3 L 2421/16.DA

Leitsatz: Eine Stadtverordnetenversammlung setzt sich in einem unauflösbaren Widerspruch zu ihrem bisherigen Verhalten, mittels einer Satzung eine Anstalt des öffentlichen Rechts zu gründen, wenn sie nun mit einem Normenkontrollantrag nach § 47 VwGO versuchen will, die Ungültigkeit dieser Satzung feststellen zu lassen. Dies ist als ein Verstoß gegen den auch im öffentlichen Recht geltenden Grundsatz von Treu und Glauben (venire contra factum proprium) anzusehen. Der Antrag wird abgelehnt. Die Kosten des Verfahrens hat die Antragstellerin zu tragen. Der Streitwert wird auf 10.000 EUR festgesetzt. Der Antrag, die aufschiebende Wirkung der Klage vom 27.10.2016 gegen die Beanstandung des Antragsgegners vom 28.09.2016 hinsichtlich des Beschlusses der Antragstellerin vom 22.09.2016 anzuordnen, hat keinen Erfolg. Der Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO ist zwar zulässig, insbesondere statthaft. Die Anfechtungsklage der Antragstellerin gegen die Beanstandung des Antragsgegners als Verwaltungsakt (vgl. Hess. VGH, Beschl. v. 23.11.1995 - 6 TG 3539/95 -, NVwZ-RR 1996, 409) entfaltet gemäß § 80 Abs. 2 Nr. 3 VwGO keine aufschiebende Wirkung, weil sie durch Landesrecht ausgeschlossen ist. Die landesrechtliche Norm des § 63 Abs. 2 Satz 6 HGO bestimmt zwar lediglich, dass die aufschiebende Wirkung der Beanstandung "erhalten bleibt". Das muss im Hinblick auf das Gebot des effektiven Rechtsschutzes nach Art. 19 Abs. 4 GG aber so verstanden werden, dass die Anfechtungsklage keine aufschiebende Wirkung hat (vgl. VG Kassel, Beschl. v. 15.12.2000 - 3 G 2870/00 -, juris). Der Antrag ist in der Sache jedoch nicht begründet Einem zulässigen Eilantrag nach § 80 Abs. 5 VwGO ist dann zu entsprechen, wenn eine Abwägung der Interessen des Antragstellers an einer Aussetzung der Vollziehung einerseits und des öffentlichen Interesses an dem Vollzug des angefochtenen Verwaltungsaktes andererseits unter Berücksichtigung der Erfolgsaussichten des eingelegten Rechtsbehelfs ergibt, dass dem Interesse des Antragstellers, von Vollzugsmaßnahmen verschont zu bleiben, der Vorrang gebührt. Dies ist regelmäßig dann der Fall, wenn sich der von ihm angefochtene Verwaltungsakt schon nach der - im Eilverfahren allein möglichen - summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage als offensichtlich rechtswidrig darstellt, da an der Vollziehung rechtswidriger Verwaltungsakte von vornherein kein öffentliches Interesse bestehen kann. Der Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs bzw. der Klage ist aber dann abzulehnen, wenn die überschlägige tatsächliche und rechtliche Prüfung ergibt, dass keine überwiegenden Erfolgsaussichten in der Hauptsache bestehen, weil der beanstandete Verwaltungsakt offensichtlich rechtmäßig und sein Vollzug eilbedürftig erscheint. Ergibt eine summarische tatsächliche und rechtliche Prüfung, dass der angefochtene Verwaltungsakt weder offensichtlich rechtmäßig noch offensichtlich rechtswidrig ist, ist unter Abwägung der gegenseitigen Belange und unter Beachtung des sich abzeichnenden Verfahrensausganges in der Hauptsache darüber zu befinden, welchem der sich gegenüberstehenden Interessen im Einzelfall das größere Gewicht beizumessen ist. Nach summarischer Prüfung der Sach- und Rechtslage hält die Kammer den Beanstandungsbescheid des Antragsgegners vom 28.09.2016 für offensichtlich rechtmäßig, so dass dem Vollzugsinteresse Vorrang vor dem Interesse der Antragstellerin an der Aussetzung des Vollzugs gebührt. Rechtliche Grundlage der Beanstandungsverfügung ist § 63 HGO. Nach dieser Vorschrift hat der Bürgermeister das Recht, einem Beschluss der Gemeindevertretung zu widersprechen, wenn dieser das Recht verletzt. Über die strittige Angelegenheit ist in einer neuen Sitzung der Gemeindevertretung nochmals zu beschließen (§ 63 Abs. 1 HGO). Verletzt auch der neue Beschluss das Recht, muss der Bürgermeister ihn unverzüglich, spätestens jedoch innerhalb einer Woche nach Beschlussfassung, beanstanden und dies schriftlich begründen (§ 63 Abs. 2 HGO). Im vorliegenden Fall ist die Beanstandungsverfügung des Antragsgegners in formeller Hinsicht rechtlich nicht zu beanstanden, denn er hat dem (ursprünglichen) Beschluss der Antragstellerin vom 07.07.2016 widersprochen und den erneuten Beschluss vom 22.09.2016 innerhalb einer Woche nach Beschlussfassung mit schriftlicher Begründung beanstandet. Auch materiell-rechtlich bestehen keine durchgreifenden rechtlichen Bedenken an der Beanstandungsverfügung. Wegen der Rechtswidrigkeit des Beschlusses der Antragstellerin vom 22.09.2016 war der Antragsgegner vielmehr zwingend gehalten, die Beanstandung auszusprechen. Nach dem eindeutigen Wortlaut des § 63 Abs. 2 Satz 1 HGO "muss" nämlich ein Bürgermeister einen Beschluss der Gemeindevertretung beanstanden, wenn der Beschluss das Recht verletzt; die Beanstandungspflicht nach § 63 Abs. 2 Satz 1 HGO besteht ohne einen Ermessens- oder Beurteilungsspielraum (Hess. VGH, Urt .v. 09.02.2012 - 8 A 2043/10 -, NVwZ-RR 2012, 566, 567; VG Gießen, Urt. v. 08.05.2013 - 8 K 205/12.GI -, LKRZ 2013, 383). Der Beschluss der Antragstellerin vom 07.07. bzw. 22.09.2016 verletzt das Recht im Sinne des § 63 Abs. 2 Satz 1 HGO. In Nr. 1 des beanstandeten Beschlusses heißt es: "Die Stadtverordnetenversammlung fordert den Magistrat auf, unverzüglich ein Normenkontrollverfahren einzuleiten, bei dem die Satzung des Städteservice Rüsselsheim/Raunheim AöR - gemeinsame kommunale Anstalt des öffentlichen Rechts der Städte Raunheim und Rüsselsheim am Main - auf ihre Gültigkeit geprüft wird. Das Verfahren soll insbesondere die Frage klären, ob sich die Unwirksamkeit der Anstaltssatzung aus der Tatsache ergibt, dass die Satzung nicht die Möglichkeit vorsieht, dass eine Trägerin ohne das Einverständnis der anderen aus der gemeinsamen kommunalen Anstalt austritt. Womit es also bei Weigerung des anderen Trägers einer Auflösung zuzustimmen nie wieder möglich wäre, sich von der kommunalen Zusammenarbeit in Form der Anstalt des öffentlichen Rechts zu lösen ('ewige Bindung'). Zumal die Satzung damit nicht die zwingende Vorgabe des § 29 b Abs. 2 Satz 4 Nr. 6 des Gesetzes über die kommunale Gemeinschaftsarbeit (KGG) erfüllt, dass sie eine Regelung über die Verteilung des Vermögens und des Personals im Fall des Austritts eines der Träger enthalten muss." Unter Nr. 2 des beanstandeten Beschlusses werden die Rüsselsheimer Verwaltungsratsmitglieder der AöR "beauftragt dafür Sorge zu tragen, dass bis zur Gerichtsentscheidung keine eine mögliche Rückabwicklung erschwerenden Entscheidungen, insbesondere solche, die eventuelle Rückabwicklungskosten erhöhen, innerhalb der AöR getroffen werden." Für die Kammer ist zunächst fraglich, wie die Aufforderung an den Magistrat, ein Normenkontrollverfahren einzuleiten, zu verstehen ist. Damit könnte gemeint sein, dass die Antragstellerin den Magistrat gemäß § 66 Abs. 1 Satz 3 Nr. 2 HGO beauftragt, ein Normenkontrollverfahren mit der Antragstellerin als Aktivseite einzuleiten. Dann wäre die Antragstellerin zugleich Antragstellerin im Normenkontrollverfahren als auch Antragsgegnerin, was allein schon dem Wesen eines Normenkontrollverfahrens nach § 47 VwGO widerspräche. Das Normenkontrollverfahren ist ein kontradiktorisches Verwaltungsgerichtsverfahren mit einer Aktiv- und einer Passivseite, in dem beide Beteiligte nicht identisch sein können; eine Identität würde praktisch darauf hinauslaufen, dass der Verwaltungsgerichtshof ein Gutachten über die Gültigkeit einer Satzung abgibt. Dies ist von der Verwaltungsgerichtsordnung so nicht vorgesehen (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, Kommentar, 22. Aufl., § 47 Rdnr. 39). Alternativ dazu könnte der Magistrat aufgefordert werden, den Normenkontrollantrag als "Behörde" im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO zu stellen. Diese Antragsbefugnis einer Behörde steht in Hessen, das von der Möglichkeit des § 61 Nr. 3 VwGO keinen Gebrauch gemacht hat, nach § 61 Nr. 1 VwGO der Körperschaft des öffentlichen Rechts zu, der die Behörde angehört (vgl. Hess. VGH, Beschl. v. 04.01.1994 -4 N 1793/93 -, HessVGRspr 1994, 57). Dies wäre demnach die Stadt Rüsselsheim, womit Aktiv- und Passivseite wieder identisch wären. Denkbar wäre schließlich die Möglichkeit, dass der Magistrat - wie von der Antragstellerin angedeutet - gleichsam als Kontrollorgan gegenüber der Stadtverordnetenversammlung auftritt. In diesem Falle wäre der Magistrat aber als Organ mit eigenständiger Entscheidungsbefugnis betroffen, woraus folgt, dass er die Aufforderung, ein Normenkontrollverfahren einzuleiten, auch lediglich als eine nicht bindende Aufforderung ansehen könnte, der er dann nicht zu folgen bräuchte, und nicht als eine verbindliche Beauftragung gemäß § 66 Abs. 1 Satz 3 Nr. 2 HGO. Die Unklarheit, wie der Beschluss in Nr. 1 zu verstehen ist, vermag möglicherweise allein bereits zu dessen Rechtswidrigkeit zu führen. Dies kann jedoch hier dahingestellt bleiben, weil sich die Rechtswidrigkeit des Beschlusses zu Nr. 1 und infolgedessen auch der Nr. 2 des Beschlusses aus anderen Gründen ergibt. Aus der Zusammenschau der Nummern 1 und 2 des beanstandeten Beschlusses folgt für die Kammer zweifelsfrei, dass die Antragstellerin sich nicht lediglich um die Gültigkeit der Satzung, insbesondere wegen der fehlenden Kündigungsmöglichkeit, im Hinblick auf das Demokratiegebot aus Art. 20 GG und das Recht der Gemeinde auf Selbstverwaltung aus Art. 28 GG sorgt, sondern in Wirklichkeit den Austritt aus der mit der Stadt Raunheim gegründeten Anstalt des öffentlichen Rechts verfolgt. Dafür ergeben sich zumindest Indizien insbesondere aus der Formulierung in Nr. 2 des Beschlusses, nach der "keine eine mögliche Rückabwicklung erschwerenden Entscheidungen" getroffen werden sollen, und aus Nr. 4 des Beschlusses, wonach sich die Stadtverordnetenversammlung mit der "Intention des Bürgerbegehrens durch einen Abhilfebeschluss" befassen solle, wenn das Normenkontrollverfahren abgeschlossen sei. Der Begriff "Abhilfebeschluss" kann dabei nichts anderes bedeuten, als dass nicht nur die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens bejaht, sondern ("Intention") inhaltlich dem Begehren, nämlich die städtischen Betriebshöfe in der bisherigen Form und mit den aktuellen Tätigkeitsbereichen als Eigenbetrieb weiterzuführen und damit den Beschluss der Stadtverordnetenversammlung vom 26.01.2015 aufzuheben, nachgekommen werden soll. Damit würde sich die Antragstellerin aber in einen unauflösbaren Widerspruch zu ihrem bisherigen Verhalten setzen, nämlich zu der Gründung der Anstalt des öffentlichen Rechts mit allen Folgeerscheinungen, was die Kammer als einen Verstoß gegen den auch im öffentlichen Recht geltenden Grundsatz von Treu und Glauben (venire contra factum proprium) ansieht (vgl. Hess. VGH, Beschl. v. 04.01.1994, a.a.O., m. w. Nw.) und damit für rechtsmissbräuchlich und unzulässig hält. Die Antragstellerin hat seinerzeit - freilich in einer anderen Zusammensetzung - zusammen mit der Stadt Raunheim zum 01.01.2016 die Städteservice Raunheim/Rüsselsheim AöR - gemeinsame kommunale Anstalt öffentlichen Rechts der Städte Raunheim und Rüsselsheim am Main geschaffen, ihr die in § 2 Abs. 1 Satz 1 der Anstaltssatzung der AöR vom 19.11.2015 und 26.11.2015 genannten Aufgaben mit Wirkung vom 01.01.2016 an übertragen und sie mit den Befugnissen nach § 3 der Anstaltssatzung ausgestattet. Hierdurch wurden zahlreiche organisatorische Maßnahmen wie die Einrichtungen von Organen (§ 4 ff. der Satzung) etc. getroffen. Dies war auf Dauer angelegt, wie allein die Bestimmung über die Auflösung der AöR, die der Zustimmung aller Anstaltsträgerinnen bedarf und frühestens zum 01.01.2036 erfolgen darf (§ 13 Abs. 1, 2 der Satzung) zeigt. Auf die dauerhafte Bildung der Anstalt durfte und darf die Anstaltsträgerin Stadt Raunheim auch vertrauen. Die Satzung wurde bewusst von der damaligen Gemeindevertretung beschlossen, und es ist auch nicht vorgetragen oder ersichtlich, dass sich die Gemeindevertreter damals über die Dauerhaftigkeit der Einrichtung nicht im Klaren waren oder dass sie einem entsprechenden Irrtum unterlagen. Die Rechtswidrigkeit des Beschlusses vom 07.07. bzw. 22.09.2016 zu Nr. 1 hat auch die Rechtswidrigkeit der Nr. 2 zur Folge; für sie gilt das oben Dargelegte entsprechend. Mittelbar schlägt die Rechtswidrigkeit auch auf die Nr. 3 des Beschlusses durch, wonach die Entscheidung über die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens bis zur "Gerichtsentscheidung in Absprache mit den Vertrauenspersonen des Bürgerbegehrens zurückgestellt" werden soll. Da mit "Gerichtsentscheidung" zweifellos die Entscheidung des Hess. Verwaltungsgerichtshofs über den Normenkontrollantrag gemeint ist, die Einleitung eines Normenkontrollverfahrens aber - wie dargelegt - gegen das Recht verstößt, wird eine Zurückstellung der Entscheidung über die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens mangels "Gerichtsentscheidung" ohnehin obsolet. Entsprechendes gilt für Nr. 4 des beanstandeten Beschlusses, weil es keinen Abschluss des Normenkontrollverfahrens geben wird. Abgesehen davon ist der Beschluss insoweit bereits deshalb unzulässig, weil - wie bereits oben erwähnt - hiermit dem Bürgerbegehren wohl in der Weise abgeholfen werden soll, dass die städtischen Betriebshöfe in der bisherigen Form und mit den aktuellen Tätigkeitsbereichen als Eigenbetrieb weiterzuführen sind und damit der Beschluss der Stadtverordnetenversammlung vom 26.01.2015 aufzuheben ist, und zwar ohne Rücksicht auf den Ausgang des beabsichtigten Normenkontrollverfahrens. Ob der Beschluss auch gegen das Gebot der sparsamen und wirtschaftlichen Haushaltsführung des § 92 Abs. 2 HGO verstößt, kann nach alledem dahingestellt bleiben. Da die Antragstellerin unterlegen ist, hat sie nach § 154 Abs. 1 VwGO die Kosten des Verfahrens zu tragen. Die Festsetzung des Streitwertes beruht auf §§ 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG in Verbindung mit Nr. 22.7 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013 (NVwZ, Beilage zu Heft 23/2013). In Anbetracht des auf eine Vorwegnahme der Hauptsache zielenden Eilantrages ist eine Reduzierung des Auffangstreitwertes nicht veranlasst.