8 B 1725/18

Auf die Beschwerde des Antragsgegners wird der Beschluss des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 8. November 2018 geändert. Der Antrag der Antragstellerin, die aufschiebende Wirkung ihrer Klage gegen die Ordnungsverfügung des Antragsgegners vom 15. August 2018 wiederherzustellen bzw. anzuordnen, wird abgelehnt. Die Antragstellerin trägt die Kosten beider Rechtszüge. Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 2.500,- EUR festgesetzt. G r ü n d e : Die zulässige Beschwerde des Antragsgegners ist begründet. Der angegriffene Beschluss des Verwaltungsgerichts ist aus den vom Antragsgegner fristgerecht dargelegten Gründen (vgl. § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO) fehlerhaft (dazu 1.). Er erweist sich auch nicht aus anderen Gründen als im Ergebnis richtig (dazu 2.). 1. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts ist die auf § 20 Abs. 2 Satz 1 BImSchG gestützte Stilllegungsverfügung des Antragsgegners vom 15. August 2018 nicht deshalb voraussichtlich rechtswidrig, weil sie nicht auf die nach dem Bundes-Immissionsschutzgesetz zu beurteilende genehmigungsbedürftige Anlage beschränkt sei, sondern sich auch auf die auf demselben Betriebsgrundstück betriebene, nach baurechtlichen Vorschriften zu beurteilende Anlage zur Lagerung von Baustoffen erstrecke, obwohl hinsichtlich letzterer nur der Erlass einer auf § 61 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW (a. F.) gestützten Ordnungsverfügung in der Zuständigkeit des Bürgermeisters der Stadt L. -M. in Betracht komme. Ein so weitreichender, in das baurechtliche Regelungsregime übergreifender Regelungsgehalt ist der angefochtenen immissionsschutzrechtlichen Stilllegungsverfügung nicht zu entnehmen. Auf die sich vom Standpunkt des Verwaltungsgerichts aus stellende, von ihm aber nicht erörterte Frage der Teilbarkeit einer dergestalt überschießenden immissionsschutzrechtlichen Verfügung kommt es deshalb nicht an. Der Regelungsgehalt eines Verwaltungsakts ist entsprechend den zu §§ 133, 157 BGB entwickelten Auslegungsregeln zu ermitteln. Maßgeblich ist der erklärte Wille, wie ihn der Empfänger bei objektiver Würdigung verstehen konnte. Bei der Ermittlung des objektiven Erklärungswertes sind alle dem Empfänger bekannten oder erkennbaren Umstände heranzuziehen. Vgl. BVerwG, Beschluss vom 9. März 2016 – 3 B 23.15 –, ZMGR 2016, 187 = juris Rn. 6; OVG NRW, Beschluss vom 8. November 2016 – 8 B 1395/15 –, NWVBl. 2017, 220 = juris Rn. 45 f. Gemessen daran hat der Antragsgegner mit der angefochtenen Verfügung vom 15. August 2018 lediglich die Stilllegung der auf dem Betriebsgrundstück betriebenen Anlage zur zeitweiligen Lagerung von nicht gefährlichen Abfällen mit einer Gesamtlagerkapazität von 100 Tonnen oder mehr angeordnet, nicht aber auch die Stilllegung einer ebenfalls auf dem Betriebsgrundstück betriebenen, allein baurechtlichen Vorschriften unterliegenden Anlage. Dies ergibt sich aus der eindeutig formulierten Ziffer 1 des verfügenden Teils des Bescheids und der dazu gegebenen Begründung, wonach sich die auf § 20 Abs. 2 Satz 1 BImSchG gestützte Stilllegungsverfügung auf die nach § 4 Abs. 1 BImSchG i. V. m. Nr. 8.12.2 des Anhangs 1 zur 4. BImSchV genehmigungsbedürftige Anlage bezieht. Das Fehlen einer baurechtlichen Genehmigung für die zeitweilige Lagerung nicht gefährlicher Abfälle unterhalb der Mengenschwellen der 4. BImSchV wird nur unter der Überschrift „Sachverhalt“ und offensichtlich lediglich nachrichtlich erwähnt. 2. Der angegriffene Beschluss erweist sich auch nicht aus anderen Gründen im Ergebnis als richtig, was der Senat von Amts wegen prüft. Vgl. dazu OVG NRW, Beschluss vom 27. November 2018 – 8 B 1170/17 –, BauR 2019, 953 = juris Rn. 66 f. m. w. N. Die Begründung der Anordnung der sofortigen Vollziehung der Stilllegungsverfügung genügt, wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, den Anforderungen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO. Die im Verfahren nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO gebotene gerichtliche Interessenabwägung fällt zu Lasten der Antragstellerin aus. Die angefochtene Stilllegungsverfügung ist aller Voraussicht nach rechtmäßig (dazu a). Das öffentliche Interesse an deren sofortiger Vollziehung überwiegt das Interesse der Antragstellerin an der aufschiebenden Wirkung ihrer Anfechtungsklage (dazu b). a) Nach § 20 Abs. 2 Satz 1 BImSchG soll die zuständige Behörde anordnen, dass eine Anlage, die ohne die erforderliche Genehmigung errichtet, betrieben oder wesentlich geändert wird, stillzulegen oder zu beseitigen ist. Von dieser Ermächtigungsgrundlage hat der Antragsgegner fehlerfrei Gebrauch gemacht. aa) Nach Aktenlage betreibt die Antragstellerin eine gemäß § 4 Abs. 1 BImSchG i. V. m. § 1 Abs. 1 Sätze 1 und 2 der 4. BImSchV i. V. m. Nr. 8.12.2 des Anhangs 1 zur 4. BImSchV genehmigungsbedürftige Anlage zur zeitweiligen Lagerung von nicht gefährlichen Abfällen mit einer Gesamtlagerkapazität von 100 Tonnen oder mehr ohne immissionsschutzrechtliche Genehmigung. Die auf dem von der Antragstellerin genutzten Gelände vorgefundenen Materialien (dazu aaa)) sind als Abfall anzusehen (dazu bbb)). aaa) Welche Materialien die Antragstellerin lagert, ergibt sich aus den Feststellungen des Antragsgegners, die er im Rahmen einer Ortskontrolle am 8. Mai 2018 und einer Nachkontrolle am 25. Juli 2018 auf dem Betriebsgelände der Antragstellerin getroffen hat. Ausweislich der hierüber gefertigten Vermerke hat der Antragsgegner dort unter anderem eine Schrottsammlung von Garten- und Landschaftsgeräten, etwa 30 Altreifen (ca. 0,3 t), eine vom Geschäftsführer der Antragstellerin als Lärmschutzwall bezeichnete und aus drei Teilen bestehende Aufschüttung bestehend aus Bodengemischen aus externen Baumaßnahmen (ca. 990 t), vier mit lackierten Althölzern und Astschnitt gefüllte Container (ca. 5 t), Bodengemisch und Holzabfälle (ca. 10 t) sowie mit Boden vermischtes Wurzel- und Holzwerk (ca. 25 t) vorgefunden. Ihrer tatsächlichen Zusammensetzung nach hat der Antragsgegner die dreiteilige Aufschüttung von Bodengemischen aus externen Baumaßnahmen der Abfallschlüsselnummer 17 05 04 der Anlage zu § 2 Abs. 1 AVV zugeordnet, d. h. sie besteht aus Boden und Steinen mit Ausnahme von Boden und Steinen, die gefährliche Stoffe enthalten. Diese tatsächlichen Befunde hat die Antragstellerin nicht substantiiert in Zweifel gezogen. Soweit sie bestreitet, dass diese Stoffe sich tatsächlich auf ihrem Gelände befunden haben sollen, ist dieses Bestreiten unsubstantiiert und begründet keine durchgreifenden Zweifel an der Richtigkeit der tatsächlichen Feststellungen des Antragsgegners. Der Antragsgegner hat die Kontrollen jeweils im Beisein des Geschäftsführers der Antragstellerin durchgeführt, die dabei aufgefundenen Materialien im Einzelnen dokumentiert, fotografiert und auf einem Lageplan lokal zugeordnet. Es ist weder vorgetragen noch sonst ersichtlich, hinsichtlich welcher der zahlreichen dokumentierten Materialien dem Antragsgegner ein Fehler unterlaufen sein soll. Dabei wäre es der Antragstellerin als Anlagenbetreiberin ohne Weiteres möglich und zumutbar gewesen, angebliche Fehler der Bestandserfassung konkret aufzuzeigen und darzulegen, welche Materialien sich stattdessen auf ihrem Gelände befinden sollen. Dies hat sie jedoch unterlassen und sich auf ein pauschales Bestreiten der behördlichen Feststellungen beschränkt. Die Antragstellerin kann sich insoweit auch nicht mit Erfolg darauf berufen, die in der Behördenakte enthaltene Dokumentation nicht zu kennen, was ihren Anspruch auf rechtliches Gehör verletze. Abgesehen davon, dass sie einen Akteneinsichtsantrag nach § 29 VwVfG NRW hätte stellen können, wurde ihr der maßgebliche Inhalt der Behördenakte im Rahmen des Beschwerdeverfahrens zur Verfügung gestellt. bbb) Nach Aktenlage ist derzeit davon auszugehen, dass der Antragsgegner die allein die maßgebliche Mengenschwelle überschreitende Aufschüttung von Bodengemischen zutreffend als nicht gefährlichen Abfall im Sinne des § 4 Abs. 1 BImSchG i. V. m. § 1 Abs. 1 Sätze 1 und 2 der 4. BImSchV i. V. m. Nr. 8.12.2 des Anhangs 1 zur 4. BImSchV eingestuft hat. Der in den Anlagenbeschreibungen unter den Nrn. 8.2 bis 8.15 verwendete Begriff „Abfall“ betrifft nach der Einleitung des Anhangs 1 zur 4. BImSchV jeweils ausschließlich Abfälle, auf die die Vorschriften des Kreislaufwirtschaftsgesetzes Anwendung finden. Nach § 3 Abs. 1 Satz 1 KrWG sind Abfälle im Sinne des Kreislaufwirtschaftsgesetzes alle Stoffe oder Gegenstände, derer sich ihr Besitzer entledigt, entledigen will oder entledigen muss. Abfälle zur Verwertung sind Abfälle, die verwertet werden; Abfälle, die nicht verwertet werden, sind Abfälle zur Beseitigung (§ 3 Abs. 1 Satz 2 KrWG). Eine Entledigung im Sinne des § 3 Abs. 1 KrWG ist nach § 3 Abs. 2 KrWG etwa dann anzunehmen, wenn der Besitzer Stoffe oder Gegenstände einer Verwertung im Sinne der Anlage 2 zum Kreislaufwirtschaftsgesetz oder einer Beseitigung im Sinne der Anlage 1 zum Kreislaufwirtschaftsgesetz zuführt. Der Wille zur Entledigung im Sinne des § 3 Abs. 1 KrWG ist nach § 3 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 KrWG hinsichtlich solcher Stoffe oder Gegenstände anzunehmen, die unter anderem bei Dienstleistungen anfallen, ohne dass der Zweck der jeweiligen Handlung hierauf gerichtet ist. Für die Beurteilung der Zweckbestimmung ist die Auffassung des Erzeugers oder Besitzers unter Berücksichtigung der Verkehrsanschauung zugrunde zu legen (§ 3 Abs. 3 Satz 2 KrWG). Eine Handlung bezweckt den Anfall einer beweglichen Sache im Sinne von § 3 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 KrWG, wenn vor ihrer Durchführung der Anfall und die weitere Nutzung der Sache geplant oder eingeplant und der (mit-)bestimmende Anlass für die Handlung waren. Vgl. OVG Sachs.-Anh., Beschluss vom 12. August 2016 – 2 M 24/16 –, NVwZ-RR 2017, 96 = juris Rn. 13; VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 19. September 2013 – 10 S 1725/13 –, ESVGH 64, 120 = juris Rn. 7. In diesem Sinne wird etwa Bauschutt, der beim Abriss eines Hauses anfällt, als Abfall eingestuft, weil der (Haupt-)Zweck der Handlung auf Behandlung einer Sache, z. B. den Abriss gerichtet ist, jedoch nicht (auch) auf die Gewinnung von Bauschutt, der etwa im Straßenbau wiederverwendet werden kann. Dies gilt auch dann, wenn der Betroffene den Hauptzweck seiner Tätigkeit in der späteren Verwendung des Bauschutts sieht, weil dies bereits die Verwertung des Bauschutts betrifft. Vgl. OVG Sachs.-Anh., Beschluss vom 12. August 2016 – 2 M 24/16 –, NVwZ-RR 2017, 96 = juris Rn. 13. In Abgrenzung zu § 3 Abs. 3 KrWG limitiert die Spezialregelung des § 4 KrWG über nicht als Abfall anzusehende Nebenprodukte das Regime des Abfallrechts. Vgl. VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 19. September 2013 – 10 S 1725/13 –, ESVGH 64, 120 = juris Rn. 7. Fällt ein Stoff oder Gegenstand bei einem Herstellungsverfahren an, dessen hauptsächlicher Zweck nicht auf die Herstellung dieses Stoffes oder Gegenstandes gerichtet ist, ist er gemäß § 4 Abs. 1 KrWG als Nebenprodukt und nicht als Abfall anzusehen, wenn sichergestellt ist, dass der Stoff oder Gegenstand weiter verwendet wird, eine weitere, über ein normales industrielles Verfahren hinausgehende Vorbehandlung hierfür nicht erforderlich ist, der Stoff oder Gegenstand als integraler Bestandteil eines Herstellungsprozesses erzeugt wird und die weitere Verwendung rechtmäßig ist, was wiederum der Fall ist, wenn der Stoff oder Gegenstand alle für seine jeweilige Verwendung anzuwendenden Produkt-, Umwelt- und Gesundheitsschutzanforderungen erfüllt und insgesamt nicht zu schädlichen Auswirkungen auf Mensch und Umwelt führt. Gemessen daran spricht nach Aktenlage alles dafür, dass die Bodengemische, aus denen die Aufschüttung besteht, Abfall im Sinne des § 3 Abs. 1 Satz 1, Abs. 3 Satz 1 Nr. 1, Satz 2 KrWG sind. Sie bestehen aus Material, das aus Baumaßnahmen und damit aus Dienstleistungen angefallen ist. Es ist nicht ersichtlich, dass die jeweilige Baumaßnahme (auch) den Zweck gehabt haben könnte, gerade diese Materialien zu gewinnen. Allein der Umstand, dass die Antragstellerin ihrer Darstellung nach diese Materialien angeblich für ihre (Tief‑)Bauprojekte oder – was insoweit schon nicht nachvollziehbar ist – für die von ihr betriebene Reitanlage benötige, steht seiner Eigenschaft als Abfall nicht entgegen, sondern betrifft die zeitlich nachfolgende Frage einer Abfallverwertung gemäß § 3 Abs. 1 Satz 2 KrWG. Unter Berücksichtigung auch der Verkehrsanschauung (§ 3 Abs. 3 Satz 2 KrWG) liegen keine Anhaltspunkte dafür vor, dass der Bodenaushub aus Erdbauarbeiten ein Nebenprodukt im Sinne des § 4 KrWG sein könnte. Die Abfalleigenschaft des in Rede stehenden Erdaushubs dürfte nicht durch dessen Anhäufung zu einem Wall gemäß § 5 Abs. 1 KrWG beendet worden sein. Es ist weder vorgetragen noch sonst ersichtlich, dass der Abfall auf diese Weise ordnungsgemäß verwertet worden sein könnte und der Wall dauerhaft Bestand haben sollte. Die Antragstellerin hat vielmehr pauschal vorgetragen, sie benötige sämtliche Materialien, die der Antragsgegner als Abfall ansieht, für ihre (Tief‑)Bauprojekte oder für die Reitanlage. Die Ungefährlichkeit dieses Abfalls steht nicht in Zweifel. bb) Die Stilllegungsverfügung ist frei von Ermessensfehlern (vgl. § 114 Satz 1 VwGO). Wegen des hohen Rangs, den das Gesetz der Vermeidung schädlicher Umwelteinwirkungen einräumt, und wegen der Bedeutung des immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahrens für die Erreichung dieses Ziels ermächtigt § 20 Abs. 2 Satz 1 BImSchG die Behörde, wie aus der Verwendung des Wortes „soll“ deutlich wird, im Regelfall die Stilllegung einer ungenehmigten Anlage anzuordnen. Darin liegt zugleich die aus dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz folgende Beschränkung, dass in atypischen Fällen zu prüfen und darüber zu entscheiden ist, ob ein milderes Mittel ausreicht, die Einhaltung der Pflichten des Betreibers, wie § 5 BImSchG es erfordert, zu gewährleisten. Hat die Behörde begründeten Anlass zu der Annahme, die Anlage entspreche so, wie sie betrieben wird, materiell den immissionsschutzrechtlichen Anforderungen, sei also lediglich formell illegal, kann von dem Erlass einer Stilllegungsverfügung abgesehen und dem Betreiber aufgegeben werden, unverzüglich die zur Einleitung eines Genehmigungsverfahrens erforderlichen Unterlagen einzureichen. Zweifel gehen indes zu Lasten des Betreibers der ungenehmigten Anlage. Die Behörde braucht bei der Prüfung, ob der gesetzlich vorausgesetzte Regelfall oder ein atypischer Sonderfall vorliegt, keine umfangreichen und zeitraubenden Ermittlungen über die materielle Genehmigungsfähigkeit der Anlage anzustellen. Sie darf dies umso weniger, je schädlicher die Umwelteinwirkungen sind, die von dem ungenehmigten Betrieb der Anlage ausgehen können. Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 8. November 2016 – 8 B 1395/15 –, NWVBl. 2017, 220 = juris Rn. 70 f. Gemessen daran lag hier kein atypischer Fall vor, den der Antragsgegner zum Anlass hätte nehmen müssen, ein milderes Mittel als die verfügte Stilllegung in Erwägung zu ziehen oder von einem Eingreifen sogar gänzlich abzusehen. cc) Die Stilllegungsverfügung ist, wie das Verwaltungsgericht im Ergebnis zutreffend angenommen hat, hinreichend bestimmt im Sinne des § 37 Abs. 1 VwVfG NRW. Dies stellt die Antragstellerin auch nicht in Abrede. Spätestens seit der Präzisierung durch den im Beschwerdeverfahren mit Schriftsatz vom 7. Januar 2020 übersandten Vermerk vom 6. Januar 2020 darüber, was der Antragsgegner als nicht gefährlichen Abfall in welcher Menge ansieht, unterliegt dies auch keinen durchgreifenden Zweifeln (mehr). Zur Zulässigkeit der Präzisierung von Verwaltungsakten im gerichtlichen Verfahren vgl. BVerwG, Beschluss vom 21. Juni 2006 – 4 B 32.06 –, NVwZ-RR 2006, 589 = juris Rn. 1, und Urteil vom 20. April 2005 – 4 C 18.03 –, BVerwGE 123, 261 = juris Rn. 53 f.; Ziekow, VwVfG, 3. Aufl. 2013, § 37 Rn. 7. b) Das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung der Stilllegungsanordnung überwiegt das Interesse der Antragstellerin an der aufschiebenden Wirkung ihrer Anfechtungsklage. Mit der illegalen Abfalllagerung geht ein ungeklärtes Risikopotential einher. Mit Blick darauf besteht kein berechtigtes Interesse der Antragstellerin daran, den illegalen Zustand aus allenfalls wirtschaftlichen Gründen einstweilen weiter aufrechterhalten zu dürfen. Mit Blick auf die vorstehenden Ausführungen bestehen auch keine durchgreifenden Bedenken hinsichtlich der Rechtmäßigkeit der Androhung des Zwangsgeldes. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1 und 2, 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG i. V. m. Nrn. 1.5 und 19.1.6 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit. Das angedrohte Zwangsgeld bleibt bei der Streitwertbemessung außer Betracht (Nr. 1.7.2 des Streitwertkatalogs). Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).