3 B 809/23 SN

Leitsatz: 1. Die Neubesetzung eines Ausschusses der Gemeindevertretung nach § 32 Abs. 2 Satz 1 KV M-V (juris: KV MV 2011) setzt zumindest die Annahme einer Wahlvorschlagsliste durch die Mehrheit der Mitglieder der Gemeindevertretung voraus.(Rn.21) 2. Die Verhältniswahl eines Ausschusses nach § 32 Abs. 2 Satz 2 KV M-V (juris: KV MV 2011) über konkurrierende Wahlvorschlagslisten setzt voraus, dass tatsächlich konkurrierende (d.h. mehrere) Listen eingereicht wurden.(Rn.22) 3. Die Einreichung nur einer Liste, selbst bei unterstellter Rechtsmissbräuchlichkeit des Nichteinreichens weiterer Listen durch andere Fraktionen oder Zählgemeinschaften, führt nicht zur Neubesetzung des Ausschusses entsprechend der einzigen eingereichten Liste.(Rn.25) 1. Es wird einstweilen festgestellt, dass der Finanzausschuss der Gemeindevertretung C. nicht entsprechend der von der A. Fraktion am 9. Mai 2023 in die Gemeindevertretungssitzung eingebrachten Wahlliste neu besetzt wurde. Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens. 2. Der Streitwert wird auf 5.000 Euro festgesetzt. I. Die Antragsgegnerin ist die Gemeindevertretung der Gemeinde C. . Sie hat nach der letzten Kommunalwahl im Jahre 2019 einen Finanzausschuss gebildet. Der Antragsteller ist Mitglied der Gemeindevertretung und des Finanzausschusses. Im August 2022 legte ein Gemeinderatsmitglied, das auch Mitglied im Finanzausschuss war, sein Mandat nieder. Die A. Fraktion beantragte die gänzliche Neubesetzung des Finanzausschusses gemäß § 32 Abs. 2 Satz 12 Kommunalverfassung Mecklenburg-Vorpommern (KV M-V). Für folgende Gemeindevertretungssitzungen wurde die Neubesetzung auf die Tagesordnung gesetzt, aber nicht vorgenommen, weil die Mitglieder der Gemeindevertretung um eine einvernehmliche Besetzung nach § 32 Abs. 2 Satz 1 KV M-V bemüht waren. Auch im Rahmen der Gemeindevertretungssitzung am 9. Mai 2023 konnte kein Einvernehmen über die Besetzung des Finanzausschusses zwischen den einbringungsberechtigten Fraktionen erzielt werden. Die A. Fraktion brachte diesmal aber eine Wahlliste ein. Über diese wurde abgestimmt. Fünf Mitglieder der Gemeindevertretung stimmten dagegen, drei enthielten sich. Die A. Fraktion geht davon aus, dass mangels Abstimmung über konkurrierende Wahlvorschlagslisten der Ausschuss entsprechend ihres Vorschlags besetzt wurde. Hierzu beruft sie sich auf eine Stellungnahme der unteren Rechtsaufsichtsbehörde. Der Bürgermeister der Gemeindevertretung hält diese Stellungnahme für eine aufsichtsrechtliche Weisung, an die er gebunden sei. Sollte auf der Sitzung der Gemeindevertretung am 13. Juni 2023 nicht der neu eingesetzte Finanzausschuss abgewählt werden, sei er gezwungen, zeitnah zu dessen konstituierender Sitzung zu laden. Der Antragsteller beantragt, im Wege des vorläufigen Rechtschutzes (vorläufig) festzustellen, dass der Antragsteller durch die Abgabe nur einer Wahlliste im Rahmen des Tagesordnungspunktes „Neubesetzung des Finanzausschusses“ in der Gemeindevertretungssitzung C. am 9. Mai 2023 nicht seine Mitgliedschaft im Finanzausschuss verloren hat. Die einseitig gebliebene Abgabe nur einer Wahlliste durch die A. Fraktion kommt keiner „Verständigung der Gemeindevertretung auf eine einvernehmliche Besetzung der Wahlstellen“ im Sinne des § 32 Abs. 1 Satz 1 KV M-V gleich. II. Der Antrag hat Erfolg. Er ist zulässig und begründet. 1. Der Antrag ist zulässig. Die statthafte Antragsart ist vorliegend der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 123 Abs. 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO). Die begehrte vorläufige Feststellung, dass eine Neubesetzung des Ausschusses nicht stattgefunden hat, ist zulässig (vgl. BVerwG, Beschluss vom 1. Oktober 2009 - 2 VR 6.09 -, juris Rn. 8). In einem Kommunalverfassungsstreit ist das Feststellungsbegehren nach § 43 VwGO statthaft, unabhängig davon, ob es sich um ein Eil- oder Hauptsacheverfahren handelt (VG Gießen, Beschluss vom 20. April 2004 - 8 G 1769/04 -, juris Rn. 6 f.). Das insoweit erforderliche qualifizierte Feststellungsinteresse an einer vorbeugenden Feststellung (vgl. OVG Münster, Beschluss vom 2. März 2001 - 5 B 273/01 -, juris Rn. 3 m. w. N.; vgl. VG Gießen, Beschluss vom 20. April 2004 - 8 G 1769/04 -, juris Rn. 9) liegt ebenfalls vor. Aufgrund der Erklärung des Bürgermeisters ist anzunehmen, dass er und auch die Gemeindevertretung sich an die mitgeteilte Rechtsansicht der unteren Rechtsaufsicht gebunden fühlen und den Antragsteller nicht mehr als Mitglied des Finanzausschusses ansehen werden. Entsprechend seiner Ankündigung steht zu erwarten, dass der Bürgermeister als Vorsitzender der Gemeindevertretung zur konstituierenden Sitzung des Finanzausschusses in neuer Besetzung demnächst laden wird. Eine auch nur kurzfristige Hinnahme dessen ist geeignet, den Antragsteller in seiner Rechtstellung als Ausschussmitglied in besonders schwerwiegender Weise zu beeinträchtigen. Es ist zu befürchten, dass ohne vorbeugende Feststellung der Finanzausschuss in neuer Besetzung zusammenkommt und seine Arbeit aufnimmt. Der Antragsteller ist antragsbefugt analog § 42 Abs. 2 VwGO. In einem Kommunalverfassungsstreitverfahren setzt die Antragsbefugnis in entsprechender Anwendung des § 42 Abs. 2 VwGO voraus, dass es sich bei der von dem antragstellenden Organ (oder Organteil) geltend gemachten Rechtsposition um ein durch das Innenrecht eingeräumtes, ihm zur eigenständigen Wahrnehmung zugewiesenes wehrfähiges subjektives Organrecht handelt (vgl. VG Düsseldorf, Beschluss vom 14. August 2003 - 1 L 1579/03 -, juris Rn. 7). Der Antragsteller kann vorliegend als Mitglied des Finanzausschusses geltend machen, möglicherweise durch die Einberufung einer konstituierenden Sitzung des Ausschusses in neuer Besetzung in seinen Organrechten als gewähltes Ausschussmitglied verletzt zu sein (vgl. VG Düsseldorf, Beschluss vom 14. August 2003 - 1 L 1579/03 -, juris Rn. 11). Außerdem steht ihm als Mitglied der Gemeindevertretung ein eigenes subjektives Organrecht nach § 32 Abs. 2 Satz 1, 2 KV M-V auf Mitwirkung an einer ordnungsgemäßen Neuwahl des Finanzausschusses zu (vgl. OVG Münster, Beschluss vom 21. Mai 2021 - 15 B 471/21 -, juris Rn. 11) Die Gemeindevertretung ist richtige Antragsgegnerin, da im Innenrechtsstreit nicht die Gemeinde, sondern vielmehr das gemeindliche Innenrechtssubjekt (Organ oder Organteil), das das wehrfähige subjektive Organrecht des klagenden Organs oder Organteils verletzt haben soll, Verfahrensgegner ist (vgl. VG Schwerin, Beschluss vom 22. April 2022 - 3 B 623/21 SN -, juris Rn. 33; vgl. OVG Münster, Urteil vom 7. Juli 1992 - 15 A 990/91 -, BeckRS 2015, 50457; VG Köln, Gerichtsbescheid vom 12. Mai 2009 - 4 K 3752/08 -, BeckRS 2009, 35493). Die Antragsgegnerin wird vorliegend als Organ der Gemeinde gemäß § 21 KV M-V im Rahmen eines Kommunalverfassungsstreites angegangen. Auch wenn anzunehmen ist, dass der Bürgermeister zur konstituierenden Sitzung des neubesetzten Finanzausschusses laden wird, ändert sich hieran nichts. Insoweit würde zum einen der Bürgermeister nach § 39 Abs. 2 Satz 2 KV M-V als Vorsitzender der Gemeindevertretung nach §§ 29 Abs. 1 Satz 1, 36 Abs. 7 Satz 1 KV M-V tätig. Zum anderen wehrt sich der Antragsteller im Kern dagegen, dass die Gemeindevertretung die Neubesetzung anerkennt und den Antragsteller als „Nicht-Mitglied“ behandeln und damit Beschlüsse und Empfehlung des Finanzausschusses in seiner neuen Zusammensetzung beachten wird. Die Antragsgegnerin ist nach § 61 Nr. 2 VwGO beteiligungsfähig und nach § 62 Abs. 3 VwGO prozessfähig. Sie wird gemäß §§ 28 Abs. 4 Satz 1, 39 Abs. 2 Satz 2 KV M-V durch den Bürgermeister vertreten. Der Antragsteller ist als Mitglied der Gemeindevertretung beteiligungsfähig nach § 61 Nr. 2 VwGO analog und gemäß § 62 Abs. 3 VwGO analog prozessfähig. 2. Der Antrag ist auch begründet. Nach § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO kann das Gericht eine einstweilige Anordnung in Bezug auf den Streitgegenstand treffen, wenn die Gefahr besteht, dass durch eine Veränderung des bestehenden Zustandes die Verwirklichung eines Rechts des Antragstellers vereitelt oder wesentlich erschwert werden könnte. Voraussetzung ist, dass der Antragsteller das von ihm behauptete strittige Recht (den Anordnungsanspruch) und die drohende Gefahr seiner Beeinträchtigung (den Anordnungsgrund) glaubhaft macht, § 123 Abs. 3 VwGO i. V. m. § 920 Abs. 2 ZPO. Maßgebend sind dabei die tatsächlichen und rechtlichen Verhältnisse zum Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung. Es ist grundsätzlich unzulässig, dem Antragsteller bereits im Verfahren des Eilrechtsschutzes vollständig dasjenige zu gewähren, was er erst im Hauptsacheverfahren begehrt (sog. Verbot der Vorwegnahme der Hauptsache). Das Gericht kann dem Wesen und Zweck der einstweiligen Anordnung entsprechend grundsätzlich nur vorläufige Regelungen treffen und dem Antragsteller nicht schon in vollem Umfang, wenn auch nur auf beschränkte Zeit und unter Vorbehalt einer Entscheidung in der Hauptsache, das gewähren, was er nur in einem Hauptsacheprozess erreichen könnte. Im Hinblick auf Art. 19 Abs. 4 GG gilt dieses grundsätzliche Verbot einer Vorwegnahme der Hauptsache nur dann nicht, wenn eine bestimmte Regelung zur Gewährung eines effektiven Rechtsschutzes schlechterdings notwendig ist, d. h. wenn die sonst zu erwartenden Nachteile für den Antragsteller unzumutbar wären und ein hoher Grad an Wahrscheinlichkeit für einen Erfolg auch in der Hauptsache sprechen würde (VG Schwerin, Beschluss vom 21. Februar 2023 - 3 B 265/23 SN -, juris Rn. 16 f.) a) Der Antragsteller hat einen Anspruch auf Feststellung, dass der Finanzausschuss im Rahmen der Gemeinderatssitzung am 9. Mai 2023 nicht neu besetzt wurde. Die Gemeindevertretung hat sich an diesem Tag weder auf eine Neubesetzung einvernehmlich verständigt noch eine Neubesetzung durch Abstimmung über eine Wahlvorschlagsliste vorgenommen. Gemäß § 36 Abs. 1 Satz 2 KV M-V erfolgt die Besetzung von Ausschüssen nach den Grundsätzen der Verhältniswahl. Gewählt ist nach § 32 Abs. 1 Satz 2 KV M-V grundsätzlich, wer die meisten Stimmen erhält, soweit nicht das Gesetz etwas anderes vorsieht. Sieht das Gesetz, wie hier § 36 Abs. 1 Satz 2 KV M-V die Verhältniswahl vor, kann nach § 32 Abs. 2 Satz 1 KV M-V die Gemeindevertretung sich auf eine einvernehmliche Besetzung der Wahlstellen verständigen. Kommt eine solche nicht zustande, wird nach Satz 2 über konkurrierende Wahlvorschlagslisten abgestimmt. Solche Wahlvorschlagslisten können nur durch Fraktionen oder Zählgemeinschaften eingereicht werden (Satz 3). Eine einvernehmliche Neubesetzung setzt die Annahme einer Wahlvorschlagsliste durch entsprechenden Mehrheitsbeschluss der Gemeindevertretung voraus, an dem es hier fehlt. Die Gesetzesbegründung zur aktuellen Fassung des § 32 Abs. 2 Satz 1 KV M-V erklärt hierzu, dass das Einvernehmen ein „Mittragen“ aller vorschlagsberechtigten Kräfte (d. h., aller Fraktionen und Zählgemeinschaften) voraussetzt (LT-Drs. 5/4173, S. 134). Damit solle verhindert werden, dass einzelne Mitglieder der Gemeindevertretung, die keine Fraktionen oder Zählgemeinschaften bilden, einen Beschluss über die einvernehmliche Besetzung verhindern können (ebd.). Daraus wird ersichtlich, dass die einvernehmliche Besetzung einen Beschluss der Gemeindevertretung erfordert, für den nach § 31 Abs. 1 Satz 1 KV M-V eine Mehrheit stimmen muss. Vorliegend fehlt es an einem mehrheitlich angenommenen Beschluss zur Annahme der von der A. Fraktion eingereichten Wahlvorschlagsliste. Selbst wenn ein sonstiges „Mittragen“ der vorschlagsberechtigten Kräfte ausreichen würde, wäre vorliegend hierfür nichts ersichtlich. Der Finanzausschuss wurde auch nicht nach § 32 Abs. 2 Satz 2 KV M-V neu besetzt. Dieser setzt schon seinem Wortlaut und auch nach seinem Sinn und Zweck eine Abstimmung über konkurrierende Wahlvorschlagslisten voraus (so auch OVG Münster, Beschluss vom 21. Mai 2021 - 15 B 471/21 -, juris Rn. 24 ff.). Denn ohne mehrere (konkurrierende) Vorschlagslisten ist keine Verhältniswahl möglich, sondern nur eine Abstimmung über die Besetzung nach dem einzigen Vorschlag. Zwar kann auch ein Vorschlag nur einer Fraktion oder Zählgemeinschaft eine Besetzung eines Ausschusses entsprechend dem Stärkeverhältnis aller Fraktionen in der Gemeindevertretung zueinander vorschlagen. Die nach §§ 36 Abs. 1 Satz 2 und 32 Abs. 2 KV M-V vorgesehene Verhältniswahl soll aber keinen möglichst mathematisch exakten Abgleich der Stärkeverhältnisse der Fraktionen in der Gemeindevertretung ermöglichen. Sondern entscheidend ist das in der Verhältniswahl zum Ausdruck kommende Abstimmungsverhalten der Mitglieder der Gemeindevertretung (LT-Drs. 2/2358, S. 69). Entsprechend sah auch § 32 Abs. 2 Satz 6 KV M-V in der Fassung des ersten Änderungsgesetzes vom 26. November 1997 (GVOBl. M-V 2/14 vom 6. Mai 1998, S. 424 ff.) im Falle nur einer eingereichten Vorschlagsliste vor, dass nur eine eingereichte Liste mit der Mehrheit der Mitglieder der Gemeindevertretung beschlossen werden musste (LT-Drs. 2/2358, S. 14). Insoweit gilt für die Verhältniswahl zur Ausschussbesetzung dasselbe, was der Gesetzgeber in § 32 Abs. 1 Satz 4 KV M-V für die Wahl nur eines Bewerbers klargestellt hat. Gewählt ist danach eine Person nur, wenn sie mehr Ja- als Nein-Stimmen erhält. Der Gesetzgeber hat dies so begründet: „Die grundsätzlich bei Wahlen nicht relevanten Nein-Stimmen werden daher in Fällen, in denen nur ein Bewerber kandidiert, berücksichtigt, um so zu erreichen, daß der Gemeindevertretung eine Entscheidungsalternative verbleibt. Das Vorliegen einer solchen Entscheidungsalternative, die darin besteht, den Bewerber abzulehnen, ist bereits begrifflich als unbedingter Bestandteil einer demokratischen Wahl anzusehen“ (LT-Drs. 2/2358, S. 69). Daran hat sich auch mit der Streichung des Satzes 6 aus § 32 Abs. 2 KV M-V nichts geändert. Die vom Antragsteller vorgelegte Auskunft über die Rechtsauffassung der unteren Rechtsaufsichtsbehörde überzeugt insoweit nicht. Denn nach der aktuellen Fassung des § 32 Abs. 2 KV M-V ist die Annahme nur einer Vorschlagsliste gerade nach § 32 Abs. 2 Satz 1 KV M-V weiterhin vorgesehen, was gerade einen Mehrheitsbeschluss erfordert (vgl. auch Gern/Brüning, Deutsches Kommunalrecht, 4. Aufl. 2019, Rn. 551, wonach bei nur einem Wahlvorschlag hilfsweise eine Mehrheitswahl stattfinden kann). Könnte eine Fraktion oder eine Zählgemeinschaft ihre Wahlvorschlagsliste, für die kein Mehrheitsbeschluss nach § 32 Abs. 2 Satz 1 KV M-V gefasst wurde, sondern die mehrheitlich abgelehnt wurde, diese Liste durch anschließende erneute Einreichung als einzige „konkurrierende“ Vorschlagsliste unabhängig von einer Abstimmung oder einem Mehrheitsbeschluss nach § 32 Abs. 2 Satz 2 KV M-V durchsetzen, würde § 32 Abs. 2 Satz 1 KV M-V leerlaufen. Es steht anderen Vorschlagsberechtigten zwar grundsätzlich frei, tatsächlich konkurrierende Vorschlagslisten zeitgleich einzureichen. Dazu werden diese aber in der Regel nicht vorbereitet sein, wenn gerade erst ein Mehrheitsbeschluss über eine „einvernehmliche“ Liste gescheitert ist. Belohnt würde die Fraktion oder Zählgemeinschaft, die für den Fall des Scheiterns der „einvernehmlichen“ Liste bereits einen Alternativvorschlag parat hat, oder die „einvernehmliche“ Liste sogleich erneut als vermeintlich konkurrierende Wahlvorschlagsliste einreicht. Hierdurch würde nicht nur die Besetzung eines Ausschusses durch Mitglieder nur einer Fraktion oder Zählergemeinschaft ermöglicht und damit der Spiegelbildlichkeitsgrundsatz ggf. verletzt (VG Schwerin, Beschluss vom 22. April 2022 - 3 B 623/21 SN -, juris Rn. 46 m. w. N.). Es würde auch ein Anreiz dafür geschaffen, möglichst schnell konkurrierende Wahlvorschlagslisten einzureichen. Beides kann erkennbar nicht vom Gesetzgeber gewollt sein, der gerade die Möglichkeit einer einvernehmlichen Besetzung der Ausschüsse dem Absatz 2 des § 32 KV M-V vorangestellt hat. Es kann dahinstehen, ob im Einzelfall andere Vorschlagsberechtigte verpflichtet sein könnten, weitere, konkurrierende Wahlvorschlagslisten einzureichen. Denn selbst unterstellt, das Nichteinbringen von weiteren, konkurrierenden Wahlvorschlagslisten durch andere Fraktionen oder Zählgemeinschaften wäre rechtsmissbräuchlich, folgte daraus nicht, dass die einzig eingebrachte Vorschlagsliste ohne Abstimmung oder Mehrheitsbeschluss als angenommen gälte (vgl. OVG Münster, Beschluss vom 21. Mai 2021 - 15 B 471/21 -, juris Rn. 37 ff., a. A. bei mehrheitlicher Annahme nur einer eingereichten Vorschlagsliste VG Arnsberg, Urteil vom 9. Juli 2010 - 12 K 3599/09 -, juris Rn. 58). Der Rechtsansicht der unteren Rechtsaufsichtsbehörde kann auch insoweit nicht gefolgt werden. Denn dadurch würde die gesetzliche Ausnahme vom Erfordernis der Verhältniswahl nach § 36 Abs. 1 Satz 2 KV M-V über den Fall der einvernehmlichen Besetzung nach § 32 Abs. 2 Satz 1 KV M-V hinaus ausgedehnt. Hiergegen spricht nicht nur die allgemeine Auslegungsregel, wonach Ausnahmetatbestände eng auszulegen sind, sondern nach dem Vorstehenden die gesetzliche Konzeption des § 32 Abs. 2 Satz 1 und 2 KV M-V sowie der gesetzgeberische Wille. Der Vorstellung des Gesetzgebers, wonach einzelne Mitglieder der Gemeindevertretung einen Beschluss nach § 32 Abs. 2 Satz 1 KV M-V nicht verhindern können, entspricht es, dass Fraktionen oder Zählgemeinschaften nur durch Mehrheitsbeschluss eine konkurrenzlose Wahlvorschlagsliste durchsetzen können. b) Der Antragsteller hat die drohende Gefahr für die ihm zustehenden Organrechte auch hinreichend glaubhaft gemacht. Er hat plausibel dargelegt, dass die Gemeindevertretung sowie der Bürgermeister sich der Rechtsansicht der Rechtsaufsichtsbehörde anschließen und letzterer demnächst zur konstituierenden Sitzung des „neuen“ Finanzausschusses laden wird. Dadurch ist die Rechtsstellung des Antragstellers insbesondere als derzeitiges Ausschussmitglied unmittelbar gefährdet. c) Der Anordnung steht auch nicht entgegen, dass hierdurch einer Entscheidung in einer möglichen Hauptsache vorweggenommen würde. Die Feststellung, dass der Finanzausschuss nicht neu besetzt wurde, deckt sich mit dem Begehren des Klägers in einem möglichen Hauptsacheprozess, auch wenn die Feststellung in diesem Verfahren nur einstweilen ergehen soll. Mit Blick auf die dem Antragsteller zustehenden Organrechte als Mitglied der Gemeindevertretung und Ausschussmitglied ist aber von unzumutbaren Nachteilen auszugehen. Dies ergibt sich daraus, dass bei Abwarten einer Entscheidung in der Hauptsache der Antragsteller womöglich bis zum Ablauf der Wahlperiode von der Mitwirkung im Finanzausschuss ausgeschlossen bliebe. Bezogen auf die Organstellung als Ausschussmitglied handelt es sich insoweit um zu befürchtende schwerwiegende, irreversible Nachteile. Ein Obsiegen des Antragstellers in einem möglichen Hauptsacheprozess ist nach dem Vorstehenden auch mit hoher Wahrscheinlichkeit zu erwarten. 3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. 4. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 1 GKG i. V. m. § 53 Abs. 2 GKG sowie Ziffer 1.5 und 22.7 des Streitwertkatalogs.