13 B 55/19

Die Beschwerde des Antragstellers gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Gelsenkirchen vom 17. Dezember 2018 wird zurückgewiesen. Der Antragsteller trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens. Der Streitwert für das Beschwerdeverfahren wird auf 2.500 Euro festgesetzt. Gründe: Die Beschwerde ist zulässig, aber unbegründet. Die innerhalb der Beschwerdefrist dargelegten Gründe, auf deren Prüfung der Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, geben keinen Anlass, den angefochtenen Beschluss des Verwaltungsgerichts zu ändern und die durch den Antragsteller begehrte einstweilige Anordnung zu erlassen, mit der dieser von der Antragsgegnerin die Beteiligung am Vergabeverfahren für das Studienfach Humanmedizin im Wintersemester 2018/2019 mit einer Durchschnittsnote von 1,2 bzw. – hilfsweise für den Fall eines inzwischen vollständig abgeschlossenen Vergabeverfahrens – die Feststellung, dass die Antragsgegnerin hierzu verpflichtet war, erstrebt. Das Verwaltungsgericht hat den für den Erlass der einstweiligen Anordnung gemäß § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO erforderlichen Anordnungsanspruch unter Zurückstellung der zwischen den Beteiligten umstrittenen Frage des Bestehens einer Hochschulzugangsberechtigung des Antragstellers entscheidungstragend damit verneint, dass dieser auf der Grundlage der von ihm vorgelegten ausländischen Schulzeugnisse im günstigsten Fall mit einer Durchschnittsnote von 1,8 am Vergabeverfahren zu beteiligen gewesen und damit weder in den unmittelbar von der Stiftung für Hochschulzulassung verwalteten Quoten, noch im Auswahlverfahren der Hochschulen zum Zuge gekommen wäre. Für die Ermittlung der Durchschnittsnote hat sich das Verwaltungsgericht dabei maßgeblich auf die Vorgaben aus der Vereinbarung über die Festsetzung der Gesamtnote bei ausländischen Hochschulzugangszeugnissen gemäß dem Beschluss der Ständigen Konferenz der Kultusminister der Länder vom 15. März 1991 in der Fassung vom 12. September 2013 (Beschlusssammlung der Kultusministerkonferenz Nr. 289.5) gestützt. Im Einzelnen ist das Verwaltungsgericht dabei von einer anhand der sog. „modifizierten bayerischen Formel“ gemäß Ziffer 3 (1) der Vereinbarung transformierten Durchschnittsnote von 1,2 für das durch den Antragsteller an der International School of Port of Spain in Trinidad und Tobago nach US-amerikanischem Curriculum erworbene High School Diploma sowie von einer entsprechend transformierten Durchschnittsnote von 2,5 für die durch den Antragsteller während seiner Schulzeit bestandenen sog. Advanced Placement-Prüfungen ausgegangen. Bei letzterer hat das Verwaltungsgericht zugunsten des Antragstellers lediglich die für die Anerkennung einer Hochschulzugangsberechtigung in Deutschland mindestens erforderlichen Prüfungen mit den jeweils besten Beurteilungen berücksichtigt. Die im Ergebnis zugrunde gelegte Durchschnittsnote von 1,8 hat das Verwaltungsgericht sodann gestützt auf Ziffer 3 (3) der Vereinbarung als arithmetischen Mittelwert aus beiden Durchschnittsnoten gebildet. 1. Der hiergegen mit dem Beschwerdevorbringen unter näherer Darlegung im Einzelnen erhobene Einwand des Antragstellers, er sei entgegen der Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts allein mit der in die deutsche Notenskala transformierten Durchschnittsnote seines High School Diploma von 1,2 am Vergabeverfahren zu beteiligen gewesen, während die erfolgreich bestandenen Advanced Placement-Prüfungen nicht als weitere Grundlage für die Bildung der Durchschnittsnote heranzogen werden dürften, sondern – allenfalls – für die vorgelagerte Prüfung der Gleichwertigkeit des High School Diploma mit einer deutschen Hochschulzugangsberechtigung von Bedeutung seien, greift nach der im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes allein möglichen summarischen Prüfung nicht durch. Das Verwaltungsgericht hat in die Ermittlung der Durchschnittsnote aller Voraussicht nach zu Recht auch die Ergebnisse der Advanced Placement-Prüfungen einbezogen. a) Den für die Ermittlung der Durchschnittsnote maßgeblichen rechtlichen Rahmen hat das Verwaltungsgericht zutreffend der Vereinbarung über die Festsetzung der Gesamtnote bei ausländischen Hochschulzugangszeugnissen gemäß dem Beschluss der Ständigen Konferenz der Kultusminister der Länder vom 15. März 1991 in der Fassung vom 12. September 2013 entnommen, deren Bestimmungen hier unbeschadet einer ggf. erforderlich werdenden Auslegung für die Antragsgegnerin wie für die Verwaltungsgerichte verbindlich sind. Nach ausländischem Recht erworbene Hochschulzugangsberechtigungen werfen unabhängig davon, ob sie von einem deutschen, einem gleichgestellten oder einem sonstigen ausländischen Bewerber erworben worden sind, sowohl die Frage nach der prinzipiellen Eröffnung des Hochschulzugangs, also der Gleichwertigkeit der Hochschulzugangsberechtigung, als auch die Frage nach ihrem „Wert“, also nach der Gesamtnote und dem Datum ihres Erwerbes, auf. Für den hier gegebenen Fall einer Bewerbung für einen in das zentrale Vergabeverfahren einbezogenen Studiengang ist die Entscheidung über beide Fragen der Antragsgegnerin als gemeinsamer Einrichtung der Länder zugewiesen, wenn nicht bereits eine grundsätzlich vorrangige Anerkennungsentscheidung der Zeugnisanerkennungsstelle eines Landes vorliegt. Vgl. allgemein Bode, in: Geis, Hochschulrecht, Loseblattsammlung, Stand: April 2016, § 27 HRG Rn. 118 und 137. So bestimmt § 4 Abs. 1 Satz 3 der durch die Länder auf der Grundlage von Art. 12 Abs. 1 und 2 des Staatsvertrages über die Errichtung einer gemeinsamen Einrichtung für Hochschulzulassung vom 5. Juni 2008 in inhaltlicher Übereinstimmung erlassenen Verordnungen über die zentrale Vergabe von Studienplätzen durch die Stiftung für Hochschulzulassung in der für das hier im Streit stehende Wintersemester 2018/2019 geltenden Fassung – VergabeVO –, dass die Feststellung der Hochschulzugangsberechtigung von Bewerberinnen und Bewerbern mit ausländischen Vorbildungsnachweisen für den angestrebten Studiengang durch die Stiftung auf der Grundlage der Bewertungsvorschläge der Zentralstelle für ausländisches Bildungswesen beim Sekretariat der Ständigen Konferenz der Kultusminister der Länder – ZAB – erfolgt, wenn keine Anerkennungsentscheidung der Zeugnisanerkennungsstelle eines Landes vorliegt. Für die Ermittlung der maßgeblichen Durchschnittsnote ordnet Anlage 2 Abs. 10 zu § 11 Abs. 3 Satz 1 VergabeVO an, dass die Gesamtnote bei ausländischen Vorbildungsnachweisen von der Stiftung auf der Grundlage der Vereinbarung über die Festsetzung der Gesamtnote bei ausländischen Hochschulzugangszeugnissen gemäß dem Beschluss der Ständigen Konferenz der Kultusminister der Länder vom 15. März 1991 in der Fassung vom 12. September 2013 berechnet wird, wenn keine Bescheinigung der Zeugnisanerkennungsstelle eines Landes über die Festsetzung einer Gesamtnote vorliegt. Dies gilt dem Zusammenhang nach zwar unmittelbar nur für die durch die Stiftung zu treffende Auswahlentscheidung in der Abiturbestenquote. Entsprechendes ordnet aber auch § 18 Abs. 1 Satz 2 VergabeVO mit der Bezugnahme auf die nach § 11 Abs. 3 bis 5 VergabeVO ermittelte Durchschnittsnote für die durch die Stiftung zu treffende Auswahlentscheidung in der Wartezeitquote an, soweit es dort auf die Durchschnittsnote als nachrangiges Auswahlkriterium ankommt. Schließlich sieht § 10 Abs. 3 Nr. 3 VergabeVO vor, dass die Stiftung die von ihr nach § 11 Abs. 3 bis 5 VergabeVO ermittelte Durchschnittsnote auch den Hochschulen für die Zwecke der Durchführung des Auswahlverfahrens der Hochschulen zur Verfügung stellt. Soweit der Stiftung nach diesen Vorschriften bei der Durchführung des Vergabeverfahrens inzident die Ermittlung der Durchschnittsnote obliegt, ist sie Kraft der ausdrücklichen Verweisung in Anlage 2 Abs. 10 zu § 11 Abs. 3 Satz 1 VergabeVO an die Bestimmungen der Vereinbarung gebunden, auch wenn es sich bei dieser im Ausgangspunkt lediglich um eine politische Vereinbarung der Kultusministerkonferenz handelt. Gleiches gilt unbeschadet einer ggf. erforderlich werdenden Auslegung der Vereinbarung für die Verwaltungsgerichte, soweit diese die Ermittlung der Durchschnittsnote durch die Stiftung für Hochschulzulassung überprüfen. Schließlich sind die Bestimmungen der Vereinbarung auch unter den gegebenen Umständen maßgeblich, weil der Antragsteller innerhalb der für das im Streit stehende Wintersemester 2018/2019 geltenden gesetzlichen Ausschlussfrist aus § 3 Abs. 7 Satz 2 VergabeVO, vgl. hierzu OVG NRW, Beschlüsse vom 27. Dezember 2017 – 13 B 1333/17 und 13 B 1364/17 –, juris, Rn. 3, m.w.N., keine vorrangige Bescheinigung der Zeugnisanerkennungsstelle eines Landes über die Festsetzung einer Gesamtnote vorgelegt hat. Die durch den Kläger zwischenzeitlich erwirkte Anerkennungsentscheidung der Zeugnisanerkennungsstelle des Landes Berlin wahrt bereits die Ausschlussfrist nicht und ist im Übrigen auf die Anerkennung der Hochschulzugangsberechtigung dem Grunde nach beschränkt, ohne eine Gesamtnote festzusetzen. b) Nach den in Ziffer 1 der Vereinbarung geregelten Grundsätzen hat die Festsetzung der Gesamtnote grundsätzlich auf der Basis derjenigen Bildungsnachweise zu erfolgen, die nach den Bewertungsvorschlägen der ZAB auch Bedingung für die Anerkennung einer Hochschulzugangsberechtigung in Deutschland sind und die durch den Betroffenen zum Zweck der Gleichwertigkeitsprüfung bei den jeweils zuständigen Behörden vorgelegt werden müssen. Vgl. in diesem Sinne bereits VG Köln, Urteil vom 16. Dezember 2015 – 10 K 5209/13 –, juris, Rn. 38. So sieht Ziffer 1 (1) der Vereinbarung im Sinne einer Grundregel vor, dass für die Festsetzung der Gesamtnote die Bildungsnachweise heranzuziehen sind, die nach Maßgabe der Bewertungsvorschläge der ZAB vorzulegen sind, wobei die hier zu berücksichtigende Fußnote 1) erläuternd auf die Rubrik „Schulabschlüsse mit Hochschulzugang“ der durch die ZAB betriebenen Online-Datenbank „anabin“ verweist. Diese Rubrik bietet Informationen zur Bewertung ausländischer Schulabschlüsse im Hinblick auf den Hochschulzugang in Deutschland. Mit Hilfe der enthaltenen Informationen kann festgestellt werden, unter welchen Bedingungen mit einem ausländischen Sekundarschulabschluss ein grundständiges Studium in Deutschland aufgenommen werden kann. Bewertet sind alle ausländischen Sekundarschulzeugnisse, die im Heimatland den Hochschulzugang ermöglichen. Mit den nach Maßgabe der Bewertungsvorschläge der ZAB „vorzulegenden“ Bildungsnachweisen im Sinne von Ziffer 1 (1) der Vereinbarung sind daher dem Zusammenhang nach diejenigen gemeint, die nach den Bewertungsvorschlägen der ZAB auch Bedingung für die Anerkennung einer Hochschulzugangsberechtigung in Deutschland sind und die für den Zweck der Gleichwertigkeitsprüfung bei den zuständigen Behörden vorgelegt werden müssen. Eine Bestätigung findet diese bereits in Ziffer 1 (1) der Vereinbarung angelegte Grundregel in den nachfolgenden Vorschriften, die zur Festsetzung der Gesamtnote im Ausgangspunkt ebenfalls von der Maßgeblichkeit der für die Anerkennung der Hochschulzugangsberechtigung vorzulegenden Bildungsnachweise ausgehen. Gemäß Ziffer 1 (2) der Vereinbarung sind bei Bildungsnachweisen, die im ausstellenden Staat ein Hochschulstudium ermöglichen, aber gemäß den Bewertungsvorschlägen den direkten Hochschulzugang in den Ländern der Bundesrepublik Deutschland erst über den Nachweis von Studienleistungen eröffnen, auch diese Nachweise einzubeziehen, sofern dies in den Bewertungsvorschlägen nicht ausnahmsweise anders geregelt ist. Setzt der Hochschulzugang das Bestehen einer zusätzlichen Feststellungsprüfung bzw. einer Abschlussprüfung für Berechtigte nach dem Bundesvertriebenengesetz voraus, wird die Gesamtnote nach Ziffer 1 (3) der Vereinbarung durch arithmetische Mittelbildung aus der Note der ausländischen Bildungsnachweise und der jeweils abgelegten Prüfung errechnet. Schließlich bestimmt Ziffer 1 (4) der Vereinbarung für den Fall, dass sich die Studienbefähigung für ein bestimmtes Fach aus einem abgeschlossenen Hochschulstudium ergibt, dass für die Festsetzung der Gesamtnote nur der Studienabschluss herangezogen wird. Anders als der Antragsteller mit der Beschwerde geltend macht, leuchtet es auch dem Sinn und Zweck der genannten Vorschriften nach unmittelbar ein, für die Festsetzung der Gesamtnote grundsätzlich auf alle Bildungsnachweise abzustellen, die Bedingung für die Anerkennung einer Hochschulzugangsberechtigung in Deutschland sind. Denn für die Aussagekraft der Gesamtnote eines ausländischen Bildungsnachweises kommt es maßgeblich auf das dabei abgeprüfte Ausbildungsniveau an. Eine Vergleichbarkeit der Gesamtnote eines ausländischen Bildungsnachweises mit der Gesamtnote einer in Deutschland erworbenen Hochschulzugangsberechtigung, wie sie etwa bei einer anhand der Gesamtnote erfolgenden Auswahlentscheidung vorausgesetzt wird, besteht nur dann, wenn auch das mit dem Erwerb des ausländischen Bildungsnachweises ausgewiesene Ausbildungsniveau jedenfalls annäherungsweise demjenigen der in Deutschland erworbenen Hochschulzugangsberechtigung entspricht. Dies soll durch die Einbeziehung sämtlicher für die Anerkennung einer Hochschulzugangsberechtigung erforderlicher Bildungsnachweise in die Gesamtnotenbildung sichergestellt werden. c) Hiervon ausgehend hat das Verwaltungsgericht zu Recht neben dem nach US-amerikanischem Curriculum erworbenen High School Diploma auch die Ergebnisse der Advanced Placement-Prüfungen zur Grundlage der Gesamtnotenfestsetzung gemacht, weil und soweit diese nach den Bewertungsvorschlägen der ZAB neben dem Vorliegen des High School Diploma eine zusätzliche Bedingung für die Anerkennung einer Hochschulzugangsberechtigung des Antragstellers für ein Studium der Humanmedizin sind. Die unter den gegebenen Umständen einschlägigen Bewertungsvorschläge der ZAB „USA-BV07“ sehen nämlich für einen direkten Zugang zu einem Hochschulstudium der mathematischen Fächer, der Medizin, der Naturwissenschaften, der Pharmazie und der Technik neben einem anerkennungsfähigen High School Diploma als „weitere Bedingungen“ vor, dass vier Advanced-Placement-Prüfungen mit mindestens der Note 3 in den nachfolgend genannten Fächern nachgewiesen werden müssen. Im Einzelnen handelt es sich dabei um das Fach Mathematik (AP Calculus AB oder BC), ein naturwissenschaftliches Fach (AP Biology oder AP Chemistry oder zwei halbe AP Physics C), eine Sprache (AP French oder AP Spanish oder AP Latin oder AP German oder AP English Literature oder AP English Language and Composition) sowie ein weiteres Fach entsprechend der gymnasialen Oberstufe (z.B. AP European History, AP American History, AP Computer Science oder zwei halbe AP Macroeconomics und Microeconomics). Diese Prüfungen müssen zudem während des Schulbesuchs abgelegt werden. Hintergrund dieser Bewertungsvorschläge ist die Einschätzung der ZAB, dass das US-amerikanische High School Diploma als alleinige Qualifikation für den direkten Hochschulzugang in Deutschland nicht ausreichend ist, weil der Abschluss der High School in den USA aus deutscher Sicht regelmäßig einem Schlussabschluss der Sekundarstufe I und damit dem Haupt- oder Realschulabschluss entspricht. Die Inhalte der im deutschen Bildungssystem noch dem schulischen Bereich zugeordneten Sekundarstufe II sind in den USA hingegen grundsätzlich im Hochschulsystem verortet. Erforderlich für die Anerkennung einer Hochschulzugangsberechtigung in Deutschland ist daher eine Ergänzung des High School Diploma durch zusätzliche Prüfungsnachweise, die die Gleichwertigkeit mit einer in Deutschland schulisch erworbenen Hochschulzugangsberechtigung sicherstellen. Vgl. hierzu ebenfalls bereits VG Köln, Urteil vom 16. Dezember 2015 – 10 K 5209/13 –, juris, Rn. 31. Diese Funktion kommt nach den hier maßgeblichen Bewertungsvorschlägen den noch während der Schulzeit erfolgreich abgelegten Advanced Placement-Prüfungen zu, die innerhalb des Hochschulsystems der USA zwar nicht selbst Zugangsvoraussetzung für die Aufnahme eines Studiums sind, die aber aufgrund des höheren Leistungsniveaus von den Hochschulen häufig als studienäquivalente Leistungsnachweise angerechnet werden. Soweit der Antragsteller mit seinem Beschwerdevorbringen in diesem Zusammengang geltend macht, das Bestehen der Advanced Placement-Prüfungen sei auch in Deutschland nicht Voraussetzung für einen Hochschulzugang, stehen dieser Einschätzung die in dieser Hinsicht eindeutigen gegenteiligen Bewertungsvorschläge der ZAB entgegen, die nach § 4 Abs. 1 Satz 3 VergabeVO Grundlage für die Beurteilung der Hochschulzugangsberechtigung sind und deren Richtigkeit mit dem Beschwerdevorbringen insoweit auch nicht substantiiert in Zweifel gezogen wird. d) Ohne Erfolg macht der Antragsteller schließlich – u.a. unter konkretem Verweis auf den ihm bekannten Fall einer anderen Studienplatzbewerberin – geltend, dass die Antragsgegnerin bei einem zu den Advanced Placement-Prüfungen alternativen Nachweis der Hochschulzugangsberechtigung durch den American College Test und den Scholastic Assessment Test für den Zweck der Festsetzung der Gesamtnote von einer Einbeziehung der dort erzielten Ergebnisse absehe und in diesen Fällen lediglich von der Gesamtnote des High School Diploma ausgehe. Dabei bedarf es keiner näheren Auseinandersetzung mit dem Vortrag der Antragsgegnerin, eine Einbeziehung dieser Nachweise in die Gesamtnotenbildung komme lediglich aus praktischen Gründen nicht in Betracht, weil beide Tests über keine festlegbare Mindestpunktzahl verfügten und damit nicht in die deutsche Notenskala übertragen werden könnten, während sich die nach den Bewertungsvorschlägen der ZAB geforderte Mindestpunktzahl von 3 Punkten bei den Advanced Placement-Prüfungen daraus ergebe, dass US-amerikanische Hochschulen typischerweise ab einer Mindestpunktzahl von 3 Punkten Leistungen auf das Hochschulstudium anrechneten. Auch kann offen bleiben, welche Bedeutung hier dem Umstand beizumessen ist, dass der American College Test und der Scholastic Assessment Test nach den aktualisierten Bewertungsvorschlägen der ZAB zukünftig überhaupt nicht mehr als Nachweis einer Hochschulzugangsberechtigung in Deutschland herangezogen werden sollen, weil mit ihnen nicht das erforderliche Ausbildungsniveau der Sekundarstufe II abgebildet werde. Denn jedenfalls könnte der Antragsteller wegen einer in der Verwaltungspraxis der Antragsgegnerin ggf. fehlerhaft unterlassenen Einbeziehung dieser Tests in die Bildung der Gesamtnote nicht seinerseits beanspruchen, entgegen den durch Anlage 2 Abs. 10 zu § 11 Abs. 3 Satz 1 VergabeVO für verbindlich erklärten Vorgaben aus Ziffer 1 (1) der Vereinbarung über die Festsetzung der Gesamtnote bei ausländischen Hochschulzugangszeugnissen gemäß dem Beschluss der Ständigen Konferenz der Kultusminister der Länder vom 15. März 1991 in der Fassung vom 12. September 2013 nur mit der Gesamtnote seines High School Diploma am Vergabeverfahren beteiligt zu werden. Die Verwaltungspraxis einer Behörde kann sich nicht über gesetzliche Regelungen hinwegsetzen. Die Selbstbindung der Verwaltung wird durch den Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung (Art. 20 Abs. 3 GG) begrenzt. Daher vermittelt der Gleichheitssatz keinen Anspruch auf Fortführung einer rechtswidrigen Verwaltungspraxis. Vgl. BVerfG, Beschluss vom 12. September 2007 – 2 BvR 1413/06 –, NVwZ-RR 2008, 44 = juris, Rn. 16; BVerwG, Urteil vom 26. Februar 1993 – 8 C 20.92 –, BVerwGE 92, 153 = juris, Rn. 14. e) Darüberhinausgehende substantiierte Einwände methodischer oder rechnerischer Art gegen die Umrechnung der ausländischen Noten in das deutsche Notensystem anhand der sog. „modifizierten bayerischen Formel“ oder gegen die Bildung der Durchschnittsnote als arithmetischem Mittelwert aus der Durchschnittsnote des High School Diploma und der Durchschnittsnote der Advanced Placement-Prüfungen hat der Antragsteller innerhalb der Beschwerdefrist nicht geltend gemacht. 2. Ist damit dem Antrag auf Erlass der begehrten einstweiligen Anordnung aus den vorstehenden Gründen schon deshalb nicht zu entsprechen, weil der Antragsteller aller Voraussicht nach günstigstenfalls mit einer Durchschnittsnote von 1,8 am Vergabeverfahren zu beteiligen war, können die zwischen Beteiligten ebenfalls umstrittenen und in systematischer Hinsicht vorgelagerten Fragen nach einer Anerkennung der im Ausland abgelegten Prüfungen als Hochschulzugangsberechtigung nach Maßgabe von § 4 Abs. 1 Satz 3 VergabeVO offen bleiben. Auf das diesbezügliche Vorbringen der Beteiligten im Beschwerdeverfahren kommt es nicht mehr an. 3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf §§ 47 Abs. 1 Satz 1, 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 1 GKG. Der Senat setzt für das Beschwerdeverfahren lediglich die Hälfte des Streitwertes aus dem Verfahren des ersten Rechtszuges an, weil der Antragsteller hier statt der Zuweisung eines Studienplatzes nur noch die Beteiligung am Verfahren mit der von ihm für geboten erachteten Durchschnittsnote von 1,2 erstrebt. Dieser Beschluss ist unanfechtbar.