5 TG 3303/88

Mit der Beschwerde verfolgen die Antragsteller das vom Verwaltungsgericht abgelehnte Begehren nach vorläufigem Rechtsschutz gegen die Schließung des Schlacht- und Viehhofs der Antragsgegnerin weiter, wegen dessen Begründung durch die Antragsteller und Beantwortung durch die Antragsgegnerin auf die Akten des vorliegenden Verfahrens sowie der beiden Verfahren 5 N 3289/88 (Normenkontrollantrag gegen die Satzung vom 20. Juli 1988) und 5 NG 3290/88 (Antrag auf einstweilige Anordnung nach § 47 Abs. 8 VwGO) Bezug genommen wird. Die Beschwerde ist, soweit das Verfahren von der Antragstellerin zu 1) betrieben wird, unbegründet: deren Antrag ist vom Verwaltungsgericht mit Recht abgelehnt worden, weil er unzulässig ist. Das gilt unabhängig davon, ob der Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO oder nach § 123 VwGO zu beurteilen ist. Einen Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO kann nur stellen, wer zulässigerweise Anfechtungsklage erheben, also geltend machen kann, durch einen angefochtenen Verwaltungsakt in seinen Rechten verletzt zu sein (§ 42 Abs. 2 VwGO), und ein Antrag nach § 123 Abs. 1 VwGO kann nur dann zulässigerweise gestellt werden, wenn die Verwirklichung eines Rechts des Antragstellers vereitelt oder wesentlich erschwert werden könnte oder eine Regelung eines vorläufigen Zustandes in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis nötig erscheint. Da mit dem Antrag die Offenhaltung des Schlacht- und Viehhofs über den 31. August 1988 hinaus erreicht werden soll, kommt als ein durch die Schließung verletztes und durch die gerichtliche Entscheidung zu schützendes Recht nur das Recht auf Benutzung des Schlacht- und Viehhofs in Betracht, und als ein "streitiges Rechtsverhältnis" ebenfalls nur das Benutzungsverhältnis hinsichtlich des Schlacht- und Viehhofs. Die Antragstellerin zu 1) benutzt aber den Schlacht- und Viehhof selbst nicht, da sie weder schlachtet noch mit Vieh handelt. Zu ihren im Gesetz (§ 54 der Handwerksordnung in der Fassung vom 28. Dezember 1965 (BGBl. 1966 I S.1)) und in ihrer eigenen Satzung umschriebenen Aufgaben gehört es nicht, Rechte ihrer Mitglieder im eigenen Namen geltend zu machen. Der Umstand, daß für die Organe der Antragstellerin zu 1) bei der Erfüllung der Aufgaben nach § 54 Abs.1 der Handwerksordnung, die gemeinsamen gewerblichen Interessen ihrer Mitglieder zu fördern, durch die Schließung des Schlacht- und Viehhofs eine gewisse Menge an zusätzlicher Arbeit anfallen wird, ist keiner Verletzung von Rechten. Die Beschwerde des Antragstellers zu 2) ist hingegen begründet. Sein Antrag auf vorläufigen Rechtsschutz ist zulässig, da er als ein auf die Benutzung des Schlacht- und Viehhofs angewiesener Gewerbetreibender durch dessen Schließung in seiner Berufsausübung beeinträchtigt wird und sein Benutzungsverhältnis ein Rechtsverhältnis ist. Der erstrebte Rechtsschutz ist entgegen der eigenen - notwendigerweise durch die bisher bekannt gewordene Rechtsprechung beeinflußten - Hauptbegründung des Antragstellers und der Ansicht der Antragsgegnerin und des Verwaltungsgerichts nach § 80 Abs. 5 VwGO zu gewähren, da die Schließung des Schlacht- und Viehhofs einen Verwaltungsakt darstellt. Die Antragsgegnerin und das Verwaltungsgericht verweisen auf das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 11. Dezember 1964 - VII C 194.63 - (VerwRspr. 17, 359 = BB 1965, 727 ), in dem es heißt, daß wie die Errichtung auch die Schließung einer öffentlichen Einrichtung in aller Regel ein tatsächliches Geschehen in der Verwaltung sei. Der Senat mag dieser Ansicht bezüglich der Schließung eines Schlacht- und Viehhofs nicht zu folgen. Sicherlich gibt es auch öffentliche Einrichtungen deren Errichtung sich im Verhältnis zu den sie künftig benutzenden Bürgern in einem tatsächlichen Geschehen erschöpft. Es ist insoweit an die Aufstellung von Ruhebänken oder Regenunterständen, an die Einrichtung eines Kinderspielplatzes durch Ausstattung eines Grundstücks mit Spielgeräten und Ermöglichung des Zuganges oder an die Errichtung und Inbetriebsetzung eines öffentlichen Brunnens zu denken. In diesen Fällen ist neben der bloßen tatsächlichen Schaffung, in der zugleich die Einladung zur Benutzung an einen unbestimmten Interessentenkreis liegt, keine weitere "Regelung" erforderlich (was allerdings bei dem Beispiel des öffentlichen Brunnens unter anderen klimatischen und Wasserversorgungs-Verhältnissen anders sein könnte). Auch die Beseitigung solcher öffentlichen Einrichtungen erschöpft sich dann in einem tatsächlichen Geschehen. Andere öffentliche Einrichtungen bedürfen, um ihrer Bestimmung dienen zu können, einer näheren rechtlichen Ausgestaltung des Benutzungsverhältnisses, so daß sich schon ihre Errichtung nicht in einem "tatsächlichen Geschehen in der Verwaltung" erschöpft. Handelt es sich dabei, wie zum Beispiel gerade bei Schlachthöfen, um Einrichtungen, deren Vorhandensein in Verbindung mit dem Benutzungszwang die Ausübung eines ganzen Tätigkeitszweiges (des Metzgerhandwerks) geprägt hat und deren Außerbetriebsetzung ihrerseits gar nicht ohne ein rechtliches Einwirken auf die bisherigen Benutzer möglich ist, dann ist die Schließung kein "tatsächliches Geschehen", sondern eine hoheitliche Maßnahme zur Regelung eines Einzelfalles, die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist (§ 35 des Hessischen Verwaltungsverfahrensgesetzes (HVwVfG) vom 1. Dezember 1976 (GVBl. I S. 454)). Zu prüfen war - insbesondere deshalb, weil der Antragsteller zu 2) selbst gemeinsam mit anderen Betroffenen auch das Normenkontrollverfahren (5 N 3289/90) betreibt -, ob nicht diese Regelung hier in der Form des Erlasses einer Satzung getroffen worden ist, so daß vorläufiger Rechtsschutz weder nach § 80 Abs. 5 VwGO noch nach § 123 Abs. 1 VwGO, sondern nur nach § 47 Abs. 8 VwGO hätte gewährt werden können. Der Senat hat aber bereits in seinem Beschluß vom 24. August 1988 im Verfahren 5 NG 3290/88 entschieden, daß der Rechtsakt der Schließung des Schlacht- und Viehhofs der Antragsgegnerin n i c h t in dem Erlaß der Satzung vom 22. Juli 1988 zur Aufhebung der Schlacht- und Viehhofordnung der Stadt Darmstadt und anderer schlachthofrechtlicher Vorschriften liegt. Die Regelung ist vielmehr in den besonderen, neben dem Satzungsbeschluß gefaßten Beschluß der Stadtverordneten vom 19. Juli 1988, daß der Schlacht- und Viehhof geschlossen werde, und in der Bekanntgabe dieses Beschlusses an den betroffenen Personenkreis im ersten Absatz des Schreibens des Magistrats vom 22. Juli 1988 "An alle Schlacht- und Viehhofsbenutzer" zu finden. Zu prüfen blieb, dann noch, ob die Schließung des Schlacht- und Viehhofs, obwohl sie die Merkmale eines Verwaltungsaktes in der Form der Allgemeinverfügung nach § 35 Satz 2 - erste Alternative - HVwVfG aufweist, deshalb kein mit dem Widerspruch anfechtbarer Verwaltungsakt ist, weil es sich dabei um einen "Organisationsakt" handelt, so daß vorläufiger Rechtsschutz doch nach § 123 Abs. 1 VwGO zu gewähren wäre. Daß Organisationsakte eine neben (Realakten, Normsetzung und) Verwaltungsakten stehende Kategorie von Maßnahmen seien und nicht mit dem Widerspruch angefochten werden könnten, hat der 2. Senat des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs in den Beschlüssen vom 16. August 1978 - III TG 58/78 - (NJW 1979,886 = RdJB 1979, 230) und vom 27. Oktober 1983 - 2 TH 79/83 - HSGZ 1984, 39) angenommen, in denen es um die Organisation von Kindertagesstätten beziehungsweise Kindergärten ging. Der 2. Senat hat sich dabei in dem ersten dieser beiden Beschlüsse (RdJB 1979, 231 unten/232 oben) ausdrücklich auf die Rechtsprechung des 6. Senats des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs aus den Jahren 1974 und 1975 bezogen, daß Schulorganisationsakte in der Regel nicht als Verwaltungsakte anzusehen seien. Diese Rechtsprechung, die sich im Ergebnis mit der damaligen Ansicht des OVG Münster deckte, daß Schulorganisationsakte zwar Verwaltungsakte seien, aber außerhalb des Bereichs des § 80 VwGO stünden, ist dann jedoch vom Bundesverwaltungsgericht nicht gebilligt worden (Beschluß vom 24. April 1978 - 7 B 111.77 - DVBl. 1978, 640); sie ist dann auch vom OVG Münster (vgl. dazu BVerfGE 51, 26 (282-283) = DVBl. 1979, 812 = BayVBl. 1979, 717 = NJW 1980, 35 ) und vom 6. Senat des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs aufgegeben worden. Der hier beschließende Senat folgt dem 2. Senat darin, daß Organisationsakte in Bezug auf öffentliche Einrichtungen nach § 19 HGO nicht anders zu bewerten sind als Schulorganisationsakte, schließt sich aber der inzwischen herrschenden Ansicht an, daß solche Organisationsakte keine Kategorie für sich darstellen, sondern als anfechtbare Verwaltungsakte zu behandeln sind; vgl. Eyermann/Fröhler, VwGO, 9. Auflage, Rdnr. 74 ff.zu § 42; Stelkens/Bonk/Leonhardt, VwVfG, 2. Auflage, Rdnr. 132 a ff. zu § 35. In dem schon genannten Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 11. Dezember 1964 (VerwRspr. 17, 359) war ein Unterschied zwischen der Schließung einer Schule und der Schließung des Schlachthofes gesehen worden, die den Senat aber nicht zu überzeugen vermag. Ein von der Schlachthofschließung betroffener Metzger, der um den Fortbestand des Schlachthofes kämpft, tut dies deshalb, weil er auf die Benutzung des Schlachthofs angewiesen zu sein glaubt und ihn benutzen will. Seine rechtliche Gleichstellung mit Schulkindern, die eine bestimmte Schule besuchen wollen, kann deshalb nicht mit der Begründung abgelehnt werden, daß er den Schlachthof nach dessen Schließung nicht mehr zu benutzen brauche. Die Stärke oder Schwäche der Rechtsstellung, in der derjenige, der eine öffentliche Einrichtung benutzen will, durch deren Beseitigung betroffen wird, wird sich bei der Entscheidung darüber auswirken müssen, ob seinem Widerspruch und der nachfolgenden Anfechtungsklage stattgegeben wird; sie kann jedoch nicht die Qualifizierung der Schließung als Verwaltungsakt beeinflussen. Daß der Antragsteller zu 2) formell einen Antrag auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung nach § 123 VwGO gestellt hat, ist für den Erfolg seines Rechtsschutzgesuches unschädlich; der Antrag war, da dies dem Willen des Antragstellers zu 2) entspricht, in einen Antrag auf Rechtsschutz nach § 80 Abs. 5 VwGO umzudeuten. Dieser Antrag muß auch Erfolg haben. Der Antragsteller hat mit Schreiben seiner Bevollmächtigten vom 26. Juli 1988 Widerspruch gegen die an ihn ergangenen Schreiben eingelegt und dabei auch das von ihm als "Allgemeinverfügung" bezeichnete Schreiben "An alle Schlacht- und Viehhofbenutzer" genannt. Dieser Widerspruch wendet sich also gegen die Schließung im Ganzen. Er hat aufschiebende Wirkung nach § 80 Abs. 1 VwGO. Einer der Fälle, in denen nach § 80 Abs. 2 VwGO die aufschiebende Wirkung entfällt, liegt nicht vor. Da die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs von der Antragsgegnerin bezweifelt wird, war sie in entsprechender Anwendung von § 80 Abs. 5 VwGO durch Beschluß festzustellen. Der Senat ist sich bewußt, daß die Antragsgegnerin nunmehr nachträglich die sofortige Vollziehung der Schließung des Schlacht- und Viehhofs nach § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO besonders anordnen kann. Er gibt ihr aber zu bedenken, ob nicht, wenn sie sich dazu entschließt, dem Antragsteller und den übrigen Betroffenen eine weitere Frist für die Abwicklung des an ihren Schlacht- und Viehhof gebundenen Betriebes einräumen will, da es nicht zweifelsfrei ist, ob die Umlenkung der zur Versorgung der Darmstädter Bevölkerung dienenden Warenströme in so kurzer Zeit möglich ist, wie das in den bisherigen Verfügungen angenommen worden ist, und auch eine Strafbarkeit nach den §§ 324, 326 StBG durch Unterlassen dann kaum vorliegen kann, wenn die Absicht des Tätigwerdens auf eine schützenswerte Rechtsstellung des Antragstellers trifft. Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 VwGO, die Festsetzung des Streitwerts auf den §§ 25 Abs. 1, 14 (analog), 20 Abs. 3 und 13 Abs. 1 des Gerichtskostengesetzes. Der Senat hat das Interesse an der begehrten Entscheidung für die Antragstellerin zu 1) und den Antragsteller zu 2) mit je 10.000,-- DM bewertet. Er hat dabei berücksichtigt, daß durch die Schließung des Schlacht- und Viehhofs mit Sicherheit starke Umsatzeinbußen verursacht worden wären, daß aber andererseits ungewiß ist, für wie lange Zeit dies der Fall sein würde und wie lange andererseits der erstrebte vorläufige Rechtsschutz wirksam sein würde. Der sogenannte Auffangstreitwert nach § 13 Abs. 1 Satz 2 GKG, den das Verwaltungsgericht herangezogen hat, erschöpft die Bedeutung der Angelegenheit nicht; deshalb hat der Senat von der Möglichkeit Gebrauch gemacht, den Streitwert auch für den ersten Rechtszug abzuändern.