19 B 623/23

Leitsatz: 1. Der Verordnungsgeber belässt dem Schulleiter mit der Verwendung des offenen Begriffs „Schulwege“ in § 1 Abs. 2 Satz 2 Nr. 4 APO-S I Ermessen, mit welchem konkreten Maßstab er dieses Aufnahmekriterium heranzieht (wie zuletzt OVG NRW, Beschluss vom 15. August 2022 ‑ 19 B 933/22 ‑, juris, Rn. 2). 2. Es ist grundsätzlich ermessensfehlerfrei, wenn der Schulleiter einer Schule mit Teilstandorten im Sinn des § 81 Abs. 2 Satz 2, § 83 SchulG NRW die Schulweglänge nach demjenigen Teilstandort ermittelt, an welchem die Eingangsklassen im Aufnahmeschuljahr unterrichtet werden sollen. Die Beschwerde wird zurückgewiesen. Der Antragsteller trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens. Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen sind nicht erstattungsfähig. Der Streitwert für das Beschwerdeverfahren wird auf 2.500,00 Euro festgesetzt. Gründe: Die Beschwerde des Antragstellers ist gemäß § 146 Abs. 1 und 4 VwGO zulässig, aber unbegründet. Der Senat prüft nach § 146 Abs. 4 Sätze 1 und 6 VwGO nur die fristgerecht dargelegten Gründe. Diese rechtfertigen es nicht, den angefochtenen Beschluss zu ändern und den Antragsgegner im Wege der einstweiligen Anordnung nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO vorläufig zu verpflichten, den Antragsteller in die Klasse 5 des städtischen M. -Gymnasiums L. aufzunehmen, hilfsweise über seinen Aufnahmeantrag unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden. Mit seiner Beschwerde verfolgt der Antragsteller seine schon erstinstanzlich erhobenen Einwände weiter, die Beigeladene habe die Aufnahmekapazität des in der Sekundarstufe I vierzügigen M. -Gymnasiums L. erhöhen müssen, indem sie dessen Zügigkeit erweitern, zumindest aber zum Schuljahr 2023/2024 eine weitere (fünfte) Eingangsklasse als Mehrklasse habe bilden müssen (I.), und der Schulleiter habe bei der Heranziehung des Aufnahmekriteriums „Schulwege“ nach § 1 Abs. 2 Satz 2 Nr. 4 APO-S I den Hauptstandort C.------straße 15-17 anstelle des Teilstandorts H. -Straße 34 zugrunde legen müssen (II.). Diese Rügen des Antragstellers bleiben erfolglos. I. Das gilt zunächst für seine Rüge unter Nr. 2 seiner Beschwerdebegründung, mit welcher er seinen erstinstanzlichen Einwand weiterverfolgt, die Beigeladene habe ihr Organisationsermessen fehlerhaft ausgeübt, indem sie weder die Zügigkeit des M. -Gymnasiums L. erhöht noch zum Schuljahr 2023/2024 eine weitere (fünfte) Eingangsklasse als Mehrklasse gebildet habe. 1. Diese Rüge ist nur verfahrensrechtlich insoweit berechtigt, als der Antragsteller eine unterlassene Beiladung der Schulträgerin rügt. Deren Beiladung war nach § 65 Abs. 1 VwGO schon erstinstanzlich angezeigt. Die vorstehend bezeichnete Sachrüge (fehlerhafte Ausübung des Organisationsermessens) hatte der Antragsteller sogleich mit seinem Eilantrag erhoben (Nr. 2 seiner Antragsschrift vom 9. Mai 2023). Sie berührt im Sinn des § 65 Abs. 1 VwGO die rechtlichen Interessen der Schulträgerin. Die beiden als unterlassen gerügten Maßnahmen fallen in ihren Kompetenzbereich (§ 81 Abs. 2 Satz 2, Abs. 4 Satz 1 SchulG NRW), der insgesamt ihre Verantwortung für die äußere Organisation des örtlichen Schulwesens umfasst (herkömmlich als äußere Schulangelegenheiten bezeichnet, heute in § 79 SchulG NRW aufgezählt). Ähnlich die Formulierung des Verordnungsgebers in § 6 Abs. 7 Satz 4 VO 2022 zu § 93 Abs. 2 SchulG NRW, an dessen Vorgängerbestimmungen anknüpfend OVG NRW, Urteil vom 21. Februar 2013 ‑ 19 A 160/12 u. a. ‑, NWVBl. 2013, 448, juris, Rn. 54 ff.; Beschluss vom 30. November 2016 ‑ 19 B 1066/16 ‑, NWVBl. 2017, 122, juris, Rn. 22; VG Düsseldorf, Beschluss vom 2. August 2021 ‑ 18 L 1384/21 ‑, juris, Rn. 11. Sie gehören zu denjenigen schulorganisatorischen Maßnahmen, welche der Schulträger als nach § 59 Abs. 11 Satz 2 SchulG NRW verbindlichen Rahmen im Sinn des § 46 Abs. 1 Satz 1 SchulG NRW „hierfür“, d. h. für die Schulaufnahmeentscheidungen der Schulleiter in seinem Gebiet festlegt. Ist Streitgegenstand eines gerichtlichen Schulaufnahmeverfahrens der geltend gemachte Aufnahmeanspruch und stehen diesem im konkreten Fall nicht nur die Ablehnungsentscheidung des Schulleiters, sondern auch Rahmenfestlegungen des Schulträgers im Sinn des § 46 Abs. 1 Satz 1 SchulG NRW entgegen, so ist auch deren Rechtmäßigkeit entscheidungserheblich, es sei denn es kann darauf nach den Umständen des Einzelfalls unter keinem denkbaren Gesichtspunkt ankommen. OVG NRW, Beschlüsse vom 17. März 2022 ‑ 19 B 56/22 ‑, juris, Rn. 8, und vom 30. November 2016, a. a. O., Rn. 27. Maßgeblicher Gesichtspunkt für die Ausübung des Beiladungsermessens nach § 65 Abs. 1 VwGO ist hier vor allem der „seit Jahren, wenn nicht gar Jahrzehnten bekannte und nicht behobene, eklatante Schulplatzmangel, insbesondere bei den Gymnasien und den Gesamtschulen in der Stadt L. “, welchen die damalige Schulministerin im März 2022 für die Gymnasien bezifferte („Ohne Erweiterungsmaßnahmen fehlen dort aktuell 500 Schulplätze.“). Landtag NRW, Ausschuss für Schule und Bildung, Ausschussprotokoll APr 17/1773 vom 30. März 2022, S. 25 ff. Auf diesen auch in 2023 fortbestehenden Schulplatzmangel hatte der Antragsgegner erstinstanzlich selbst hingewiesen (Antragserwiderung vom 8. Mai 2023 im Verfahren 19 B 562/23, 10 L 824/23 VG Köln, in dem ebenfalls der Prozessbevollmächtigte des Antragstellers für die dortige Antragstellerin bevollmächtigt ist, S. 5: „Dass wegen des großen Anmeldeüberhangs an den Gymnasien der Stadt L. ein Mangel an Plätzen herrscht, ...“). Er legt eine gerichtliche Überprüfung auch der seitdem getroffenen schulorganisatorischen Maßnahmen der Schulträgerin nahe, soweit sich diese im konkret zu entscheidenden Einzelfall auf die Aufnahmekapazität der einzelnen Schule unmittelbar ausgewirkt haben können, auf die sich der Aufnahmeantrag des Antragstellers bezieht. Zu Unrecht hat das Verwaltungsgericht offengelassen, ob und inwieweit die Organisationsentscheidung des Schulträgers über die Zahl der Eingangsklassen der gerichtlichen Überprüfung unterliegt. In der Senatsrechtsprechung ist seit langem geklärt, dass die Garantie des effektiven Rechtsschutzes aus Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG eine solche Überprüfung auch in einem gerichtlichen Schulaufnahmeverfahren des Eilrechtsschutzes gebietet. OVG NRW, Beschluss vom 30. November 2016, a. a. O., Rn. 27. 2. Vorliegend hat die Beigeladene mit ihren Entscheidungen, die jahrgangsübergreifende Zügigkeit des M. -Gymnasiums L. auch zum Schuljahr 2023/2024 nach § 81 Abs. 2 Satz 1 SchulG NRW unverändert zu lassen (a) und auch im Weg einer vorübergehenden schuljahresbezogenen Mehrklassenbildung nach § 81 Abs. 4 Satz 1 SchulG NRW keine weitere (fünfte) Eingangsklasse zu bilden (b), ihr Organisationsermessen nach diesen Vorschriften fehlerfrei ausgeübt. a) Die Beigeladene hat ermessensfehlerfrei von einer nachträglichen Erhöhung der jahrgangsübergreifenden Zügigkeit des M. -Gymnasiums L. nach § 81 Abs. 2 Satz 1 SchulG NRW abgesehen. Sie hat diese Entscheidung maßgeblich auf die Erwägung gestützt, dass sie mit Zügigkeitserweiterungen zum Schuljahr 2023/2024 in der Sekundarstufe I an vier anderen städtischen Gymnasien das Angebot an städtischen Gymnasialplätzen in einem Ausmaß erhöht habe, dass „stadtweit ausreichend Plätze an Gymnasien zur Verfügung stehen (Schriftsatz der Beigeladenen vom 28. Juni 2023). Ob diese Erwägung stadtweit tragfähig ist, kann hier offenbleiben. Festzustellen ist insoweit lediglich, dass die Beigeladene kaum von einem auskömmlichen Angebot an Gymnasialplätzen sprechen kann, wenn für die 3.909 Erstanmeldungen an den städtischen Gymnasien nur 3.870 Plätze zur Verfügung standen, und die Beigeladene stattdessen in ihren Stellungnahmen gegenüber dem Senat auf die 3.795 Anmeldungen abstellt, die nach der zweiten Anmelderunde noch übrig blieben, also bei ihrer Gymnasialplatzbilanz diejenigen Eltern unberücksichtigt lässt, die sich nach Ablehnung ihres Erstantrags für ihr Kind für eine andere Schule als ein städtisches Gymnasium in L. entschieden haben. Denn jedenfalls drängt sich für das M. -Gymnasium L. keine Zügigkeitserweiterung auf. Die Beibehaltung der Vierzügigkeit dieses Gymnasiums in der Sekundarstufe I steht im Einklang mit dem Schulentwicklungsplan 2020, dessen Fortschreibung der Rat der Stadt am 18. Juni 2020 beschlossen hat (Vorlagen-Nr. 0418/2020 vom 9. März 2020, Anlage 4, weiterführende Schulen, S. 5). Er sieht die Erweiterung des damals in der Sekundarstufe I noch dreizügigen Gymnasiums um einen Zug mit der Inbetriebnahme des Teilstandorts H. -Straße 34 („Schulstandort V.----straße “) zum Schuljahr 2021/2022 vor, die der Rat am selben Tag beschlossen (Vorlagen-Nr. 3032/2019 vom 5. Mai 2020, Beiakte_002, S. 3 ff.), die Bezirksregierung unter dem 3. September 2020 genehmigt und welche die Verwaltung im Winter 2021/2022 umgesetzt hat. Die genannten Zügigkeitserweiterungen an vier anderen städtischen Gymnasien beruhen zudem auf den Ergebnissen der von der Oberbürgermeisterin unter dem 18. Mai 2022 eingesetzten „Task Force Schulplätze 2023/24“. Diese hat die Standorte aller 33 städtischen Gymnasien auf Nachverdichtungspotentiale überprüft und für acht Gymnasien bauliche Erweiterungsmöglichkeiten durch Containeraufstellungen und/oder Anmietungen festgestellt, unter anderem für diejenigen vier Gymnasien, deren Zügigkeit die Beigeladene zum Schuljahr 2023/2024 in der Sekundarstufe I erweitert hat (Ratsinformationssystem, Vorlage-Nr. 2914/2022, S. 5; Beiakte_002, S. 127), nicht aber für das M. -Gymnasium L. . Für diesen Gymnasialstandort hat die Task Force vielmehr festgestellt, dass schon für die aktuelle Zügigkeit ein Fehlbedarf von zwei Fachräumen für Sport und von einem Fachraum für Naturwissenschaften besteht und die für eine erneute Zügigkeitserweiterung zusätzlich erforderlichen Fachräume ebenfalls fehlen, so dass „kein Nachverdichtungspotential vorhanden“ sei. b) Auch mit ihrer Entscheidung, am M. -Gymnasium L. zum Schuljahr 2023/2024 keine weitere (fünfte) Eingangsklasse im Weg einer vorübergehenden schuljahresbezogenen Mehrklassenbildung nach § 81 Abs. 4 Satz 1 SchulG NRW einzurichten, hat die Beigeladene ihr Organisationsermessen als Schulträgerin fehlerfrei ausgeübt. Sie hat diese Entscheidung unter anderem auf die aus den Akten bestätigte Erwägung gestützt, dass dieses Gymnasium über die Zügigkeitserweiterung zum Schuljahr 2021/2022 hinaus im Schuljahr 2022/2023 eine Mehrklasse gebildet hat und dadurch nach der Übernahme des Teilstandorts H. -Straße 34 im Winter 2022 erneut ein Fehlbedarf im Umfang der oben unter a) bereits genannten Fachräume entstanden ist (Beiakte_002, S. 153, 156). II. Unzutreffend ist schließlich die unter Nr. 1 seiner Beschwerdebegründung formulierte Rechtsauffassung des Antragstellers, der Schulleiter habe bei der Heranziehung des Aufnahmekriteriums „Schulwege“ nach § 1 Abs. 2 Satz 2 Nr. 4 APO-S I „zwingend den Hauptstandort/Haupteingang/Impressum, also die Adresse C.----straße 15 ‑ 17“ zugrunde legen müssen, nicht hingegen den Teilstandort H. -Straße 34, an dem die Klassen 5-7 untergebracht sind. Nach § 7 Abs. 1 SchfkVO NRW sei der kürzeste Fußweg zum nächstliegenden Eingang des Schulgrundstücks maßgebend. Er, der Antragsteller, habe wegen des Briefkopfs im Ablehnungsbescheid und des Impressums im Internetauftritt des Gymnasiums darauf vertrauen dürfen, dass der Schulleiter den Hauptstandort zugrunde legt. Hiermit lässt der Antragsteller durch seinen Prozessbevollmächtigten eine Rechtsauffassung wiederholen, welche dieser schon in den Vorjahren mehrfach in gerichtlichen Schulaufnahmeverfahren mit Nachdruck vertreten, die der Senat hingegen in ständiger Rechtsprechung und zuletzt mit der Begründung zurückgewiesen hat, es handele sich lediglich um eine pauschale Behauptung ohne Auseinandersetzung mit den aus Wortlaut, Zweck und Systematik des § 1 Abs. 3 Satz 4 Nr. 2 AO-GS und des § 1 Abs. 2 Satz 2 Nr. 4 APO-S I abgeleiteten Gegenargumenten des Senats. Nach dieser Rechtsprechung belässt der Verordnungsgeber dem Schulleiter mit der Verwendung des offenen Begriffs „Schulwege“ in § 1 Abs. 2 Satz 2 Nr. 4 APO-S I und § 1 Abs. 3 Satz 4 Nr. 2 AO-GS Ermessen, mit welchem konkreten Maßstab er dieses Aufnahmekriterium heranzieht. Er darf die Schulwege der angemeldeten Kinder nach deren Länge bestimmen, aber auch nach ihrer Dauer oder nach anderen Maßstäben, etwa der Erreichbarkeit anderer Schulen derselben Schulform in der Umgebung. Bestimmt der Schulleiter die Schulwege ‑ wie regelmäßig ‑ nach ihrer Länge, entspricht es dem Zweck des Aufnahmekriteriums in der Regel am besten und ist deshalb grundsätzlich ermessensfehlerfrei, hierfür die regelmäßig eindeutige „Entfernung zwischen Wohnung und Schule“ zugrunde zu legen. Gemeint ist damit in der Regel, aber nicht notwendig der kürzeste Fußweg im Sinn des § 7 SchfkVO NRW, hingegen weder die Luftlinie noch eine Fahrstraßenentfernung. Auch die Entscheidung des Schulleiters, materiell-rechtlich von einer Bestimmung der Schulweglänge nach schülerfahrkostenrechtlichen Maßstäben abzusehen, ist grundsätzlich ermessensfehlerfrei, solange er den stattdessen gewählten Maßstab willkürfrei, d. h. gleichmäßig auf alle angemeldeten Kinder anwendet. OVG NRW, Beschlüsse vom 15. August 2022 ‑ 19 B 933/22 ‑, juris, Rn. 2 (zu § 1 Abs. 3 Satz 4 Nr. 2 AO-GS), vom 26. August 2021 - 19 B 1000/20 -, juris, Rn. 16 ff. (zu § 1 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 APO-S I 2019), vom 17. August 2021 ‑ 19 B 1325/21 ‑, juris, Rn. 9 ff. (zu § 1 Abs. 3 Satz 4 Nr. 2 AO-GS), vom 11. August 2021 ‑ 19 B 1245/21 ‑, juris, Rn. 5 ff. (zu § 1 Abs. 3 Satz 4 Nr. 2 AO-GS), und vom 30. November 2016, a. a. O., Rn. 44 (zu § 1 Abs. 3 Satz 4 Nr. 2 AO-GS); ebenso VG Düsseldorf, Beschluss vom 3. August 2022 ‑ 18 L 840/22 ‑, juris, Rn. 15 (zu § 1 Abs. 3 Satz 4 Nr. 2 AO-GS); VG Köln, Beschluss vom 9. Mai 2023 ‑ 10 L 737/23 ‑, juris, Rn. 15 (zu § 1 Abs. 2 Satz 2 Nr. 4 APO-S I). Insbesondere darf der Schulleiter unter der genannten Voraussetzung gleichmäßiger Anwendung auf alle angemeldeten Kinder auch von § 7 Abs. 1 Satz 3 SchfkVO NRW abweichen, der nur für das Schülerfahrkostenrecht zwingend bestimmt, dass der Schulweg an der Haustür des Wohngebäudes beginnt und am nächstliegenden Eingang des Schulgrundstücks endet. OVG NRW, Beschlüsse vom 17. August 2021, a. a. O., Rn. 11, und vom 11. August 2021, a. a. O., Rn. 7. Nach diesen Maßstäben hat es das Verwaltungsgericht zutreffend als grundsätzlich ermessensfehlerfrei angesehen, wenn ‑ wie hier ‑ der Schulleiter einer Schule mit Teilstandorten im Sinn des § 81 Abs. 2 Satz 2, § 83 SchulG NRW die Schulweglänge nach demjenigen Teilstandort ermittelt, an welchem die Eingangsklassen Aufnahmeschuljahr unterrichtet werden sollen. Dieser Entscheidung liegt, wie das Verwaltungsgericht zu Recht ausgeführt hat, als sachlicher Grund die geographische Nähe zur Schule zugrunde, die gerade den jüngeren Kindern eine unnötige Belastung durch lange Schulwege erspart und damit dem Zweck des Aufnahmekriteriums in besonderer Weise Rechnung trägt. Demgegenüber begründet der Antragsteller seine Forderung nach einer zwingenden Heranziehung des § 7 Abs. 1 SchfkVO NRW in seiner Beschwerdebegründung lediglich mit dem Hinweis auf eine dem Schulleiter anderenfalls eröffnete Möglichkeit, „die Aufnahmechancen von Kindern zu beeinflussen, indem er sich beliebig für einen Schuleingang entscheiden könnte“, worin ein „Missbrauch und“ eine „Willkürlichkeit“ liege, der „§ 7 SchfkVO NRW Einhalt gebieten“ wolle. Mit dieser pauschalen und in ihrer Allgemeinheit unberechtigten Befürchtung stellt er die Ermessensermächtigung an den Schulleiter bei der Heranziehung des Aufnahmekriteriums „Schulwege“ nach § 1 Abs. 2 Satz 2 Nr. 4 APO-S I insgesamt infrage, ohne zu begründen, weshalb hierfür strengere verwaltungsrechtliche Maßstäbe gelten sollen als für andere Ermessensermächtigungen. Unabhängig davon verfehlt er die zitierte Senatsrechtsprechung, wonach der Schulleiter zu einer gleichmäßigen Ermessensausübung verpflichtet ist, wenn er entscheidet, mit welchem konkreten Maßstab er dieses Aufnahmekriterium heranzieht. Bezogen auf den vorliegenden Fall lässt der Antragsteller offen, welcher Sachgrund mit derart überragendem Gewicht für eine Berechnung der Schulweglänge nach dem Hauptstandort des M. -Gymnasiums L. sprechen soll, dass diese Berechnung, wie er behauptet, „zwingend“ sein soll. Entgegen seiner Behauptung „widerspricht sich“ das Verwaltungsgericht auch nicht, wenn es im oben zitierten Beschluss vom 9. Mai 2023 betreffend ein anderes Gymnasium in L. die dort vorgenommene Berechnung der Schulweglänge nach dem Haupteingang der Schule als ermessensfehlerfrei eingestuft hat (Rn. 17). Vielmehr darf nach den obigen Grundsätzen jeder Schulleiter sein Ermessen bei der Heranziehung der Aufnahmekriterien unabhängig von der Ermessenspraxis anderer Schulleiter ausüben, soweit keine Weisung der ihm übergeordneten Schulaufsicht vorliegt. Das gilt auch für seine Entscheidung, mit welchem konkreten Maßstab er das Aufnahmekriterium „Schulwege“ nach § 1 Abs. 2 Satz 2 Nr. 4 APO-S I heranzieht. Unabhängig davon lässt der Antragsteller offen, ob auch das genannte andere Gymnasium einen Teilstandort für die Unterbringung der Eingangsklassen hat, also überhaupt ein vergleichbarer Fall vorliegt. Abwegig ist schließlich seine Auffassung, er habe wegen des Briefkopfs im Ablehnungsbescheid und des Impressums des Internetauftritts des Gymnasiums auf eine Berechnung der Schulweglänge nach dem Hauptstandort des M. -Gymnasiums L. vertrauen dürfen. Ganz offensichtlich ist das Gegenteil der Fall, weil seinem Prozessbevollmächtigten die zitierte ständige Senatsrechtsprechung seit Jahren bekannt ist. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2, § 162 Abs. 3 VwGO. Der Senat hat die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen aus Billigkeit für nicht erstattungsfähig erklärt. Sie hat sich keinem Kostenrisiko ausgesetzt, weil sie keinen Antrag gestellt hat (§ 154 Abs. 3 VwGO). Die Streitwertfestsetzung ergibt sich aus § 47 Abs. 1, § 52 Abs. 1 und 2, § 53 Abs. 2 Nr. 1 GKG. Die Bedeutung der Schulaufnahme für den Antragsteller, auf die es nach § 47, § 52 Abs. 1 GKG für die Streitwertfestsetzung ankommt, bestimmt der Senat in ständiger Ermessenspraxis in Anlehnung an Nr. 1.5 Satz 1 und Nr. 38.4 des Streitwertkatalogs 2013 (NWVBl. 2014, Sonderbeilage Januar, S. 11) im vorläufigen Rechtsschutzverfahren mit der Hälfte des Auffangwerts nach § 52 Abs. 2 GKG für jedes betroffene schulpflichtige Kind, also 2.500,00 Euro. OVG NRW, Beschlüsse vom 31. August 2022 ‑ 19 B 945/22 ‑, NVwZ-RR 2022, 941, juris, Rn. 16, vom 25. August 2022 ‑ 19 B 956/22 ‑, juris, Rn. 17, vom 17. März 2022 ‑ 19 B 56/22 ‑, juris, Rn. 10 jeweils m. w. N., vom 27. Mai 2021 ‑ 19 E 428/21 ‑, NVwZ-RR 2021, 696, juris, Rn. 5, und vom 30. November 2016 ‑ 19 B 1066/16 -, NWVBl. 2017, 122, juris, Rn. 47. Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 66 Abs. 3 Satz 3, § 68 Abs. 1 Satz 5 GKG).