8 K 12220/17

Tenor Soweit die Klägerin die Klage zurückgenommen hat, wird das Verfahren eingestellt. Im Übrigen wird die Beklagte unter Aufhebung des Bescheids der Beklagten vom 20.04.2017 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 13.06.2017 verpflichtet, über den Antrag der Klägerin vom 23.02.2017 hinsichtlich der Nummern 2, 3, 4, 6, 7, 9, 10, 14 und 17 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden. Von den Gerichtskosten trägt die Klägerin ¼ und Beklagte ¾. Die außergerichtlichen Kosten der Beteiligten tragen diese jeweils zur Hälfte. Tatbestand 1 Die Klägerin, ein Unternehmen auf dem Gebiet des gewerblichen Altkleider-/Schuhrecycling, begehrt die Erteilung von straßenrechtlichen Sondernutzungserlaubnissen für die Aufstellung von Altkleidersammelcontainern. 2 Am 23.02.2017 stellte sie bei der Beklagten einen Antrag auf Erteilung von straßenrechtlichen Sondernutzungserlaubnissen zur Aufstellung von jeweils einem Altkleidersammelcontainer für drei Jahre an 17 Altglassammelstellen, die mit einem Straßennamen bezeichnet wurden. Die Container sollten „direkt an den dortigen Altglascontainern“ aufgestellt werden. Zum Betriebskonzept führte sie u.a. aus, die Container würden mindestens einmal pro Woche angefahren und geleert. Sie sicherte überdies die Entfernung von neben dem Container abgelegten Alttextilien und eine Reinigung der Container im Fall der Verschmutzung zu. Bei Bedarf könne auch kurzfristig - binnen ein bis zwei Tagen - reagiert werden. 3 Am 04.04.2017 kam es zu einem Treffen von Dezernenten und Fachbereichsleitern der Beklagten, in welchem unter TOP 4 das „Konzept Altkleidercontainer, Vergabe von Standplätzen“ beraten wurde. Im Protokoll ist hierzu u.a. vermerkt: „Nach Diskussion entscheidet sich die Runde für den Vorschlag von Frau E., ab 2018 gar keine Sondernutzungen zur Aufstellung von Altkleidercontainern zu genehmigen. Die bekannten Aufsteller werden darauf hingewiesen, dass die Container noch bis 31.12.2017 geduldet und spätestens am Jahresende beseitigt werden müssen.“ 4 Mit Bescheid vom 20.04.2017 lehnte die Beklagte den Antrag der Klägerin ab. Zur Begründung führte sie aus, sie habe im Rahmen ihres Sondernutzungskonzeptes entschieden, keine Sondernutzungserlaubnisse für Altglascontainer auf öffentlichen Flächen zu erteilen. In der Vergangenheit hätten solche Sammelstellen sehr oft zu ordnungswidrigen Zuständen geführt, besonders durch Vermüllungstendenzen. Außerdem stünden genügend private Flächen für Kleidersammelstellen zur Verfügung. Das Schreiben enthielt keine Rechtsbehelfsbelehrung. 5 Hiergegen legte die Klägerin am 03.05.2017 Widerspruch ein. 6 Mit Schreiben vom 30.05.2017 erläuterte die Beklagte, das Sondernutzungskonzept für Altkleidercontainer sei unter Abwägung der Vor- und Nachteile für die städtischen Flächen und des mit der Sondernutzung verbundenen Verwaltungsaufwands entstanden. Das Hauptproblem an den Standorten seien Vermüllungstendenzen, da dort oft Unrat mit entsorgt würde. Die Städtischen Betriebe müssten dann den Abfall entfernen, was zu hohen Kosten führe. 7 Mit Widerspruchsbescheid vom 13.06.2017 wies die Beklagte den Widerspruch der Klägerin zurück. Zur Begründung führte sie aus, sie übe ihr im Rahmen des § 16 Abs. 2 Satz 1 Straßengesetz (StrG) eingeräumtes Ermessen insoweit aus, dass sie im Rahmen ihres Sondernutzungskonzeptes speziell für Altkleidercontainer keine Sondernutzungserlaubnisse mehr erteile. Bereits aufgestellte Altkleidercontainer anderer Betreiber müssten bis zum 31.12.2017 entfernt werden. Sie habe in der Ermessensentscheidung auch berücksichtigt, dass Altkleider auch in sog. Korb- und Sacksammlungen entsorgt werden könnten. Auch eigneten sich insbesondere Supermarkt-Parkplätze hervorragend als Sammelstellen. 8 Nach Zustellung des Widerspruchsbescheids am 24.06.2017 hat die Klägerin am 20.07.2017 Klage erhoben. Im weiteren Verfahren hat sie die beabsichtigten Standorte für die Altkleidercontainer durch Vorlage von Lichtbildern konkretisiert, auf denen der konkrete Aufstellort jeweils mit einem Kreuz markiert ist. 9 Die Klägerin ist der Auffassung, die Ablehnung sei ermessensfehlerhaft, da für eine Beschlussfassung über das von der Beklagten angeführte Sondernutzungskonzept allein der Gemeinderat zuständig sei. Auch sei die behauptete Gefahr der „Vermüllung“ kein tauglicher Grund dafür, die beantragte Sondernutzung bereits vorbeugend nicht zu erteilen. Denn die beantragten Sondernutzungen bezögen sich ausschließlich auf Standorte, an denen Wertstoffcontainer bereits installiert seien. Da diese Standorte ohnehin routinemäßig in Augenschein genommen werden müssten, sei nicht erkennbar, dass der behördliche Überwachungsaufwand in relevantem Maße steige. Auch gebiete es der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz, der Gefahr einer Müllablagerung an den Aufstellorten durch mildere Mittel - etwa durch Auflagen und Bedingungen zur Sauberhaltung des Sammelplatzes - zu begegnen. Überdies sei zu befürchten, dass keine Gleichbehandlung zwischen gewerblichen und gemeinnützigen Sammlern bestehe und letzteren die Altkleidersammlung auf öffentlichen Flächen weiterhin gestattet werde. 10 In der mündlichen Verhandlung hat die Klägerin ihre Klage bezüglich der am 23.02.2017 unter den Nummern 1, 5, 8, 11, 12, 13, 15 und 16 beantragten Sondernutzungserlaubnisse zurückgenommen. 11 Sie beantragt, 12 den Bescheid der Beklagten vom 20.04.2017 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 13.06.2017 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, über den Antrag der Klägerin vom „22.02.2017“ hinsichtlich der Nummern 2, 3, 4, 6, 7, 9, 10, 14 und 17 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden. 13 Die Beklagte beantragt, 14 die Klage abzuweisen. 15 Sie ist der Ansicht, Ermessensfehler lägen nicht vor. Das in Bezug genommene Konzept für die Sondernutzung sei ein Modul eines übergreifenden Sondernutzungskonzepts, welches über einen Zeitraum von mehreren Monaten in verschiedenen Fachbereichen bei der Beklagten abgearbeitet werde. Es stelle eine Richtlinie zur Ermessensentscheidung dar, welche als Geschäft der laufenden Verwaltung i.S.v. § 44 Abs. 2 Satz 1 GemO in die Zuständigkeit der Stadtverwaltung falle. Die Zuständigkeit des Gemeinderats sei nicht eröffnet, da die Ablehnung der Sondernutzungserlaubnis auf genuin wegerechtliche Erwägungen gestützt werde, nämlich die Verhinderung der Verschmutzung der öffentlichen Straßen. Die getroffene Ermessensentscheidung sei auch verhältnismäßig, insbesondere verletze sie keine Grundrechte. Das Aufstellungsverbot stelle hinsichtlich des Art. 12 Abs. 1 GG lediglich eine Berufsausübungsregelung dar, welche schon durch vernünftige Gemeinwohlerwägungen - hier: den Schutz vor Müllablagerungen an den Sammelplätzen - zu rechtfertigen sei. Der Beklagten stehe auch kein milderes Mittel zur Verfügung, etwa die Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen für Altkleidercontainer nur für Sammelstellen, an denen sich bereits Altglascontainer befänden. Den bei diesen sog. „Abfallinseln“ setzten gerade die Altkleidercontainer Anlass zur Ablagerung von Müll, da diese aufgrund saisonaler Auslastungsspitzen häufig überfüllt seien. Aus diesem Grund und wegen der Vorgaben des § 6 Abs. 3 Verpackungsverordnung für die Entsorgung von Glas scheide auch eine Verletzung von Art. 3 Abs. 1 GG wegen Ungleichbehandlung von Altglascontainern und Altkleidercontainern aus. Auch würden gewerbliche und nicht gewerbliche Anbieter nicht unterschiedlich behandelt. Die Beklagte habe über 50 Sammelstellen auf öffentlichen Flächen abgeschafft und die Entfernung der Altkleidercontainer überwacht. Im Jahr 2018 seien keine Sondernutzungserlaubnisse für Altkleidercontainer erteilt worden. 16 Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichtsakten sowie die dem Gericht vorliegenden Akten der Beklagten verwiesen. Entscheidungsgründe 17 Soweit die Klägerin die Klage zurückgenommen hat, war das Verfahren gem. § 92 Abs. 3 VwGO einzustellen. 18 Im Übrigen ist die Klage zulässig und begründet. Der Bescheid der Beklagten vom 20.04.2017 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 13.06.2017 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten. Die Klägerin hat im aus dem Tenor ersichtlichen Umfang einen Anspruch auf Neubescheidung ihrer Anträge (§ 113 Abs. 1 Satz 5 VwGO). 19 Die Klägerin hat bezüglich der im Tenor genannten Anträge gemessen an der Anspruchsgrundlage des § 16 Straßengesetz (hierzu I) einen Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung (hierzu II). Dieser Anspruch ist durch die angefochtenen Bescheide nicht erfüllt (hierzu III). I. 20 Rechtsgrundlage für die beantragten Sondernutzungserlaubnisse ist § 16 Straßengesetz Baden-Württemberg (StrG). Hiernach bedarf die Benutzung einer Straße über den Gemeingebrauch hinaus (Sondernutzung) der Erlaubnis (Abs. 1 Satz 1), über deren Erteilung die Straßenbaubehörde nach pflichtgemäßem Ermessen entscheidet (Abs. 2 Satz 1). Straßen in diesem Sinne sind gem. § 2 Abs. 1 StrG Straßen, Wege und Plätze, die dem öffentlichen Verkehr gewidmet sind. Soweit die Gemeinde zuständig ist, handelt es sich bei der Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen um eine Selbstverwaltungsangelegenheit im Sinne von Art. 28 Abs. 2 GG, Art. 71 Abs. 1 Landesverfassung iVm. 2 Abs. 1 Gemeindeordnung(VGH Bad.-Württ., Urteil vom 06.07.2001 – 8 S 716/01 – juris; Schumacher, Straßengesetz für Baden-Württemberg, 2. Aufl. 2017, § 16 Rn. 19). II. 21 Gemessen an diesen Voraussetzungen hat die Klägerin einen Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über die im Tenor genannten Anträge auf Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen. Die Anträge sind hinreichend bestimmt (hierzu 1) und auf eine Sondernutzung gerichtet (hierzu 2). 22 1) Die Anträge sind jedenfalls im entscheidungserheblichen Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung hinreichend bestimmt. Denn jedenfalls nach Konkretisierung der Anträge durch die Vorlage der markierten Lichtbilder, ist die Beklagte in der Lage zu prüfen, inwieweit eine abweichende Nutzung der Verkehrsfläche noch mit den Belangen des Straßenrechts vereinbar ist (zu den Anforderungen vgl. BayVGH, Beschluss vom 15.12.2017 – 8 ZB 16.2117 -, juris; OVG NW, Urteil vom 15.09.2014 – 11 A 624/14 , juris). 23 2) Die Anträge sind auch auf eine Sondernutzung gem. § 16 Abs. 1 Satz 1 StrG gerichtet. Denn mit ihnen begehrt die Klägerin, die Container auf öffentlich gewidmeten Flächen, mithin einer Straße im Sinne von § 2 Abs. 1 StrG, aufzustellen. Dies ergibt sich für die Kammer durch Inaugenscheinnahme der die Sondernutzungsanträge konkretisierenden Lichtbilder und ist zwischen den Beteiligten bezüglich der Anträge Nrn. 2, 3, 4, 6, 7, 9, 10 und 17 auch unstreitig. Das Aufstellen von Wertstoffsammelcontainern ist als gegenständliche Inanspruchnahme der Straßenfläche eine Sondernutzung (Schumacher, Straßengesetz für Baden-Württemberg, 2. Aufl. 2017, § 13 Rn. 22). Ob sich der Standort Nr. 14, E.-Straße (Lichtbilder A 20 – A 22), auf einer öffentlich gewidmeten Straße befindet, kann vorliegend dahingestellt bleiben, da der beabsichtigte Aufstellort unmittelbar an eine gewidmete Straße, hier: einen Gehweg, angrenzt und ein Einwurf in den beabsichtigten Container ausschließlich über diese gewidmete Fläche möglich ist. Damit bedarf die Aufstellung des Containers – unabhängig von der Widmung des Aufstellortes – bereits wegen der zwingend notwendigen Inanspruchnahme des Gehwegs einer Sondernutzungserlaubnis. III. 24 Der Anspruch der Klägerin auf ermessensfehlerfreie Entscheidung ist nach dem eingeschränkten Prüfungsmaßstab (hierzu 1) durch die angefochtenen Bescheide nicht erfüllt, denn die Beklagte hat bei der Versagung der streitigen Sondernutzungserlaubnisse das erforderliche Ermessen nicht ausgeübt (hierzu 2). 25 1) Als Ermessensentscheidung ist die Ablehnung der erstrebten Erlaubnis gemäß § 114 VwGO nur einer eingeschränkten richterlichen Überprüfung zugänglich. Das Gericht prüft ausschließlich, ob die Behörde in der Erkenntnis des ihr eingeräumten Ermessens alle zu berücksichtigenden Belange in ihre Erwägung eingestellt hat, dabei von richtigen und vollständigen Tatsachen ausgegangen ist, die Gewichtung dieser Belange der Sache angemessen erfolgt ist und das Abwägungsergebnis vertretbar ist, insbesondere nicht gegen höherrangiges Recht verstößt. Dabei sind Ermessenserwägungen bis zur letzten Verwaltungsentscheidung zu berücksichtigen, die im verwaltungsgerichtlichen Verfahren noch ergänzt werden können (§ 114 Satz 2 VwGO). 26 Die Ermessensentscheidung hat sich unter Einhaltung der gesetzlichen Grenzen des Ermessens, insbesondere des Gleichbehandlungsgrundsatzes (Art. 3 Abs. 1 GG) im Grundsatz an dem Zweck des § 16 Abs. 1 StrG zu orientieren. Das dort geregelte präventive Verbot mit Erlaubnisvorbehalt dient dazu, der Behörde bei der Entscheidung über die Zulassung der beantragten Sondernutzung einen Ausgleich der gegenläufigen Interessen der verschiedenen Straßennutzer und Anlieger zu ermöglichen. Inhaltlich gewährleistet der Erlaubnisvorbehalt, dass die Beeinträchtigung des Widmungszwecks, insbesondere des Gemeingebrauchs, abgewogen und die straßen- und wegerechtliche Sondernutzung ggf. in zeitlicher und sachlicher Hinsicht begrenzt werden kann. Die Ermessensentscheidung muss sich an straßenbezogenen Gesichtspunkten orientieren (vgl. z. B. OVG NRW, Urteil vom 07.04.2017 - 11 A 2068/14 -, juris, Rn. 52; HessVGH, Urteil vom 21.09.2005 - 2 UE 2140/02 -, juris, Rn. 23 m. w. N.). Sie darf allerdings nicht aus dem Blick verlieren, dass die Nutzung der Straße selten Selbstzweck ist, sondern eine dienende Funktion für die politischen, künstlerischen, gewerblichen, privaten oder anderen Betätigungen hat, die ihrerseits grundrechtlich geschützt sein können, was dem Nutzungsinteresse je nach seinem Gewicht und dem Maß des Angewiesenseins Bedeutung bei der Abwägung der divergierenden und konfligierenden Belange verleiht. Die Ausübung pflichtgemäßen Ermessens im Rahmen der Entscheidung über die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis verlangt, dass die Behörde in den ihr obliegenden Abwägungsvorgang nicht allein die gegen, sondern auch die für eine Erlaubniserteilung sprechenden Erwägungen einbezieht (vgl. NdsOVG, Urteil vom 20.07.2017 - 7 LB 58/16 -, juris Rn. 37 m. Rspr. N.). Um den gebotenen Interessenausgleich ermessensgerecht vornehmen zu können, ist eine Abwägung der wechselseitig betroffenen Belange geboten, deren Ergebnis ausschlaggebend von den jeweiligen Umständen des Einzelfalls und hierbei insbesondere von dem Maß der Beeinträchtigung der gegenläufigen Rechte und Interessen abhängt. In die Abwägung einzustellen ist einerseits das Interesse des Sondernutzers an der Durchführung seines Vorhabens mit dem diesem Interesse objektiv beizumessenden Gewicht. Auf der anderen Seite sind primär verkehrsbezogene Gesichtspunkte, insbesondere Gefahren für die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs, daneben aber auch sonstige Ordnungsgesichtspunkte von Bedeutung, sofern sie in einem sachlichen Zusammenhang mit der Straße stehen. Letzteres kann beispielsweise für städtebauliche oder baugestalterische Aspekte gelten (vgl. BVerwG, Urteil vom 24.08.1994 - 11 C 57.92 -, NVwZ-RR 1995, 129; OVG NRW, Urteil vom 07.04.2017, a. a. O., juris Rn. 54; Beschluss vom 02.08.2006 - 11 A 2642/04 -, juris). Zu den straßenbezogenen Erwägungen gehören auch die der Sauberkeit der Straße und der Schutz des Ortsbildes (VG Leipzig, Urteil vom 12.08.2015 - 1 K 680/13 -; VG Düsseldorf, Urteil vom 19.03.2013 - 16 K 673/13 -, juris). 27 Bei der Ausübung des Ermessens darf sich die Behörde auch sog. ermessenslenkender Verwaltungsvorschriften bedienen, in welchen eine tatsächliche oder antizipierte Verwaltungspraxis festgeschrieben wird, sofern sich diese am Zweck der Ermächtigung orientieren und sachgerecht sind (Kopp/Schenke, VwGO, 24. Aufl. 2018, § 114 Rn. 42). Dabei darf es aber nicht zu einer Durchnormierung des Verwaltungsermessens durch die Ermessensrichtlinien kommen. Denn dies würde dazu führen, dass das Verwaltungsermessen im Ergebnis wieder beseitigt würde. Der Wesenskern der Ermessensentscheidung, also die Werteabwägung der konkret-individuellen Interessen- und Konfliktlage, muss bei aller Generalisierung daher gewahrt bleiben (vgl. OVG Niedersachsen, Beschluss vom 14.03.2011 - 11 LA 565/01- juris; VG Halle (Saale), Urteil vom 21.09.2015 – 6 A 249/13 –, juris). Insoweit müssen entweder schon alle im Regelfall beachtlichen Gesichtspunkte bei dem Erlass von ermessenslenkenden oder -bindenden Satzungen, Richtlinien und Beschlüssen angemessen berücksichtigt werden oder aber es muss für die Verwaltung hinreichend Spielraum verbleiben, dem Einzelfall gerecht werden zu können (VG Halle (Saale), Urteil vom 21.09.2015 - 6 A 249/13 -, juris). In jedem Fall muss aber die Behörde bei ihrer Ermessensausübung berücksichtigen, ob ein Fall wesentliche Besonderheiten im Vergleich zum Regelfall aufweist und insoweit gegebenenfalls zusätzlich eigene Ermessenserwägungen anstellen (Kopp/Schenke, VwGO, 24. Aufl. 2018, § 114 Rn. 42). Sind die Ermessensrichtlinien rechtswidrig und daher nichtig, liegt ein Ermessensnichtgebrauch vor (Eyermann/Rennert, 14. Aufl. 2014, VwGO § 114 Rn. 19; Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Aufl. 2014, § 114 Rn. 109). Das gilt selbst dann, wenn das konkrete Ergebnis im Rahmen einer Einzelfallentscheidung ermessensfehlerfrei hätte begründet werden können (Sodan/Ziekow, Verwaltungsgerichtsordnung, 4. Aufl. 2014, § 114 Rn. 109). 28 2) Gemessen an diesen Voraussetzungen war die von der Beklagten auf der Grundlage des „Sondernutzungskonzepts“ ohne Prüfung des Einzelfalls getroffene Entscheidung aufgrund Ermessensausfalls fehlerhaft. Denn die ermessenslenkende Richtlinie ist mangels Beschlusses des hierfür zuständigen Gemeinderats rechtswidrig und damit nichtig (hierzu a). Eine Rechtswidrigkeit der Richtlinie ergibt sich auch daraus, dass nicht erkennbar ist, dass bei ihrem Erlass die relevanten Belange angemessen berücksichtigt wurden (hierzu b). Ermessenserwägungen, welche die behördliche Entscheidung unabhängig von dem nichtigen Konzept tragen würden, sind nicht ersichtlich (hierzu c). 29 a) Das „Sondernutzungskonzept“ war keine taugliche Grundlage der Ermessensentscheidung, da dieses nicht vom hierfür zuständigen Gemeinderat beschlossen wurde. Die Aufgabenverteilung zwischen Gemeinderat und dem Bürgermeister ergibt sich aus § 24 und 44 GemO. Gem. § 24 Abs. 1 Satz 1 GemO ist der Gemeinderat die Vertretung der Bürger und das Hauptorgan der Gemeinde. Er legt die Grundsätze für die Verwaltung der Gemeinde fest und entscheidet über alle Angelegenheiten der Gemeinde, soweit nicht der Bürgermeister kraft Gesetzes zuständig ist oder ihm der Gemeinderat bestimmte Angelegenheiten überträgt (§ 24 Abs. 1 Satz 2 GemO). Demgegenüber erledigt der Bürgermeister in eigener Zuständigkeit die Geschäfte der laufenden Verwaltung und die ihm sonst durch Gesetz oder vom Gemeinderat übertragenen Aufgaben (§ 44 Abs. 2 Satz 2 GemO). Geschäfte der laufenden Verwaltung sind Aufgaben, die in Abgrenzung zu § 24 Abs. 1 Satz 1 GemO nicht von grundsätzlicher Bedeutung für die Gemeinde sind. Dies sind Angelegenheiten, welche nach Regelmäßigkeit und Häufigkeit zu den üblichen Geschäften gehören, deren Erledigung nach festgefahrenen Grundsätzen erfolgen kann. Das Geschäft muss für die Gemeinde weder wirtschaftlich noch grundsätzlich von wesentlicher Bedeutung sein und muss gleichzeitig in einer gewissen Regelmäßigkeit wiederkehren (Engel/Heilshorn, Kommunalrecht BW, 11. Aufl. 2018, § 15 Rn. 15). Im Zweifelsfall gilt die Zuständigkeitsvermutung des § 24 Abs. 1 GemO zugunsten des Gemeinderats als dem gesetzlichen Hauptorgan der Gemeinde (BeckOK KommR Baden-Württemberg/Behrendt, 3. Ed. 1.8.2018, GemO § 44 Rn. 8; Kunze/Bronner/Katz, Gemeindeordnung für Baden-Württemberg, 23. Lfg. Feb. 2017, § 24 Rn. 5). 30 Nach dieser Maßgabe ist die Entscheidung der Beklagten im Sondernutzungskonzept vom 04.04.2017, „ab 2018 gar keine Sondernutzungen zur Aufstellung von Altkleidercontainern zu genehmigen“ nicht als Geschäft der laufenden Verwaltung anzusehen. Denn die Beklagte hat auch nach ihrem eigenen Vortrag in einer von ihr selbst als wesentlich angesehenen Problemstellung, eine für jede Straße im Gemeindegebiet und jeden Antragsteller geltende, dauerhafte Entscheidung getroffen. Eine regelmäßige Wiederkehr - geschweige denn eine Erledigung nach „festgefahrenen Grundsätzen“ - ist schon deshalb nicht anzunehmen, weil die Entscheidung zu den Altkleidersammelplätzen vom 04.04.2017 nur ein Aspekt eines übergreifenden Sondernutzungskonzepts ist, welches über einen Zeitraum von mehreren Monaten in verschiedenen Fachbereichen bei der Beklagten abgearbeitet wurde. Da solche Richtlinien, welche die Ermessenspraxis der Gemeinde bei der Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen im öffentlichen Straßenraum bestimmen sollen und deren dauernde Anwendung in Verbindung mit Art. 3 GG die einer Norm ähnliche Selbstbindung erzeugen, erhebliche wirtschaftliche oder politische Auswirkungen haben können und auch das äußere Erscheinungsbild einer Stadt wesentlich beeinflussen, stellt ihr Erlass auch in Großstädten kein Geschäft der laufenden Verwaltung dar und ist deshalb dem Gemeinderat vorbehalten (VGH Bad.-Württ., Urteil vom 06.07.2001 – 8 S 716/01 –, juris, Rn. 22; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 01.08.1996 - 5 S 3300/95 - juris; Urteil vom 27.02.1987 - 5 S 2185/86 - juris). 31 Nicht durchzudringen vermag die Beklagte mit ihrer Ansicht, eine Zuständigkeit des Bürgermeisters ergebe sich bereits aus dem Umstand, dass das Sondernutzungskonzept ausschließlich auf wegerechtlichen Erwägungen beruhe (vgl. VGH Bad.-Württ, Urteil vom 26.01.2006 - 5 S 2599/05 – juris). Auf welchen Erwägungen das Konzept vom 04.04.2017 beruht, das sich in zwei Sätzen erschöpft und keine Begründung enthält, geht aus diesem schon nicht hervor. Darauf kommt es jedoch auch nicht an. Bereits aus dem Wortlaut der § 24 Abs. 1 Satz 2 GemO bzw. § 44 Abs. 2 Satz 2 GemO ergibt sich nicht, dass die Abgrenzung zwischen einer dem Gemeinderat vorbehaltenen Grundsatzentscheidung und einem dem Bürgermeister obliegenden Geschäft der laufenden Verwaltung allein aufgrund der bei seiner Vornahme zugrundeliegenden Erwägungen zu treffen ist. Auch der Sinn und Zweck dieser Zuständigkeitsaufteilung - Verwirklichung der in Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG und Art. 72 Abs. 1 LV normierten demokratisch gestalteten Selbstverwaltung bei effektiver Erledigung des Tagesgeschäfts - legt eine solche Abgrenzung nicht nahe. Entscheidend ist allein die aus Sicht der Gemeinde zu beantwortende Frage, ob die Angelegenheit das Mandat des Gemeinderats zur kommunalpolitischen Führung berührt (hierzu Kunze/Bronner/Katz, Gemeindeordnung für Baden-Württemberg, 23. Lfg. Feb. 2017, § 24 Rn. 5). Zwar ist der Beklagten insofern zu folgen, dass das bei städtebaulichen Konzepten aufgrund der hierin zum Ausdruck kommenden planerischen und ästhetischen - und damit wenig vorgezeichneten - Entscheidungen regelmäßig der Fall sein wird. Hieraus ergibt sich aber nicht im Umkehrschluss, die große Linie der Gemeindepolitik könne bei rein wegerechtlich begründeten Konzepten grundsätzlich nicht berührt sein. Denn auch in einem Fall wie dem vorliegenden, in dem zur Lösung eines die ganze Gemeinde betreffenden Grundsatzproblems unter Abwägung aller Vor- und Nachteile eine Lösungsmöglichkeit ausgewählt wird, folgt die Entscheidung - hier: Ausschluss einer Sondernutzungsart für das gesamte Gemeindegebiet - nicht nach „festgefahrenen Grundsätzen“. Vielmehr sollen diese Grundsätze durch das Konzept erst gesetzt werden. 32 b) Ohne dass er hierauf noch entscheidend ankäme, genügt das von der Beklagten in Bezug genommene Konzept auch inhaltlich nicht den oben dargestellten Anforderungen an eine ermessenslenkende Richtlinie. Denn aus dem Konzept selbst, das sich in zwei Sätzen erschöpft, keine Begründung enthält und keine Ausnahmen vorsieht, ist nicht ansatzweise erkennbar, ob und welche Interessen und Grundrechte, Fallgestaltungen und Alternativen die Stadtverwaltung bei der Verabschiedung des Konzepts eingestellt hat. 33 c) Dass die Behörde Ermessenserwägungen angestellt hätte, welche die behördliche Entscheidung unabhängig von dem nichtigen Konzept tragen würden, ist aus den angefochtenen Bescheiden weder ersichtlich noch vorgetragen. III. 34 Soweit die Klage zurückgenommen wurde, waren die Kosten der Klägerin aufzuerlegen (§ 155 Abs. 2 VwGO). Soweit über die Klage zu entscheiden war, ergibt sich die Kostenentscheidung aus § 154 Abs. 1 VwGO. Bei der Verteilung der Gerichtskosten hat das Gericht berücksichtigt, dass sich diese gem. Nr. 5111 GKG bezüglich des zurückgenommenen Teils (8 von 17 Streitgegenständen) auf eine Gebühr ermäßigen. 35 Gründe, die eine Berufungszulassung durch das Verwaltungsgericht ermöglichen (§ 124a Abs. 1 Satz 1, § 124 Abs. 2 Nrn. 3 u. 4 VwGO), sind nicht erkennbar. Gründe 17 Soweit die Klägerin die Klage zurückgenommen hat, war das Verfahren gem. § 92 Abs. 3 VwGO einzustellen. 18 Im Übrigen ist die Klage zulässig und begründet. Der Bescheid der Beklagten vom 20.04.2017 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 13.06.2017 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten. Die Klägerin hat im aus dem Tenor ersichtlichen Umfang einen Anspruch auf Neubescheidung ihrer Anträge (§ 113 Abs. 1 Satz 5 VwGO). 19 Die Klägerin hat bezüglich der im Tenor genannten Anträge gemessen an der Anspruchsgrundlage des § 16 Straßengesetz (hierzu I) einen Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung (hierzu II). Dieser Anspruch ist durch die angefochtenen Bescheide nicht erfüllt (hierzu III). I. 20 Rechtsgrundlage für die beantragten Sondernutzungserlaubnisse ist § 16 Straßengesetz Baden-Württemberg (StrG). Hiernach bedarf die Benutzung einer Straße über den Gemeingebrauch hinaus (Sondernutzung) der Erlaubnis (Abs. 1 Satz 1), über deren Erteilung die Straßenbaubehörde nach pflichtgemäßem Ermessen entscheidet (Abs. 2 Satz 1). Straßen in diesem Sinne sind gem. § 2 Abs. 1 StrG Straßen, Wege und Plätze, die dem öffentlichen Verkehr gewidmet sind. Soweit die Gemeinde zuständig ist, handelt es sich bei der Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen um eine Selbstverwaltungsangelegenheit im Sinne von Art. 28 Abs. 2 GG, Art. 71 Abs. 1 Landesverfassung iVm. 2 Abs. 1 Gemeindeordnung(VGH Bad.-Württ., Urteil vom 06.07.2001 – 8 S 716/01 – juris; Schumacher, Straßengesetz für Baden-Württemberg, 2. Aufl. 2017, § 16 Rn. 19). II. 21 Gemessen an diesen Voraussetzungen hat die Klägerin einen Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über die im Tenor genannten Anträge auf Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen. Die Anträge sind hinreichend bestimmt (hierzu 1) und auf eine Sondernutzung gerichtet (hierzu 2). 22 1) Die Anträge sind jedenfalls im entscheidungserheblichen Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung hinreichend bestimmt. Denn jedenfalls nach Konkretisierung der Anträge durch die Vorlage der markierten Lichtbilder, ist die Beklagte in der Lage zu prüfen, inwieweit eine abweichende Nutzung der Verkehrsfläche noch mit den Belangen des Straßenrechts vereinbar ist (zu den Anforderungen vgl. BayVGH, Beschluss vom 15.12.2017 – 8 ZB 16.2117 -, juris; OVG NW, Urteil vom 15.09.2014 – 11 A 624/14 , juris). 23 2) Die Anträge sind auch auf eine Sondernutzung gem. § 16 Abs. 1 Satz 1 StrG gerichtet. Denn mit ihnen begehrt die Klägerin, die Container auf öffentlich gewidmeten Flächen, mithin einer Straße im Sinne von § 2 Abs. 1 StrG, aufzustellen. Dies ergibt sich für die Kammer durch Inaugenscheinnahme der die Sondernutzungsanträge konkretisierenden Lichtbilder und ist zwischen den Beteiligten bezüglich der Anträge Nrn. 2, 3, 4, 6, 7, 9, 10 und 17 auch unstreitig. Das Aufstellen von Wertstoffsammelcontainern ist als gegenständliche Inanspruchnahme der Straßenfläche eine Sondernutzung (Schumacher, Straßengesetz für Baden-Württemberg, 2. Aufl. 2017, § 13 Rn. 22). Ob sich der Standort Nr. 14, E.-Straße (Lichtbilder A 20 – A 22), auf einer öffentlich gewidmeten Straße befindet, kann vorliegend dahingestellt bleiben, da der beabsichtigte Aufstellort unmittelbar an eine gewidmete Straße, hier: einen Gehweg, angrenzt und ein Einwurf in den beabsichtigten Container ausschließlich über diese gewidmete Fläche möglich ist. Damit bedarf die Aufstellung des Containers – unabhängig von der Widmung des Aufstellortes – bereits wegen der zwingend notwendigen Inanspruchnahme des Gehwegs einer Sondernutzungserlaubnis. III. 24 Der Anspruch der Klägerin auf ermessensfehlerfreie Entscheidung ist nach dem eingeschränkten Prüfungsmaßstab (hierzu 1) durch die angefochtenen Bescheide nicht erfüllt, denn die Beklagte hat bei der Versagung der streitigen Sondernutzungserlaubnisse das erforderliche Ermessen nicht ausgeübt (hierzu 2). 25 1) Als Ermessensentscheidung ist die Ablehnung der erstrebten Erlaubnis gemäß § 114 VwGO nur einer eingeschränkten richterlichen Überprüfung zugänglich. Das Gericht prüft ausschließlich, ob die Behörde in der Erkenntnis des ihr eingeräumten Ermessens alle zu berücksichtigenden Belange in ihre Erwägung eingestellt hat, dabei von richtigen und vollständigen Tatsachen ausgegangen ist, die Gewichtung dieser Belange der Sache angemessen erfolgt ist und das Abwägungsergebnis vertretbar ist, insbesondere nicht gegen höherrangiges Recht verstößt. Dabei sind Ermessenserwägungen bis zur letzten Verwaltungsentscheidung zu berücksichtigen, die im verwaltungsgerichtlichen Verfahren noch ergänzt werden können (§ 114 Satz 2 VwGO). 26 Die Ermessensentscheidung hat sich unter Einhaltung der gesetzlichen Grenzen des Ermessens, insbesondere des Gleichbehandlungsgrundsatzes (Art. 3 Abs. 1 GG) im Grundsatz an dem Zweck des § 16 Abs. 1 StrG zu orientieren. Das dort geregelte präventive Verbot mit Erlaubnisvorbehalt dient dazu, der Behörde bei der Entscheidung über die Zulassung der beantragten Sondernutzung einen Ausgleich der gegenläufigen Interessen der verschiedenen Straßennutzer und Anlieger zu ermöglichen. Inhaltlich gewährleistet der Erlaubnisvorbehalt, dass die Beeinträchtigung des Widmungszwecks, insbesondere des Gemeingebrauchs, abgewogen und die straßen- und wegerechtliche Sondernutzung ggf. in zeitlicher und sachlicher Hinsicht begrenzt werden kann. Die Ermessensentscheidung muss sich an straßenbezogenen Gesichtspunkten orientieren (vgl. z. B. OVG NRW, Urteil vom 07.04.2017 - 11 A 2068/14 -, juris, Rn. 52; HessVGH, Urteil vom 21.09.2005 - 2 UE 2140/02 -, juris, Rn. 23 m. w. N.). Sie darf allerdings nicht aus dem Blick verlieren, dass die Nutzung der Straße selten Selbstzweck ist, sondern eine dienende Funktion für die politischen, künstlerischen, gewerblichen, privaten oder anderen Betätigungen hat, die ihrerseits grundrechtlich geschützt sein können, was dem Nutzungsinteresse je nach seinem Gewicht und dem Maß des Angewiesenseins Bedeutung bei der Abwägung der divergierenden und konfligierenden Belange verleiht. Die Ausübung pflichtgemäßen Ermessens im Rahmen der Entscheidung über die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis verlangt, dass die Behörde in den ihr obliegenden Abwägungsvorgang nicht allein die gegen, sondern auch die für eine Erlaubniserteilung sprechenden Erwägungen einbezieht (vgl. NdsOVG, Urteil vom 20.07.2017 - 7 LB 58/16 -, juris Rn. 37 m. Rspr. N.). Um den gebotenen Interessenausgleich ermessensgerecht vornehmen zu können, ist eine Abwägung der wechselseitig betroffenen Belange geboten, deren Ergebnis ausschlaggebend von den jeweiligen Umständen des Einzelfalls und hierbei insbesondere von dem Maß der Beeinträchtigung der gegenläufigen Rechte und Interessen abhängt. In die Abwägung einzustellen ist einerseits das Interesse des Sondernutzers an der Durchführung seines Vorhabens mit dem diesem Interesse objektiv beizumessenden Gewicht. Auf der anderen Seite sind primär verkehrsbezogene Gesichtspunkte, insbesondere Gefahren für die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs, daneben aber auch sonstige Ordnungsgesichtspunkte von Bedeutung, sofern sie in einem sachlichen Zusammenhang mit der Straße stehen. Letzteres kann beispielsweise für städtebauliche oder baugestalterische Aspekte gelten (vgl. BVerwG, Urteil vom 24.08.1994 - 11 C 57.92 -, NVwZ-RR 1995, 129; OVG NRW, Urteil vom 07.04.2017, a. a. O., juris Rn. 54; Beschluss vom 02.08.2006 - 11 A 2642/04 -, juris). Zu den straßenbezogenen Erwägungen gehören auch die der Sauberkeit der Straße und der Schutz des Ortsbildes (VG Leipzig, Urteil vom 12.08.2015 - 1 K 680/13 -; VG Düsseldorf, Urteil vom 19.03.2013 - 16 K 673/13 -, juris). 27 Bei der Ausübung des Ermessens darf sich die Behörde auch sog. ermessenslenkender Verwaltungsvorschriften bedienen, in welchen eine tatsächliche oder antizipierte Verwaltungspraxis festgeschrieben wird, sofern sich diese am Zweck der Ermächtigung orientieren und sachgerecht sind (Kopp/Schenke, VwGO, 24. Aufl. 2018, § 114 Rn. 42). Dabei darf es aber nicht zu einer Durchnormierung des Verwaltungsermessens durch die Ermessensrichtlinien kommen. Denn dies würde dazu führen, dass das Verwaltungsermessen im Ergebnis wieder beseitigt würde. Der Wesenskern der Ermessensentscheidung, also die Werteabwägung der konkret-individuellen Interessen- und Konfliktlage, muss bei aller Generalisierung daher gewahrt bleiben (vgl. OVG Niedersachsen, Beschluss vom 14.03.2011 - 11 LA 565/01- juris; VG Halle (Saale), Urteil vom 21.09.2015 – 6 A 249/13 –, juris). Insoweit müssen entweder schon alle im Regelfall beachtlichen Gesichtspunkte bei dem Erlass von ermessenslenkenden oder -bindenden Satzungen, Richtlinien und Beschlüssen angemessen berücksichtigt werden oder aber es muss für die Verwaltung hinreichend Spielraum verbleiben, dem Einzelfall gerecht werden zu können (VG Halle (Saale), Urteil vom 21.09.2015 - 6 A 249/13 -, juris). In jedem Fall muss aber die Behörde bei ihrer Ermessensausübung berücksichtigen, ob ein Fall wesentliche Besonderheiten im Vergleich zum Regelfall aufweist und insoweit gegebenenfalls zusätzlich eigene Ermessenserwägungen anstellen (Kopp/Schenke, VwGO, 24. Aufl. 2018, § 114 Rn. 42). Sind die Ermessensrichtlinien rechtswidrig und daher nichtig, liegt ein Ermessensnichtgebrauch vor (Eyermann/Rennert, 14. Aufl. 2014, VwGO § 114 Rn. 19; Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Aufl. 2014, § 114 Rn. 109). Das gilt selbst dann, wenn das konkrete Ergebnis im Rahmen einer Einzelfallentscheidung ermessensfehlerfrei hätte begründet werden können (Sodan/Ziekow, Verwaltungsgerichtsordnung, 4. Aufl. 2014, § 114 Rn. 109). 28 2) Gemessen an diesen Voraussetzungen war die von der Beklagten auf der Grundlage des „Sondernutzungskonzepts“ ohne Prüfung des Einzelfalls getroffene Entscheidung aufgrund Ermessensausfalls fehlerhaft. Denn die ermessenslenkende Richtlinie ist mangels Beschlusses des hierfür zuständigen Gemeinderats rechtswidrig und damit nichtig (hierzu a). Eine Rechtswidrigkeit der Richtlinie ergibt sich auch daraus, dass nicht erkennbar ist, dass bei ihrem Erlass die relevanten Belange angemessen berücksichtigt wurden (hierzu b). Ermessenserwägungen, welche die behördliche Entscheidung unabhängig von dem nichtigen Konzept tragen würden, sind nicht ersichtlich (hierzu c). 29 a) Das „Sondernutzungskonzept“ war keine taugliche Grundlage der Ermessensentscheidung, da dieses nicht vom hierfür zuständigen Gemeinderat beschlossen wurde. Die Aufgabenverteilung zwischen Gemeinderat und dem Bürgermeister ergibt sich aus § 24 und 44 GemO. Gem. § 24 Abs. 1 Satz 1 GemO ist der Gemeinderat die Vertretung der Bürger und das Hauptorgan der Gemeinde. Er legt die Grundsätze für die Verwaltung der Gemeinde fest und entscheidet über alle Angelegenheiten der Gemeinde, soweit nicht der Bürgermeister kraft Gesetzes zuständig ist oder ihm der Gemeinderat bestimmte Angelegenheiten überträgt (§ 24 Abs. 1 Satz 2 GemO). Demgegenüber erledigt der Bürgermeister in eigener Zuständigkeit die Geschäfte der laufenden Verwaltung und die ihm sonst durch Gesetz oder vom Gemeinderat übertragenen Aufgaben (§ 44 Abs. 2 Satz 2 GemO). Geschäfte der laufenden Verwaltung sind Aufgaben, die in Abgrenzung zu § 24 Abs. 1 Satz 1 GemO nicht von grundsätzlicher Bedeutung für die Gemeinde sind. Dies sind Angelegenheiten, welche nach Regelmäßigkeit und Häufigkeit zu den üblichen Geschäften gehören, deren Erledigung nach festgefahrenen Grundsätzen erfolgen kann. Das Geschäft muss für die Gemeinde weder wirtschaftlich noch grundsätzlich von wesentlicher Bedeutung sein und muss gleichzeitig in einer gewissen Regelmäßigkeit wiederkehren (Engel/Heilshorn, Kommunalrecht BW, 11. Aufl. 2018, § 15 Rn. 15). Im Zweifelsfall gilt die Zuständigkeitsvermutung des § 24 Abs. 1 GemO zugunsten des Gemeinderats als dem gesetzlichen Hauptorgan der Gemeinde (BeckOK KommR Baden-Württemberg/Behrendt, 3. Ed. 1.8.2018, GemO § 44 Rn. 8; Kunze/Bronner/Katz, Gemeindeordnung für Baden-Württemberg, 23. Lfg. Feb. 2017, § 24 Rn. 5). 30 Nach dieser Maßgabe ist die Entscheidung der Beklagten im Sondernutzungskonzept vom 04.04.2017, „ab 2018 gar keine Sondernutzungen zur Aufstellung von Altkleidercontainern zu genehmigen“ nicht als Geschäft der laufenden Verwaltung anzusehen. Denn die Beklagte hat auch nach ihrem eigenen Vortrag in einer von ihr selbst als wesentlich angesehenen Problemstellung, eine für jede Straße im Gemeindegebiet und jeden Antragsteller geltende, dauerhafte Entscheidung getroffen. Eine regelmäßige Wiederkehr - geschweige denn eine Erledigung nach „festgefahrenen Grundsätzen“ - ist schon deshalb nicht anzunehmen, weil die Entscheidung zu den Altkleidersammelplätzen vom 04.04.2017 nur ein Aspekt eines übergreifenden Sondernutzungskonzepts ist, welches über einen Zeitraum von mehreren Monaten in verschiedenen Fachbereichen bei der Beklagten abgearbeitet wurde. Da solche Richtlinien, welche die Ermessenspraxis der Gemeinde bei der Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen im öffentlichen Straßenraum bestimmen sollen und deren dauernde Anwendung in Verbindung mit Art. 3 GG die einer Norm ähnliche Selbstbindung erzeugen, erhebliche wirtschaftliche oder politische Auswirkungen haben können und auch das äußere Erscheinungsbild einer Stadt wesentlich beeinflussen, stellt ihr Erlass auch in Großstädten kein Geschäft der laufenden Verwaltung dar und ist deshalb dem Gemeinderat vorbehalten (VGH Bad.-Württ., Urteil vom 06.07.2001 – 8 S 716/01 –, juris, Rn. 22; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 01.08.1996 - 5 S 3300/95 - juris; Urteil vom 27.02.1987 - 5 S 2185/86 - juris). 31 Nicht durchzudringen vermag die Beklagte mit ihrer Ansicht, eine Zuständigkeit des Bürgermeisters ergebe sich bereits aus dem Umstand, dass das Sondernutzungskonzept ausschließlich auf wegerechtlichen Erwägungen beruhe (vgl. VGH Bad.-Württ, Urteil vom 26.01.2006 - 5 S 2599/05 – juris). Auf welchen Erwägungen das Konzept vom 04.04.2017 beruht, das sich in zwei Sätzen erschöpft und keine Begründung enthält, geht aus diesem schon nicht hervor. Darauf kommt es jedoch auch nicht an. Bereits aus dem Wortlaut der § 24 Abs. 1 Satz 2 GemO bzw. § 44 Abs. 2 Satz 2 GemO ergibt sich nicht, dass die Abgrenzung zwischen einer dem Gemeinderat vorbehaltenen Grundsatzentscheidung und einem dem Bürgermeister obliegenden Geschäft der laufenden Verwaltung allein aufgrund der bei seiner Vornahme zugrundeliegenden Erwägungen zu treffen ist. Auch der Sinn und Zweck dieser Zuständigkeitsaufteilung - Verwirklichung der in Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG und Art. 72 Abs. 1 LV normierten demokratisch gestalteten Selbstverwaltung bei effektiver Erledigung des Tagesgeschäfts - legt eine solche Abgrenzung nicht nahe. Entscheidend ist allein die aus Sicht der Gemeinde zu beantwortende Frage, ob die Angelegenheit das Mandat des Gemeinderats zur kommunalpolitischen Führung berührt (hierzu Kunze/Bronner/Katz, Gemeindeordnung für Baden-Württemberg, 23. Lfg. Feb. 2017, § 24 Rn. 5). Zwar ist der Beklagten insofern zu folgen, dass das bei städtebaulichen Konzepten aufgrund der hierin zum Ausdruck kommenden planerischen und ästhetischen - und damit wenig vorgezeichneten - Entscheidungen regelmäßig der Fall sein wird. Hieraus ergibt sich aber nicht im Umkehrschluss, die große Linie der Gemeindepolitik könne bei rein wegerechtlich begründeten Konzepten grundsätzlich nicht berührt sein. Denn auch in einem Fall wie dem vorliegenden, in dem zur Lösung eines die ganze Gemeinde betreffenden Grundsatzproblems unter Abwägung aller Vor- und Nachteile eine Lösungsmöglichkeit ausgewählt wird, folgt die Entscheidung - hier: Ausschluss einer Sondernutzungsart für das gesamte Gemeindegebiet - nicht nach „festgefahrenen Grundsätzen“. Vielmehr sollen diese Grundsätze durch das Konzept erst gesetzt werden. 32 b) Ohne dass er hierauf noch entscheidend ankäme, genügt das von der Beklagten in Bezug genommene Konzept auch inhaltlich nicht den oben dargestellten Anforderungen an eine ermessenslenkende Richtlinie. Denn aus dem Konzept selbst, das sich in zwei Sätzen erschöpft, keine Begründung enthält und keine Ausnahmen vorsieht, ist nicht ansatzweise erkennbar, ob und welche Interessen und Grundrechte, Fallgestaltungen und Alternativen die Stadtverwaltung bei der Verabschiedung des Konzepts eingestellt hat. 33 c) Dass die Behörde Ermessenserwägungen angestellt hätte, welche die behördliche Entscheidung unabhängig von dem nichtigen Konzept tragen würden, ist aus den angefochtenen Bescheiden weder ersichtlich noch vorgetragen. III. 34 Soweit die Klage zurückgenommen wurde, waren die Kosten der Klägerin aufzuerlegen (§ 155 Abs. 2 VwGO). Soweit über die Klage zu entscheiden war, ergibt sich die Kostenentscheidung aus § 154 Abs. 1 VwGO. Bei der Verteilung der Gerichtskosten hat das Gericht berücksichtigt, dass sich diese gem. Nr. 5111 GKG bezüglich des zurückgenommenen Teils (8 von 17 Streitgegenständen) auf eine Gebühr ermäßigen. 35 Gründe, die eine Berufungszulassung durch das Verwaltungsgericht ermöglichen (§ 124a Abs. 1 Satz 1, § 124 Abs. 2 Nrn. 3 u. 4 VwGO), sind nicht erkennbar.