4 A 1983/13

Die Berufung gegen das auf die mündliche Verhandlung vom 17.7.2013 ergangene Urteil des Verwaltungsgerichts Düsseldorf wird zugelassen, soweit das Verfahren einen Teilbetrag von 1.081.243,51 Euro nebst hierauf bezogenem Zinsanspruch gemäß § 49a Abs. 3 VwVfG betrifft, der auf der Grundlage des Zuwendungsbescheides vom 13.3.2002 gewährt und durch Widerrufs-, Erstattungs- und Zinsbescheid vom 1.6.2012 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 26.9.2012 zurückgefordert worden ist. Im Übrigen (Erstattungs- und Zinsforderung bezogen auf die teilweise widerrufenen Bescheide vom 5.12.2006 und vom 5.11.2007) wird der Antrag abgelehnt. Die Verteilung der Kosten des Antragsverfahrens bleibt der Entscheidung über die Berufung vorbehalten. Der Antrag hat in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang Erfolg. Die im Hinblick auf den Widerruf des Zuwendungsbescheides vom 13.3.2002 entscheidungstragende Annahme des Verwaltungsgerichts, ein solcher sei gegenüber der Klägerin, die nicht Adressatin des Zuwendungsbescheides vom 13.3.2002 gewesen sei, nicht zulässig gewesen, weil diese nicht nachträglich in das Zuwendungsverhältnis eingetreten sei, wirft angesichts der im Zulassungsvorbringen angesprochenen Historie des Zuwendungsverhältnisses schwierig zu beantwortende Fragen auf, die die Zulassung der Berufung rechtfertigen und erfordern (§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO). Bei der Beurteilung der Frage, ob ein Wechsel im Zuwendungsverhältnis eingetreten ist, dürfte insbesondere die an Nr. 5.2 der Förderrichtlinie Kombinierter Verkehr vom 15.3.1998 (VkBl. 1998, 198 f.) orientierte Nebenbestimmung zum Zuwendungsbescheid vom 13.3.2002 zu berücksichtigen sein. Diese verpflichtet den Zuwendungsempfänger, die Übertragung der Anlage oder einzelner Teile von der Übernahme aller Rechte und Pflichten aus dem Zuwendungsverhältnis durch einen anderen Betreiber abhängig zu machen, und verlangt die Zustimmung der Bewilligungsbehörde hierzu. Das von der Klägerin beauftragte Projektentwicklungsbüro hat mit Schreiben vom 7.9.2005 (Bl. 70 des Verwaltungsvorgangs) mitgeteilt, die Klägerin sei Rechtsnachfolgerin der Adressatin des Zuwendungsbescheids vom 13.3.2002; sie habe die Rechte und Pflichten aus dem Förderbescheid übernommen und setze die bewilligten Maßnahmen um. Mit gegenüber der Klägerin ergangenem Änderungsbescheid vom 5.11.2007 ist dieser gegenüber eine Änderung unter Bezugnahme auf das Zuwendungsverhältnis aus dem Bescheid vom 13.3.2002 verfügt und dabei ausdrücklich klargestellt worden, dass die weiteren, nicht geänderten, Bestimmungen des Zuwendungsbescheids vom 13.3.2002 unberührt bleiben. Da das Verwaltungsgericht den Zinsanspruch gemäß § 49a Abs. 3 VwVfG im Umfang der Zulassung schon deshalb verneint hat, weil kein Rückzahlungsanspruch besteht, was – wie ausgeführt – schwierige Fragen aufwirft, erstreckt der Senat die Zulassung der Berufung hierauf. Im Übrigen bleibt der Antrag ohne Erfolg. Soweit das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen hat, ist der Antrag der Beklagten, die Berufung zuzulassen, mangels Rechtsschutzbedürfnisses unzulässig. Vgl. hierzu bereits die jeweils gegenüber der Beklagten ergangenen Beschlüsse des Senats vom 9.10.2012 – 4 A 881/12 –, vom 8.10.2012 – 4 A 993/12 – und vom 9.12.2013 – 4 A 1657/12 –. Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung legt das Zulassungsvorbringen nicht dar, soweit das Verwaltungsgericht der Klage bezogen auf den teilweisen Widerruf der Zuwendungsbescheide vom 5.11.2007 und vom 5.12.2006 stattgegeben hat. Die Beklagte rügt inhaltlich im Wesentlichen die Auslegung des Planungskostenbegriffs durch das Verwaltungsgericht. Dieser Einwand stellt bereits nicht die Ergebnisrichtigkeit des angegriffenen Urteils in Frage, soweit der Widerruf hinsichtlich des summenmäßig höchsten Einzelpostens – der Gleisverlängerung (2.1.4) mit 81.924,83 € – vom Verwaltungsgericht ganz überwiegend unabhängig vom Begriff der Planungskosten als rechtswidrig eingestuft wurde. Im Übrigen fehlt es an einer Darlegung, die die Begründung des Verwaltungsgerichts schlüssig in Frage stellt. Das Verwaltungsgericht hat angenommen, die Beklagte habe bei Anwendung und Auslegung des Planungskostenbegriffs grundsätzlich weitgehende Freiheit. Allerdings müsse sie ihre Vorstellung von den Planungskosten rechtzeitig, spätestens mit dem Zuwendungsbescheid zum Ausdruck bringen. Dies gelte insbesondere dann, wenn sie von dem verkehrsüblichen Planungskostenbegriff abweichen wolle. Das der Entscheidung zu Grunde gelegte Erfordernis rechtzeitiger Klarstellung steht nicht im Widerspruch zu der Annahme, dass die Beklagte bei der Auslegung des Planungskostenbegriffs grundsätzlich frei sei. Denn diese Freiheit bleibt ihr erhalten, sofern sie ihr Verständnis – zumal wenn es von einem allgemein üblichen Verständnis abweicht – rechtzeitig gegenüber dem Zuwendungsempfänger klar stellt. Das Verwaltungsgericht musste sich im Zusammenhang mit dem Planungskostenbegriff nicht mehr mit der Frage auseinandersetzen, ob und in welchem Umfang die Beklagte im Rahmen des Bewilligungsverfahrens eine Förderung der umstrittenen Positionen hätte ablehnen können. Diese Frage war vielmehr durch die Zuwendungsbescheide geklärt. Vgl. BVerwG, Urteil vom 19.11.2009 – 3 C 7.09 –, BVerwGE 135, 238 = juris, Rn. 17. Den Inhalt dieser Bescheide hatte das Verwaltungsgericht nach dem objektiven Empfängerhorizont auszulegen und dabei ggf. auch Förderrichtlinien zu berücksichtigen. Vgl. zuletzt OVG NRW, Urteil vom 20.4.2012 – 4 A 1055/09 –, juris, Rn. 38 ff.; Beschluss vom 9.10.2012 – 4 A 881/12 –, Seite 3 des Beschlussabdrucks. Nach Erlass eines Zuwendungsbescheides kann die Beklagte nicht mehr frei über die Auslegung von darin verwandten Begrifflichkeiten entscheiden. Der Bescheid hat insoweit Fakten geschaffen, über die sie sich auch im Rahmen des Zuwendungsrechtes nicht nach Ermessen hinwegsetzen kann. Vielmehr ist sie an die tatbestandlichen Voraussetzungen eines Widerrufs begünstigender Verwaltungsakte nach § 49 VwVfG gebunden. Mit ihrem Hinweis, der dem Widerrufsbescheid zu Grunde liegende weite Planungskostenbegriff entspreche seit Jahren ihrer ständigen Verwaltungspraxis, zeigt die Beklagte weder auf, dass dies schon bei Erlass der Zuwendungsbescheide der Fall gewesen und gegebenenfalls der Klägerin bzw. ihrer Rechtsvorgängerin bekannt gewesen ist. Hiergegen spricht vielmehr, dass die Beklagte schon in dem ursprünglichen Zuwendungsbescheid vom 13.3.2002 sämtliche im Antrag angegebenen Planungskosten, zu denen etwa Kosten für die Bauleitung seinerzeit nicht gezählt worden waren, für zuwendungsfähig erklärt hatte, ohne klarzustellen, dass sie von einem hiervon abweichenden Planungskostenbegriff ausging. In den in der Folge ergangenen Änderungs- und Erweiterungszuwendungsbescheiden vom 5.12.2006 und vom 5.11.2007 waren erneut ohne nähere Klarstellung pauschal Planungskosten in Höhe von 10 % der (nunmehr erhöhten) zuwendungsfähigen Baukosten gemäß Nr. 4.3 der Förderrichtlinie vom 15.3.1998 (VkBl. 1998, 198, 199) bzw. Nr. 4.2 der Förderrichtlinie vom 10.3.2006 (VkBl. 2006, 234, 235) anerkannt worden. Bei dieser Entstehungsgeschichte musste die Klägerin nicht damit rechnen, dass die Beklagte von einem anderen Planungskostenbegriff ausgehen würde, als er dem ursprünglichen – vollständig bewilligten – Antrag zugrunde gelegt worden war. Hieran änderten auch etwaige interne Vermerke der Beklagten nichts, von denen sie nicht einmal behauptet hat, dass sie der Klägerin seinerzeit bekannt waren. Dass ihr heute vertretenes Verständnis des Planungskostenbegriffs entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts dem allgemeinen Sprachgebrauch entspricht, hat die Beklagte ebenfalls nicht dargelegt. Der Verweis auf die Ausführungen in dem Urteil des OVG Rheinland-Pfalz vom 25.9.2012 ändert hieran nichts, zumal es einen Erstbescheid aus dem Jahr 2006 betraf und nicht – wie hier – ein bereits deutlich früher, möglicherweise schon vor Änderung des Begriffsverständnisses, jedenfalls vor der Prüfung der Verwaltungspraxis der Beklagten durch den Bundesrechnungshof, begonnenes Zuwendungsverhältnis. Entgegen der Behauptung der Beklagten hat sich das OVG Rheinland-Pfalz nicht zur Verkehrsüblichkeit des von der Beklagten vertretenen Verständnisses geäußert, sondern insofern auf die den dortigen Beteiligten bekannte Verwaltungspraxis der Beklagten abgestellt. Der Einwand der Beklagten greift nicht durch, das Verwaltungsgericht habe den verkehrsüblichen Planungskostenbegriff mit den Vorgaben der Honorarordnung für Architekten und Ingenieure (HOAI) gleichgesetzt und dabei zu Unrecht angenommen, nach HOAI wären die Kosten für die Bauoberleitung nicht als Planungs-, sondern als Baukosten anzusehen. Insoweit fehlt jegliche nachvollziehbare Begründung, geschweige denn eine Auseinandersetzung mit der vom Verwaltungsgericht gegebenen Begründung. Dessen hätte es bedurft, weil das Verwaltungsgericht nachvollziehbar als verkehrsübliche Planungskosten die dem Bau vorausgehenden Kosten verstanden hat, die in § 55 Abs. 1 HOAI in der bei Beginn des Zuwendungsverhältnisses geltenden Fassung der Bekanntmachung vom 4.3.1991 (BGBl. I S. 533), zuletzt geändert durch Art. 5 des Gesetzes vom 10.11.2001 (BGBl. I S. 2992, 2994) – HOAI a. F. – den Leistungsphasen 1 bis 4 zuzuordnen waren. Dieser Ansatz steht in Einklang mit § 10 Abs. 2 HOAI a. F., wonach die anrechenbaren Kosten unter Zugrundelegung der Kostenermittlungsarten nach DIN 276 zu ermitteln waren für die Leistungsphasen 1 bis 4 nach der Kostenberechnung, solange diese nicht vorliegt, nach der Kostenschätzung, für die Leistungsphasen 5 bis 7 nach dem Kostenanschlag, solange dieser nicht vorliegt, nach der Kostenberechnung, sowie für die Leistungsphasen 8 und 9 nach der Kostenfeststellung, und solange diese nicht vorliegt, nach dem Kostenanschlag. Diese Kostenermittlungsvorgaben differenzieren nämlich, ebenso wie das Verwaltungsgericht es getan hat, nach den Leistungsphasen vor der Bauausführung und den baubegleitenden Leistungsphasen. Sie knüpfen überdies ebenso wie das Eisenbahn-Bundesamt in seinem Handbuch zur Antrags- und Verwendungsprüfung – AVP 2007 –, auf das sich die Klägerin berufen hat und von dessen Praxis sich die Wasser- und Schifffahrtsverwaltung der Beklagten in ihrem Schriftsatz vom 10.6.2013 abgegrenzt hat, und wie Nr. 4.3 der hier einschlägigen Förderrichtlinien vom 15.3.1998 und vom 10.3.2006 an die Bemessungsgrundlagen und damit an die Kostengruppen nach DIN 276 an, mit denen sich die Beklagte gleichfalls nicht näher auseinander gesetzt hat. Bezogen auf die Kosten für die Bauoberleitung nach § 55 Abs. 2 Nr. 8 HOAI a. F., die die Beklagte als zu den Planungskosten gehörend ausdrücklich hervorhebt, enthielt § 57 HOAI a. F. gesonderte Regelungen, zu denen keine als Planungen bezeichnete Leistungen gehörten. Unzureichend ist insoweit auch der nicht weiter spezifizierte Einwand, das Verwaltungsgericht habe nicht auf Wikipedia-Artikel Bezug nehmen dürfen. Weder hat das Verwaltungsgericht seine Auslegung des Begriffs der Planungskosten oder die Subsumtion der Bauoberleitung in dieser Weise belegt, noch hat die Beklagte die inhaltliche Richtigkeit der in anderem Zusammenhang getroffenen Ausführungen des Verwaltungsgerichts auch nur ansatzweise infrage gestellt. Ausgehend von der Auslegung des Planungskostenbegriffs des Verwaltungsgerichts nach dem Empfängerhorizont, die von der Beklagten nicht durchgreifend in Frage gestellt wird, war auch unerheblich, ob die Klägerin bei Kenntnis einer abweichenden Verwaltungspraxis der Beklagten von der Verwirklichung ihres Vorhabens abgesehen oder dieses nur in modifizierter Form verwirklicht hätte. Eine grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache (Zulassungsgrund nach § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) hat die Beklagte ebenfalls nicht dargelegt. Die von ihr aufgeworfene Frage, „inwieweit der – im Übrigen auch durch das Verwaltungsgericht Düsseldorf auf Seite 15 des angefochtenen Urteils zugestandene – weite Auslegungsspielraum der Antragstellerin in Bezug auf den obergerichtlich bestätigten Planungskostenbegriff und die Anerkennung der Förderfähigkeit einer Maßnahme eingeschränkt ist“, ist einer grundsätzlichen Klärung nicht zugänglich, sondern hängt von den Umständen des Einzelfalles ab, namentlich davon, inwieweit einem Zuwendungsempfänger das Begriffsverständnis der Beklagten bekannt sein konnte. Zudem ist nicht plausibel gemacht, dass vergleichbare, in das Jahr 2002 zurückreichende Fälle, in denen der Planungskostenbegriff eine Rolle spielen könnte, noch nicht abgeschlossen sind. Allein der Hinweis darauf, die Beklagte sei bundesweit zuständige Bewilligungsbehörde für Zuwendungen im kombinierten Verkehr und es werde im Rahmen dieser Tätigkeit „aller Wahrscheinlichkeit nach auch in Zukunft zu vergleichbaren Sachverhalten“ kommen, reicht hierfür nicht aus. Vgl. dazu schon OVG NRW, Beschluss vom 9.12.2013 – 4 A 1657/12 –, Beschlussabdruck, Seite 6. Im Hinblick auf aktuelle und zukünftige Förderfälle kann die Beklagte gegenüber den Zuwendungsempfängern ihr Verständnis des Begriffs der Planungskosten bzw. ihre Zuwendungspraxis rechtzeitig offenlegen. Schließlich besteht die von der Beklagten gesehene Abweichung von der Rechtsprechung des OVG Rheinland-Pfalz – wie ausgeführt – nicht.