6 A 210/10

Leitsatz: Das Innenministerium NRW durfte durch Erlass die Endbeurteilung von Beamten des höheren Dienstes der Kreispolizeibehörden in den Besoldungsgruppen A 13 und A 14 auf den Leiter des Landesamtes für Ausbildung, Fortbildung und Personalangelegenheiten der Polizei NRW (LAFP) übertragen (Nr. 9.4 Abs. 1 BRL Pol i. d. F. des Erlasses vom 27. Dezember 2007 45.2-26.00.05 -), auch wenn dieser nicht (unmittelbarer) Dienstvorgesetzter war. Wegen einer von Nr. 9.4 Abs. 4 BRL Pol in der vorgenannten Fassung abweichenden landeseinheitlichen Verwaltungspraxis führt es nicht zur Rechtswidrigkeit der Beurteilung, dass das Innenministerium NRW nicht an den Beurteilerbesprechungen für die Beamten des höheren Dienstes teilgenommen hat. Ob der Dienstherr mehrere oder lediglich einen Endbeurteiler für alle Polizeibeamten des höheren Dienstes der Besoldungsgruppen A 13 und A 14 im Land NRW bestimmt, ist eine Zweckmäßigkeitsfrage, die in sein organisatorisches Ermessen fällt. Der Antrag wird abgelehnt. Der Kläger trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens. Der Streitwert wird auch für das Zulassungsverfahren auf 5.000 Euro festgesetzt. Gründe: Der Antrag hat keinen Erfolg. Aus den im Zulassungsverfahren dargelegten Gründen ergeben sich keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO. Das Verwaltungsgericht hat angenommen, die angegriffene Beurteilung des Landesamts für Ausbildung, Fortbildung und Personalangelegenheiten der Polizei O. -X. (LAFP) vom 8. Dezember 2008 sei rechtmäßig. Das LAFP sei hierfür nach dem Erlass des Innenministeriums NRW vom 27. Dezember 2007 45.2-26.00.05 - zuständig gewesen. Die Festlegung der Zuständigkeit der dienstlichen Beurteilung sei dem Dienstherrn im Rahmen seiner organisatorischen Gestaltungsfreiheit überlassen. Sie werde hier nicht durch § 3 Abs. 4 Satz 1 LBG NRW a. F. eingeschränkt. Weil die dienstliche Beurteilung keine Entscheidung über die persönlichen Angelegenheiten im Sinne dieser Vorschrift sei, habe die Festlegung der Zuständigkeit nicht durch Gesetz oder Verordnung erfolgen müssen. Die Bestimmung der Zuständigkeit des LAFP sei auch sachgerecht, weil sie sich an § 5 Abs. 4 POG NRW orientiere, wonach das LAFP die Aufsicht über die Kreispolizeibehörden in dienstrechtlichen Angelegenheiten wahrnimmt. Aus dem Umstand, dass die Beurteilerbesprechung entgegen Nr. 9.4 Abs. 4 BRL Pol nicht unter Beteiligung des Innenministeriums stattgefunden habe, könne der Kläger nichts zu seinen Gunsten herleiten, weil es eine von dieser Regelung abweichende Verwaltungspraxis gegeben habe. Dass sich das Innenministerium für Beamte der Besoldungsgruppen A 13 und A 14 des höheren Dienstes der Landesoberbehörden und der Deutschen Hochschule der Polizei die Endbeurteilung vorbehalten habe, hindere nicht die Bildung einer einheitlichen, landesweiten Vergleichsgruppe und eines landeseinheitlichen Beurteilungsmaßstabes. Schließlich sei die Absenkung der Bewertungen des Hauptmerkmals "Mitarbeiterführung" und des Gesamtergebnisses in der angegriffenen Beurteilung von jeweils 5 auf 4 Punkte hinreichend plausibel. Diese überzeugende Würdigung stellt der Kläger mit dem Antrag auf Zulassung der Berufung nicht durchgreifend in Zweifel. Die Beurteilung leidet entgegen der Auffassung des Klägers nicht an einem zu ihrer Aufhebung führenden formellen Mangel. Das Verwaltungsgericht ist zutreffend davon ausgegangen, dass der Direktor des LAFP zuständiger Endbeurteiler war. Der Dienstherr hat im Rahmen seiner organisatorischen Gestaltungsfreiheit zu bestimmen, durch wen er die Aufgabe der dienstlichen Beurteilung der Beamten wahrnimmt. Nach Nr. 9.4 Abs. 1 BRL Pol in der durch Erlass vom 27. Dezember 2007 45.2-26.00.05 - geänderten, bis zum 31. Juli 2010 geltenden Fassung (im Folgenden: a. F.) obliegt die Beurteilung der Beamten des höheren Dienstes der Kreispolizeibehörden in den Besoldungsgruppen A 13 und A 14 dem Leiter des LAFP. Auch wenn dieser nicht Dienstvorgesetzter dieser Beamten ist, verstößt diese Zuständigkeitsbestimmung nicht gegen höherrangiges Recht und überschreitet als sachgerechte Festlegung nicht die Grenzen des Organisationsermessens. § 3 Abs. 2 Nr. 1, Abs. 3 und 4 LBG NRW a. F., § 1 Abs. 1 der Verordnung über beamtenrechtliche Zuständigkeiten sowie zur Bestimmung der mit Disziplinarbefugnissen ausgestatteten dienstvorgesetzten Stellen im Geschäftsbereich des Innenministeriums vom 1. März 2005 (GV. NRW. S. 186) schränken, wie das Verwaltungsgericht zutreffend angenommen hat, die organisatorische Gestaltungsfreiheit des Dienstherrn nicht ein. Nach diesen Bestimmungen ist Dienstvorgesetzter und als solcher zuständig für beamtenrechtliche Entscheidungen über die persönlichen Angelegenheiten der ihm nachgeordneten Beamten der Leiter der Behörde, bei der der Beamte ein Amt bekleidet (hier: der Polizeipräsident L. ). Diese Zuständigkeitsbestimmung greift hier nicht ein, weil die Beurteilung keine beamtenrechtliche Entscheidung über die persönlichen Angelegenheiten eines Beamten ist, sondern eine Wertung, die künftige derartige Entscheidungen lediglich vorbereitet. Vgl. BVerwG, Urteil vom 17. April 1986 – 2 C 28.83 -, DVBl. 1986, 1150; Schnellenbach, Die dienstliche Beurteilung der Beamten und der Richter, 3. Auflage, B, Rn. 267; unklar Schütz/Maiwald, BeamtR, Archivband II, § 104 Rn. 308: einer Entscheidung zumindest gleichstehend. Der Begriff der Entscheidung im Sinne des § 3 Abs. 3 und 4 LBG NRW a. F. ist entgegen der Auffassung des Klägers im Sinne des § 35 Satz 1 VwVfG NRW zu verstehen. Danach ist Verwaltungsakt jede Verfügung, Entscheidung oder andere hoheitliche Maßnahme, die eine Behörde zur Regelung eines Einzelfalls auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts trifft und die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist. Entscheidung in diesem Sinne ist eine einseitige hoheitliche Regelung. Es sind keine Anhaltspunkte dafür ersichtlich, dass und warum der Landesgesetzgeber abweichend von der üblichen verwaltungsrechtlichen Terminologie dem Begriff der Entscheidung in § 3 Abs. 3 und 4 LBG NRW a. F. eine andere Bedeutung zugemessen hat. Die dienstliche Beurteilung ist ihrem Wesen nach keine solche hoheitliche Regelung, weil von ihr keine unmittelbaren Rechtswirkungen ausgehen. Vielmehr handelt es sich um eine Bewertung von Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung des Beamten mit einer Fülle von Einzelfeststellungen, ohne dass dadurch selbst unmittelbar Rechtsfolgen gesetzt werden. Vgl. BVerwG, Urteil vom 2. April 1981 – 2 C 34.79 -, BVerwGE 62, 135, vom 13. November 1975 – II C 16.72 -, BVerwGE 49, 351, und vom 9. November 1967 – II C 107.64 -, BVerwGE 28, 191. Dass der Beurteilung, wie der Kläger betont, erhebliche Bedeutung für den beruflichen Aufstieg zukommt, sie weitere Entscheidungen wesentlich vorprägt und im Ergebnis meist erhebliche Auswirkungen auf die persönlichen Angelegenheiten des Beamten hat, verleiht ihr keinen Entscheidungscharakter. Insbesondere folgt aus ihr allein noch kein Rechtsanspruch auf eine Beförderung, die vielmehr von weiteren Faktoren abhängt. Der Kläger wendet ferner zu Unrecht ein, die Bestimmung des Leiters des LAFP als Endbeurteiler sei nicht sachgerecht und daher rechtswidrig, weil das LAFP nur die Dienst- und nicht auch die Fachaufsicht über die Kreispolizeibehörden ausübe. Allerdings darf der Dienstherr bei der Bestimmung, durch wen er die Aufgabe der dienstlichen Beurteilung tatsächlich wahrnimmt, im Interesse des beurteilten Beamten nur sachgerecht vorgehen. Er darf den sachlichen Zusammenhang dieser Aufgabe mit der Wahrnehmung der Dienst- und Fachaufsicht nicht außer acht lassen. Vgl. BVerwG, Urteil vom 17. April 1986 – 2 C 28.83 -, a. a. O. Daraus folgt aber nicht, wie der Kläger meint, dass nur Dienst- und Fachvorgesetzte Beurteiler sein dürfen, weil der Beamte sich nach deren Vorstellungen über die von ihm zu fordernde Amtsführung zu richten hat. Der Senat schließt sich der Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts an, dass diesen Erfordernissen auch mit der Betrauung eines anderen, der selbst nicht Vorgesetzter des zu Beurteilenden ist, Rechnung getragen werden kann. Vgl. BVerwG, Urteil vom 17. April 1986 - 2 C 28.83 -, a. a. O.; OVG NRW, Beschluss vom 12. Mai 1998 6 A 2310/96 -, NWVBl. 1999, 55; kritisch Schnellenbach, a. a. O., Rn. 267. Die Zuständigkeitsfestlegungen der BRL Pol in einem mehrstufigen Verfahren genügen den Anforderungen an ein sachgerechtes Vorgehen. Bei der Bestimmung des Endbeurteilers besteht ein sachlicher Zusammenhang mit der Dienstaufsicht: Das LAFP führt gem. § 5 Abs. 4 POG NRW die Aufsicht über die Kreispolizeibehörden in dienstrechtlichen Angelegenheiten. Nach dem Erlass des Innenministeriums NRW vom 29. Juni 2007 – 43.58.01.02 – umfasst diese insbesondere Personal-, Beurteilungs- und Disziplinarangelegenheiten. Ferner ist durch die dem jeweiligen Behördenleiter (hier: dem Polizeipräsidenten L. ) obliegende Erstbeurteilung hinreichend sichergestellt, dass die Vorstellungen des unmittelbaren Dienstvorgesetzten über die zu fordernde Amtsführung in die Beurteilung eingehen. Während der Erstbeurteiler den Beamten aus eigener Anschauung kennt und die fachlichen Maßstäbe setzt, achtet der Endbeurteiler in erster Linie auf die Anwendung gleicher Beurteilungsmaßstäbe. Schließlich müssen etwaige Abweichungen des Endbeurteilers von den Einschätzungen des Erstbeurteilers aus der Beurteilung erkennbar sein. Stimmen Erst- und Endbeurteilung bei der Bewertung der Hauptmerkmale und des Gesamturteils nicht überein, hat nach Nr. 9.2 Abs. 2 Satz 2 BRL Pol a. F. der Schlusszeichnende die abweichende Beurteilung zu begründen. Das Vorbringen des Klägers zu einem Verstoß gegen Nr. 9.4 Abs. 4 BRL Pol a. F. begründet ebenfalls keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils. Nach dieser Bestimmung sollen zur Gewährleistung eines landeseinheitlichen Beurteilungsmaßstabs Beurteilerbesprechungen unter Beteiligung des Innenministeriums durchgeführt werden. Hier hat zwar im Sinne des Nr. 9.2 Abs. 1 Satz 3 BRL Pol a. F. am 7. November 2008 eine Beurteilerbesprechung des LAFP mit den Erstbeurteilern, den Behördenleitern der Kreispolizeibehörden, stattgefunden; Vertreter des Innenministeriums waren hieran allerdings nicht beteiligt. Das führt jedoch nicht zur Rechtswidrigkeit der streitgegenständlichen Beurteilung. Das Verwaltungsgericht ist zutreffend davon ausgegangen, dass eine von Nr. 9.4 Abs. 4 BRL Pol a. F. abweichende, landeseinheitliche und vom Richtliniengeber gebilligte Verwaltungspraxis existierte. Für die Rechtmäßigkeit einer dienstlichen Beurteilung kommt es nicht auf den Wortlaut der Beurteilungsrichtlinie an, die keine (Außen-)Rechtsnorm ist, sondern nur eine einheitliche Verwaltungspraxis sicherstellen soll. Der Dienstherr muss lediglich aus Gründen der Gleichbehandlung das gewählte Beurteilungssystem gleichmäßig auf alle Beamten anwenden, die bei beamtenrechtlichen Entscheidungen miteinander in Wettbewerb treten können. So können auch Beurteilungsrichtlinien, die eine inhaltlich vorgezeichnete Verwaltungspraxis vorwegnehmend festlegen, durch eine ständige, vom Richtliniengeber gebilligte oder zumindest geduldete Verwaltungspraxis geändert werden. Vgl. BVerwG, Urteile vom 30. April 1981 - 2 C 8.79 -, ZBR 1982, 172, vom 17. April 1986 - 2 C 21.83 -, DVBl. 1986, 951, und vom 2. März 2000 - 2 C 7.99 -, NVwZ-RR 2000, 621, sowie Beschluss vom 7. April 2000 - 2 B 21.00 -, juris; OVG NRW, Beschlüsse vom 27. April 2001 - 6 A 4754/00 -, NVwZ-RR 2002, 58, und vom 27. Dezember 2007 - 6 A 1603/05 -, DÖD 2008, 208. Das Innenministerium NRW und damit der Vorschriftengeber selbst ist hier in diesem Sinne landeseinheitlich von seiner in den Beurteilungsrichtlinien festgelegten Verwaltungspraxis abgewichen. Das beklagte Land hat dargelegt, dass es bei der Beurteilungsrunde 2008 im höheren Dienst bis zur Besoldungsgruppe A 14 lediglich Koordinierungsgespräche zwischen dem Direktor des LAFP und dem Innenministerium gegeben hat, unter anderem am 29. Oktober 2008. Wegen der in den Besprechungen hergestellten Einigkeit habe das Innenministerium auf eine Teilnahme an den Beurteilerbesprechungen verzichtet. Auch in früheren Beurteilungsrunden, bei denen noch die Bezirksregierungen für die Erstellung der Beurteilungen zuständig gewesen seien, seien die Beurteilerbesprechungen ohne Beteiligung des Innenministeriums erfolgt. Der Kläger stellt diese tatsächlichen Umstände nicht substantiiert in Frage, sondern bestreitet zunächst lediglich pauschal eine abweichende Verwaltungspraxis. Sodann trägt er sogar selbst vor, das LAFP habe die geforderten Gespräche mit dem Innenministerium in keiner der Beurteilerbesprechungen geführt. Im Kern hält er das von den BRL Pol abweichende Vorgehen nicht für zweckmäßig; rechtswidrig ist es deshalb aber nicht, weil es hier gleichmäßig alle zu beurteilenden Beamten betraf. Gleichfalls nicht durchgreifend ist der Einwand des Klägers, es fehle an einem landeseinheitlichen Beurteilungsmaßstab, weil bei Beamten der Besoldungsgruppen A 13 und A 14 des höheren Dienstes der Landesoberbehörden und der Deutschen Hochschule der Polizei die Endbeurteilung ausschließlich beim Innenministerium liege und damit die Endbeurteiler verschieden seien. Ob der Dienstherr mehrere oder lediglich einen Endbeurteiler für alle Polizeibeamten der Besoldungsgruppen A 13 und A 14 im Land NRW bestimmt, um eine bessere Vergleichbarkeit von Beurteilungen im Falle von Beförderungsentscheidungen zu erreichen, ist eine Zweckmäßigkeitsfrage, die in sein organisatorisches Ermessen fällt. Der Einsatz verschiedener Endbeurteiler zwingt nicht zu dem Schluss, dass unterschiedliche Beurteilungsmaßstäbe galten oder gleiche Beurteilungsmaßstäbe ungleich angewendet wurden. Ein einheitlicher Beurteilungsmaßstab war vielmehr dadurch gewährleistet, dass sich – wie im Übrigen inzwischen in Nr. 9.4 Abs. 4 BRL Pol in der Fassung vom 9. Juli 2010 verankert – die Endbeurteiler hier während des Beurteilungsverfahrens kontinuierlich abgestimmt haben. Schließlich ist die vom Endbeurteiler vorgenommene Absenkung der Bewertung des Hauptmerkmals "Mitarbeiterführung" und des Gesamturteils von jeweils 5 auf 4 Punkte entgegen der Auffassung des Klägers plausibel. Die Abweichungsbegründung, die auf Gesichtspunkte des Quervergleichs abstellt, genügt den rechtlichen Anforderungen des Nr. 9.2 Abs. 2 Satz 2 BRL Pol a. F. Sind von vier Hauptmerkmalen zwei mit 4 und zwei 5 Punkten bewertet worden, ist je nach Gewichtung der einzelnen Hauptmerkmale sowohl ein Gesamtergebnis von 5 Punkten als auch ein solches von 4 Punkten möglich; beides hält sich im Rahmen des Bewertungsspielraums des Beurteilers. Da der Kläger keine substantiierten Einwendungen gegen die Bewertung einzelner Sub- oder Hauptmerkmale oder hinsichtlich der Gewichtung der Hauptmerkmale erhoben hat, bedurfte das hier gewählte Gesamtergebnis von 4 Punkten auch keiner näheren, über die Aspekte des Quervergleichs hinausgehenden Begründung. Geben die Angriffe des Klägers danach keinen begründeten Anlass zu Zweifeln an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils, ist die Berufung auch nicht wegen besonderer tatsächlicher oder rechtlicher Schwierigkeiten gem. § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO zuzulassen. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 40, 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 2 GKG. Der Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO). Mit der Ablehnung des Zulassungsantrags wird das angefochtene Urteil rechtskräftig (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO).