4 TH 1864/94

Die Beschwerde ist zulässig, insbesondere form- und fristgerecht erhoben (§§ 146, 147 VwGO). Sie ist jedoch nur in dem sich aus dem Beschlußausspruch ergebenden Umfang begründet und im übrigen zurückzuweisen. Widerspruch und Anfechtungsklage haben, soweit sie sich nicht gegen Verwaltungsakte in der Vollstreckung richten, regelmäßig aufschiebende Wirkung (§ 80 Abs. 1 VwGO). Die Behörde kann jedoch ausnahmsweise die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs bzw. der Klage dadurch beseitigen, daß sie nach § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO die sofortige Vollziehung dieser Verfügung anordnet. Sie ist zu einer solchen Anordnung aber nur berechtigt, wenn die sofortige Vollziehung der Verfügung im öffentlichen Interesse oder im überwiegenden Interesse eines Beteiligten geboten erscheint. Die Behörde muß also vor Erlaß der Anordnung einerseits die Interessen der Öffentlichkeit und eines etwaigen Beteiligten an einer sofortigen Durchführung der Maßnahme sowie andererseits die entgegenstehenden Interessen des Betroffenen an dem Bestand der aufschiebenden Wirkung eines eingelegten Widerspruchs gegeneinander abwägen. Eine ähnliche Prüfung hat das Gericht anzustellen, wenn gemäß § 80 Abs. 5 VwGO um vorläufigen Rechtsschutz gegen die Anordnung der sofortigen Vollziehung eines Verwaltungsaktes nachgesucht wird. Dem sogenannten Stoppantrag ist stattzugeben, wenn der Verwaltungsakt, gegen den Widerspruch erhoben ist, offensichtlich rechtswidrig ist; in diesem Fall kann kein öffentliches Interesse an einer sofortigen Vollziehung bestehen. Umgekehrt ist der Rechtsschutzantrag abzulehnen, wenn der angefochtene Verwaltungsakt offensichtlich rechtmäßig und seine Vollziehung eilbedürftig ist. In allen anderen Fällen entscheidet bei summarischer Beurteilung des Sachverhalts eine reine Abwägung der beteiligten öffentlichen und privaten Interessen, die für oder gegen die Dringlichkeit der Vollziehung sprechen, über die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes. Auf die Eilbedürftigkeit der Vollziehung wegen der besonderen Wichtigkeit und Dringlichkeit, die auch falltypisch gegeben sein kann, kann nicht allein wegen der Belange des Betroffenen, sondern schon wegen der Wahrung des Regel-Ausnahme-Verhältnisses der Absätze 1 und 2 des § 80 VwGO nicht verzichtet werden. Die Regel bleibt, daß sich die Vollstreckung eines Verwaltungsaktes, gegen den Widerspruch und Klage erhoben wird, an ein abgeschlossenes Hauptsacheverfahren anschließt. Nach diesen Grundsätzen ist der Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Klagen der Antragsteller gegen die ausgesprochenen Nutzungsverbote unbegründet. Gemäß § 83 Abs. 1 Satz 2 der Hessischen Bauordnung in der zum Zeitpunkt des Erlasses der Widerspruchsbescheide maßgeblichen Fassung der Bekanntmachung vom 20.07.1990 (GVBl. I S. 476, ber. S. 566) - HBO - hat die Antragsgegnerin als untere Bauaufsichtsbehörde (§§ 81, 82 HBO) im Rahmen der geltenden Gesetze die nach pflichtgemäßem Ermessen notwendigen Maßnahmen zu treffen, um von der Allgemeinheit oder Einzelnen Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung abzuwehren, die durch bauliche oder sonstige Anlagen hervorgerufen werden. Zur öffentlichen Sicherheit im Sinne dieser Vorschrift gehört die Einhaltung des formellen und materiellen Baurechts. Deshalb rechtfertigt grundsätzlich die formelle Illegalität der Nutzung einer baulichen Anlage bereits den Erlaß eines Nutzungsverbotes (st. Rspr.: Hess. VGH, Beschluß vom 14.01.1972 - IV TH 53/71 - HessVGRspr. 1972, 65; Beschluß vom 06.10.1988 - 4 TG 3126/88 - m.w.N.; zu §§ 61 Abs. 2, 78 Abs. 1 HBO 1993 vgl. Hess. VGH, Beschluß vom 26.07.1994 - 4 TH 79/93 -). Nur durch die Möglichkeit, formell illegale Nutzungen auch ohne Rücksicht auf ihre etwaige materielle Legalität zu verbieten, ist die Bauaufsicht in der Lage, das System des präventiven Bauverbots und Nutzungsverbots in Verbindung mit der Genehmigungspflicht von Bauvorhaben zu sichern (Hess. VGH, Beschluß vom 04.11.1993 - 4 TH 2109/92 -). Die Büronutzung der streitbefangenen Räume ist formell illegal. Ausweislich der Baugenehmigung vom 20.11.1954 ist im Erdgeschoß, im 1. und 2. Obergeschoß sowie im Dachgeschoß des Gebäudes V.-straße. ausschließlich Wohnnutzung genehmigt. Die genehmigten Bauvorlagen weisen im Kellergeschoß der Wohnnutzung zuzuordnende Nebenräume aus. Demgegenüber stellt die - nach Vortrag der Antragsteller bereits am 01.07.1955 aufgenommene - Wohnnutzung eine genehmigungspflichtige Nutzungsänderung dar. Nach § 1 Abs. 1 lit. c der Baupolizeiverordnung für die Stadt F vom 28.12.1953 war die Veränderung in der Benutzungsart von Räumen genehmigungspflichtig, wenn die neue Verwendung besonderen baupolizeilichen Vorschriften unterlag. Dies war hier der Fall, da nach § 17 Abs. 19 bzw. 26 Abs. 8 der Baupolizeiverordnung für Geschäftshäuser und Gebäude mit gewerblichen Betrieben an die Treppenhäuser oder Treppenanlagen bzw. an die lichte Raumhöhe besondere Anforderungen gestellt werden konnten (vgl. Hess. VGH, Beschluß vom 25.08.1992 - 4 TH 357/92 -). Nach Inkrafttreten der Hessischen Bauordnung vom 09.07.1957 - HBO 1958 - ergab sich die Genehmigungspflicht aus § 62 Abs. 1 Nr. 3 HBO 1958, später aus § 87 Abs. 1 HBO 1977/1990 und nunmehr aus § 62 Abs. 1 HBO 1993. Die materielle Rechtmäßigkeit der am 01.07.1955 aufgenommenen Büronutzung ist auch nicht deshalb in diesem Verfahren zu überprüfen, weil die Antragsgegnerin ihre Ermessensentscheidung in den Ausgangsbescheiden auch auf die fehlende Genehmigungsfähigkeit gestützt hat (vgl. Hess. VGH, Beschluß vom 06.10.1988 - 4 TG 3126/88 -). Gegenstand der Überprüfung in diesem Verfahren sind die Ausgangsbescheide in der Fassung der Widerspruchsbescheide vom 30.07.1992 bzw. 03.08.1992 (vgl. § 79 Abs. 1 Ziffer 1 VwGO). In den Widerspruchsbescheiden hat die Antragsgegnerin hinreichend klar zum Ausdruck gebracht, daß die ausgesprochenen Nutzungsverbote allein auf die formelle Illegalität gestützt werden. Entgegen der Auffassung der Antragsteller kollidiert die Rechtsprechung, wonach allein die formelle Illegalität ein Nutzungsverbot rechtfertigt, nicht mit Bestandsschutzgrundsätzen. Zwar genießt entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts auch eine formell illegale Nutzung, die über einen beachtlichen Zeitraum materiell legal ausgeübt wurde, Bestandsschutz (vgl. BVerwG, Urteil vom 23.02.1979 - 4 C 86.76 - NJW 1980, 252). Mit dem Nutzungsverbot wird jedoch - anders als im Regelfall mit einer Beseitigungsanordnung - nicht in das Eigentum eingegriffen. Ähnlich wie bei einer Baueinstellungsverfügung wird durch das Nutzungsverbot ein zukünftiges Handeln unterbunden, ohne daß es zur Beseitigung oder Vernichtung vorhandener Vermögenswerte kommt. Es werden keine irreparablen Zustände geschaffen. Der Betroffene wird lediglich gehindert, eine Nutzung auszuüben, zu deren Aufnahme er mangels Baugenehmigung (noch) nicht berechtigt ist (vgl. Bay. VGH, Beschluß vom 06.02.1980 - Nr. 14 Cs - 1776/79 - BayVBl. 1980, 246; Beschluß vom 29.09.1981 - Nr. 69 Il 78 - BayVBl. 1982, 51; OVG Saarland, Urteil vom 09.03.1984 - 2 R 2175/82 - BauR 1984, 616). Bei einem auf die formelle Illegalität gestützten Nutzungsverbot handelt es sich um eine vorläufige Maßnahme, die bis zur eventuellen Erteilung einer Nutzungsänderungsgenehmigung befristet ist. Mit Erteilung der Baugenehmigung verliert das Nutzungsverbot - ebenso wie eine Baueinstellungsverfügung - seine Wirkung, ohne daß eine derartige Befristung in der Verfügung selbst zum Ausdruck gebracht werden muß (vgl. Bay. VGH, Beschluß vom 29.09.1981, a.a.O.). Etwas anderes könnte allenfalls dann gelten, wenn sich zwischen der Nutzungsaufnahme und dem Einschreiten der Behörde die materielle Rechtslage zu Ungunsten des Betroffenen dahingehend ändert, daß die früher materiell legale Nutzung unzulässig wird. Die vormals legal ausgeübte Nutzung kann wegen der eingetretenen Rechtsänderung nicht mehr genehmigt werden. Ein Anspruch auf Erteilung einer Baugenehmigung besteht nur, wenn die Nutzungsänderung den öffentlich-rechtlichen Vorschriften entspricht (§ 96 Abs. 1 HBO 1990/§ 70 Abs. 1 HBO 1993). Dabei kommt es auf die im Zeitpunkt der Genehmigungserteilung geltenden öffentlich-rechtlichen Vorschriften an (vgl. BVerwG, Urteil vom 17.01.1986 - 4 C 80.82 - BRS 46 Nr. 148). Der Bestandsschutz, den eine vormals legal ausgeübte Nutzung einer baulichen Anlage genießt, kann folglich - entgegen der Auffassung der Antragsteller - einen Anspruch auf Erteilung einer Baugenehmigung nicht begründen (vgl. auch OVG Berlin, Urteil vom 11.03.1966 - II B 18.65 - BRS 17 Nr. 149; a.A. Finkelnburg/Ortloff, Öffentliches Baurecht Bd. II, 2. Aufl., München 1990 S. 137). Die Verweisung der Antragsteller auf das Baugenehmigungsverfahren würde somit zu einer endgültigen Nutzungsuntersagung führen (OVG Saarland, Urteil vom 09.03.1984, a.a.O.). Auch in einem derartigen Fall kann jedoch das (vorläufige) Nutzungsverbot allein auf die formelle Rechtswidrigkeit der Nutzung gestützt werden, solange nicht in einem förmlichen Verwaltungsverfahren von der Bauaufsichtsbehörde festgestellt worden ist, daß die Nutzung Bestandsschutz genießt. Der Bestandsschutz einer nach heutigem Recht materiell rechtswidrigen Nutzung, der daraus erwächst, daß die Nutzung in der Vergangenheit während eines beachtlichen Zeitraums materiell rechtmäßig ausgeübt wurde, gibt dem Bauherrn ein Abwehrrecht gegen ein endgültiges Nutzungsverbot (Hess. VGH, Urteil vom 09.06.1983 - III OE 73/82 - ESVGH 34, 150). Die Behörde ist verpflichtet, eine formell und - nach gegenwärtigem öffentlichem Recht - auch materiell illegale Nutzung zu dulden (OVG Berlin, Urteil vom 11.03.1966 - Eine derartige Duldung kann von der Bauaufsicht in Form eines Verwaltungsaktes gegenüber dem Bauherrn ausgesprochen werden (vgl. Hess. VGH, Beschluß vom 29.03.1993 - 4 UE 470/90 - BRS 55 Nr. 205). Während die Baugenehmigung neben der Feststellung, daß das Vorhaben dem zum Zeitpunkt der Genehmigungserteilung geltenden öffentlich-rechtlichen Vorschriften entspricht, einen verfügenden Teil - die Baufreigabe - beinhaltet, beschränkt sich die zu erteilende Duldung auf die Feststellung, dar die ausgeübte Nutzung über einen nicht unerheblichen Zeitraum in der Vergangenheit materiell rechtmäßig ausgeübt wurde. Einen derartig feststellenden Verwaltungsakt (Duldung) sehen die Hessische Bauordnung und - soweit ersichtlich - auch andere Landesbauordnungen zwar nicht vor. Das Rechtsinstrument des "feststellenden Verwaltungsaktes" darf allerdings auch dann eingesetzt werden, wenn es nicht ausdrücklich durch Gesetz als Handlungsform vorgegeben ist. Es steht in der Befugnis der Behörde, in Ausführung des gesetzgeberischen Willens konkrete Rechte und Pflichten im Einzelfall verbindlich festzustellen oder zu konkretisieren, wo dies sachlich geboten ist (siehe hierzu Kopp, Verwaltungsverfahrensgesetz, 5. Aufl., München 1991, § 35 Rdnr. 36 m.w.N.; Martens, Die Rechtsprechung zum Verwaltungsverfahrensrecht, NVwZ 1982, 480 (483); König, Der feststellende Verwaltungsakt, BayVBl. 1987, 261; Kopp, Feststellende Verwaltungsakte und Vollziehungsverfügungen im Gewerberecht, GewArch 1986, 41). Der Ausspruch einer endgültigen Duldung bei vorhandenem Bestandsschutz, die in ihren Wirkungen einer Baugenehmigung entspricht, verstößt anders als die dauerhafte Duldung eines rechtswidrigen Zustandes auch nicht gegen den Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung (Art. 20 Abs. 3 GG i.V.m. § 83 HBO 1990 (§ 61 Abs. 1, Abs. 2 HBO 1993). Danach sind die Bauaufsichtsbehörden verpflichtet, für die Einhaltung der baurechtlichen Vorschriften zu sorgen und gegen rechtswidrige Zustände einzuschreiten (vgl. Hess. VGH, Beschluß vom 29.03.1993, a.a.O.). Denn wie oben ausgeführt, verpflichtet der Bestandsschutz die Behörde dazu, von einem Einschreiten abzusehen. Der Ausspruch einer Duldung in Form eines Verwaltungsaktes ermöglicht es, die wegen der fehlenden Baugenehmigung bestehenden Ungewißheiten hinsichtlich der Legalität der Nutzung im Interesse der Rechtssicherheit zu beseitigen. Soweit der Bürger ein berechtigtes Interesse an der Feststellung eines Rechtsverhältnisses oder seiner Rechte und Pflichten in einem Überordnungsverhältnis und Unterordnungsverhältnis hat, besteht auch ein Anspruch auf Erlaß eines feststellenden Verwaltungsaktes (Kopp, a.a.O., GewArch 1986, 45). Die Klärung abstrakter Rechtsfragen kann dagegen durch einen feststellenden Verwaltungsakt nicht begehrt werden (König, a.a.O. S. 264). In diesem Sinne hat der Bauherr ein rechtlich schutzwürdiges Interesse an der von der Bauaufsichtsbehörde auszusprechenden Duldung bereits deshalb, weil dadurch festgestellt wird, daß die fortwährende ungenehmigte Nutzung nicht den Ordnungswidrigkeitentatbestand gemäß § 113 Abs. 1 Nr. 13 HBO 1990 erfüllt. Schließlich verschafft die Duldung dem Bauherrn - worauf es hier entscheidend ankommt - eine geschützte baurechtliche Position, die der einer Nutzungsänderungsgenehmigung, im Ergebnis gleichkommt (Hess. VGH, Beschlug vom 29.03.1993,- 4 UE 470/90 - a.a.O.). Die Duldung bedeutet, daß die Bauaufsichtsbehörde nicht mehr berechtigt ist, im Wege der Ordnungsverfügung gegen die formell und materiell illegale Nutzung, die Bestandsschutz genießt, vorzugehen. Mit der förmlichen Duldung endet ein bereits ergangenes Nutzungsverbot ebenso wie im Fälle der Erteilung einer Baugenehmigung. Zusammen mit dem Antrag auf Duldung der formell-illegalen Nutzung hat der Bauherr diejenigen Bauvorlagen einzureichen, die es der Bauaufsichtsbehörde ermöglichen, festzustellen, daß die formell und heute materiell illegale Nutzung in früheren Zeiten über einen maßgeblichen Zeitraum materiell sowohl bauplanungsrechtlich als auch bauordnungsrechtlich genehmigungsfähig war. Soweit sich die Voraussetzungen, des Bestandsschutzes als unaufklärbar erweisen sollten, geht dies zu Lasten des Bauherrn (BVerwG, Urteil vom 23.02.1979 - 4 C 86.76 - NJW 1980i 252). Wenn die Bauaufsichtsbehörde die beantragte Feststellung in Form der Duldung ablehnt, ist nach Durchführung des Widerspruchsverfahrens (§§ 68 ff. VwGO) die Verpflichtungsklage zulässig (vgl. König, a.a.O. S. 266). Solange der Bauherr diese Duldung nicht beantragt und erhalten hat, rechtfertigt nach wie vor die formelle Rechtswidrigkeit der Nutzung den Erlaß eines Nutzungsverbotes. Der Bauherr wird lediglich "in die Schranken des formellen Rechts" verwiesen. Er wird daran gehindert, eine Nutzung auszuüben, deren Rechtmäßigkeit (Bestandsschutz) noch nicht in dem dafür zur Verfügung stehenden Verwaltungsverfahren festgestellt ist. Eine mit dem Bestandsschutz kollidierende, Vernichtung von Vermögenswerten tritt dadurch ebenfalls nicht ein. Das ausgesprochene Nutzungsverbot ist auch nicht ermessensfehlerhaft. Zwar kann die Frage der materiellen Rechtmäßigkeit der Nutzung ausnahmsweise im Rahmen der Ermessensausübung von Bedeutung sein (vgl. Bay. VGH, Beschluß vom 29.09.1981, a.a.O., zur Genehmigungsfähigkeit), insbesondere wenn die Nutzungsuntersagung nicht wieder gutzumachende Folgen hat (Bay. VGH, Beschluß vom 06.02.1980, a.a.O.). Hierfür ist vorliegend jedoch nichts ersichtlich. Auch das gegenüber den Antragstellern zu 2 und 3 verfügte Räumungsgebot ist offensichtlich rechtmäßig. Die Entfernung der der verbotenen Nutzung dienenden Einrichtungsgegenstände ist erforderlich, um die Einhaltung des Nutzungsverbotes sicherzustellen. Das gegenüber der Antragstellerin zu 1 ergangene Gebot, die gegenüber den Antragstellerin zu 2 und 3 sowie gegenüber der Nutzerin des Kellerraumes ergangenen Nutzungsverbote zu dulden, ist ebenfalls offensichtlich rechtmäßig. Die Antragstellerin zu 1 wurde vor Erlaß des Duldungsgebotes angehört. Weder während ihrer Anhörung noch im Widerspruchsverfahren noch im Prozeß hat sie vorgetragen, daß sie aufgrund ihrer Rechtsbeziehungen zu den Mietern diese nicht an der Einhaltung des Nutzungsverbotes und der Befolgung des Räumungsgebotes hindern kann. Das Duldungsgebot erscheint mithin erforderlich, um eine Vollstreckung gegen die Antragsteller zu 2 und 3 und der Nutzerin des Kellerraumes nicht an dem Verbot des § 71 Abs. 4 HessVwVG scheitern zu lassen (siehe hierzu Hess. VGH, Beschluß vom 15.09.1994 - 4 TH 655/94 -). Auch die Anordnung der sofortigen Vollziehung (§ 80 Abs. 2 Nr. 4, Abs. 3 VwGO) ist nicht zu beanstanden. Das Interesse an der Effizienz des bauaufsichtlichen Verfahrens rechtfertigt regelmäßig bei formell illegalen Nutzungen die Anordnung der sofortigen Vollziehung eines bauaufsichtlichen Nutzungsverbots. Ein Verstoß gegen die Ordnungsfunktion des formellen Baurechts, die ihren Niederschlag im präventiven gesetzlichen Bauverbot (§ 96 Abs. 8 HBO 1990, § 70 Abs. 5 HBO 1993) gefunden hat, reicht für die Begründung der sofortigen Vollziehung eines Nutzungsverbots aus (vgl. Hess. VGH, Beschluß vom 06.07.1982 - IV TH 40/82 - HessVGRspr. 1983, 6 f.; Beschluß vom 27.01.1984 - 4 TH 277/84 - HessVGRspr. 1984, 81 = BauR 1984, 816; Beschluß vom 06.10.1988 - 4 TG 3126/88 -; Beschluß vom 23.12.1989 - 4 TH 4362/88 -; Beschluß vom 15.08.1994 - 4 TH 377/94 -). Entsprechendes hat zu gelten, wenn der Bauherr nicht den Weg beschreitet, eine formell und nach heutigem Recht materiell illegale, aber bestandsgeschützte Nutzung durch eine Duldung förmlich legalisieren zu lassen. Der Anordnung der sofortigen Vollziehung steht auch nicht entgegen, daß die Büronutzung nach Angaben der Antragsteller bereits seit dem 01.07.1955 ausgeübt wurde. Es muß der Behörde möglich sein, auch einen bereits lang andauernden baurechtswidrigen Zustand in einem überschaubaren Zeitraum nach Ergehen der behördlichen Entscheidung tatsächlich zu beenden. Der Umstand, daß die illegale Nutzung schon längere Zeit andauert, kann allenfalls zur Folge haben, daß die zur Beendigung der illegalen Nutzung zu setzende Frist eher großzügig bemessen sein sollte (Hess. VGH, Beschluß vom 11.11.1993 - 4 TH 2319/92 -). Diesem Gesichtspunkt hat die Antragsgegnerin durch Einräumung einer Frist von mehr als 6 Monaten gegenüber den Antragstellern zu 2 und 3 im Zusammenhang mit der Anordnung der sofortigen Vollziehung Rechnung getragen. Die Androhung der Zwangsräumung gegenüber den Antragstellern zu 2 und 3 ist rechtmäßig. Gemeinsam mit der Anordnung der sofortigen Vollziehung wurde den Antragstellern zu 2 und 3 eine hinreichend bemessene Befolgungsfrist gesetzt (§ 69 Abs. 2 HessVwVG). Die angedrohte Zwangsräumung findet ihre rechtliche Grundlage - entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts - jedoch nicht in § 75 HessVwVG. Mit ihr soll nicht die Unterlassung der Nutzung durchgesetzt werden, sondern das in der Grundverfügung selbständig angeordnete Räumungsgebot. Folglich ist die Bestimmung des § 78 HessVwVG maßgeblich. Entgegen § 75 Satz 2 HessVwVG i.V.m. § 74 Abs. 3 HessVwVG bedarf es bei der Androhung der Zwangsräumung nach § 78 HessVwVG mangels ausdrücklicher gesetzlicher Bestimmung der vorläufigen Veranschlagung der durch die Zwangsräumung entstehenden Kosten nicht. Dagegen ist die aufschiebende Wirkung der Klage der Antragstellerin zu 1 gegen die Androhung der Zwangsgelder, die kraft Gesetzes gemäß §§ 80 Abs. 2 Nr. 3, 87 Abs. 3 VwGO i.V.m. § 12 HessAGVwGO keine aufschiebende Wirkung hat, anzuordnen. Die auf § 76 HessVwVG gestützten Zwangsgeldandrohungen sind offensichtlich rechtswidrig, weil der Antragstellerin zu 1 eine zumutbare Frist zur Erfüllung ihrer Verpflichtung im Sinne des § 69 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 HessVwVG nicht gesetzt worden ist. Einer derartigen Fristsetzung - als Rechtsschutzfrist - bedarf es auch bei der Androhung von Zwangsmitteln zur Durchsetzung von Duldungsgeboten und Unterlassungsgeboten (Hess. VGH, Beschluß des Großen Senats vom 11.06.1979 - GrS 1/79 - ESVGH 29, 215). Die im Ausgangsbescheid vom 12.07.1991 gesetzte Frist bis zum 31.01.1992 war zum Zeitpunkt der Anordnung der sofortigen Vollziehung im Widerspruchsbescheid vom 30.07.1992 bereits abgelaufen und damit wirkungslos. Insoweit bedurfte es gemeinsam mit der Anordnung der sofortigen Vollziehung einer erneuten Fristsetzung. Eine derartige Fristsetzung war gegenüber der Antragstellerin zu 1 auch nicht deshalb entbehrlich, weil den Antragstellern zu 2 und 3 in den Widerspruchsbescheiden zur freiwilligen Befolgung des Nutzungsverbotes und der Räumung eine Frist bis zum 31.01.1993 gesetzt worden ist. Denn für den Fall, daß die Antragsteller zu 2 und 3 unmittelbar nach Erhalt des Widerspruchsbescheides die Nutzung aufgegeben und die Wohnungen geräumt hätten, wäre die Antragstellerin zu 1 ebenfalls zur sofortigen Duldung und Nutzungsunterlassung bei Meidung der angedrohten Zwangsgelder verpflichtet gewesen, ohne vorher die Möglichkeit zu haben, vorläufigen Rechtsschutz einzuholen. Da die Antragsgegnerin auch nicht nach § 72 Abs. 1 HessVwVG, der entsprechend auch für das in § 72 HessVwVG nicht genannte Zwangsgeld nach § 76 HessVwVG gilt (siehe Hess. VGH, Beschluß des Großen Senats vom 11.06.1979, a.a.O.), eine Ermessensentscheidung über das Absehen von einer Fristsetzung getroffen hat, ist die Androhung der Zwangsgelder gegenüber der Antragstellerin zu 1 offensichtlich rechtswidrig. Die Antragstellerin zu 1 ist Eigentümerin des Grundstücks Gemarkung ... Flur ..., Flurstück ... (V.-straße 52). Das Grundstück ist mit einem dreigeschossigen Gebäude bebaut, dessen Wiederaufbau mit Bauschein der Antragsgegnerin vom 20.11.1954 als Wohnhaus genehmigt wurde. Entsprechend den Bauvorlagen sind im Erdgeschoß sowie im 1. und 2. Obergeschoß jeweils drei abgeschlossene Wohneinheiten bestehend aus Kinderzimmer, Wohnzimmer, Herrenzimmer, Schlafzimmer, Küche, Bad und Diele genehmigt. Im Dachgeschoß sehen die genehmigten Bauvorlagen drei Mädchenzimmer, ein gemeinsames Bad/WC und einen Trockenraum vor. Im Kellergeschoß sind Abstellräume, Kellerräume, eine Waschküche und ein Heizungsraum genehmigt. Die Antragsteller zu 2 haben in dem Gebäude V.-straße die Räumlichkeiten im 2. Obergeschoß und im Dachgeschoß und die Antragstellerin zu 3 die Räumlichkeiten im Erdgeschoß und 2. Obergeschoß angemietet, in welchen sie jeweils Büronutzung ausüben. Im Jahre 1989 stellte die Antragsgegnerin die Büronutzung der Antragsteller zu 2 und 3 sowie die Nutzung eines Kellerraums zu Bürozwecken fest. Nach vorheriger Anhörung mit Schreiben vom 24.01.1991 gab die Antragsgegnerin den Antragstellern zu 2 und 3 jeweils mit Verfügung vom 16.07.1991 auf, die ungenehmigte Büronutzung bis zum 31.01.1992 zu beenden und die Büroeinrichtung zu entfernen. Für den Fall der Nichtbeachtung drohte die Antragsgegnerin die Zwangsräumung an. Eine entsprechende Verfügung erging an die Mieterin des Kellerraumes. Mit Verfügung vom 12.07.1991 verpflichtete die Antragsgegnerin die Antragstellerin zu 1, das den Mietern aufgegebene Verbot der ungenehmigten Büronutzung ab dem 01.02.1992 zu dulden. Weiterhin untersagte die Antragsgegnerin der Antragstellerin zu I, nach der Räumung durch die Mieter die Räumlichkeiten erneut in einer ungenehmigten Weise zu nutzen oder nutzen zu lassen. Für den Fall der Zuwiderhandlung gegen das Duldungsgebot drohte die Antragsgegnerin bezüglich des Kellerraumes ein Zwangsgeld in Höhe von 1.500,-- DM und bezüglich der Räumlichkeiten im Erdgeschoß, im 1. und 2. Obergeschoß sowie im Dachgeschoß ein Zwangsgeld in Höhe von jeweils 3.000,-- DM an. Eine entsprechende Zwangsgeldandrohung erging für den Fall der Zuwiderhandlung gegen die Nutzungsuntersagung. Zu Begründung der Verfügungen an die Antragsteller und die Mieterin des Kellerraumes berief sich die Antragsgegnerin auf die fehlende Nutzungsänderungsgenehmigung sowie auf die fehlende Genehmigungsfähigkeit der Büronutzung. Gegen die Verfügungen vom 12.07.1991 und 16.07.1991 erhoben die Antragsteller Widerspruch. Nach Durchführung des Anhörungsverfahrens gemäß §§ 6 ff. HessAGVwGO wies die Antragsgegnerin die Widersprüche mit Bescheid vom 30.07.1992 (Antragsgegnerin zu 1) und 03.08.1992 (Antragsteller zu 2 und 3), zugestellt am 07.08.1992, zurück. Zur Begründung verwies sie darauf, daß allein die formelle Rechtswidrigkeit der Gebäudenutzung die Nutzungsuntersagung rechtfertige. Die Büronutzung genieße auch keinen Bestandsschutz, da sie bereits vor Inkrafttreten des Bebauungsplanes der Antragsgegnerin NW 21a Nr. 1 im Jahre 1965, der für das Grundstück V.-straße - allgemeines Wohngebiet festsetze, unzulässig gewesen sei. Der bis dahin gültige Baugebietsplan habe das Grundstück als reines Wohngebiet ausgewiesen. In den Widerspruchsbescheiden ordnete die Antragsgegnerin die sofortige Vollziehung der jeweiligen Grundverfügung an und begründete die Eilbedürftigkeit mit der Notwendigkeit der effektiven Sicherung der Genehmigungspflicht. Andernfalls würde demjenigen, der sich über das formelle Baurecht hinwegsetze, gegenüber dem gesetzestreuen Bauantragsteller mindestens ein zeitweiliger Vorteil verschafft und ein Anreiz zur Gesetzesverletzung, nicht zuletzt im Hinblick auf die Dauer der Verwaltungsstreitverfahren, geboten. Die Frist zur Befolgung der Grundverfügung wurde gegenüber den Antragstellern zu 2 und 3 bis zum 31.01.1993 verlängert. Die Antragsteller haben am 18.08.1992 vor dem Verwaltungsgericht Frankfurt am Main Klage erhoben und um vorläufigen Rechtsschutz nachgesucht. Sie haben geltend gemacht, eine Nutzungsuntersagungsverfügung setze sowohl die formelle als auch die materielle Illegalität der baulichen Nutzung voraus. Dies habe jedenfalls in den Fällen zu gelten, in welchen eine formell illegale Nutzung Bestandsschutz genieße. Die Büronutzung werde in sämtlichen Räumen seit dem 01.07.1955 ausgeübt. Von diesem Zeitpunkt an bis zum Inkrafttreten des Bebauungsplanes NW 21a Nr. 1 sei die Büronutzung auch materiell legal gewesen, da der Baugebietsplan der Stadt F. mangels Veröffentlichung keine Wirksamkeit entfaltet habe. Demgemäß habe die Antragsgegnerin im Jahre 1962 auf dem Nachbargrundstück V.-straße auch den Neubau eines Bürogebäudes genehmigt. Die Antragsteller haben (sinngemäß) beantragt, die aufschiebende Wirkung ihrer Klagen gegen die Verfügungen der Antragsgegnerin vom 12. Juli 1991 bzw. 16. Juli 1991 wiederherzustellen. Die Antragsgegnerin hat beantragt, den Antrag abzulehnen. Zur Begründung beruft sie sich darauf, daß die bestehende formelle Illegalität der Büronutzung das sofort vollziehbare Nutzungsverbot gegenüber den Antragstellern zu 1 bis 3 und das Duldungsverbot gegenüber der Antragstellerin zu 1 rechtfertige. Die Büronutzung genieße auch keinen Bestandsschutz. Im Falle der Unwirksamkeit des Baugebietsplanes sei die planungsrechtliche Genehmigungsfähigkeit bis zum Inkrafttreten des Bebauungsplanes NW 21a Nr. 1 nach § 7a Abs. 6 der Baupolizeiverordnung der Stadt F. vom 28.12.1953 und seit Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes nach § 34 BBauG zu beurteilen gewesen. Nach beiden Bestimmungen sei die Büronutzung materiell rechtswidrig. Durch Beschluß vom 07.06.1994 hat das Verwaltungsgericht Frankfurt am Main den Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes abgelehnt. Zur Begründung hat es ausgeführt, gegen eine ungenehmigte Nutzung könne unabhängig davon, ob die Nutzung zum Zeitpunkt ihrer Aufnahme oder zu einem späteren Zeitpunkt genehmigungsfähig gewesen sei, eingeschritten werden. Bestandsschutz komme einer ungenehmigten Nutzung nicht bereits deshalb zu, weil sie irgendwann einmal genehmigungsfähig gewesen wäre. Das Räumungsgebot sichere den Zweck der Nutzungsuntersagung. Die Anordnung der sofortigen Vollziehung sei nicht zu beanstanden. Auch gegen die angedrohten Zwangsmittel bestünden keine rechtlichen Bedenken. Die Zwangsräumung stelle eine Maßnahme gemäß § 75 HessVwVG dar, durch welche die Nutzungsunterlassungen erzwungen werden könnten. Die Zwangsgeldandrohungen gegenüber der Antragstellerin zu 1 fänden ihre Rechtfertigung in § 76 HessVwVG. Soweit vergessen worden sei, die gegenüber der Antragstellerin zu 1 gesetzten Fristen im Widerspruchsbescheid anzupassen, sei dies unerheblich, da die Frist des Ausgangsbescheides sich durch Zeitablauf erledigt habe. Die Antragsteller haben gegen den ihnen am 16.06.1994 zugestellten Beschluß am 27.06.1994 Beschwerde eingelegt. Zur Begründung vertiefen sie ihren erstinstanzlichen Vortrag. Die Antragsteller beantragen (sinngemäß), unter Aufhebung des Beschlusses des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom 7. Juni 1994 die aufschiebende Wirkung ihrer Klagen gegen die Verfügungen der Antragsgegnerin vom 12. Juli 1991 bzw. 16. Juli 1991 wiederherzustellen. Die Antragsgegnerin beantragt, die Beschwerde zurückzuweisen. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie auf den Inhalt der beigezogenen Verwaltungsvorgänge, die Gegenstand der Beratung waren, Bezug genommen.