7 C 7/12

Zugang zu umweltbezogenen Ministeriumsunterlagen; Ausnahmen wegen Gesetzesvorbereitung, Beratungen und interner Mitteilungen • Ein Bundesministerium ist als solche während seiner gesetzesvorbereitenden Tätigkeit nach § 2 Abs.1 Nr.1 Satz2 Buchst. a UIG keine informationspflichtige Stelle; dieser Ausnahmezeitraum endet jedoch mit dem Abschluss des Gesetzgebungsverfahrens. • Der Ablehnungsgrund des § 8 Abs.1 Satz1 Nr.2 UIG (Schutz der Vertraulichkeit von Beratungen) ist unionsrechtlich vereinbar, bedarf aber einer einzelfallbezogenen Prüfung unter Berücksichtigung des Zwecks der Norm und der Verfahrensphase. • Der Ablehnungsgrund für interne Mitteilungen (§ 8 Abs.2 Nr.2 UIG) umfasst nicht den Schriftverkehr zwischen selbstständigen Behörden; korrespondierende Unterlagen zwischen dem Bundesumweltministerium und dem Umweltbundesamt sind demnach keine internen Mitteilungen im Sinne der Vorschrift. • Bei der Abwägung zwischen Geheimhaltungsinteresse und öffentlichem Interesse ist dem Informationsinteresse über Umweltangelegenheiten erhebliche Bedeutung beizumessen; dies kann die Herausgabe nach Jahren rechtfertigen, wenn nachteilige Auswirkungen auf Beratungen nicht dargetan sind. • Bei der Neubescheidung hat die Behörde form- und materiell-rechtlich zu prüfen; ein weitergehender prozessualer Sicherungsanspruch der Antragstellerin (z. B. Pagina­tion) wird abgelehnt. Die Klägerin, ein Glasindustrieunternehmen, begehrte nach dem IFG Zugang zu amtlichen Informationen des Bundesumweltministeriums über die Auslegung von Vorschriften des Zuteilungsgesetzes 2007 (Zuteilungsregeln für Emissionsberechtigungen 2005–2007), insbesondere interne Vermerke, Stellungnahmen und Schriftverkehr mit dem Umweltbundesamt. Das Ministerium lehnte den Antrag ab und verwies auf Anwendung des Umweltinformationsgesetzes (UIG) sowie auf Ausnahmen für gesetzesvorbereitende Tätigkeiten, vertrauliche Beratungen und interne Mitteilungen. Die Vorinstanzen verpflichteten das Ministerium zur Neubescheidung, wobei das OVG den Zugang zu den Informationen über den Vollzug grundsätzlich bejahte, aber Teile des Bescheids bestätigte. Beide Seiten legten Revision ein. Der EuGH wurde vorab wegen unionsrechtlicher Auslegungsfragen angerufen; anschließend entschied das Bundesverwaltungsgericht über die Reichweite der Ausnahmen und die Anforderungen an die Neubescheidung. • Das Gericht bestätigt, dass ein Ministerium im Rahmen gesetzesvorbereitender Tätigkeit (§ 2 Abs.1 Nr.1 Satz2 Buchst. a UIG) keine informationspflichtige Stelle ist, liest diese Ausnahme aber richtlinienkonform zeitlich so, dass sie mit Abschluss des Gesetzgebungsverfahrens endet. Art.4 der Umweltinformationsrichtlinie steht dem nicht entgegen. • § 8 Abs.1 Satz1 Nr.2 UIG (Schutz der Vertraulichkeit von Beratungen) ist mit Unionsrecht vereinbar; der Begriff der "Beratungen" ist durch Zweck, Kontext, Art der Dokumente und Verfahrensstadium einzelfallbezogen zu bestimmen; geschützt werden Kernbereiche der innerbehördlichen Willensbildung (Meinungsäußerungen, Abwägungen), nicht hingegen reine Sachgrundlagen oder Beratungsergebnisse. • Der Schutz der Beratungen ist nicht strikt zeitlich auf laufende Verfahren beschränkt; der Abschluss eines Verfahrens ist ein Umstand in der Abwägung, der die Herausgabe wahrscheinlicher machen kann, wenn nachteilige Auswirkungen auf künftige Beratungen nicht dargetan sind. • Die Regelung zu internen Mitteilungen (§ 8 Abs.2 Nr.2 UIG) ist eng auszulegen: Mitteilungen zwischen selbstständigen Behörden (z. B. Bundesumweltministerium und Umweltbundesamt) sind keine internen Mitteilungen; folglich kommt dieser Versagungsgrund für deren Schriftverkehr von vornherein nicht in Betracht. • Die Abwägung zwischen Schutzinteressen und öffentlichem Interesse ist einzelfallbezogen; wegen besonderer Bedeutung des Umweltschutzes ist dem Informationsinteresse erhebliches Gewicht beizumessen; das Oberverwaltungsgericht hat zu Recht angenommen, dass hier Anhaltspunkte für nachteilige Auswirkungen auf Beratungen fehlen. • Das Bundesumweltministerium ist verpflichtet, den Antrag unter Beachtung dieser Rechtsauffassungen erneut zu bescheiden; ein weitergehender prozessualer Sicherungsanspruch der Klägerin (z. B. verpflichtende Paginierung oder detaillierte formale Vorgaben) wird nicht gewährt. Die Revision der Klägerin ist teilweise begründet, die Revision der Beklagten unbegründet. Das Bundesverwaltungsgericht gibt in materieller Sache den Leitlinien vor: Das Ministerium war insoweit nicht informationspflichtig, als es in gesetzesvorbereitender Funktion handelte, wobei dieser Schutz mit dem Abschluss des Gesetzgebungsverfahrens endet. Der Ablehnungsgrund des Schutzes vertraulicher Beratungen bleibt anwendbar, erfordert jedoch eine enge, einzelfallbezogene Prüfung und Abwägung; liegt der Entscheidungsprozess abschließend mehrere Jahre zurück und sind nachteilige Auswirkungen nicht dargetan, ist Herausgabe geboten. Schriftverkehr zwischen dem Bundesumweltministerium und dem selbstständigen Umweltbundesamt fällt nicht unter den Schutz interner Mitteilungen nach § 8 Abs.2 Nr.2 UIG. Die Beklagte wird verpflichtet, den IFG/UiG-Antrag unter Beachtung dieser Grundsätze neu zu entscheiden; weitergehende Verfahrensvorgaben der Klägerin werden nicht gewährt. Das Urteil stärkt den Zugang zu umweltbezogenen Informationen, differenziert die Ausnahmen eng und verlangt konkrete Einzelfallbegründungen bei Ablehnung.