6 A 596/10

Leitsatz: Bei der Beurteilung von Polizeibeamten nach den Beurteilungsrichtlinien im Bereich der Polizei des Landes NRW (Fassung 1999 - BRL Pol a.F.-) kann eine mangelnde Personen- und Sachkunde der an der Endbeurteilerbesprechung teilnehmenden Bediensteten nicht dadurch ausgeglichen werden, dass der Erstbeurteiler vor der Endbeurteilerbesprechung die Möglichkeit erhält, dem Endbeurteiler seine Einschät¬zung der Leistung des jeweiligen Beamten mündlich darzulegen. Die Annahme, eine nochmalige Einflussnahmemöglichkeit des Erstbeurteilers auf Inhalt und Ergebnis der Beurteilung nach einer Herabsetzung im Rahmen der Endbeurteilerbesprechung könne vorausgegangene Informationsdefizite in der Endbeurteilerbesprechung ausgleichen, steht im Widerspruch zu dem in Nr. 9.1 und Nr. 9.2 BRL Pol a.F. geregelten Verfahrensablauf bei der Erstellung von Regelbe¬urteilungen. Das in Nr. 9.2 Abs. 1 Satz 4 BRL Pol a.F. angestrebte Ziel, in der Beurteilerbe-sprechung leistungsgerecht abgestufte und untereinander vergleichbare Beurteilungen zu erreichen, ist gerade in Fällen der Herabstufung nicht ohne eine hinreichende Kenntnis des individuellen Leistungsbildes des jeweiligen Beamten zu verwirklichen. Der Antrag wird abgelehnt. Das beklagte Land trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens. Der Streitwert wird auch für das Zulassungsverfahren auf 5.000,00 Euro festgesetzt. G r ü n d e : Der Antrag hat keinen Erfolg. Aus den im Zulassungsantrag dargelegten Gründen, die der Senat allein zu prüfen hat, ergeben sich keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils (Zulassungsgrund gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO). Das Verwaltungsgericht hat angenommen, die dienstliche Beurteilung des Klägers sei rechtswidrig, weil sie gegen Art. 3 Abs. 1 GG i.V.m. Nr. 9.2 Abs. 1 Satz 3 der Beurteilungsrichtlinien im Bereich der Polizei des Landes NRW (RdErl. d. Innenministeriums vom 25. Januar 1996 – IV B 1 3034 H, MBl. NRW. S. 278, in der Fassung des RdErl. vom 19. Januar 1999, MBl. NRW. S. 96 – BRL Pol a.F. –) verstoße. Bei der Endbeurteilerbesprechung im Innenministerium vom 5. November 2008 hätten mit IdP X. und LKD C. keine Bediensteten teilgenommen, die hinsichtlich des Klägers hinreichend personen- und sachkundig gewesen seien. Es sei nicht nachvollziehbar, wie es auf der Grundlage der vom Beklagten benannten Erkenntnisquellen – zweimal jährlich durchgeführte Führungsbesprechungen, Auswertung von Statistiken und sonstigen Unterlagen durch die Referatsleiter im Innenministerium IdP X. und LKD C. , Tagungen, Beobachtung bei aktuellen Ereignissen, mittelbare Kontakte im Rahmen von Personalangelegenheiten – möglich gewesen sei, verlässliche Aussagen zum Sozialverhalten und zur Mitarbeiterführung des Klägers zu treffen und dem Endbeurteiler diesbezüglich das für eine Notenherabsetzung erforderliche Wissen zu vermitteln. Die separate schriftliche Begründung durch den Erstbeurteiler, die auf Bitten des Endbeurteilers jedem 4- bzw. 5-Punkte-Beurtei-lungsvorschlag beizufügen gewesen sei, könne die Hinzuziehung personen- und sachkundiger Bediensteter nicht ersetzen. Es sei auch nicht erkennbar, wie die separate Begründung Grundlage für die Absenkung der Hauptmerkmale "Sozialverhalten" und "Mitarbeiterführung" habe sein können, da sich darin allenfalls positive Feststellungen fänden. Entgegen der Auffassung des Beklagten hätten die erforderlichen Erkenntnisse zum Sozial- und Führungsverhalten etwa durch eine Befragung des Erstbeurteilers gewonnen werden können. Das Zulassungsvorbringen des beklagten Landes ist nicht geeignet, diese Annahmen der erstinstanzlichen Entscheidung in Frage zu stellen. Der Einwand, das Verwaltungsgericht neige dazu, alle Erstbeurteiler müssten in der Endbeurteilerbe-sprechung beteiligt werden, ist schon seinem Ausgangspunkt nach unzutreffend. Das Verwaltungsgericht äußert vielmehr ausdrücklich, dass die Erstbeurteiler nicht hinzugezogen werden müssten, sondern es ausgereicht hätte, wenn die Teilnehmer der Endbeurteilerbesprechung IdP X. und LKD C. Informationen zum Sozialverhalten und zur Mitarbeiterführung von anderer Seite, namentlich vom Erstbeurteiler, erhalten hätten (vgl. Bl. 9, 11 des Urteilsabdrucks). Auch dem weiteren Zulassungsvorbringen lässt sich nicht entnehmen, dass dem Endbeurteiler eine hinreichende, die Herabstufung der Hauptmerkmale "Sozialverhalten" und "Mitarbeiterführung" rechtfertigende Personen- und Sachkunde vermittelt worden ist. Soweit nach dem Vorbringen des beklagten Landes jeder Erstbeurteiler die Möglichkeit gehabt haben soll, in Gesprächen mit dem Endbeurteiler deutlich vor der Endbeurteilerbesprechung seine Einschätzung der Leistung des jeweiligen Beamten darzulegen und ausführlich zu begründen, ist diese Vorgehensweise nicht geeignet, eine mangelnde Personen- und Sachkunde der an der Endbeurteilerbe-sprechung teilnehmenden Bediensteten auszugleichen. Die vergleichende Betrachtung der Beurteilungsvorschläge kann letztlich erst in der Endbeurteilerbesprechung vorgenommen werden. Regelmäßig wird deshalb auch erst zu diesem Zeitpunkt für den Endbeurteiler erkennbar, ob und in welchem Umfang weiterer Informationsbedarf besteht, um – ggf. durch Herabstufung einzelner Beurteilungen – das Ziel leistungsgerecht abgestufter und untereinander vergleichbarer Beurteilungen zu erreichen. Aus der Sicht des Erstbeurteilers hingegen waren mit dem Beurteilungsvorschlag und der hier abgegebenen zusätzlichen Begründung die wesentlichen Informationen und Einschätzungen abgegeben. An welcher Stelle weiterer gezielter Konkretisierungs- und Informationsbedarf besteht, war für ihn nicht erkennbar und konnte erst auf Grund der alle Beurteilungen der Vergleichsgruppe erfassenden Betrachtung des Endbeurteilers deutlich werden. Dem entsprechend sehen die BRL Pol a.F. eine solche zusätzliche mündliche Begründungsmöglichkeit als Instrumentarium zum Ausgleich der vom Verwaltungsgericht mit Recht aufgezeigten Informationsdefizite auch nicht vor. Mit dem Hinweis des beklagten Landes, die in der separaten Begründung des Erstbeurteilers enthaltenen Ausführungen zu den Hauptmerkmalen "Sozialverhalten" und "Mitarbeiterführung" seien inhaltlich nicht geeignet, eine herausragende Beurteilung von 5 Punkten zu rechtfertigen, sind ebenfalls nicht in einer den Anforderungen des § 124a Abs. 4 Satz 4 Satz 4 VwGO genügenden Weise Zweifel dargetan, dass das Verwaltungsgericht die Beurteilung als rechtswidrig ansehen konnte. Das Zulassungsvorbringen beschränkt sich in diesem Zusammenhang auf die Mitteilung des Umstandes, dass es nicht außergewöhnlich sei, wenn in der Behörde des Klägers bislang keine personalvertretungsrechtlichen Stufenverfahren stattgefunden hätten, sondern dies auf eine Vielzahl von Behörden zutreffe. Es ist nicht ersichtlich, wie dieser Aspekt eine Abwertung beider hier in Rede stehender Hauptmerkmale tragen könnte. Unabhängig davon stößt es auf Bedenken, bei der Herabsetzung auf einen einzelnen, lediglich beispielhaft angeführten Aspekt abzustellen, der zudem in einer nicht an formalisierte Voraussetzungen geknüpften und in den BRL Pol a.F. nicht vorgesehenen (Zusatz-)Begründung enthalten ist. Das beklagte Land geht des weiteren fehl, wenn es meint, die Vermittlung der notwendigen Personen- und Sachkunde im Falle der Herabstufung sei auch dadurch hinreichend gewährleistet, dass der Erstbeurteiler im Zusammenhang mit der Aufnahme der Modifikationen des Schlusszeichners in den Datensatz und der erneuten Vorlage der Beurteilung zur Schlusszeichnung an den Endbeurteiler die Möglichkeit gehabt habe, seine Sichtweise darzulegen und auf den Schlusszeichner mit dem Ziel einer anderen Bewertung der herabgesetzten Hauptmerkmale einzuwirken. Die Annahme, eine solche Einflussnahmemöglichkeit des Erstbeurteilers genüge, um vorausgegangene Informationsdefizite auszugleichen, steht im Widerspruch zu dem in Nr. 9.1 und Nr. 9.2 BRL Pol geregelten Verfahrensablauf bei der Erstellung von Regelbeurteilungen. Auch die Auffassung des beklagten Landes, dem Richtliniengeber komme es bei der Beurteilerbesprechung, wie die Teilnahme u.a. der Gleichstellungsbeauftragten zeige, mehr auf den vergleichenden Blick an als auf die Fähigkeit, jedes Einzelmerkmal beurteilen zu können, greift zu kurz. Zutreffend ist zwar, dass maßgeblicher Zweck der Beurteilerbesprechung die Herstellung und Anwendung einheitlicher Maßstäbe in der Vergleichsgruppe ist. Dies ist aber ohne eine Betrachtung des individuellen Leistungsbildes, gerade in Fällen der Herabstufung, nicht durchführbar. Folgerichtig verlangt Nr. 9.2 Abs. 1 Satz 3 BRL Pol a.F. auch die Heranziehung personenkundiger Bediensteter. Dem steht nicht entgegen, dass es regelmäßig sinnvoll sein kann, den Teilnehmerkreis der Beurteilerbesprechung nicht zu weit auszudehnen. Insbesondere ist die Anwesenheit sämtlicher Erstbeurteiler, die die zu Beurteilenden jeweils aus eigener Anschauung kennen (vgl. Nr. 9.1 Abs. 3 Satz 2 BRL Pol a.F.), nicht zwingend erforderlich. Vielmehr reicht es aus, wenn sich die teilnehmenden Bediensteten in anderer Weise kundig machen. Insoweit hat bereits das Verwaltungsgericht zu Recht ausgeführt, dass die weiteren Bediensteten im Sinne der Nr. 9.2 Abs. 1 Satz 3 BRL Pol a.F. die zu beurteilenden Beamten nicht selbst kennen und aus eigener Anschauung beurteilen können müssen. Unabhängig davon darf das im Grundsatz anzuerkennende Bestreben, den Teilnehmerkreis bei der Beurteilerbesprechung möglichst klein zu halten, nicht ohne Rücksicht darauf erfolgen, dass ohne die Anwesenheit hinreichend personen- und sachkundiger Bediensteter ein sachgerechter Vergleich der Beamten untereinander sowie gegebenenfalls erforderliche Herabstufungen im Sinne von Nr. 9.2 Abs. 1 Satz 4 BRL Pol a.F. von vornherein unmöglich würden. Soweit das beklagte Land den Eindruck einer zu milden Beurteilungspraxis beim Erstbeurteiler des Klägers ausgemacht haben will, mag dies Anstoß sein, sich mit dessen Beurteilungsvorschlägen vertieft auseinanderzusetzen. Eine Häufung überdurchschnittlicher Beurteilungsvorschläge ist jedoch für sich betrachtet keine hinreichende Grundlage für eine generelle Herabstufung der von diesem Beurteiler stammenden Vorschläge. Entscheidend bleibt allein, wie sich das individuelle Leistungsbild des Beamten im Verhältnis zu den Beamten seiner Vergleichsgruppe darstellt. Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der angefochtenen Entscheidung ergeben sich schließlich auch nicht vor dem Hintergrund, dass das beklagte Land mit dem Zulassungsvorbringen beispielhaft auf persönliche Erkenntnisse des IdP X. und des LDK C. bezüglich der Arbeit des Klägers verweist. Soweit es dabei Arbeitskontakte im Rahmen von Führungs- und Fachtagungen nennt, bei denen von herausragenden Führungskräften eine aktive Beteiligung erwartet werde, ist jedoch nicht ersichtlich, dass insoweit überhaupt noch hinreichend verwertbare Erkenntnisse rekonstruiert werden konnten. Es wird lediglich vorgebracht, dass der Kläger nur einmal zur Führungstagung einen Tagungsordnungspunkt eingebracht habe. Im Übrigen trägt das beklagte Land selbst vor, dass eine aktive Mitwirkung von einem Leiter GS "nicht dokumentiert" sei. Eigene Wahrnehmungen des IdP X. oder des LDK C. werden gar nicht aufgezeigt. Soweit das beklagte Land weiter in der persönlichen Abwesenheit des Klägers bei den Fachtagungen "Kriminalität" eine nicht sachgerechte Aufgabendelegation auf ihn vertretende Leiter von (Unter-)Abteilungen und damit einen Mangel bei der Führungsleistung sieht, ist aufgrund der Erwiderung des Klägers bereits fraglich, ob eine persönliche Anwesenheit tatsächlich angezeigt war. Dies bedarf jedoch keiner abschließenden Entscheidung. Denn es bleibt auch danach völlig offen, ob und in welcher Weise eine hinreichende Personen- und Sachkunde hinsichtlich des Hauptmerkmals "Sozialverhalten" gewährleistet war, dessen Herabsetzung das Verwaltungsgericht ebenfalls beanstandet hatte. Die ausführlichen weiteren Ausführungen des beklagten Landes zu den Verkehrs- und Kriminalitätsstatistiken im Verantwortungsbereich des Klägers weisen keinerlei erkennbaren Bezug zu den beiden hier interessierenden Hauptmerkmalen "Sozialverhalten" und "Mitarbeiterführung" auf. Vielmehr scheint auch das beklagte Land die damit zusammenhängenden Aspekte dem Hauptmerkmal "Leistungsergebnis" zuzuschlagen, das im vorliegenden Zulassungsverfahren ohne Belang ist. Die Berufung ist nicht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zuzulassen (Zulassungsgrund gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO). Eine Rechtssache hat grundsätzliche Bedeutung, wenn sie eine im Berufungsverfahren klärungsbedürftige und für die Entscheidung dieses Verfahrens erhebliche Rechts- oder Tatsachenfrage aufwirft, deren Beantwortung über den konkreten Fall hinaus wesentliche Bedeutung für die einheitliche Anwendung oder Weiterentwicklung des Rechts hat. Dabei ist zur Darlegung dieses Zulassungsgrundes die Frage auszuformulieren und substantiiert auszuführen, warum sie für entscheidungserheblich gehalten und aus welchen Gründen ihr Bedeutung über den Einzelfall hinaus zugemessen wird. Diesen Anforderungen wird das Zulassungsvorbringen in keiner Weise gerecht. Dem mehrseitigen Vortrag des beklagten Landes zu diesem Zulassungsgrund lässt sich an keiner Stelle eine auch nur annähernd konkretisierte, einer Klärung im Berufungsverfahren zugängliche Rechtsfrage entnehmen. Sie erschöpft sich im Wesentlichen in der Darstellung von Bedenken gegen verschiedene Annahmen der erstinstanzlichen Entscheidung. Die Berufung ist auch nicht wegen des geltend gemachten Verfahrensfehlers zuzulassen (Zulassungsgrund gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO). Das beklagte Land kann sich auf die geltend gemachte Verletzung des rechtlichen Gehörs im Rahmen der Übertragung des Rechtsstreits auf den Einzelrichter nicht berufen, weil es nicht sämtliche verfahrensrechtlich eröffneten und nach Lage der Dinge tauglichen Möglichkeiten ausgeschöpft hat, sich selbst rechtliches Gehör zu verschaffen. Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 22. August 2000 - 2 B 47.00 -, Buchholz 310 § 125 VwGO Nr. 14, und vom 21. Januar 1997 - 8 B 2.97 -, Buchholz 310 § 102 VwGO Nr. 21, m.w.N. Das Rügerecht bezüglich eines Verfahrensfehlers kann durch eine rügelose Einlassung verloren gehen (§ 173 VwGO i.V.m. § 295 ZPO). Zur schlüssigen Rüge des Verfahrensfehlers gehört deshalb die Darlegung, dass die Verletzung in der Vorinstanz geltend gemacht worden ist. Vgl. zum Revisionsrecht: BVerwG, Beschluss vom 28. Juli 2004 - 2 B 67.04 -, juris, m.w.N. Das hat das beklagte Land im Zulassungsverfahren nicht vorgetragen. Im Übrigen ist auch ausweislich des Terminsprotokolls der mündlichen Verhandlung vom 25. Februar 2010 keine Rüge erfolgt. Nicht nachvollziehbar ist schließlich der Einwand, der Einzelrichter habe überraschend am Tag der mündlichen Verhandlung entschieden, ohne dass nochmals Gelegenheit zur schriftlichen Stellungnahme gegeben worden sei. Ausweislich des Sitzungsprotokolls haben die Beteiligten vor Schließung der mündlichen Verhandlung Gelegenheit zur abschließenden Stellungnahme erhalten. Die Einräumung einer weiteren Schriftsatzfrist ist nicht begehrt worden. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 40, 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 2 GKG. Der Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO). Mit der Ablehnung des Zulassungsantrags wird das angefochtene Urteil rechtskräftig (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO).