4 LZ 409/21 OVG

Leitsatz: Zur Auslegung eines Schreibens der Gemeinde an einen Quartiergeber als Leistungsbescheid über die Abführung einer Kurabgabe.(Rn.15) Der Antrag auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Greifswald vom 26. April 2021 – 3 A 607/20 HGW – wird abgelehnt. Die Klägerin trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens. Der Streitwert wird für das Verfahren vor dem Oberverwaltungsgericht auf 7.571,60 Euro festgesetzt. I. Die Beteiligten streiten über die Heranziehung der Klägerin wegen der Erhebung von Kurabgaben. Die Klägerin betreibt im Ostseebad Heringsdorf eine Fachklinik für Kinder und Jugendliche mit Fachabteilungen für Stoffwechselerkrankungen sowie für psychische und psychosomatische Erkrankungen (Haus X.). Die Gemeinde Ostseebad Heringsdorf ist ein staatlich anerkannter Kurort. Zwischen den Beteiligten besteht Streit über die Frage, ob und in welchem Umfang die Klägerin verpflichtet ist, von ihren Patienten Kurabgaben einzuziehen und an die Beklagte abzuführen. Mit drei Schreiben vom 31. Dezember 2019 rechnete die Beklagte aufgrund der eingegangenen Meldungen der Klägerin die Kurabgabe ab und forderte die Klägerin zur Zahlung von 24,30 Euro – Rechnungsnummer KB-2020/294 –, 2.618,90 Euro – Rechnungsnummer KB-2019/3564 – und 4.928,40 Euro – Rechnungsnummer KB-2019/3573 – auf. Die Klägerin erhob gegen diese Schreiben mit Schriftsätzen vom 9. April 2020 jeweils Widerspruch. Mit Widerspruchsbescheid vom 30. April 2020 wies die Beklagte die Widersprüche der Klägerin als unzulässig zurück. Es handele sich bei den Schreiben vom 31. Dezember 2019 nicht um Verwaltungsakte. Die Klägerin hat Klage zum Verwaltungsgericht Greifswald erhoben und beantragt, die Bescheide der Beklagten über die Abrechnung der Kurabgabe für die Klägerin vom 31. Dezember 2019 – Rechnungsnummern KB-2019/3564, KB-2019/3573 und KB-2020/294 – in der Gestalt des Widerspruchsbescheides der Beklagten vom 30. April 2020 aufzuheben. Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 26. April 2021 – 3 A 607/20 HGW – als unzulässig abgewiesen. Das Urteil ist der Klägerin am 30. April 2021 zugestellt worden. Am 27. Mai 2021 hat die Klägerin beantragt, die Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts zuzulassen. Am 25. Juni 2021 hat die Klägerin den Antrag begründet. II. 1. Der Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts ist nicht begründet. Gegen Endurteile einschließlich der Teilurteile nach § 110 VwGO und gegen Zwischenurteile nach den §§ 109 und 111 VwGO steht den Beteiligten die Berufung zu, wenn sie von dem Verwaltungsgericht oder dem Oberverwaltungsgericht zugelassen wird (§ 124 Abs. 1 VwGO). Wird die Berufung nicht in dem Urteil des Verwaltungsgerichts zugelassen, so ist die Zulassung innerhalb eines Monats nach Zustellung des vollständigen Urteils zu beantragen. Der Antrag ist bei dem Verwaltungsgericht zu stellen. Er muss das angefochtene Urteil bezeichnen. Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils sind die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist. Die Begründung ist, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht einzureichen (§ 124a Abs. 4 Satz 1 bis 5 VwGO). Über den Antrag entscheidet das Oberverwaltungsgericht durch Beschluss. Die Berufung ist zuzulassen, wenn einer der Gründe des § 124 Abs. 2 VwGO dargelegt ist und vorliegt (§ 124a Abs. 5 Satz 1 und 2 VwGO). Die Berufung ist nur zuzulassen, wenn ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestehen (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO), wenn die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist (§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO), wenn die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO), wenn das Urteil von einer Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts, des Eufach0000000011s, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht (§ 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO) oder wenn ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann (§ 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO). Die Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts ist nicht zuzulassen, weil die Zulassungsgründe des § 124 Abs. 2 VwGO nicht dargelegt sind bzw. nicht vorliegen. 1.1. Die Klägerin beruft sich zunächst auf den Zulassungsgrund gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO. Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der angegriffenen Entscheidung im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO sind dabei nicht erst dann gegeben, wenn bei der im Zulassungsverfahren allein möglichen summarischen Prüfung der Erfolg des Rechtsmittels wahrscheinlicher ist als der Misserfolg. Ernstliche Zweifel sind vielmehr bereits dann begründet, wenn ein einzelner tragender Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Argumenten in Frage gestellt wird. Das Zulassungsverfahren hat nicht die Aufgabe, das Berufungsverfahren vorwegzunehmen (BVerfG, Kammerbeschluss vom 18. März 2022 – 2 BvR 1232/20 – juris Rn. 23 m.w.N.). Das Verwaltungsgericht hat die Klage für unzulässig gehalten. Es ist entscheidungstragend von der rechtlichen Annahme ausgegangen, dass es sich bei den angefochtenen Schreiben der Beklagten vom 31. Dezember 2019 nicht um Verwaltungsakte gehandelt habe. Die Anfechtungsklage der Klägerin sei deshalb unstatthaft. Für die Frage, ob eine Erklärung einer Behörde als Verwaltungsakt zu qualifizieren sei, sei im Rahmen einer Gesamtwürdigung neben dem Wortlaut und dem objektiven Erklärungswert auf die äußere Form sowie eine gegebenenfalls beigefügte bzw. fehlende Rechtsmittelbelehrung abzustellen (BVerwG, Urteil vom 26. Juni 1987 – 8 C 21.86 – juris Rn. 8). Nach diesen Grundsätzen seien die streitgegenständlichen Schreiben nach dem objektiven Empfängerhorizont nicht als einseitige verbindliche Regelungen, sondern als tatsächliches Verwaltungshandeln in Form einer Zahlungsaufforderung bzw. eines Abrechnungsschreibens zu werten. Die Schreiben seien ausdrücklich als Abrechnungen bezeichnet worden. Die Bezeichnung als Rechnung spreche gegen die Wahl einer einseitigen verbindlichen Handlungsform. Maßgeblich seien zudem die fehlende Rechtsbehelfsbelehrung und die fehlende Begründung der Schreiben mit einer Rechtsgrundlage. Einfache Kostenrechnungen bzw. Zahlungsaufforderungen einer Gemeinde wegen vereinnahmter Kurabgaben könnten nicht als Verwaltungsakte qualifiziert werden (OVG Lüneburg, Beschluss vom 29. März 2005 – 9 LA 33/05 – juris Rn. 5). Der Zulassungsantrag vertritt insoweit im Wesentlichen die Auffassung, dass die Erhebung von Kurabgaben nur durch einen Bescheid auf Grundlage einer wirksamen Kurabgabensatzung erfolgen könne. Die auf einem gemeindlichen Briefbogen der Beklagten erfolgte "Abrechnung einer Kurabgabe" habe von der Klägerin schon der äußeren Form nach nicht anders verstanden werden können, als dass die Beklagte sie zu einer Kurabgabe habe heranziehen wollen. Denn es handele sich bei hoheitlichen Abgaben nicht um zivilrechtliche Forderungen, die mittels Rechnung geltend gemacht würden, sondern um öffentlich-rechtlich geregelte Geldleistungen, die dem Abgabenschuldner durch einseitigen Hoheitsakt zwangsweise auferlegt würden. Im Zweifel sei eine Maßnahme stets als Verwaltungsakt anzusehen, wenn sie in einem Bereich ergehe, in dem die Behörde zum Erlass von Verwaltungsakten ermächtigt sei. Dabei komme es nicht entscheidend auf die ausdrückliche Bezeichnung als Verwaltungsakt, die Erteilung einer Rechtsmittelbelehrung oder den inneren Willen der Behörde an. Maßgeblich sei, ob das Handeln der Behörde darauf gerichtet gewesen sei, eine verbindliche Rechtsfolge herbeizuführen. Das sei hier der Fall. Die Klägerin habe nicht davon ausgehen können, dass die Beklagte eine zivilrechtliche Forderung gegen sie durch eine Zahlungsaufforderung habe geltend machen wollen. Jedenfalls seien die Schreiben vom 31. Dezember 2019 durch den Widerspruchsbescheid vom 30. April 2020 zu Verwaltungsakten geworden. Im Widerspruchsbescheid sei eine Rechtsmittelbelehrung zum Verwaltungsgericht erteilt worden. Der Zulassungsgrund liegt nicht vor. Es bestehen unter Berücksichtigung des Zulassungsvorbringens keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der angegriffenen Entscheidung. Die entscheidungstragenden Annahmen des Verwaltungsgerichts werden durch das Zulassungsvorbringen der Klägerin nicht mit schlüssigen Argumenten in Frage gestellt. Der Zulassungsantrag lässt mit seiner Behauptung, die Klägerin habe nach dem objektiven Erklärungswert der Schreiben der Beklagten vom 31. Dezember 2019 davon ausgehen dürfen, dass die Beklagte sie zu einer Kurabgabe habe heranziehen wollen, den besonderen Charakter des Rechtsverhältnisses zwischen den Beteiligten außer Acht. Durch die Kurabgabensatzungen der Gemeinde wird die Klägerin nicht als Abgabenschuldner herangezogen. Die Abgabenschuld knüpft im Kurabgabenrecht an den Aufenthalt im Erhebungsgebiet an (§ 11 Abs. 2 Satz 1 KAG M-V). Abgabenschuldner können daher nur natürliche Personen sein. Die Klägerin durfte die Schreiben der Beklagten offenkundig nicht dahingehend verstehen, dass sie in eigener Person zur Kurabgabe herangezogen werden sollte. Ein solches Verständnis wäre fernliegend. Die Klägerin als juristische Person des Privatrechts wird von der Beklagten vielmehr ersichtlich auf der Grundlage von § 11 Abs. 3 Satz 1 KAG M-V in ihrer Eigenschaft als Quartiergeber im Verfahren zur Erhebung der Kurabgabe in Dienst genommen. Das Erhebungsverfahren wird in den Fällen der Beherbergung der kurabgabenpflichtigen Personen zu einem Teil von den Quartiergebern selbst vollzogen. Die Kurabgabe wird gegen beherbergte Personen in der Regel nicht durch einen schriftlichen Abgabenbescheid (§ 12 Abs. 1 KAG M-V i. V. m. § 155 Abs. 1 AO) festgesetzt. Die Erhebung erfolgt vielmehr durch tatsächliche Zahlung der Abgabenschuld gegen Aushändigung der Kurkarte als Steuerzeichen (§ 12 Abs. 1 KAG M-V i. V. m. § 167 Abs. 1 Satz 2 AO). Die verpflichtende Mitwirkung der Quartiergeber betrifft mehrere Teile dieses Erhebungsverfahrens: Die Quartiergeber stellen die Abgabenpflichtigen fest, berechnen die Höhe der Abgabe, nehmen die Abgabe von den beherbergten Personen entgegen, händigen die Kurkarte aus und leiten die eingenommene Abgabe an die Gemeinde weiter. Wegen der Indienstnahme eines privaten Dritten in das Erhebungsverfahren ist zwischen den Rechtsverhältnissen der Beteiligten zu unterscheiden. Die Abgabenpflicht betrifft das Abgabenschuldverhältnis zwischen dem Kurabgabenpflichtigen und der Gemeinde. Sie betrifft Quartiergeber wie die Klägerin, die selbst nicht kurabgabenpflichtig sind, nur mittelbar, da sich das Erhebungsverfahren in der Regel auf einen bestehenden Abgabenanspruch bezieht. Der gegen den Quartiergeber gerichtete Abführungsanspruch der Gemeinde ist auf die Weiterleitung des im Erhebungsverfahren von den Quartiergebern eingezogenen Vermögens des Abgabenschuldners gerichtet. Er ist vom Haftungsanspruch der Gemeinde gegen den Quartiergeber zu unterscheiden, der aus dessen eigenem Vermögen zu befriedigen ist. Aufgrund der Akzessorietät des Haftungsanspruchs steht dieser wiederum in einem rechtlichen Zusammenhang mit dem Abgabenanspruch und ist mittelbar von dessen Bestand abhängig (vgl. OVG Greifswald, Urteil vom 28. Oktober 2024 – 4 K 756/21 OVG – juris Rn. 68 ff.). Der Erlass von Verwaltungsakten im Rechtsverhältnis zwischen der kurabgabenberechtigten Gemeinde und dem Quartiergeber kommt deshalb in zweifacher Hinsicht in Betracht. Die Gemeinde kann die Pflicht des Quartiergebers zur Abführung der tatsächlich eingezogenen Kurabgaben durch einen Leistungsbescheid geltend machen (vgl. OVG Greifswald, Beschluss vom 6. Januar 2025 – 4 M 326/24 OVG – juris Rn. 29 f.; VG Greifswald, Beschluss vom 26. Juni 2012 – 3 B 208/12 – juris Rn. 14). Insoweit besteht im Rechtsverhältnis zwischen Gemeinde und Quartiergeber eine Verwaltungsaktbefugnis (vgl. VGH München, Beschluss vom 29. Juli 2011 – 4 ZB 11.253 – juris Rn. 10). Wegen nicht eingezogener Kurabgaben kann die Gemeinde einen Anspruch auf Haftung gegen den Quartiergeber (§ 11 Abs. 3 Satz 2 KAG M-V) durch Haftungsbescheid durchsetzen (§ 12 Abs. 1 KAG M-V i. V. m. § 191 Abs. 1 Satz 1 Alt. 1 AO). Das Erhebungsverfahren ist in der Satzung der Gemeinde Ostseebad Heringsdorf über die Erhebung einer Kurabgabe vom 28. Februar 2019 (Kurabgabensatzung) näher ausgestaltet worden. Darauf weist der Zulassungsantrag der Klägerin selbst hin. Die Vorschriften in § 9 Abs. 2 bis 5 Kurabgabensatzung regeln im Wesentlichen das Meldeverfahren. Auf der Grundlage der Meldung der beherbergten Personen durch den Quartiergeber an die Gemeinde bestimmt § 9 Abs. 7 Satz 1 Halbs. 1 Kurabgabensatzung sodann, dass der Quartiergeber die Kurabgabe an die Gemeinde Ostseebad Heringsdorf nach Rechnungslegung abzuführen hat. Ob die Schreiben der Beklagten vom 31. Dezember 2019 nach dem objektiven Empfängerhorizont (Ratschow, in: Klein, AO, 18. Aufl. 2024, § 118 Rn. 27) als einseitige verbindliche Anordnung einer Rechtsfolge und damit als Regelung im Sinne von § 12 Abs. 1 KAG M-V i. V. m. § 118 Satz 1 AO zu verstehen sind, ist auch vor dem Hintergrund dieser Regelungen über das Rechtsverhältnis zwischen Gemeinde und Quartiergeber zu beurteilen. Maßgeblich ist, wie die Klägerin die Schreiben der Beklagten nach den ihr bekannten Umständen unter Berücksichtigung von Treu und Glauben verstehen durfte. Zu diesen Umständen rechnet auch der rechtliche Rahmen, in dem die angefochtenen Schreiben ergangen sind. Die Schreiben der Beklagten sind nach diesen Maßstäben erkennbar als Rechnungslegung im Sinne von § 9 Abs. 7 Satz 1 Halbs. 1 Kurabgabensatzung ergangen. Die Abführung der vereinnahmten Kurabgabe durch den Quartiergeber erfolgt danach auf einfache Anforderung durch die Beklagte. Für den Regelfall der einvernehmlichen Zahlung der Kurabgabe durch die abgabenpflichtige Person an den Quartiergeber und deren Abführung an die Gemeinde sieht das kommunale Satzungsrecht den Erlass von Bescheiden gar nicht vor. Der Umstand, dass das Satzungsrecht der Beklagten in diesem Verfahrensstadium nach seinem Wortlaut ("Rechnung") keine einseitige verbindliche Regelung, sondern eine nicht-zwingende Verfahrenshandlung vorschreibt, stützt die vom Verwaltungsgericht gefundene Auslegung, die vor allem auf die Bezeichnung der Schreiben und die fehlende Rechtsmittelbelehrung abstellt. Der Umstand, dass die Schreiben auf einem Briefbogen der Beklagten verfasst worden sind, ist für sich genommen ohne weiteren Erklärungswert. Auch die Rechnungslegung hat durch die Organe der Gemeinde zu erfolgen. Die Geltendmachung eines bürgerlich-rechtlichen Zahlungsanspruchs liegt in der Rechnungslegung der Gemeinde nicht. Die Gemeinde konkretisiert mit den angefochtenen Schreiben vielmehr die öffentlich-rechtliche Abführungspflicht der Klägerin als Quartiergeber. Ein Leistungsbescheid auf Abführung oder ein Haftungsbescheid können zu diesem Verfahrenszeitpunkt auch noch nicht sinnvoll erlassen werden, weil für die Gemeinde nicht feststeht, ob und in welcher Höhe der Quartiergeber die Kurabgabe von den beherbergten Personen eingezogen hat, aus welchen Gründen eine Einziehung ggf. unterblieben ist und ob der Quartiergeber zur Abführung der vereinnahmten Beträge bzw. zur ersatzweisen Haftung für nicht eingezogene Kurabgaben bereit ist. Diese Umstände sind für die Rechtmäßigkeit eines Abführungsbescheides bzw. Haftungsbescheides von Bedeutung. Der Quartiergeber muss deshalb regelmäßig davon ausgehen, dass die Abrechnung des Abführungsanspruchs allenfalls der Vorbereitung eines Verwaltungsakts im Streitfall dient. Die Schreiben der Beklagten sind schließlich nicht dadurch zu Verwaltungsakten geworden, dass die Beklagte die Widersprüche der Klägerin mit Widerspruchsbescheid zurückgewiesen hat. Zwar ist es auch als Änderung der Gestalt im Sinne von § 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO zu verstehen, wenn zunächst kein Verwaltungsakt vorlag und der Widerspruchsbescheid den Realakt durch einen Verwaltungsakt ersetzt (BVerwG, Beschluss vom 10. Mai 2017 – 2 B 44.16 – juris Rn. 7 m. w. N.). Ein solcher Fall liegt hier jedoch nicht vor. Die Beklagte hat im Widerspruchsbescheid vom 30. April 2020 nicht erstmalig eine Regelung getroffen, sondern die Widersprüche der Klägerin als unzulässig zurückgewiesen. 1.2. Der Zulassungsantrag macht weiterhin den Zulassungsgrund gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO geltend. Eine Streitsache weist besondere Schwierigkeiten tatsächlicher oder rechtlicher Art im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO auf, wenn ihre Beurteilung voraussichtlich im Verhältnis zu den Standards verwaltungsgerichtlicher Entscheidungen überdurchschnittliche Anforderungen stellt. Die Rechtssache muss Probleme aufwerfen, die das Verfahren in seinem Schwierigkeitsgrad von den in der verwaltungsgerichtlichen Praxis regelmäßig zu entscheidenden Streitsachen abheben (Rudisile, in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, Stand Februar 2025, § 124 VwGO Rn. 28). Die Darlegung des Zulassungsgrundes erfordert eine einzelfallbezogene Auseinandersetzung mit den Entscheidungsgründen des angefochtenen Urteils, mit der die besonderen Schwierigkeiten als solche zu benennen sind und aufzuzeigen ist, aus welchen Gründen sich diese in ihrer Bewertung von den durchschnittlichen Schwierigkeiten eines Verwaltungsrechtsstreits abheben (OVG Greifswald, Beschluss vom 9. Dezember 2015 – 1 L 207/15 – juris Rn. 9). Nach diesen Maßstäben sind mit dem Zulassungsantrag keine besonderen Schwierigkeiten der Streitsache tatsächlicher oder rechtlicher Art dargelegt. Solche Schwierigkeiten ergeben sich nicht schon aus dem Umfang der Begründung des angefochtenen Urteils. Das Verwaltungsgericht hat die Frage, ob die Schreiben der Beklagten als Verwaltungsakte zu werten sind, entsprechend der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und ohne überdurchschnittlichen Begründungsaufwand anhand von Bezeichnung, Inhalt und äußerer Form der Schreiben beantwortet. Der Zulassungsantrag legt aber auch nicht dar, dass sich die besonderen Schwierigkeiten der Streitsache daraus ergeben, dass das Gericht auf bestimmte tatsächliche Umstände nicht eingegangen ist oder erhebliche Rechtsfragen nicht oder unzutreffend beantwortet hat, und diese Gesichtspunkte einen überdurchschnittlichen Schwierigkeitsgrad aufweisen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 23. Juni 2000 – 1 BvR 830/00 – juris Rn. 17). Aus dem Zulassungsvorbringen ergibt sich nicht, dass das Verwaltungsgericht wesentliche Tatsachen für seine Entscheidung außer Acht gelassen hat. Soweit der Zulassungsantrag die Beantwortung der maßgeblichen Rechtsfrage als unzutreffend rügt, vermag der Senat dieser Einschätzung nicht zu folgen (siehe unter 1.1.). Unabhängig davon ergibt sich aus dem Zulassungsantrag auch nicht, dass diese Frage besondere Schwierigkeiten aufweist. 1.3. Die Klägerin beruft sich daneben auch auf den Zulassungsgrund gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO. Eine Rechtssache hat im Sinne der Vorschrift grundsätzliche Bedeutung, wenn es maßgebend auf eine konkrete, über den Einzelfall hinausgehende Rechts- oder Tatsachenfrage ankommt, die im Interesse der Einheit oder der Fortbildung des Rechts der Klärung bedarf (BVerfG, Beschluss vom 18. Juni 2019 – 1 BvR 587/17 – BVerfGE 151, 173 Rn. 33). Die Darlegung der grundsätzlichen Bedeutung setzt voraus, dass die klärungsbedürftige Rechts- oder Tatsachenfrage konkret bezeichnet und dargestellt wird, woraus sich die grundsätzliche Bedeutung dieser Frage ergibt. Der Begründung des Zulassungsantrags muss entnommen werden können, warum prinzipielle Bedenken gegen einen vom Verwaltungsgericht in einer bestimmten Rechts- oder Tatsachenfrage eingenommenen Standpunkt bestehen und es deshalb erforderlich ist, dass sich das Berufungsgericht noch einmal klärend mit der aufgeworfenen Frage auseinandersetzt (vgl. OVG Greifswald, Beschluss vom 15. April 2024 – 1 LZ 464/23 OVG – juris Rn. 27). Der Zulassungsgrund ist nicht dargelegt. Der Zulassungsantrag formuliert keine konkrete Rechts- oder Tatsachenfrage, die grundsätzlich klärungsfähig und klärungsbedürftig wäre. Eine solche Frage lässt sich dem Zulassungsvorbringen auch nicht sinngemäß entnehmen. 1.4. Der Zulassungsantrag macht schließlich den Zulassungsgrund gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO geltend. Eine Abweichung im Sinne dieses Zulassungsgrundes liegt vor, wenn das Urteil des Verwaltungsgerichts mit einem seine Entscheidung tragenden abstrakten Rechtssatz in Anwendung derselben Rechtsvorschrift von einem in der Rechtsprechung der in § 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO genannten Gerichte aufgestellten ebensolchen Rechtssatz abweicht (Seibert, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 6. Aufl. 2025, § 124 Rn. 158 m. w. N.). Die Darlegung der Abweichung erfordert, dass der Antrag auf Zulassung der Berufung einen inhaltlich bestimmten, die angefochtene Entscheidung tragenden Rechtssatz benennt, mit dem das Verwaltungsgericht einem in der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts, des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts aufgestellten entscheidungstragenden Rechtssatz in Anwendung derselben Rechtsvorschrift widersprochen hat. Das Aufzeigen einer fehlerhaften oder unterbliebenen Anwendung der Rechtssätze, die das betreffende Gericht in seiner Rechtsprechung aufgestellt hat, genügt den Darlegungsanforderungen nicht (vgl. BVerwG, Beschluss vom 24. Oktober 2023 – 1 B 15.23 – juris Rn. 14 zu § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO; OVG Greifswald, Beschluss vom 27. Juni 2018 – 1 L 105/15 – juris Rn. 5). Nach diesen Maßstäben legt der Zulassungsantrag nicht dar, dass das Verwaltungsgericht von einer Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts abgewichen ist. Die Klägerin bezieht sich dafür auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, wonach auf die Gestalt, die ein Erstbescheid durch den Widerspruchsbescheid findet, gemäß § 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO auch in den Fällen abzustellen ist, in denen der Widerspruchsbescheid aus einer schlichten Willenserklärung einen Verwaltungsakt macht (BVerwG, Urteil vom 26. Juni 1987 – 8 C 21.86 – juris Rn. 10). Von dieser Entscheidung sei das Verwaltungsgericht abgewichen, indem es die Anfechtungsklage als unzulässig abgewiesen habe, obwohl ihre Widersprüche gegen die Schreiben der Beklagte mit Widerspruchsbescheid abgewiesen worden seien. Mit seiner Wertung, die Schreiben seien auch durch den nachfolgenden Widerspruchsbescheid nicht zu Verwaltungsakten geworden, weiche das Verwaltungsgericht von dieser Rechtsprechung ab. Die Beklagte hätte sich einer Bescheidung der Widersprüche der Klägerin enthalten müssen. Das Zulassungsvorbringen legt bereits nicht dar, dass das Verwaltungsgericht einen von der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts abweichenden Rechtssatz aufgestellt hat. Das Urteil des Verwaltungsgerichts enthält zu dieser Frage weder ausdrücklich noch konkludent einen allgemeinen Rechtssatz. Die Klägerin macht vielmehr eine fehlerhafte Anwendung eines vom Bundesverwaltungsgericht aufgestellten Rechtssatzes geltend. Unabhängig davon ist eine Abweichung auch deshalb nicht dargelegt, weil der Zulassungsantrag dem zitierten Rechtssatz des Bundesverwaltungsgerichts einen Inhalt zuschreibt, den er nicht hat. Das Bundesverwaltungsgericht ist für seinen Rechtssatz zu § 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO von der rechtlichen Annahme ausgegangen, dass im dortigen Fall der Widerspruchsbescheid die Zahlungsaufforderung der Gemeinde selbst rechtsirrig für einen Verwaltungsakt gehalten und den Widerspruch der Klägerin deshalb nicht als unzulässig, sondern als unbegründet zurückgewiesen hat (BVerwG, Urteil vom 26. Juni 1987 – 8 C 21.86 – juris Rn. 10). An dieser Rechtsprechung hat das Bundesverwaltungsgericht festgehalten (BVerwG, Urteil vom 23. August 2011 – 9 C 2.11 – BVerwGE 140, 245 Rn. 20 für eine schlichte Willenserklärung und Beschluss vom 10. Mai 2017 – 2 B 44.16 – juris Rn. 7 für einen Realakt). Maßgeblich für diese rechtliche Annahme ist die Überlegung, dass die Widerspruchsbehörde gemäß § 68 Abs. 1 VwGO die gleiche Entscheidungsbefugnis wie die Erstbehörde hat und zur Änderung, Aufhebung und Ersetzung des Ausgangsbescheids befugt ist. Einen solchen Fall hatte das Verwaltungsgericht aber nicht zu entscheiden. Das Verwaltungsgericht hat vielmehr festgestellt, dass die Beklagte die Widersprüche der Klägerin nicht als unbegründet, sondern als unzulässig zurückgewiesen hat, weil sie davon ausgegangen ist, dass ihre Schreiben keine Verwaltungsakte sind. Entgegen der Auffassung der Klägerin muss auch ein unzulässiger Widerspruch beschieden werden. Er ist durch Widerspruchsbescheid zurückzuweisen (Geis, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 6. Aufl. 2025, § 68 Rn. 214). Ein solcher Widerspruchsbescheid macht aus einem schlicht-hoheitlichem Handeln in Form einer Zahlungsaufforderung nicht gemäß § 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO einen Verwaltungsakt. 2. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. 3. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 3 i. V. m. Abs. 1 Satz 2 und § 52 Abs. 1 GKG. 4. Mit der Ablehnung des Antrages auf Zulassung der Berufung wird das angefochtene Urteil rechtskräftig (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO). Hinweis: Der Beschluss ist gemäß § 152 Abs. 1 VwGO und § 68 Abs. 1 Satz 5 i. V. m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG unanfechtbar.