1 A 661/16

Leitsatz: Aus Vorjahren "angesparte" Urlaubsansprüche eines Bundesbeamten verfallen nach Maßgabe des § 7 Abs. 2 und 3 EUrlV in der seit dem 29. November 2014 geltenden Fassung; hierin liegt keine (grundsätzlich verbotene) echte Rückwirkung. Der Antrag wird auf Kosten des Klägers abgelehnt. Der Streitwert wird auch für das Zulassungsverfahren auf 40.150,90 Euro festgesetzt. G r ü n d e Der auf die Zulassungsgründe nach § 124 Abs. 2 Nr. 1 bis 3 und Nr. 5 VwGO gestützte Antrag hat keinen Erfolg. 1. Die Berufung ist zunächst nicht wegen ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen. Die Verpflichtungsklage auf Gewährung von Urlaubstagen aus den Jahren 2008 bis einschließlich 2012, hilfsweise auf Zahlung von Urlaubsabgeltung, hat zum maßgeblichen Zeitpunkt der Entscheidung über den Zulassungsantrag keinen Erfolg. Die in Rede stehenden Urlaubsansprüche des Klägers für die Jahre 2008 bis 2012 sind nach § 7 Abs. 2 und 3 EUrlV jedenfalls Ende 2015 bzw. Ende März 2016 verfallen. Das angefochtene Urteil ist daher jedenfalls aus anderen Gründen im Ergebnis richtig. Der Senat hat dem Kläger insoweit Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben. Im Einzelnen: Nach § 5 Abs. 6 Satz 3 i. V. m. Satz 2 EUrlV in der Fassung vom 1. Januar 2009 bis einschließlich 28. November 2014 (im Folgenden: a. F.) galt Folgendes: Soweit Beamtinnen oder Beamte den ihnen zustehenden Zusatz- oder Erholungsurlaub wegen einer vorübergehenden Dienstunfähigkeit nicht erhalten haben, ist der Resturlaub nach dem Ende der vorübergehenden Dienstfähigkeit dem Erholungsurlaub des laufenden Urlaubsjahres hinzuzufügen, soweit dieser anderenfalls verfallen wäre oder verfallen wird. Der Erlass des Bundesministeriums des Innern vom 25. November 2013 – D-2 30106/12#6 – hat diese Vorschrift nicht außer Kraft gesetzt. Denn ein (bloßer) ministerieller Erlass vermag eine Rechtsverordnung nicht zu ändern. Nach § 5 Abs. 6 Satz 3 EUrlV a. F. hätte unter den dort genannten Voraussetzungen der Erholungsurlaubsanspruch des Klägers aus vergangenen Jahren bis in das Kalenderjahr 2014 übertragen werden müssen. § 5 Abs. 6 Satz 3 EUrlV erhielt aber durch Art. 1 Nr. 4 Buchstabe g Doppelbuchstabe cc der Vierzehnten Verordnung zur Änderung der Erholungsurlaubsverordnung vom 24. November 2014 (BGBl. I 1797) einen völlig neuen Inhalt, wobei die im vorstehenden Absatz wiedergegebene bisherige Regelung ersatzlos entfallen ist. Seitdem gilt für den unionsrechtlichen Mindesterholungsurlaub, der wegen vorübergehender Dienstunfähigkeit nicht genommen werden konnte, allein § 7 Abs. 3 EUrlV: „Soweit der Erholungsurlaub in Höhe des unionsrechtlich gewährleisteten Mindesturlaubsanspruchs (Artikel 7 Absatz 1 der Richtlinie 2003/88/EG) wegen vorübergehender Dienstunfähigkeit nicht genommen wird, verfällt er spätestens mit Ablauf von 15 Monaten nach dem Ende des Urlaubsjahres.“ Über den unionsrechtlich gewährleisteten Mindesturlaub (vier Wochen pro Jahr) hinausgehender Erholungsurlaub verfällt nach § 7 Abs. 2 EUrlV innerhalb von zwölf Monaten nach dem Ende des Urlaubsjahres, unabhängig davon, aus welchen Gründen der Urlaub nicht genommen wurde. Diese Regelungen gelten seit dem 29. November 2014. Eine Übergangsregelung für die bei ihrem Inkrafttreten bereits aus Vorjahren vorhandenen Urlaubstage enthält die Neuregelung der Erholungsurlaubsverordnung nicht. Zugunsten der betroffenen Beamten ist davon auszugehen, dass die Neuregelung auch für die Urlaubstage galt, die nach Maßgabe der zuvor bestehenden Rechtslage u. U. über mehrere Jahre hinweg angefallen und krankheitsbedingt „angespart“ worden sind. Hiervon ausgehend sind etwaige Urlaubsansprüche des Klägers aus den Jahren bis einschließlich 2012 (allein solche sind Gegenstand des vorliegenden Verfahrens), die nach der alten Rechtslage im Jahre 2014 noch bestanden haben, Ende 2015 bzw. Ende März 2016 verfallen (§ 7 Abs. 2 und 3 EUrlV). a) Ohne Erfolg wendet der Kläger ein, unionsrechtlich gewährleisteter Erholungsurlaub könne nicht verfallen, solange es keine bundesrechtliche Rechtsverordnung gebe, die den Vorgaben des Europarechts genüge. Ansprüche auf Gewährung von Erholungsurlaub können grundsätzlich verfallen. Für den unionsrechtlichen Mindesturlaub ist die Verfallsmöglichkeit höchstrichterlich geklärt. Vgl. EuGH, Urteil vom 22. November 2011 – C-214/10 –, juris, Rn. 33 f., 41; BVerwG, Urteile vom 19. November 2015 – 2 C 3.15 –, juris, Rn. 26, und vom 31. Januar 2013 – 2 C 10.12 –, juris, Rn. 20 ff., sowie Beschluss vom 9. April 2014 – 2 B 95.13 –, juris, Rn. 4 f. Das Bundesverwaltungsgericht hat in seinem eben zitierten Urteil vom 19. November 2015 ausdrücklich ausgeführt, dass der unionsrechtliche Mindesturlaubsanspruch jedenfalls 18 Monate nach dem Ende des jeweiligen Urlaubsjahres verfalle, wenn mitgliedschaftliche Regelungen fehlten oder diese nicht den unionsrechtlichen Vorgaben genügten. Abgesehen davon genügt der seit dem 29. November 2014 geltende und hier maßgebliche § 7 Abs. 3 EUrlV den unionsrechtlichen Vorgaben. Für Urlaubsansprüche von Bundesbeamten, die über den unionsrechtlichen Mindesturlaub hinausgehen, folgt die Möglichkeit eines Verfalls aus § 7 Abs. 2 EUrlV. b) Der Verfall von Urlaubsansprüchen verstößt nicht gegen Art. 33 Abs. 5 GG und das darin enthaltene Alimentationsprinzip sowie die Fürsorgepflicht des Dienstherrn. Der Anspruch auf amtsangemessene Alimentation besteht unabhängig vom Urlaubsanspruch. Im Übrigen ist darauf hinzuweisen, dass ein Beamter auch während einer längeren Erkrankung grundsätzlich weiter voll besoldet wird. Daher besteht kein Anlass, den Verfall von Urlaubsansprüchen zur Gewährung einer amtsangemessenen Besoldung finanziell zu kompensieren. Die Fürsorgepflicht ist ebenfalls nicht durch den Verfall von Urlaubsansprüchen verletzt. Denn der Erholungsurlaub kann nach Ablauf eines bestimmten Zeitraumes seinen doppelten Zweck nicht mehr vollständig erreichen, dem Beamten zu ermöglichen, sich zum einen von der Ausübung seiner Dienstpflichten zu erholen und zum anderen über einen Zeitraum für Entspannung und Freizeit zu verfügen. Vgl. EuGH, Urteil vom 22. November 2011– C-214/10 –, juris, Rn. 31, 33, 41. Im Übrigen wäre es nicht gerechtfertigt, erkrankte Beamte in Bezug auf den Verfall von Urlaub besser zu stellen als gesunde Beamte, wenn deren Erholungsurlaub ersatzlos verfällt. c) Das Rundschreiben des Bundesministeriums des Innern vom 27. Juli 2009 – D 2 – 211 411/4 – ändert am Verfall der Urlaubsansprüche gemäß § 7 Abs. 2 und 3 EUrlV Ende 2015 bzw. Ende März 2016 nichts. Ein Erlass vermag Regelungen einer Rechtsverordnung nicht zu ändern. Außerdem erläutert es lediglich den damals geltenden § 5 Abs. 6 Satz 3 EUrlV a. F., ohne eigenständige Regelungen zu treffen. d) Aus einer Gewährung von Urlaubstagen in den Jahren 2008, 2010 und 2011 und aus den Angaben in den jeweiligen Urlaubsanträgen kann der Kläger heute keine Urlaubsansprüche mehr herleiten. Sollte die Beklagte in diesen Jahren davon ausgegangen sein, dass der Erholungsurlaub des Klägers damals noch nicht verfallen gewesen sei, dürfte diese Handhabung § 5 Abs. 6 Satz 3 EUrlV a. F. entsprochen haben. Dasselbe gilt für die vom Kläger vorgetragene Handhabung der Beklagten, sie habe bis zum Ergehen des Rundschreibens des Bundesministeriums des Innern vom 25. November 2013 anderen Beamten Erholungsurlaub gewährt, der nach ihrem jetzigen Vortrag verfallen gewesen sei. e) In dem Verfall von Urlaubsansprüchen, die in den Jahren 2008 bis 2012 entstanden und im Jahre 2014 noch nicht verfallen waren, liegt entgegen der Ansicht des Klägers keine grundsätzlich verbotene echte Rückwirkung von § 7 Abs. 2 und 3 EUrlV. Eine Rechtsnorm entfaltet echte Rückwirkung, wenn sie nachträglich in einen abgeschlossenen Sachverhalt ändernd eingreift. Dies ist insbesondere der Fall, wenn ihre Rechtsfolge mit belastender Wirkung schon vor dem Zeitpunkt ihrer Verkündung für bereits abgeschlossene Tatbestände gelten soll ("Rückbewirkung von Rechtsfolgen"), wenn also der Beginn des zeitlichen Anwendungsbereichs einer Norm und der Eintritt ihrer Rechtsfolgen auf einen Zeitpunkt festgelegt sind, der vor demjenigen liegt, zu dem die Norm gültig geworden ist. Vgl. BVerfG, Beschluss vom 10. Oktober 2012– 1 BvL 6/07 –, juris, Rn. 42; BVerwG, Urteil vom 19. November 2015 – 2 C 48.13 –, juris, Rn. 25. Dies ist hier nicht der Fall. Soweit dem Kläger im Jahre 2014 noch Urlaubsansprüche aus den betreffenden Jahren zustanden, stellte dieser Umstand einen noch nicht abgeschlossenen Sachverhalt dar, weil der Kläger diesen Urlaub noch nicht beansprucht hatte. Rechtsfolgen für vergangene Zeiträume ordnet § 7 Abs. 2 und 3 EUrlV nicht an, sondern regelt einen zukünftigen Verfall schon entstandener Urlaubsansprüche. Darin mag teilweise eine – grundsätzlich zulässige – unechte Rückwirkung im Sinne einer tatbestandlichen Rückanknüpfung liegen. Siehe zur unechten Rückwirkung BVerfG, Beschluss vom 10. Oktober 2012 – 1 BvL 6/07 –, juris, Rn. 43. Dass diese hier rechtswidrig sein könnte, hat der Kläger nicht dargelegt. f) Ohne Erfolg weist der Kläger auf die von ihm beanspruchten Urlaubstage in den Jahren 2015 und 2016 hin. Diese können sich ohne Weiteres aus seinen noch nicht verfallenen Urlaubsansprüchen ab dem Jahre 2013 ergeben. Für die streitgegenständlichen Ansprüche lässt sich aus ihnen nichts herleiten. 2. Mit Blick auf die vorstehenden Ausführungen weist die Rechtssache auch keine besonderen tatsächlichen oder rechtlichen Schwierigkeiten i. S. d. § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO auf; namentlich können die Erfolgsaussichten des angestrebten Rechtsmittels danach nicht schon als offen bezeichnet werden. 3. Die Berufung kann auch nicht wegen der geltend gemachten grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache nach § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zugelassen werden. Die vom Kläger aufgeworfene Frage, ob ein ministeriales Rundschreiben eine „mitgliedsstaatliche Gepflogenheit“ im Sinne der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes insbesondere unter dem Blickwinkel des Urteils vom 22. November 2011 – C-214/10 – begründet bzw. ob hierin eine Rechtsvorschrift eines Mitgliedstaates im Sinne der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes insbesondere unter dem Blickwinkel des Urteils vom 22. November 2011 – C-214/10 – gesehen werden kann, ist nicht grundsätzlich bedeutsam. Das darin angesprochene Rundschreiben des Bundesministeriums des Innern vom 27. Juli 2009 – D 2 – 211 411/4 – bezieht sich auf eine nicht mehr geltende Rechtslage. Welche Rechtsqualität ministerialen Rundschreiben zukommt, ist in der Rechtsprechung seit langem geklärt: Sie können keine Gesetze ändern. Die vom Kläger weiter gestellte Frage, ob der Anspruch des (Bundes)beamten auf die Gewährung von Erholungsurlaub Teil seines Anspruchs gegen den Staat auf ausreichende Alimentierung seiner Person und der Personen ist, denen der (Bundes)beamte zum Unterhalt verpflichtet ist, hat ebenfalls keine grundsätzliche Bedeutung. Sie lässt aus den oben unter 1. b) genannten Gründen ohne Weiteres verneinen. 4. Es liegt schließlich kein Verfahrensfehler im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO vor. Das Verwaltungsgericht hat nicht gegen die Pflicht zur Amtsermittlung (§ 86 Abs. 1 Satz 1 VwGO) verstoßen. Ausgehend von der Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts kam es nicht entscheidungserheblich darauf an, inwieweit die Beklagte in der Vergangenheit die Vorgaben des Rundschreiben des Bundesministeriums des Innern vom 27. Juli 2009 – D 2 – 211 411/4 – beachtet hat. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf den §§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 1 und 3 GKG und entspricht der Summe der eingeklagten Geldleistungen. Dieser Beschluss ist hinsichtlich der Streitwertfestsetzung nach den §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG und im Übrigen gemäß § 152 Abs. 1 VwGO unanfechtbar. Das angefochtene Urteil ist nunmehr rechtskräftig (§ 124 a Abs. 5 Satz 4 VwGO).