15 B 20/18

Leitsatz: Zu den Voraussetzungen einer gerichtlichen Fristsetzung zum Abschluss des behördlichen Disziplinarverfahrens (Fortentwicklung der Kammerrechtsprechung).(Rn.5) Die Antragstellerin ist suspendierte Bürgermeisterin und Hauptverwaltungsbeamtin der Stadt A-Stadt und begehrt die gerichtliche Setzung einer Frist nach § 60 DG LSA zum Abschluss des behördlichen Disziplinarverfahrens gegen sie. Der zulässige Antrag ist unbegründet. § 60 Abs. 1 Satz 1 DG LSA bestimmt, dass „der Beamte beim Gericht die gerichtliche Bestimmung einer Frist zum Abschluss des Disziplinarverfahrens beantragen“ kann, wenn „ein behördliches Disziplinarverfahren nicht innerhalb von sechs Monaten nach der Einleitung durch Erlass einer Einstellungsverfügung oder Disziplinarverfügung oder durch Erhebung der Disziplinarklage abgeschlossen worden“ ist. Liegt ein zureichender Grund für den fehlenden Abschluss vor, ist der Antrag abzulehnen (§ 60 Abs. 2 Satz 2 DG LSA). Zur Überzeugung des Disziplinargerichts liegt zum augenblicklichen Zeitpunkt, d. h. zum Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung, ein zureichender Grund für den fehlenden Abschluss des behördlichen Disziplinarverfahrens (noch) vor, so dass eine gerichtliche Fristsetzung nicht geboten ist. 1.) Die gerichtliche Fristsetzung dient der Beachtung des dem Disziplinarrecht innewohnenden Beschleunigungsgebotes (§ 4 DG LSA). Gegenstand der gerichtlichen Prüfung ist die Frage des zureichenden Grundes für den fehlenden Abschuss des behördlichen Disziplinarverfahrens. Dies entspricht inhaltlich der unangemessenen Verzögerung, die sprachlich treffender ist (Hummel/Köhler/Mayer, BDG, 5. Auflage 2012, § 62 BDG Rz. 10). Unangemessen ist eine über sechs Monate hinausgehende Verzögerung, wenn die Sachaufklärung bzw. Verfahrenshandlungen nicht mit der gebotenen und möglichen Beschleunigung durchgeführt worden sind. Dabei hat das Gericht einerseits die Unabhängigkeit des mit den Ermittlungen betrauten Beamten (Ermittlungsführer) und dessen Beurteilungsspielraum zu den einzelnen Aufklärungspunkten und Aufklärungsmitteln sowie die notwendige Bearbeitungs- und Prüfungszeit, andererseits das Recht des Beschuldigten auf beschleunigte Bearbeitung zu berücksichtigen. Ob unangemessen verzögert wurde, lässt sich nicht durch den bloßen Vergleich einer pauschalen Prognose der notwendigen Gesamtbearbeitungszeit mit dem Sechsmonatszeitraum beantworten, sondern nur durch die konkrete Nachprüfung des bisherigen realen Bearbeitungszeitaufwandes feststellen. Das Verfahren nach § 60 DG LSA zielt nicht darauf ab, eine fiktive Bearbeitungszeit zu errechnen und daran die Einhaltung des Beschleunigungsgebotes zu messen. Dies würde in rechtlich bedenklicher Weise in die Disziplinarbefugnisse des Dienstherrn eingreifen. Der Zweck der Fristsetzung zielt allein darauf ab, die - auf der Grundlage der zu akzeptierenden Aufklärungserwägungen - tatsächlich erfolgten Verfahrensverzögerungen zu erfassen. Bei der Feststellung des Arbeitsaufwandes ist nicht von dem Arbeitsaufwand auszugehen, den das Gericht nach seiner Beurteilung der Rechtslage annehmen würde, sondern von demjenigen, der sich aus der Aufklärungsbeurteilung des Ermittlungsführers ergibt. Hierbei ist Großzügigkeit geboten. Unangemessene Verzögerung ist gleichbedeutend mit sachlich nicht gerechtfertigter Untätigkeit der jeweils befassten Disziplinarorgane. Untätigkeit des Ermittlungsführers liegt nicht in den Einarbeitungs- und Überlegungszeiten, in den unvermeidbaren Zwischenzeiten zwischen Ladung und Anhörungs- oder Beweistermin, in den üblichen Bürolaufzeiten, in den durch die Beschuldigten selbst veranlassten Unterbrechungen oder Vertagungen von Terminen oder Fristverlängerung für Schriftsätze, in den Urlaubs- oder Krankheitsbedingten Abwesenheiten der Beteiligten. Ergibt aber die genaue Nachprüfung, dass das jeweils zuständige Organ auf der Basis seiner Aufklärungsbeurteilung längere Zeiten ohne sachlichen Grund untätig geblieben ist, so liegt darin eine unangemessene Verzögerung. Das sodann weiter erforderliche Verschulden ergibt sich daraus, dass die Organe nicht für die ihnen mögliche Beschleunigung des Verfahrens gesorgt haben. So ist der Ermittlungsführer zur Aufbietung all seiner Kräfte und seiner Zeit zur vorrangigen Bearbeitung des Ermittlungsverfahrens verpflichtet. Die Einleitungsbehörde muss dafür sorgen, dass er nach Bedarf so weit von den Aufgaben seines Hauptamtes freigestellt wird, dass er sich mit Vorrang den behördlichen Ermittlungen widmen kann (vgl. BVerwG, Beschluss v. 23.05.1977, I DB 4.77; juris). Ebenso muss die Einleitungsbehörde qualitativ und quantitativ personell ausgestattet sein. Eine sachgerechte Organisation der Verwaltungsabläufe muss gewährleistet sein (vgl. zum Ganzen: BVerwG, Beschluss v. 11.08.2009, 2 AV 3.09; VG Magdeburg, Beschluss v. 06.08.2018, 15 B 21/18, Beschl. v. 08.01.2018, 15 B 27/17; Beschluss v. 30.01.2014, 8 A 22/13; Beschluss v. 15.01.2014, 8 A 20/13; Beschluss v. 28.03.2012, 8 A 2/12; Beschluss v. 21.03.2013, 8 A 4/13; Beschluss v. 26.11.2013, 8 A 18/13; jeweils mit Verweis auf: Hummel/Köhler/Mayer; BDG 4. Auflage 2009, § 62 Rz 10 ff.; VG Wiesbaden, Beschluss v. 04.02.2013, 25 L 1251/12.WI.D; alle juris; Urban/Wittkowski, BDG, § 62 Rz. 10). Die Vorschrift steht damit in einem Spannungsverhältnis zu der gleichfalls bestehenden Pflicht, den disziplinarrechtlich relevanten Sachverhalt umfassend zu ermitteln (§§ 21 ff. DG LSA) und dem Beamten, gegen den ermittelt wird, die Möglichkeit zur Äußerung zu geben (§ 30 DG LSA). Gestalten sich die Ermittlungen schwierig oder umfangreich, so lässt sich die Bearbeitungsfrist nicht einhalten, ohne die Aufklärungs- und die Anhörungspflicht zu verletzen (BVerwG, Beschluss v. 11.08.2009, 2 AV 3.09; juris). Darüber hinaus sind vom Disziplinargesetz vorgesehene behördeninterne Beteiligungen und Zustimmungen zu beachten (vgl. §§ 35, 76 DG LSA). 2.) Gemessen an diesen Voraussetzungen kann vorliegend von einer - schuldhaften - verzögerten Bearbeitung nicht ausgegangen werden. Der Antragstellerin werden mit dem unter dem 16.03.2016 eingeleiteten und unter dem 06.07.2016, 01.12.2016, 07.02.2017 und 02.05.2017 ausgedehnten behördlichen Disziplinarverfahren zahlreiche beamten- und kommunalrechtliche Pflichtenverstöße vorgehalten. Dass die (erste) Ermittlungsführerin (erst) am 02.05.2016 bestellt wurde und unter dem 03.11.2016 durch eine andere Ermittlungsführerin abgelöst wurde, ist dem Antragsgegner nicht vorwerfbar. Dafür, dass die krankheitsbedingten Umstände für die Ablösung nicht bestanden hätten – wie die Antragstellerin vermutet -, liegen keine Anhaltspunkte vor. Dazu kommt, dass es aufgrund der Besonderheit des vorliegenden Disziplinarverfahrens, welche in der herausgehobenen Stellung der Antragstellerin als Bürgermeisterin und Hauptverwaltungsbeamtin der Stadt A-Stadt begründet liegt, nachvollziehbar ist, dass überhaupt die Bestellung eines geeigneten Ermittlungsführers (vgl. § 21 DG LSA) durch den Antragsgegner eine gewisse Zeit in Anspruch nehmen muss. Denn die Tatsachen, die die Einleitung eines Disziplinarverfahrens nach § 17 DG LSA rechtfertigen, werden regelmäßig ohne Vorankündigung anfallen und treffen den die Ermittlungen einzuleitenden Vorgesetzten unvorbereitet. Dies gilt hier umso mehr, als es sich bei dem Dienstvorgesetzten der Antragstellerin um den Stadtrat der Stadt A-Stadt und damit um ein politisches Gremium handelt, welches durch Beschlüsse handeln muss. Als Bürgermeisterin ist die Antragstellerin (hauptamtlicher) "Beamter auf Zeit" und unterliegt den beamten- und disziplinarrechtlichen Regelungen (§ 6 BeamtStG; § 7 LBG LSA; § 60 Abs. 1 KVG LSA, 1 Abs. 1 DG LSA; vgl. nur: VG Magdeburg, Beschluss v. 25.04.2017; 15 B 3/17; Urteil vom 06.11.2013, 8 A 9/12 MD und Beschluss v. 26.05.2016, 15 B 8/16 MD mit weiteren Nachweisen auch zu ehrenamtlichen Bürgermeistern; alle juris). Der Antragsgegner ist als Stadtrat der Stadt H… zugleich Dienstvorgesetzter, höherer Dienstvorgesetzter und oberste Dienstbehörde (§ 45 Abs. 5 KVG LSA) gegenüber der Antragstellerin als Bürgermeisterin und zur Einleitung des Disziplinarverfahrens (§ 17 Abs. 1 DG LSA), Erhebung der Disziplinarklage (§ (34 Abs. 2 DG LSA) und damit zur vorläufigen Dienstenthebung (§ 38 Abs. 1 DG LSDA) berufen. Es erscheint auch legitim und gerade verfahrensökonomisch, Stellungnahmen der Antragstellerin abzuwarten um danach die weiteren Ermittlungsschritte zu bestimmen und vorzunehmen. Verzögerungen oder ein „brach liegen der Ermittlungen“ im Sinne einer vorwerfbaren behördlichen Untätigkeit sind darin nicht begründet. Das kontinuierliche Arbeiten an dem Vorgang ergibt sich auch daraus, dass Ermittlungsberichte in mehreren Stadien angefertigt wurden und die Ermittlungen schließlich vier Mal aufgrund neuer, sich erst im laufenden Ermittlungsverfahren herausstellender Erkenntnisse ausgedehnt wurden. Der Antragstellerin ist nicht darin zu folgen, dass allein und bereits die Vorlage eines Abschlussberichts bedeutet, dass das behördliche Disziplinarverfahren zwangsläufig beendet ist und in einer Maßnahme nach §§ 32 ff. DG LSA münden muss. Denn neue Erkenntnisse oder Bewertungen der Sach- und Rechtslage können sich auch aus den Stellungnahmen der Antragstellerin ergeben, sodass sich gerade weitere Ermittlungen aufdrängen. So liegt es auch hier. Schließlich wurde die Antragstellerin auch erst unter dem 03.02.2017 suspendiert. Unmittelbar anschließend, nämlich am 07.02.2017 erfolgte eine weitere Ausdehnung des Disziplinarverfahrens. Die Antragstellerin trägt selbst vor, dass die im März 2017 vorgenommenen Zeugenvernehmungen auf die Ausdehnung der Ermittlungen folgte. Nach den jeweiligen Ausdehnungen im Jahr 2017 erfolgten weitere Beweiserhebungen. Von "teilweisen Monaten der Untätigkeit", wie es die Antragstellerin darstellt, kann daher nicht die Rede sein. Schließlich gab es dann im Januar/Februar 2018 einen über 305 Seiten starken Ermittlungsbericht. Nachdem der Antragstellerin Fristverlängerung für ihre Stellungnahme nun 2 Monate gewährt wurde, folgte am 03.04.2018 die 193 Seiten umfassende Stellungnahme der Antragstellerin. Dass "keine Bestrebungen des Antragsgegners ersichtlich [sind], das Disziplinarverfahren abzuschließen", wie die Antragstellerin meint, erkennt das Disziplinargericht nicht. Denn gerade auf die umfassende Stellungnahme der Antragstellerin und die 50 gestellten Beweisanträge wurden mit Stadtratsbeschluss vom 07.06.2018 die Ermittlungen erneut aufgenommen, was – wie oben bereits ausgeführt – legitim ist. Dass ein durch Beschluss handelndes politisches Gremium einen gewissen Zeitraum für die Entscheidungsfindung und die dazu notwendigen Verfahrenshandlungen (Einladung, Sitzung, Beschluss) benötigt, steht außer Frage. Das zugegeben langandauernde behördliche Disziplinarverfahren liegt daher vorliegend mehr an der - notwendigen aber leider - schwerfälligen Entscheidungsfindung durch den Antragsgegner als in einem vorwerfbaren Stillstand der Ermittlungen. Der Dienstherr kann auch nicht zur, wenn mitunter auch wünschenswerten, Aussonderung nicht maßgeblich ins Gewicht fallender Pflichtenverstöße gezwungen werden. Darauf bezogene Ermittlungen sind erst dann im Sinne einer Verzögerung vorzuhalten, wenn dadurch die notwendigen Aufklärungen bezüglich der schwerwiegenden Pflichtenverstöße hinausgeschoben werden. Insoweit sieht das Disziplinargericht auch – jedenfalls noch – keinen Anlass dafür, die Durchführung der Ermittlungen mittels (nur) einer Ermittlungsführerin zu kritisieren. Natürlich kann der Dienstherr die Ermittlungen nicht nur einer Person übertragen und gerade Ermittlungen zu komplexen Sachverhalten auf verschiedene Bedienstete verteilen. Gleichwohl müssen diese Arbeitsschritte auch wieder in einer Person gebündelt werden. Auch muss der Dienstherr geeignete Bedienstete dazu zur Verfügung stellen und diese überwachen. Vorliegend ist nicht ersichtlich, dass dies nicht hinreichend durch den Antragsgegner geschieht. Von einer bewussten und gewollten Verletzung oder "bewussten Missachtung" des disziplinarrechtlichen Beschleunigungsgrundsatzes, der damit zum "bloßen Programmsatz entwertet" werde, wie es die Antragstellerin formuliert, kann nicht ausgegangen werden. Ohne Frage, können und dürfen rechtsfehlerfrei geführte schwierige und umfassende behördliche Disziplinarverfahren auch über 6 Monate geführt werden. Eine bewusste Verzögerungstaktik, wie es die Antragstellerin vermutet, um den Ablauf der Legislaturperiode im Jahr 2019 abzuwarten, vermag das Disziplinargericht darin nicht zu erkennen.