6 TG 3539/95

Die Beschwerde ist zulässig; sie ist insbesondere form- und fristgemäß erhoben worden. Sie ist jedoch unbegründet, denn das Verwaltungsgericht hat den Eilantrag zu Recht abgelehnt. Dieser Antrag ist jedoch entgegen den Bedenken des Verwaltungsgerichts nach § 80 Abs. 5 VwGO als Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der gegen die Beanstandung des Antragsgegners erhobenen Klage statthaft. Die Beanstandung eines Beschlusses der Gemeindevertretung durch den Magistrat oder den Bürgermeister stellt nach der ständigen Rechtsprechung des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs einen Verwaltungsakt dar (vgl. die Urteile vom 10. Dezember 1974 - II OE 36/74 - HessVGRspr. 1976, 1 ff., 3 rechte Spalte, und vom 15. Januar 1980 - II OE 70/78 - Seite 10 des amtlichen Umdrucks; Beschluß vom 23. Dezember 1988 - 6 TG 3682/88 - Seite 5 des amtlichen Umdrucks; so auch Schneider-Jordan, Hessische Gemeindeordnung, Kommentar, Stand: 12. Lieferung, März 1994, Rdnr. 3 zu § 63 mit weiteren Nachweisen). An dieser Rechtsprechung hält der Senat fest. Denn die Beanstandung erfüllt die Merkmale des in § 35 Satz 1 des Hessischen Verwaltungsverfahrensgesetzes - HVwVfG - geregelten Begriffs des Verwaltungsaktes. Sie ist eine hoheitliche Maßnahme, die eine Behörde zur Regelung eines Einzelfalles auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts trifft. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts ist die Maßnahme auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet. Es trifft zwar zu, daß es im Fall der Beanstandung eines Beschlusses der Gemeindevertretung nicht um das Außenrechtsverhältnis geht, das bei der Erfüllung öffentlicher Aufgaben zwischen Gemeinde und Bürger besteht, sondern daß zwei Gemeindeorgane miteinander streiten. Auch sie können jedoch in einem Außenrechtsverhältnis zueinander stehen. Dies ist jedenfalls dann der Fall, wenn sie als selbständige Träger von Rechten und Pflichten betroffen sind. So liegen die Dinge, wenn der Beschluß einer Gemeindevertretung durch den Gemeindevorstand oder den Bürgermeister beanstandet wird. Der hessische Landesgesetzgeber hat dem Gemeindevorstand und dem Bürgermeister in den §§ 63 und 74 Abs. 2 HGO die Pflicht auferlegt, Beschlüssen der Gemeindevertretung, die das Recht verletzen oder das Wohl der Gemeinde gefährden, zu widersprechen und einen Beschluß, mit dem die Gemeindevertretung die ursprüngliche Entscheidung aufrechterhält, zu beanstanden. Die Beanstandung erzeugt gegenüber der betroffenen Gemeindevertretung spätestens mit dem Zugang der in § 63 Abs. 2 Satz 1 2. Halbsatz HGO vorgesehenen schriftlichen Begründung die für den Verwaltungsakt maßgebliche rechtliche Außenwirkung. Nach § 63 Abs. 2 Satz 2 HGO gelten für das weitere Verfahren die Vorschriften der Verwaltungsgerichtsordnung mit der Maßgabe, daß ein Vorverfahren nicht stattfindet. Hiermit bringt auch der Landesgesetzgeber zum Ausdruck, daß er in der Beanstandung einen Verwaltungsakt sieht, der zur Erhebung der Anfechtungsklage nach den Vorschriften der VwGO berechtigt. Der Umstand, daß in Abweichung von der Verwaltungsgerichtsordnung der Klage kein Vorverfahren gemäß §§ 68 ff. VwGO vorangestellt sein soll, ändert daran nichts, zumal § 68 Abs. 1 Satz 2 VwGO dem Gesetzgeber erlaubt, für besondere Fälle das Vorverfahren auszuschließen (vgl. zu allem Hess. VGH, Urteil vom 10. Dezember 1974, a.a.O., Seite 3 rechte Spalte). Daß der hessische Landesgesetzgeber im Beanstandungsverfahren von einem Außenrechtsverhältnis zwischen dem Gemeindevorstand/Bürgermeister und der Gemeindevertretung ausgeht, folgt auch aus § 63 Abs. 2 Satz 3 2. Halbsatz HGO. Danach haben die Gemeindevertretung und der Gemeindevorstand im verwaltungsgerichtlichen Verfahren die Stellung von Verfahrensbeteiligten. Die Stellung von Verfahrensbeteiligten ist im Regelfall daran geknüpft, daß der jeweilige Beteiligte Träger eigener Rechte und Pflichten ist. Jedoch ist das bei jedem gerichtlichen Verfahren erforderliche allgemeine Rechtsschutzbedürfnis zumindest insoweit entfallen, als die Wahlberechtigten gefragt werden sollen, ob sie für die Änderung des Offenlegungsbeschlusses zum Bebauungsplan "Landgrafenschloß" sind. Denn die Antragstellerin hat mit Beschlüssen vom 28. Juni 1995 dem Offenlegungsbeschluß betreffend das Gebiet "Landgrafenschloß" die Grundlage entzogen. Sie hat einstimmig beschlossen, den vorliegenden Bebauungsplanentwurf "Landgrafenschloß" zu überarbeiten. Mit einer Mehrheit von 21 Ja-Stimmen zu 13 Gegenstimmen hat sie beschlossen, über die Einbringung finanzieller Mittel zur sofortigen Nutzbarmachung der bestehenden US-Sporthalle zu befinden, sobald die Sporthalle durch die Stadt Butzbach selbst oder durch eine Gesellschaft, an welcher die Stadt beteiligt sei, erworben werde. Weiterhin hat sie mit 20 Ja-Stimmen bei 13 Gegenstimmen und einer Enthaltung beschlossen, einen Bebauungsplan für den jetzt ausgeklammerten Bereich aufzustellen, sobald ein Dritter die US-Sporthalle und/oder das "Grüne Haus" erwerben sollte. Es stellt sich sogar die Frage, ob das Rechtsschutzbedürfnis vollständig entfallen ist. Von einer nur teilweisen Erledigung des Bürgerbegehrens könnte nur dann ausgegangen werden, wenn im Wege der Auslegung dem von den Unterstützern des Bürgerbegehrens verfolgten Ziel, dem Erhalt der US-Sporthalle, selbständige Bedeutung neben der Änderung des Offenlegungsbeschlusses zum Bebauungsplan "Landgrafenschloß" beigemessen würde. Diese Frage kann jedoch unentschieden bleiben, denn auch dann, wenn das allgemeine Rechtsschutzbedürfnis für die Durchführung des gerichtlichen Eilverfahrens nur teilweise entfallen ist, hat der Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO keinen Erfolg. Der Antragsgegner hat zu Recht mit Schreiben vom 01. August 1995 die sofortige Vollziehung seiner Beanstandung angeordnet. Er hat die Vollziehungsanordnung schriftlich begründet (§ 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO); die Begründung trägt die Anordnung der sofortigen Vollziehung auch. Geht man mit dem Antragsgegner davon aus, daß die das Bürgerbegehren betreffenden Entscheidungen der Antragstellerin vom 29. März 1995 und vom 16. Mai 1995 rechtswidrig waren, so besteht die vom Antragsgegner aufgezeigte Gefahr, daß aufgrund eines rechtswidrigen Bürgerentscheids in bezug auf die Grundfläche, auf der die US-Sporthalle steht, eine andere Festsetzung im Bebauungsplan getroffen würde als im Fall einer Unzulässigerklärung des Bürgerbegehrens durch die Antragstellerin. Da auch die Klage gegen eine Beanstandung aufschiebende Wirkung hat (Hess. VGH, Beschluß vom 23. Dezember 1988 - 6 TG 3682/88 - Seite 5 des amtlichen Umdrucks), kann der Antragsgegner die Durchführung eines rechtswidrigen Bürgerentscheids nur dadurch verhindern, daß er die sofortige Vollziehung der Beanstandung anordnet (vgl. Hess. VGH, a.a.O., Schlempp, Kommentar zur Hessischen Gemeindeordnung, Stand: Februar 1993, Anm. VI. zu § 63). Nur durch Anordnung der sofortigen Vollziehung kann verhindert werden, daß bis zur Rechtskraft einer Hauptsacheentscheidung vollendete Tatsachen geschaffen werden, die einen Erfolg der Beanstandung verhindern. Denn der Bürgerentscheid hat die Wirkung eines endgültigen Beschlusses der Gemeindevertretung (§ 8b Abs. 7 Satz 1 HGO). Der Bürgermeister kann den Bürgerentscheid nicht wie einen Beschluß der Gemeindevertretung beanstanden, denn dies ist durch § 8b Abs. 7 Satz 3 HGO ausgeschlossen. Danach finden die §§ 63, 74 und 138 HGO keine Anwendung. Das Interesse des Antragsgegners an der Durchsetzung der Beanstandung überwiegt gegenüber den von der Antragstellerin mit ihren Beschlüssen vom 29. März 1995 und 16. Mai 1995 verfolgten Interessen, weil die genannten Beschlüsse der Antragstellerin offensichtlich rechtswidrig sind und die Beanstandung daher erfolgen mußte. Rechtliche Bedenken hinsichtlich der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens bestehen schon deshalb, weil es derzeit völlig unklar ist, ob die von dem Bürgerbegehren gewollte Änderung des Offenlegungsbeschlusses zum Bebauungsplan "Landgrafenschloß" überhaupt geeignet wäre, das eigentliche Ziel des Bürgerbegehrens zu erreichen, das nach der Begründung des Bürgerbegehrens darin besteht, die von den Amerikanern gebaute und genutzte Sporthalle auf dem Gelände der ehemaligen Schloßkaserne zu erhalten. Ob die Halle bestehen bleibt, hängt davon ab, ob sich jemand findet, der sie erwirbt und betreibt. Geschieht dies, ändert auch eine andere bauplanungsrechtliche Ausweisung nichts, weil die Halle rechtlich Bestandsschutz genießt. Andererseits könnte durch eine bauplanungsrechtliche Festsetzung als Sportfläche der Abriß der Halle nicht verhindert, sondern - mangels anderer Nutzungsmöglichkeiten der Fläche - nur erschwert werden. Das Bürgerbegehren ist insoweit unglücklich formuliert. Dies würde allerdings nicht zur Unzulässigkeit des gesamten Bürgerbegehrens führen, wenn man im Wege der Auslegung davon ausgeht, daß außer der Änderung des Offenlegungsbeschlusses zum Bebauungsplan "Landgrafenschloß" als weiteres selbständiges Begehren die Frage des Erhalts der US-Sporthalle den Wahlberechtigten zur Entscheidung vorgelegt werden soll. Die angesprochenen Unklarheiten machten bei dieser Sichtweise das Bürgerbegehren nicht insgesamt unzulässig. Bürgerentscheide haben die gleichen Wirkungen wie Beschlüsse von Stadtverordnetenversammlungen und Gemeindevertretungen (vgl. § 8 b Abs. 7 Satz 1; dazu Hess. VGH, Beschluß vom 02. Juni 1995 - 6 TG 1554/95 - Seite 3 des amtlichen Umdrucks). Folglich müssen sie nur so konkret formuliert sein wie die Beschlüsse der Gemeindevertretung/Stadtverordnetenversammlung. Auch diese Gremien können sich - im Rahmen der sachlichen und örtlichen Zuständigkeit der Gemeinde und im Rahmen der Zuständigkeit der Gremien (vgl. § 51 HGO) - darauf beschränken, allgemeine politische Ziele zu formulieren. Ob das angestrebte Ziel, der Erhalt der US-Sporthalle, tatsächlich erreicht wird, hängt nicht allein von dem Bürgerentscheid ab, sondern letztendlich von mannigfaltigen tatsächlichen und rechtlichen Voraussetzungen wie etwa dem Vorhandensein von Haushaltsmitteln oder gegebenenfalls dem Vorliegen von behördlichen Genehmigungen u.s.w. (vgl. Hess. VGH, Beschluß vom 02. Juni 1995, Seite 11 des amtlichen Umdrucks). Allerdings ist in § 8 b Abs. 3 Satz 2 HGO unter anderem geregelt, daß das Bürgerbegehren "einen nach den gesetzlichen Bestimmungen durchführbaren Vorschlag für die Deckung der Kosten der verlangten Maßnahme enthalten" muß. Diesem Erfordernis wird der am Ende der Begründung des Bürgerbegehrens gemachte "Deckungsvorschlag" nicht gerecht. Dort wird lediglich folgendes ausgeführt: "Hinsichtlich der Finanzierung der Übernahme dieses Gebäudes wird, sofern damit tatsächlich Mehrkosten verbunden sind, folgender Deckungsvorschlag unterbreitet: Primär wird die Stadt Butzbach aufgefordert, im Rahmen der Gesellschaftsgründung zur Vermarktung des ehemaligen Schloßkasernenareals dahingehend zu verhandeln, daß die "Schloßturnhalle" zum Einkaufspreis, welcher sich am Quadratmeterpreis bemißt, erworben werden kann. Die für diesen Erwerb erforderlichen Mittel werden durch die im Haushalt bereitgestellten Mittel zum Erwerb von Grundstücken gedeckt." Zwar ist in der vom Bürgerbegehren unterbreiteten Frage nach der Änderung des Offenlegungsbeschlusses und einer Erhaltung der Sporthalle nicht davon die Rede, daß die Stadt Butzbach die Halle erwerben soll. Davon wird aber im Vorschlag für die Deckung der Kosten ausgegangen. Welche Kosten entstehen, wenn weder die Stadt Butzbach noch eine von der Stadt Butzbach (mit-) gegründete Gesellschaft die Halle erwirbt, sondern ein Dritter, wird allerdings nicht angesprochen. Im übrigen wird nur vorgeschlagen, die Halle "zum Einkaufspreis, welcher sich am Quadratmeterpreis bemißt", zu erwerben und die für diesen Erwerb erforderlichen Mittel durch die im Haushalt bereitgestellten Mittel zum Erwerb von Grundstücken zu decken. Es fehlen Angaben darüber, welchen Bereichen des städtischen Haushalts Mittel entzogen werden sollen oder wie auf sonstige Art und Weise die Mittel beschafft werden sollen, die nötig sind, um einen derartigen Erwerb zu finanzieren. Wenn das Bürgerbegehren dahin ausgelegt wird, daß die Sporthalle erhalten werden soll, hätte alternativ und beziffert angegeben werden müssen, welche Kosten - Anschaffungskosten und Folgekosten - anfallen, wenn die Stadt das Hallengrundstück erwirbt und die Halle der Öffentlichkeit zur Nutzung zur Verfügung stellt, bzw. wenn - wofür der vorletzte Satz in der Begründung des Bürgerbegehrens spricht - eine von der Stadt mitgetragene Gesellschaft das Hallengrundstück erwirbt und die Halle der Öffentlichkeit zur Verfügung stellt. Außerdem hätte angegeben werden müssen, wie die anfallenden Kosten gedeckt werden sollen (vgl. VGH Mannheim, Urteil vom 6. Juli 1982 - 1 S 1526/81 - ESVGH 33, 42 ff., 44 f.). Offenbleiben kann die Frage, ob die die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens bejahenden Beschlüsse der Antragstellerin vom 29. März 1995 und 16. Mai 1995 deshalb rechtswidrig und daher unwirksam sind (vgl. § 25 Abs. 1, Abs. 6 Satz 1 HGO), weil an den diese Beschlüsse betreffenden Abstimmungen Stadtverordnete beteiligt waren, die selbst Unterzeichner des Antrags auf Bürgerentscheid sind. Zwar darf nach § 25 Abs. 1 Nr. 1 HGO niemand in haupt- oder ehrenamtlicher Tätigkeit in einer Angelegenheit beratend oder entscheidend mitwirken, wenn er durch die Entscheidung in der Angelegenheit einen unmittelbaren Vorteil oder Nachteil erlangen kann. Es erscheint nicht ausgeschlossen, daß die Stadtverordneten, die den Antrag auf Bürgerentscheid unterschrieben haben, durch die von der Stadtverordnetenversammlung zu treffende Entscheidung über die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens (§ 8 b Abs. 4 Satz 2 HGO) einen unmittelbaren Vorteil oder Nachteil erlangen können. Es spricht jedoch einiges dafür, daß hier § 25 Abs. 1 Satz 2 HGO eingreift, wonach Satz 1 unter anderem nicht gilt, wenn jemand an der Entscheidung lediglich als Angehöriger einer Bevölkerungsgruppe beteiligt ist, deren gemeinsame Interessen durch die Angelegenheit berührt werden. Zur Beantwortung der Frage, ob Satz 2 eingreift, sind die in Satz 1 geregelten individuellen Sonderinteressen von den Gruppeninteressen (Satz 2) zu unterscheiden (Schlempp, a. a. O., Anm. IX. zu § 25 HGO). Es ist fraglich, ob gemeinsame Interessen (Gruppeninteressen) im Sinne des Satzes 2 bereits dann fehlen, wenn die Motivation für die Unterstützung eines gemeinsamen Ziels unterschiedlicher Art ist. Unter Hinweis auf die unterschiedliche Motivation müßten Gemeindevertreter, die Eigentümer von im Gemeindegebiet gelegenen Grundstücken sind, von einer Entscheidung über Satzungen zum Erheben von Gebühren und Beiträgen, bei denen an das Grundeigentum angeknüpft wird, ausgeschlossen sein, denn die Motivationen, denen die Gemeindevertreter bei ihren Abstimmungen über derartige Satzungen folgen, können höchst unterschiedlicher Art sein. Zum Beispiel kann es im Fall einer Wasserbeitrags- und -gebührensatzung dem einen Gemeindevertreter auf eine verträgliche Gebührenregelung ankommen, während der andere sein Augenmerk im wesentlichen auf den Maßstab des Wasseranschlußbeitrags richtet. Gleichwohl ist anerkannt, daß Gemeindevertreter, die Eigentümer von im Gemeindegebiet gelegenen Grundstücken sind, grundsätzlich über Satzungen zum Erheben von Gebühren und Beiträgen sowie privatrechtlicher Entgelte für gemeindliche Einrichtungen beschließen dürfen (vgl. Schneider-Jordan, a. a. O., Rdnr. 7 zu § 25 HGO; Schlempp a. a. O., Anm. IX. zu § 25 HGO). Die Gemeindevertreter verfolgen daher regelmäßig schon dann gemeinsame Interessen im Sinne des Satzes 2, wenn sie dasselbe Ziel verfolgen, ohne daß es auf die jeweilige Motivation für dieses Ziel ankäme. Daß über 2.300 Personen, die gemäß ihrer Unterschrift das Bürgerbegehren unterstützen, eine "Bevölkerungsgruppe" im Sinne des § 25 HGO darstellen, dürfte kaum zweifelhaft sein. Auch dürfte es sich um die legitime Wahrnehmung von Gruppeninteressen handeln, wozu oben schon einiges ausgeführt wurde, denn die Unterstützer des Bürgerbegehrens streben übereinstimmend und gleichgerichtet dasselbe Ziel an; die Interessen dienen auch der Förderung des Gemeinwohls, denn die Unterstützer des Bürgerbegehrens bilden eine Vereinigung zur Erhaltung einer Sporteinrichtung und verfolgen damit über ihren engeren Zweck hinaus auch das Allgemeininteresse und nicht lediglich eine Vielzahl von Individualinteressen (vgl. zu diesen Voraussetzungen Schlempp a. a. O., Anm. IX. zu § 25 HGO). Letztlich kann die Frage nach dem Interessenwiderstreit im Sinne des § 25 HGO jedoch dahinstehen, weil die Beanstandung schon aus den oben genannten Gründen offensichtlich rechtmäßig ist. Die Antragstellerin hat die Kosten des Beschwerdeverfahrens zu tragen, weil ihr Rechtsmittel keinen Erfolg hat (§ 154 Abs. 2 VwGO). Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 13 Abs. 1 Satz 2 i. V. m. § 20 Abs. 3 und dem entsprechend anzuwendenden § 14 Gerichtskostengesetz - GKG -. Der Beschluß ist unanfechtbar (§§ 152 Abs. 1 VwGO, 25 Abs. 3 Satz 2 GKG).