8 K 2158/08.GI

Leitsatz: 1. Zu den Voraussetzungen, die ein Prüfort für Fahrerlaubnisprüfungen erfüllen muss. 2. Die Regelung des § 17 Abs. 4 FeV über die Bestimmung der Prüforte dient nicht den Interessen einer Fahrschule. 3. Die Festlegung eines Prüforts ist ein Organisationsakt. Die Klage wird abgewiesen. Die Kosten des Verfahrens werden der Klägerin auferlegt. Das Urteil ist hinsichtlich der außergerichtlichen Kosten der Beklagten vorläufig vollstreckbar. Der Kostenschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung nach Maßgabe der Kostenfestsetzung abwenden, falls nicht der Gläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in derselben Höhe leistet. Die Klage ist zulässig. Sie ist im Hauptantrag auf die Aufhebung eines Verwaltungsakts gerichtet und insoweit als Anfechtungsklage statthaft. Die vom Regierungspräsidium Gießen mit Schreiben vom 29.05.2008 getroffene Festlegung, dass die Stadt A-Stadt ab 01.09.2008 nicht mehr Prüfort ist, stellt einen Verwaltungsakt in Form der sachbezogenen Allgemeinverfügung (§ 35 S. 2 HessVwVfG) dar. Nach § 17 Abs. 4 S. 3 Fahrerlaubnisverordnung (FeV) ist der innerörtliche Teil der praktischen Prüfung in geschlossenen Ortschaften durchzuführen, die aufgrund des Straßennetzes, der vorhandenen Verkehrszeichen und –einrichtungen sowie der Verkehrsdichte und –struktur die Prüfung der wesentlichen Verkehrsvorgänge ermöglichen (Prüfort). Die Prüforte werden von der zuständigen obersten Landesbehörde, der von ihr bestimmten oder nach Landesrecht zuständigen Stelle festgelegt (§ 17 Abs. 4 S. 4 FeV). Die hiernach in Hessen zuständige Behörde ist gem. § 9 Abs.2 Ziff. 1 b der Verordnung zur Bestimmung straßenverkehrsrechtlicher Zuständigkeiten vom 12.11.2007 (GVBl. I S. 800) das Regierungspräsidium als Bezirksordnungsbehörde. Die Festlegung der Prüforte ist ein staatlicher Organisationsakt (Bouska/Laeverenz, Fahrerlaubnisrecht, 3. Aufl., 2004, § 17 FeV, Erläuterung Nr. 8 zu Abs. 4), der eine Regelung mit Außenwirkung beinhaltet und deshalb als Verwaltungsakt zu qualifizieren ist. Der Ansicht des OVG Lüneburg (U. v. 05.06.1969 - VI OVG A 69/68 -, DVBl. 1970, 516), ein derartiger Organisationsakt sei kein Verwaltungsakt, schließt sich das erkennende Gericht nicht an. Zwar ist diese Maßnahme primär nicht darauf angelegt, ein Rechtsverhältnis zwischen Staat und Bürgern zu regeln. Denn die Festlegung der Prüforte zielt zunächst nur auf die Verwaltungsorganisation ab, indem sie für die Fahrerlaubnisbehörden verbindlich vorgibt, dass diese praktische Fahrprüfungen nur in diesen Prüforten (und deren Umgebung) anzusetzen vermag und durch amtlich anerkannte Sachverständige oder Prüfer für den Kraftfahrzeugverkehr abnehmen lassen darf (vgl. §§ 15, 22 Abs. 4 FeV). Insoweit verlässt die Festlegung nicht den verwaltungsinternen Bereich. Hierauf beschränken sich die Wirkungen der Festlegung jedoch nicht. Denn von dieser Vorgabe sind auch alle potentiellen Bewerber für eine praktische Prüfung nach Maßgabe des § 17 Abs. 3 FeV betroffen. Nach dieser Vorschrift hat ein Bewerber um eine Fahrerlaubnis die praktische Prüfung in der Regel am Ort seiner Hauptwohnung abzulegen, sofern dieser Ort Prüfort ist. Mit der Entscheidung, dass A-Stadt ab 01.09.2008 nicht mehr Prüfort ist, wird deshalb über den verwaltungsorganisatorischen Bereich hinaus für die potentiellen Bewerber um eine Fahrerlaubnis am Wohnort A-Stadt und dessen Umgebung Verbindliches geregelt. Diese können nunmehr ihre praktische innerörtliche Prüfung nicht mehr in A-Stadt ablegen. Insoweit kommt der Regelung Außenwirkung zu, sodass der vorliegend erfolgten Aufhebung eines Prüfortes Verwaltungsaktscharakter beizumessen ist (vgl. auch Hess.VGH, B. v. 25.08 1988 - 5 TG 3303/88 - der die Schließung eines Schlachthofs als Verwaltungsakt qualifiziert). Die hierzu vom Beklagten erhobenen Einwände, dem Gemeindegebiet komme keine Sachqualität zu, weshalb eine sachbezogene Allgemeinverfügung ausscheide, vermögen im Ergebnis nicht zu überzeugen, da § 35 S. 2 HessVwVfG ein weiter Sachbegriff zugrunde zu legen ist (vgl. Stelkens, in: Stelkens/ Bonk/ Sachs, VwVfG, 7. Aufl., 2008, § 35 Rn. 302). Die Klägerin ist auch klagebefugt (vgl. § 42 Abs. 2 VwGO). Für das Vorliegen der Klagebefugnis reicht es aus, wenn eine auch nur entfernte Möglichkeit der Rechtsverletzung durch den angegriffenen Verwaltungsakt vorhanden ist (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 15. Aufl., 2007, § 82 Rn. 66); die Anforderungen an diese Zulässigkeitsvoraussetzung dürfen nicht überspannt werden (vgl. BVerwG, U. v. 27.10.1998 - 11 A 10.98 -, Buchholz 11 Art. 28 GG Nr. 120, S. 56). An der Klagebefugnis würde es vorliegend nur dann fehlen, wenn die Klägerin durch die Entscheidung des Beklagten offensichtlich und eindeutig nach keiner Betrachtungsweise in eigenen subjektiven Rechten verletzt sein kann (vgl. BVerwG, U. v. 28.02.1997 - 1 C 29.95 -, BVerwGE 104, 115, 118 m.w.N.). Eine solche Feststellung vermag die Kammer nicht zu treffen. Eine Verletzung eigener Rechte der Klägerin durch die vom Beklagten getroffene Entscheidung kann nicht von vornherein und offensichtlich ausgeschlossen werden. Die Klägerin beruft sich in diesem Zusammenhang auf ihr Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb (vgl. hierzu Jarass, in: Jarass/Pieroth, GG, 9. Aufl., 2007, Art. 14 Rn. 10). Sie reklamiert, durch die Aufhebung der Prüforteigenschaft von A-Stadt als eine in dieser Stadt ansässige Fahrschule im Vergleich zu anderen Fahrschulen, insbesondere in A-Stadt, rechtswidrig benachteiligt zu sein. Insoweit beruft sich die Klägerin auf subjektive Rechte aus Art. 14 Abs. 1 GG respektive aus Art. 3 GG, die möglicherweise verletzt sein könnten. Dies reicht für die Bejahung der Zulässigkeit ihrer Klage aus. Die Klage ist aber unbegründet. Die Anordnung, dass die Stadt A-Stadt ab 01.09.2008 nicht mehr Prüfort ist, ist rechtmäßig ergangen und betrifft überdies die Klägerin auch nicht in eigenen Rechten. Die vom hierfür zuständigen Regierungspräsidium Gießen getroffene Entscheidung beachtet die gesetzlichen Anforderungen des § 17 Abs. 4 S. 3 FeV, wonach ein Prüfort auf Grund des Straßennetzes, der vorhandenen Verkehrszeichen und –einrichtungen sowie der Verkehrsdichte und –struktur die Prüfung der wesentlichen Verkehrsvorgänge ermöglichen muss. Diese Voraussetzungen sind bezogen auf die Stadt A-Stadt offensichtlich nicht erfüllt, sodass die Aufhebung der bislang bestehenden Prüforteigenschaft rechtlich nicht zu beanstanden ist. In der Stadt A-Stadt kann auf Grund der dort gegebenen Verkehrssituation weder das Befahren von Straßen mit mehreren markierten Fahrstreifen für eine Richtung und somit auch nicht das Durchführen eines Fahrstreifenwechsels außerhalb eines Kreuzungsbereiches noch das Befahren von Kreuzungen, die durch Lichtzeichen geregelt sind, im Rahmen einer Fahrerlaubnisprüfung als praktische Aufgabe gestellt werden. Damit erweist sich A-Stadt als Prüfort für ungeeignet. Denn die vorgenannten Fahrsituationen sind gemessen an den heutigen innerstädtischen Verkehrsverhältnissen grundlegender Natur. Dementsprechend sind diese Anforderungen auch in der „Richtlinie für die Prüfung der Bewerber um eine Erlaubnis zum Führen von Kraftfahrzeugen“ (VkBl 2002, S. 733) benannt. Fahrerlaubnisinhaber müssen zur sicheren Führung eines Kraftfahrzeuges über entsprechende Fertigkeiten und Befähigungen verfügen und deren Vorhandensein und ihre praktische Anwendung sind in angemessenem Umfang im Rahmen der Fahrerlaubnisprüfung zu überprüfen. Dies ist in A-Stadt schlechterdings nicht möglich. Eine Grenze für die Festlegung eines Prüforts liegt aber dort, wo ein Ort eine atypische Verkehrsstruktur besitzt, indem z.B. keine Lichtzeichenanlagen vorhanden sind (vgl. Bouska/Laeverenz, a.a.O., § 17 FeV, Erläuterung Nr. 7 zu Abs. 4). Unabhängig hiervon ist die Klägerin von der Entscheidung über die Prüforteigenschaft auch nicht in eigenen Rechten betroffen; insoweit scheidet eine unmittelbare Verletzung von subjektiven Rechten der Klägerin aus. Die Regelung des § 17 Abs. 4 FeV über die Bestimmung der Prüforte dient ausweislich der hierfür vom Gesetz für die Auswahlentscheidung benannten maßgeblichen Kriterien dem objektiven Interesse der Verkehrssicherheit. Fahrschulen können aus dieser Vorschrift kein Recht auf Festlegung eines bestimmten Prüfortes herleiten (vgl. OVG Lüneburg, a.a.O.; S. 517)., selbst unter der Voraussetzung, dass dieser objektiv als Prüfort geeignet ist. Die Norm des § 17 Abs. 4 S. 3 FeV dient jedenfalls nicht den Interessen der Fahrschulen. Ob mit Rücksicht darauf, dass jeder Bewerber in angemessener Entfernung zu seinem Wohn-, Arbeits- oder Ausbildungsort einen Prüfort finden soll (vgl. Bouska/Laeverenz, a.a.O., § 17 FeV, Erläuterung Nr. 7 zu Abs. 4), Prüfungsbewerber insoweit eine subjektive Rechtsposition innehaben, kommt es vorliegend nicht an. Eine Rechtsverletzung der Klägerin ist auch nicht im Hinblick darauf zu besorgen, dass A-Stadt zumindest seit 1999 Prüfort gewesen ist. Dieser Umstand vermittelt der Klägerin keinen rechtlich zu berücksichtigenden Bestandsschutz. Die Regelungen der §§ 48, 49 HessVwVfG finden hier schon deshalb keine Anwendung, weil auch die (erstmalige) Bestimmung eines Prüfortes keine subjektiven Rechte für davon betroffene Fahrschulen zu vermitteln vermag. Hierzu wird auf die zuvor gemachten Ausführungen Bezug genommen. Schließlich ist auch eine Verletzung des Rechts am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb aus Art. 14 Abs. 1 GG durch die Entscheidung des Regierungspräsidiums C-Stadt nicht gegeben. Von Art. 14 GG werden nur solche Rechtspositionen erfasst, die einem Rechtssubjekt bereits zustehen. Die Prüforteigenschaft von A-Stadt ist aber etwas, auf das die Klägerin, wie bereits ausgeführt, keinen Anspruch hat. Sich durch den Wegfall dieser Prüforteigenschaft für die Klägerin möglicherweise ergebende Umsatz- oder Verdiensteinbußen werden durch den Schutzbereich des Art. 14 Abs. 1 GG nicht erfasst. Art. 14 GG gewährt nur einen Bestands-, nicht aber einen Erwerbsschutz (vgl. Jarass, a.a.O., Art. 14 Rn. 10). Die Klägerin vermag sich letztlich auch nicht mit Erfolg auf eine Verletzung des durch Art. 3 GG gebotenen Gleichbehandlungsgrundsatzes zu berufen. Denn allein der Umstand, dass eventuell auch andere Prüforte nicht sämtliche Kriterien erfüllen, die bei sachverständiger Würdigung von einem Prüfort erfüllt werden sollten, rechtfertigt nicht eine Aufhebung der vom Regierungspräsidium bezüglich der Stadt A-Stadt getroffenen Entscheidung. Eine solche Aufhebung käme nur dann in Betracht, wenn sich diese Entscheidung als von der Behörde objektiv willkürlich getroffen erweisen sollte. Hierfür sind keine Anhaltspunkte ersichtlich. Aus den vorstehend benannten Gründen bleibt auch die hilfsweise erhobene Klage erfolglos. Die Kosten des Verfahrens waren der Klägerin aufzuerlegen, weil sie unterlegen ist (vgl. § 154 Abs. 1 VwGO). Der Ausspruch der vorläufigen Vollstreckbarkeit hat seine Grundlage in §167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO. Beschluss Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 5.000,00 Euro festgesetzt. Gründe Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 GKG. Die Klägerin betreibt in der Stadt A-Stadt eine Fahrschule. Zumindest seit Mai 1999 ist A-Stadt als Prüfort für die Durchführung von Fahrerlaubnisprüfungen vorgesehen (vgl. Erlass des Hessischen Ministeriums für Wirtschaft, Verkehr und Landesentwicklung vom 06.05.1999, Az.: VI b 1 B - 66 1 14.05.08.01). Auf Anregung der TÜV Technische Überwachung Hessen GmbH fand Anfang des Jahres 2008 eine Begehung der Stadt A-Stadt im Hinblick auf deren Geeignetheit als Prüfort für Fahrerlaubnisprüfungen statt. Dabei wurde festgestellt, dass folgende Anforderungen für die Durchführung einer Fahrerlaubnisprüfung aufgrund der örtlichen Gegebenheiten in A-Stadt nicht erfüllt werden können: 1. Durchführung von Fahrstreifenwechseln (außerhalb des Kreuzungsbereiches), 2. Befahren von Straßen mit mehreren markierten Fahrstreifen für eine Richtung, 3. Befahren von Kreuzungen, die durch Lichtzeichen geregelt sind. Mit Verfügung vom 29.05.2008 teilte das Regierungspräsidium Gießen der Technischen Überwachung Hessen und dem Landrat des D-Kreises mit, die Stadt A-Stadt sei ab 01.09.2008 nicht mehr Prüfort. In einem gemeinsamen Ortstermin mit der Technischen Überwachung Hessen, den betroffenen Fahrschulen und dem Landesverband der Fahrlehrer sei festgestellt worden, dass in A-Stadt die Voraussetzungen gemäß Anlage 11 zur Prüfungsrichtlinie in mindestens vier Punkten nicht erfüllt seien. Mit Schreiben ihrer Bevollmächtigten vom 10.07.2008 wandte sich die Klägerin an das Regierungspräsidium Gießen. Sie trug vor, durch die Herausnahme von A-Stadt als Prüfort schwerwiegende Nachteile zu erleiden, weshalb sie bitte, auch über den 01.09.2008 hinaus bis zu einer endgültigen Klärung der Angelegenheit A-Stadt als Prüfort weiterhin vorzusehen. Zur Begründung ihres Gesuchs führte die Klägerin aus, die Aufhebung der Prüforteigenschaft für A-Stadt benachteilige die dort ansässigen Fahrschulen im Vergleich zu anderen Fahrschulen, z. B. aus A-Stadt, in ungerechtfertigter Weise, weil A-Stadt weiterhin Prüfort bleibe. Es bestehe jetzt die Gefahr, dass Fahrschüler von Anbeginn der Ausbildung nach A-Stadt gingen, um dort eine Fahrschule aufzusuchen, da sie unter dieser Voraussetzung bei der Fahrprüfung eine bessere Ortskenntnis hätten und von den A-Stadter Fahrlehrern optimal auf die Prüfung vorbereitet werden könnten. Nicht nachvollziehbar sei, warum nunmehr das Fehlen von drei Kriterien zur Aufhebung der Prüforteigenschaft von A-Stadt führe, obwohl sich an der Verkehrssituation in der Stadt im Vergleich zu früheren Jahren nichts geändert habe. Auch in A-Stadt könnten nicht sämtliche Anforderungskriterien für einen Prüfort erfüllt werden. Am 08.09.2008 hat die Klägerin Klage erhoben und zugleich um einstweiligen Rechtsschutz nachgesucht. Mit Beschluss vom 16.09.2008 stellte die erkennende Kammer fest, dass der im vorliegenden Verfahren erhobenen Klage gegen den Bescheid des Beklagten vom 29.05.2008 aufschiebende Wirkung beizumessen ist (Az.: 8 L 2163/08.GI). Die Klägerin trägt zur Begründung ihrer Klage vor, die Festlegung des Beklagten zum Wegfall der Prüforteigenschaft für A-Stadt sei als Allgemeinverfügung gemäß § 35 S. 2 HessVwVfG zu qualifizieren. Durch diese Entscheidung würden die E-Stadter Fahrschulen im Vergleich zu anderen Fahrschulen ungerechtfertigt benachteiligt. Die Aufhebung der Prüforteigenschaft stelle entweder die Rücknahme oder den Widerruf eines Verwaltungsaktes dar, nämlich der gegenteiligen früheren Festlegung. Die Voraussetzungen für eine rechtmäßige Aufhebung dieser Entscheidung lägen nicht vor. Insoweit berufe sich die Beklagte auf Bestandsschutz. Wegen der näheren Einzelheiten des Vorbringens wird auf den Schriftsatz der Klägerbevollmächtigten vom 08.09.2008 Bezug genommen. Die Klägerin beantragt, den Bescheid des Beklagten vom 29.05.2008, Geschäftszeichen - III 33-66 I 12/03-FeV-Prüforte - aufzuheben, hilfsweise, den Beklagten zu verurteilen, A-Stadt als Prüfort festzulegen. Der Beklagte beantragt, die Klage abzuweisen. Er hält diese bereits für unzulässig. Ein die Statthaftigkeit einer Anfechtungsklage begründender Verwaltungsakt liege nicht vor. Festlegung, Verlegung oder Auflösung eines Prüfortes seien Organisationsakte, die allein dem am öffentlichen Verkehrsinteresse ausgerichteten Prüfzweck dienten. Derartige Organisationsakte gehörten dem verwaltungsinternen Bereich an. Eine Außenwirkung liege nicht vor. Bei der angegriffenen Entscheidung der Behörde handele es sich weder um eine personen- noch um eine sachbezogene Allgemeinverfügung. Auch komme keine raumbezogene Maßnahme mit Allgemeinverfügungscharakter in Betracht. Bei der Festlegung eines Prüfortes und der Aufhebung einer solchen Festlegung handele es sich um normkonkretisierende Regelungen ohne Verwaltungsaktscharakter. Selbst unter Zugrundelegung einer Verwaltungsaktsqualität scheitere die Klägerin jedenfalls im Rahmen der Begründetheit mit ihrem Begehren. Die angegriffene Behördenentscheidung sei rechtmäßig und verletze die Klägerin nicht in subjektiven Rechten. Die von der Klägerin vorgebrachten Beeinträchtigungen, die sich aus der Auflösung des Prüfortes A-Stadt ergeben könnten, erfolgten rein reflexhaft und lediglich mittelbar. Ein Rechtsanspruch einer Fahrschule auf Abhalten einer Fahrprüfung an einem bestimmten Ort bestehe nicht. Die Prüforteigenschaft des Sitzes einer Fahrschule sei keine Rechtsposition, die der Klägerin zustehe. Im Fahrschulgewerbe sei es nicht ungewöhnlich, dass Sitz einer Fahrschule und Prüfort nicht identisch seien. Die vorgefundene Verkehrssituation in A-Stadt erlaube schließlich nicht, dieser Stadt auch weiterhin Prüfortqualität beizumessen. A-Stadt erfülle nicht die konkreten Anforderungen an einen Prüfort und seine Umgebung. Wegen der näheren Einzelheiten des Vorbringens des Beklagten wird auf dessen Schriftsatz vom 23.10.2008 verwiesen. Hinsichtlich der sonstigen Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakte in diesem und in dem Verfahren 8 L 2163/08.GI sowie auf den Inhalt der Behördenakte. Die vorgenannten Akten sind Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen.