OVG 10 A 7.13

Leitsatz: 1. Zur Normenkontrolle von planerischen Entscheidungen der Gemeinden in Flächennutzungsplänen zur Ausschlusswirkung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB für Windenergieanlagen an Standorten außerhalb ausgewiesener Konzentrationsflächen. (Rn.30) 2. § 47 Abs. 2a VwGO ist analog auf Normenkontrollanträge anwendbar, welche die in Flächennutzungsplänen zum Ausdruck kommende Ausschlusswirkung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB zum Gegenstand haben, soweit eine Öffentlichkeitsbeteiligung im Verfahren nach § 3 Abs. 2 BauGB stattgefunden hat.(Rn.38) 3. In Aufstellung befindliche Ziele der Raumordnung, welche in Entwürfen von Regionalplänen festgelegt sind, die noch nicht in dem vorgesehenen Verfahren zustande gekommen sind, entfalten keine Rechtswirkung im Sinne von § 1 Abs. 4 BauGB.(Rn.54) (Rn.56) Der Gesamtflächennutzungsplan der Stadt Mittenwalde vom 5. Dezember 2011, dessen Genehmigung im Amtsblatt für die Stadt Mittenwalde vom 20. Juni 2012 bekannt gemacht wurde, ist unwirksam, soweit darin die planerische Entscheidung der Stadt zum Ausdruck kommt, die Rechtswirkung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB für Vorhaben, die der Nutzung der Windenergie dienen, außerhalb des dargestellten Sondergebietes „Windeignungsgebiet“ eintreten zu lassen. Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens. Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Antragsgegnerin darf die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung in Höhe des aus dem Urteil vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Antragstellerin vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe des jeweils beizutreibenden Betrages leistet. Die Revision wird nicht zugelassen. Der Normenkontrollantrag ist zulässig (I.) und begründet (II.). I. Der gegen den Gesamtflächennutzungsplan der Antragsgegnerin vom 5. Dezember 2011, soweit darin die planerische Entscheidung der Stadt zum Ausdruck kommt, die Ausschlusswirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB für Vorhaben, die der Nutzung der Windenergie dienen, außerhalb des dargestellten Sondergebietes „Windeignungsgebiet“ eintreten zu lassen, gerichtete Normenkontrollantrag ist zulässig. 1. Der Normenkontrollantrag ist in analoger Anwendung von § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO statthaft. Nach vorgenannter Norm entscheidet das Oberverwaltungsgericht auf Antrag über die Gültigkeit von Satzungen, die nach den Vorschriften des BauGB erlassen worden sind. In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist geklärt, dass Darstellungen im Flächennutzungsplan mit den Rechtswirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB in entsprechender Anwendung des § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO der prinzipalen Normenkontrolle unterliegen. Im Anwendungsbereich des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB erfüllen die Darstellungen des Flächennutzungsplans eine den Festsetzungen des Bebauungsplans vergleichbare Funktion, die es rechtfertigt, § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO im Wege der Analogie hierauf zu erstrecken (BVerwG, Urteil vom 26. April 2007- BVerwG 4 CN 3.06 - BVerwG 128, 382, Ls. u. Rn 10 ff.; Urteil vom 31. Januar 2013 - BVerwG 4 CN 1.12 -, BVerwGE 146, 40, juris Rn. 15 ff.). Die analoge Anwendung des § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO ist auf die im Flächennutzungsplan zum Ausdruck kommende planerische Entscheidung der Gemeinde begrenzt, die Rechtswirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB für Vorhaben außerhalb der ausgewiesenen Konzentrationsflächen eintreten zu lassen. Nur diese im Flächennutzungsplan ausdrücklich dargestellte oder in den Darstellungen des Flächennutzungsplans in sonstiger Weise zum Ausdruck kommende Willensentscheidung ist möglicher Gegenstand einer statthaften Normenkontrolle gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO analog (BVerwG, Urteil vom 31. Januar 2013 - BVerwG 4 CN 1.12 -, BVerwGE 146, 40, juris Rn. 15; vgl. OVG Bln-Bbg, Urteil vom 14. April 2014 - OVG 10 A 1.11 - EA 8 ff.). Eine solche Fallkonstellation ist hier gegeben. In dem Gesamtflächennutzungsplan der Antragsgegnerin vom 5. Dezember 2011 kommt die planerische Entscheidung zum Ausdruck, die Rechtswirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB zu Vorhaben nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB zur Errichtung von Windenergieanlagen außerhalb der ausgewiesenen Positivflächen des Sondergebietes mit der Zweckbestimmung „Windeignung“ in der Gemarkung Gallun eintreten zu lassen. Die Rechtswirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB treten zwar nicht gleichsam „automatisch“ mit den Darstellungen von Positivflächen im Flächennutzungsplan ein. Nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB setzt dies vielmehr voraus, dass diese Rechtswirkungen nach dem planerischen Willen der Gemeinde mit der Ausweisung einer Positivfläche als Konzentrationsfläche erreicht werden sollen. Dies kann durch ausdrückliche Darstellungen im Flächennutzungsplan erfolgen oder sich aus ihm im Wege der Auslegung entnehmen lassen. In der Rechtsprechung ist geklärt, dass die Darstellungen des Flächennutzungsplans auslegungsfähig sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 31. Januar 2013 - BVerwG 4 CN 1.12 -, BVerwGE 146, 40, juris Rn. 16 und 18). Zwar enthalten die Darstellungen des Gesamtflächennutzungsplans der Antragsgegnerin vom 5. Dezember 2011 keine ausdrückliche Regelung zur Ausschlusswirkung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB. Eine solche Wirkung lässt sich aber der Begründung des Flächennutzungsplans im Wege der Auslegung entnehmen. Dort wird ausdrücklich ausgeführt (S. 48), dass mit der Darstellung des Eignungsgebiets im Ortsteil Gallun die Ausschlusswirkung für die restliche Gemarkung durch positive Standortzuweisungen im Gesamtflächennutzungsplan begründet werde. Hinzu kommt, dass die Darstellungen des Flächennutzungsplans in der Nähe des Ortsteils Gallun ausdrücklich ein Sondergebiet mit der Zweckbestimmung „Windeignungsgebiet“ vorsehen. Unter Eignungsgebiet versteht man entsprechend § 8 Abs. 7 Nr. 3 ROG Gebiete, in denen bestimmte raumbedeutsame Maßnahmen oder Nutzungen, die städtebaulich nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB zu beurteilen sind, wie die Nutzung der Windenergie, anderen raumbedeutsamen Belangen nicht entgegenstehen, wobei diese Maßnahmen oder Nutzungen an andere Stelle im Planungsraum ausgeschlossen sind. Damit wird bestätigt, dass in den Darstellungen des Gesamtflächennutzungsplans der Antragsgegnerin die planerische Entscheidung der Stadt zum Ausdruck kommt, eine Ausschlusswirkung nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB für Vorhaben zur Errichtung der Windenergieanlagen an Standorten im Planungsraum der Stadt außerhalb der ausgewiesenen Flächen eintreten zu lassen. Ob sich an der Ausschlusswirkung nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB des Gesamtflächennutzungsplans vom 5. Dezember 2011 durch die von der Stadtverordnetenversammlung der Antragsgegnerin am 26. Oktober 2015 beschlossene erste Änderung des Flächennutzungsplans der Stadt Mittenwalde etwas ändern würde, bedarf keiner Entscheidung, denn diese Änderung des Flächennutzungsplans ist nach dem in der mündlichen Verhandlung gestellten Antrag der Antragstellerin nicht Streitgegenstand des Verfahrens. Im Übrigen kann statthafter Gegenstand eines Normenkontrollantrages nur eine bereits erlassene Norm, d.h. aus Sicht des Normengebers geltende Norm sein (vgl. BVerwG, Beschluss vom 2. Juni 1992 - BVerwG 4 N 1.90 -, NVwZ 1992, 1088, juris Rn. 12 m.w.N.; OVG Bln-Bbg, Beschluss vom 26. September 2012 - OVG 10 S 14.12 -, juris Rn. 7). Zum maßgeblichen Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung bzw. der Entscheidung durch das Normenkontrollgericht ist die erste Änderung des Flächennutzungsplans nicht wirksam erlassen worden. Eine Änderung des Gesamtflächennutzungsplans wird nämlich erst wirksam, wenn die Erteilung der Genehmigung (vgl. § 6 Abs. 1 BauGB) ortsüblich bekannt gemacht wird (vgl. § 6 Abs. 5 Satz 2 BauGB i.V.m. § 1 Abs. 8 BauGB). Die Antragsgegnerin hat in der mündlichen Verhandlung bestätigt, dass die erste Änderung zum Gesamtflächennutzungsplan vom zuständigen Landkreis (noch) nicht genehmigt wurde. 2. Der am 19. Juni 2013 eingegangene Antrag ist gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO fristgerecht innerhalb eines Jahres nach der Bekanntgabe der Erteilung der Genehmigung für den Flächennutzungsplan am 20. Juni 2012 gestellt worden. 3. Die Antragstellerin ist antragsbefugt im Sinne von § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Den Antrag kann danach jede natürliche oder juristische Person, die geltend macht, durch die Vorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden, stellen. An die Geltendmachung einer Rechtsverletzung nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO sind dabei keine höheren Anforderungen zu stellen als nach § 42 Abs. 2 VwGO. Demnach ist die Antragsbefugnis nur zu verneinen, wenn die Verletzung eines Rechtes offensichtlich nach keiner Betrachtungsweise möglich erscheint (OVG Bln-Bbg, Urteil vom 16. Juni 2014 - OVG 10 A 8.10 -, juris Rn. 87; vgl. BVerwG, Urteil vom 20. November 2003 - BVerwG 4 CN 6.03 -, BVerwGE 119, 217, juris Rn. 39). Die Antragstellerin macht geltend, dass sie durch die im Flächennutzungsplan zum Ausdruck kommende Ausschlusswirkung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB in ihren Rechten verletzt sei. Zum Angriff gegen diese Ausschlusswirkung ist insbesondere derjenige befugt, der über Grundstücke außerhalb der Positivflächen verfügt und geltend macht, in seinen Interessen an der Windenergienutzung durch die Darstellung des Flächennutzungsplans eingeschränkt zu sein (OVG Rh-Pf., Beschluss vom 4. September 2015 - 8 C 10384/15 -, juris Rn. 19; vgl. BVerwG, Urteil vom 31. Januar 2013 - BVerwG 4 CN 1.12 -, BVerwGE 146, 40 Rn. 26). Dies ist bei der Antragstellerin der Fall. Sie ist Eigentümerin mehrerer Grundstücke in der Gemarkung Ragow, insbesondere der im Außenbereich gelegenen Grundstücke der Flur …, Flurstück … und Flur…, Flurstücke …und …, die außerhalb der Darstellungen des Windeignungsgebietes liegen. Sie macht geltend, dass die Ausschlusswirkung nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB ihre Nutzungsmöglichkeiten zum Zwecke der Windenergienutzung einschränke. Unabhängig von der Frage, ob sie als juristischen Person des Privatrechts wegen des beherrschenden Einflusses des Landes Berlin (vgl. dazu Senatsverwaltung für Finanzen, Beteiligungsbericht 2014, S. 61; ) Träger des Grundrechts aus Art. 14 Abs. 1 ist (vgl. näher Jarass/Pieroth, GG, 13. Auf., Art. 14 Rn. 23 u. Art. 19 Rn. 18), auf das sie sich beruft, kann sie sich jedenfalls auf das von ihr geltend gemachte Recht auf gerechte Abwägung ihrer Belange (vgl. §§ 1 Abs. 7, 2 Abs. 3 BauGB) hinsichtlich der planerischen Entscheidungen, die die Ausschlusswirkung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB auslösen, berufen. Die Verletzung dieses Rechtes ist möglich. Die Antragstellerin macht nämlich insbesondere geltend, dass der Abwägung zur Ausschlusswirkung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB kein schlüssiges Gesamtkonzept zugrunde lag. 4. Die Antragstellerin ist nicht nach § 47 Abs. 2a VwGO prozessual präkludiert. Der Antrag einer natürlichen oder juristischen Person, der einen Bebauungsplan oder eine Satzung nach § 34 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 und 3 BauGB oder § 35 Abs. 6 des Baugesetzbuchs zum Gegenstand hat, ist danach unzulässig, wenn die den Antrag stellende Person nur Einwendungen geltend macht, die sie im Rahmen der öffentlichen Auslegung (§ 3 Abs. 2 des BauGB) oder im Rahmen der Beteiligung der betroffenen Öffentlichkeit (§ 13 Abs. 2 Nr. 2 und § 13a Abs. 2 Nr. 1 BauGB) nicht oder verspätet geltend gemacht hat, aber hätte geltend machen können, und wenn auf diese Rechtsfolge im Rahmen der Beteiligung hingewiesen worden ist. Flächennutzungspläne im Allgemeinen oder Darstellungen des Flächennutzungsplans mit den Wirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB werden in § 47 Abs. 2a VwGO nicht genannt. Hieraus kann nach Ansicht des Senats jedoch nicht gefolgert werden, dass § 47 Abs. 2a VwGO auf einen Normenkontrollantrag, der die in den Darstellungen des Flächennutzungsplans zum Ausdruck kommende Ausschlusswirkung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB zum Gegenstand hat, unanwendbar ist. In Konsequenz der analogen Anwendung des § 47 Abs. 1 VwGO auf Darstellungen eines Flächennutzungsplans mit den Rechtswirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB ist auch § 47 Abs. 2a VwGO analog anwendbar, soweit eine Öffentlichkeitsbeteiligung im Verfahren nach § 3 Abs. 2 BauGB stattgefunden hat (vgl. OVG Schleswig-Holstein, Urteile vom 19. Februar 2015 - 1 KN 1/14 -, NordÖR 2015, 327 juris Rn. 32 und vom 18. Mai 2010 - 1 KN 10/09 -, juris Rn. 18). Die Antragstellerin ist hier aber nicht nach § 47 Abs. 2a VwGO (analog) prozessual präkludiert. Sie macht nämlich nicht nur Einwendungen geltend, die sie im Rahmen der öffentlichen Auslegung nicht geltend gemacht hat, hätte aber geltend machen können. Sie hat vielmehr bereits schon im Verfahren während der Öffentlichkeitsbeteiligung zum Flächennutzungsplan der Sache nach geltend gemacht, dass hinsichtlich der von ihr landwirtschaftlich genutzten Flächen Belange berührt würden und dass ihre Grundstücke faktische Windeignungsgebiete seien und als solche auch planerisch ausgewiesen werden sollten. 5. Entgegen der Ansicht der Antragsgegnerin besteht für den Normenkontrollantrag der Antragstellerin ein Rechtsschutzinteresse, denn es lässt sich nicht ausschließen, dass die gerichtliche Entscheidung für sie von Nutzen sein kann. Wie erwähnt, kommt es nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO für die Zulässigkeit des Normenkontrollantrags maßgeblich darauf an, ob der Antragsteller geltend machen kann, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in seinen Rechten verletzt zu sein oder verletzt zu werden. Wird diese Hürde - wie hier - genommen, so ist regelmäßig auch das erforderliche Rechtsschutzinteresse gegeben. Mit dem Erfordernis eines allgemeinen Rechtsschutzinteresses soll vermieden werden, dass die Gerichte in eine Normprüfung eintreten müssen, deren Ergebnis für den Antragsteller wertlos ist. Zu fragen ist somit, ob der Antragsteller durch die von ihm angestrebte Unwirksamkeitserklärung der Norm seine Rechtsstellung verbessern kann. Es ist aber nicht erforderlich, dass die begehrte Unwirksamkeitserklärung unmittelbar zum eigentlichen Rechtsschutzziel führt. Für das Rechtsschutzinteresse reicht es aus, dass sich nicht ausschließen lässt, dass die gerichtliche Entscheidung für den Antragsteller von Nutzen sein kann. Unnütz wird das Normenkontrollgericht nur in Anspruch genommen, wenn der Antragsteller unabhängig vom Ausgang des Normenkontrollverfahrens keine reale Chance hat, sein eigentliches Ziel zu erreichen (OVG Bln-Bbg. Urteil vom 16. Juni 2014 - OVG 10 A 8.10 -, LKV 2014, 377; Mitt. StGB Bbg, 08/2014, S. 348, juris Rn. 95; vgl. BVerwG, Urteil vom 23. April 2002 - BVerwG 4 CN 3.01 -, NVwZ 2002, 1126, juris Rn. 10 m.w.N.; Beschluss vom 23. Oktober 2008 - BVerwG 4 BN 16.08 -, juris Rn. 5; Urteil vom 16. April 2015 - BVerwG 4 CN 6.14 -, ZfBR 2015, 694, juris Rn. 15). Gemessen an diesen Grundsätzen besteht für den Normenkontrollantrag der Antragstellerin ein Rechtsschutzinteresse, denn es lässt sich nicht ausschließen, dass die gerichtliche Entscheidung für sie von Nutzen sein kann. Bei einem Erfolg des statthaften Antrages würde die Ausschlusswirkung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB an Standorten außerhalb der ausgewiesenen Flächen des Windeignungsgebietes entfallen. Dies hätte zur Folge, dass auf den Grundstücken der Antragstellerin auf den ehemaligen Rieselfeldern der Gemarkung Ragow, insbesondere denen im Außenbereich gelegenen Grundstücken Flur …, Flurstück …, Flur …, Flurstücke … und … als potentielle Standorte für Windenergieanlagen immissionsschutzrechtlichen Anträgen nicht mehr die Ausschlusswirkung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB aus den Darstellungen des Flächennutzungsplans vom 5. Dezember 2011 als öffentlicher Belang entgegengehalten werden könnte. Es besteht zudem die Chance, dass für die Flächen der Antragsstellerin bei einer neuen Planung auf der Ebene des Flächennutzungsplans auf Grundlage eines Gesamtkonzepts zur Windenergienutzung im Außenbereich des Stadtgebiets günstigere Festlegungen getroffen werden. Eine andere Bewertung wäre nur dann gerechtfertigt, wenn unzweifelhaft feststünde, dass die Antragstellerin ihrem Ziel, ihre Grundstücke künftig zumindest zum Teil für die Errichtung von Windkraftanlagen baulich nutzen zu können, auf unabsehbare Zeit nicht näher kommen kann, selbst wenn die Ausschlusswirkung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB für unwirksam erklärt würde (vgl. dazu BVerwG, Beschluss vom 25. Mai 1993 - BVerwG 4 NB 50.92 -, NVwZ 1994, 269, juris Ls.; OVG Schleswig-Holstein, Urteil vom 19. Februar 2015 - 1 KN 1/14 - NordÖR 2015, 327 juris Rn. 29). Dies ist aber nicht der Fall. Anders als die Antragsgegnerin meint, kann im Rahmen dieses Normenkontrollverfahrens nicht festgestellt werden, dass die Grundstücke der Antragstellerin aus rechtlichen Gründen für Vorhaben zur Errichtung von Windkraftanlagen künftig unzweifelhaft nicht genutzt werden können. Entgegen der Ansicht der Antragsgegnerin kann aus dem Umstand, dass der Antrag eines Unternehmens der Windenergiebranche, also eines Dritten, für vier Windkraftanlagen des Typs Vesta V 100 mit einer Nabenhöhe von 125 m auf den Flurstücken der Gemarkung Ragow Flur …, Flurstück …und Flur …, Flurstücke … und … mit bestandskräftigen immissionsschutzrechtlichen Vorbescheiden des Landesamtes für Umwelt, Gesundheit und Verbraucherschutz vom 15. August 2013 abgelehnt wurde, u.a. weil zivile Flugsicherungseinrichtungen des Verkehrsflughafens Berlin-Schönefeld bzw. des künftigen Verkehrsflughafens Berlin-Brandenburg (BER) gestört würden (vgl. § 18a Abs. 1 Satz 1 LuftVG), nicht unzweifelhaft gefolgert werden, dass sämtliche Vorhaben zur Errichtung von Windkraftanlagen auf allen im Eigentum der Antragstellerin stehenden Grundstücken im Gebiet der Antragsgegnerin rechtlich ausgeschlossen wären, also ein Erfolg der Antragstellerin im Normenkontrollverfahren für sie wertlos wäre. Zum einen ist es möglich, dass die Antragstellerin selbst oder Unternehmen der Windenergiebranche, die ihre Grundstücke pachten, veränderte Vorhaben zur Errichtung von Windenergieanlagen planen und beantragen (z.B. geringere Nabenhöhen, andere Anlagentypen, andere Standorte auf den Grundstücken der Antragstellerin), die zu einer günstigeren Prognose im Hinblick auf die Störung der Flugsicherungseinrichtungen, insbesondere des Flugradars führen könnten. Zum anderen lässt sich nicht unzweifelhaft ausschließen, dass Rechtsschutzbegehren künftiger Baubewerber gegen ablehnende immissionsschutzrechtliche Vorbescheide Aussicht auf Erfolg haben könnten. Die Antragstellerin hat unter Berufung auf eine gutachterliche Bewertung geltend gemacht, dass entgegen den Darstellungen im Bescheid vom 15. August 2013 eine Störung der Flugsicherungseinrichtungen nicht zu besorgen sei. Das Prüfungsprogramm des § 18a LuftVG ist inhaltlich und verfahrensrechtlich komplex und stellt auf Prognosen zur Möglichkeit der Störung von Flugsicherungseinrichtungen ab (vgl. näher Hofmann/Grabherr/Reidt/Wysk, LuftVG, § 18a Rn. 5 ff.). Es ist aber nicht Aufgabe des Normenkontrollverfahrens gegen den Flächennutzungsplan mögliche Störungen von Flugsicherungseinrichtungen durch künftige Vorhaben für Windkraftanlagen abschließend und unzweifelhaft zu klären. Es kann im Rahmen des Normenkontrollverfahrens auch nicht unzweifelhaft festgestellt werden, dass alle Grundstücke der Antragstellerin wegen tierökologischer Abstandskriterien aus rechtlichen Gründen nicht zu Errichtung von Windenergieanlagen genutzt werden könnten, weil artenschutzrechtliche Verbotstatbestände insbesondere des § 44 Abs. 1 Nr. 1 bis 3 BNatSchG (vgl. dazu näher Gatz, Windenergieanlagen in der Verwaltungs- und Gerichtspraxis, 2. Aufl. S. 116 ff.) im Hinblick auf Gefahren der Kollisionen zwischen besonders geschützten Vögeln (z.B. Wachtelkönig) durch die Errichtung und den Betrieb von Windenergieanlagen verletzt würden. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts setzt die Prüfung, ob ein Vorhaben gegen artenschutzrechtliche Verbote verstößt, eine ausreichende Bestandsaufnahme der im Vorhabensbereich vorhandenen Arten, die in den Anwendungsbereich der Verbote fallen, und ihrer Lebensräume voraus (BVerwG, Urteil vom 18. März 2009 - BVerwG 9 A 39.07 -, BVerwGE 133, 239, juris Rn. 43). Eine solche hinreichende Bestandsaufnahme der auf den ehemaligen Rieselfeldern möglicherweise vorhandenen besonders geschützten Vogelarten hat die Antragsgegnerin weder im Aufstellungsverfahren für den Gesamtflächennutzungsplan vorgenommen noch im Rahmen des Normenkontrollverfahrens dargetan, obwohl die Antragstellerin das Vorhandensein des Wiesenbrüters Wachtelkönig substantiiert bestritten hat. Sie hat dazu nämlich eine Stellungnahme eines Planungsbüros vom 30. August 2012 vorgelegt, wonach während einer Kartierung zwischen dem 30. September 2008 und dem 5. Dezember 2009 bei 34 Begehungen keine Nachweise von Wachtelkönigen festgestellt werden konnten. Auch die Stellungnahme des Landesamtes für Umwelt, Gesundheit und Verbraucherschutz vom 5. November 2012 im immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren räumt ein, dass ohne eine fachlich fundierte Einzelfallbetrachtung die naturschutzfachlichen und rechtlichen Probleme des besonderen Artenschutzes nicht geklärt werden können. Angesichts dessen kommt der Senat zu der Überzeugung, dass im Rahmen der Zulässigkeit des Normenkontrollverfahrens nicht unzweifelhaft festgestellt werden kann, dass auf allen Grundstücken der Antragstellerin die Errichtung von Windenergieanlagen wegen der Verletzung artenschutzrechtlicher Verbotstatbestände nicht möglich ist. Im Übrigen würde selbst der Eingriff eines Verbotstatbestandes des § 44 Abs. 1 Nr. 1 bis 3 BNatSchG nicht zu einem absoluten Verbot für die Errichtung von Windkraftanlagen auf den ehemaligen Rieselfeldern der Antragstellerin führen. Es besteht jedenfalls die Möglichkeit, dass nach § 45 Abs. 7 BNatSchG Ausnahmen zugelassen werden. Zudem kann von den vorgenannten Verboten gemäß § 67 Abs. 1 BNatSchG auf Antrag unter bestimmten Voraussetzungen Befreiung gewährt werden. II. Der Normenkontrollantrag ist begründet. Der Gesamtflächennutzungsplan der Stadt Mittenwalde vom 5. Dezember 2011 ist gemäß § 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO für unwirksam zu erklären, soweit darin die planerische Entscheidung der Stadt zum Ausdruck kommt, die Rechtswirkung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB für Vorhaben, die der Nutzung der Windenergie dienen, außerhalb des dargestellten Sondergebietes „Windeignungsgebiet“ eintreten zu lassen. Den Darstellungen der Positivflächen Sondergebiet „Windeignungsgebiet“ für Windenergieanlagen im Flächennutzungsplan kommt damit die Ausschlusswirkung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB nicht zu. 1. Der Gesamtflächennutzungsplan der Antragsgegnerin vom 5. Dezember 2011 leidet jedenfalls an einem beachtlichen Mangel im Abwägungsvorgang, soweit in ihm die planerische Entscheidung zum Ausdruck kommt, die Ausschlusswirkung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB für Vorhaben, die der Nutzung der Windenergie dienen, außerhalb des ausgewiesenen Sondergebiets „Windeignungsgebiet“ eintreten zu lassen. a. § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB stellt die Errichtung von Windenergieanlagen sowie anderer Vorhaben nach § 35 Abs. 1 Nr. 2 bis 6 BauGB im gemeindlichen Außenbereich unter einen Planungsvorbehalt, der sich an die Gemeinden als Träger der Flächennutzungsplanung und an die Träger der Raumordnungsplanung, insbesondere der Regionalplanung, richtet. Der Planungsvorbehalt setzt gebietsbezogene Festlegungen des Plangebers über die Konzentration von Windenergieanlagen an bestimmten Standorten voraus, durch die zugleich ein Ausschluss der Anlagen an anderer Stelle im Plangebiet angestrebt und festgeschrieben wird. § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB verleiht derartigen Festlegungen rechtliche Ausschlusswirkung gegenüber dem Bauantragsteller mit der Folge, dass Vorhaben außerhalb der Konzentrationszonen in der Regel unzulässig sind (BVerwG, Urteil vom 13. März 2003 - BVerwG 4 C 3.02 -, NVwZ 2003, 1261, juris Rn. 19 f. m.w.N.). Der hier erfolgte Ausschluss der Windenergieanlagen auf weiten Teilen des Plangebiets der Stadt Mittenwalde lässt sich nach der Wertung des Gesetzgebers nur rechtfertigen, wenn der Plan sicherstellt, dass sich die betroffenen Vorhaben an anderer Stelle gegenüber konkurrierenden Nutzungen durchsetzen, und er dem planungsrechtlichen Abwägungsgebot gerecht wird. Die Anforderungen an den Abwägungsvorgang ergeben sich aus den verfahrensrechtlichen Vorgaben des § 2 Abs. 3 BauGB, die sich mit den Anforderungen decken, die die Rechtsprechung aus dem Abwägungsgebot des § 1 Abs. 7 BauGB entwickelt hat. Soll eine planerische Entscheidung die Wirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB auslösen - hiernach stehen öffentliche Belange u.a. einem Vorhaben zur Nutzung der Windenergie in der Regel entgegen, soweit hierfür durch Darstellungen im Flächennutzungsplan oder als Ziele der Raumordnung eine Ausweisung an anderer Stelle erfolgt ist -, verlangt das Abwägungsgebot die Entwicklung eines schlüssigen gesamträumlichen Planungskonzepts (stRspr, vgl. BVerwG, Urteil vom 13. März 2003 - 4 C 3.02 -, NVwZ 2003, 1261, juris Rn. 20). Um den Anforderungen gerecht zu werden, die an den Abwägungsvorgang zu stellen sind, muss das Konzept nicht nur Auskunft darüber geben, von welchen Erwägungen die positive Standortzuweisung getragen wird, sondern auch die Gründe für die beabsichtigte Freihaltung des übrigen Planungsraums von Windenergieanlagen aufzeigen (BVerwG, Urteil vom 18. August 2015 - BVerwG 4 CN 7.14 -, juris Rn. 10; vgl. BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 2012 - BVerwG 4 CN 1.11 -, BVerwGE 145, 231, juris Rn. 10; vgl. Urteile vom 17. Dezember 2002 - BVerwG 4 C 15.01 - BVerwGE 117, 28 und vom 13. März 2003 - BVerwG 4 C 3.02 - NVwZ 2003, 1261. Rn 23 ff.). Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, der der Senat folgt, vollzieht sich die Ausarbeitung des Planungskonzepts abschnittsweise. In einem ersten Arbeitsschritt sind diejenigen Bereiche als "Tabuzonen" zu ermitteln, die für die Nutzung der Windenergie nicht zur Verfügung stehen. Die Tabuzonen lassen sich in "harte" und "weiche" untergliedern. Der Begriff der harten Tabuzonen dient der Kennzeichnung von Gemeindegebietsteilen, die für eine Windenergienutzung, aus welchen Gründen auch immer, nicht in Betracht kommen, mithin für eine Windenergienutzung "schlechthin" ungeeignet sind, mit dem Begriff der weichen Tabuzonen werden Bereiche des Gemeindegebiets erfasst, in denen nach dem Willen der Gemeinde aus unterschiedlichen Gründen die Errichtung von Windenergieanlagen "von vornherein" ausgeschlossen werden "soll". Die Potentialflächen, die nach Abzug der harten und weichen Tabuzonen übrig bleiben, sind in einem weiteren Arbeitsschritt zu den auf ihnen konkurrierenden Nutzungen in Beziehung zu setzen, d.h. die öffentlichen Belange, die gegen die Ausweisung eines Landschaftsraums als Konzentrationszone sprechen, sind mit dem Anliegen abzuwägen, der Windenergienutzung an geeigneten Standorten eine Chance zu geben, die ihrer Privilegierung nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB gerecht wird (BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 2012 - BVerwG 4 CN 1.11 -, BVerwGE 145, 231, juris Rn. 10 m.w.N.). Bei den harten Tabuzonen handelt es sich um Flächen, deren Bereitstellung für die Windenergienutzung an § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB scheitert. Danach haben die Gemeinden die Bauleitpläne aufzustellen, sobald und soweit es für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist. Nicht erforderlich ist ein Bauleitplan, wenn seiner Verwirklichung auf unabsehbare Zeit rechtliche oder tatsächliche Hindernisse im Wege stehen. Harte Tabuflächen sind einer Abwägung zwischen den Belangen der Windenergienutzung und widerstreitenden Belangen (§ 1 Abs. 7 BauGB) entzogen. Demgegenüber sind weiche Tabuzonen zu den Flächen zu rechnen, die einer Berücksichtigung im Rahmen der Abwägung zugänglich sind. Zwar dürfen sie anhand einheitlicher Kriterien ermittelt und vorab ausgeschieden werden, bevor diejenigen Belange abgewogen werden, die im Einzelfall für und gegen die Nutzung einer Fläche für die Windenergie sprechen. Das ändert aber nichts daran, dass sie keine eigenständige Kategorie im System des Rechts der Bauleitplanung bilden, sondern der Ebene der Abwägung zuzuordnen sind. Sie sind disponibel, was sich daran zeigt, dass städtebauliche Gesichtspunkte hier nicht von vornherein vorrangig sind und der Plangeber die weichen Tabuzonen einer erneuten Betrachtung und Bewertung unterziehen muss, wenn er als Ergebnis seiner Untersuchung erkennt, dass er für die Windenergienutzung nicht substanziell Raum schafft. Während harte Tabuzonen kraft Gesetzes als Konzentrationsflächen für die Windenergienutzung ausscheiden, muss der Plangeber eine Entscheidung für weiche Tabuzonen rechtfertigen. Dazu muss er aufzeigen, wie er die eigenen Ausschlussgründe bewertet, d.h. kenntlich machen, dass er - anders als bei harten Tabukriterien - einen Bewertungsspielraum hat, und die Gründe für seine Wertung offen legen. Andernfalls scheitert seine Planung unabhängig davon, welche Maßstäbe an die Kontrolle des Abwägungsergebnisses anzulegen sind, schon an dem fehlenden Nachweis, dass er die weichen Tabukriterien auf der Stufe der Abwägung in die Planung eingestellt hat (BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 2012 - BVerwG 4 CN 1.11 -, BVerwGE 145, 231, juris Rn. 12 f. m.w.N.). Für die Rechtmäßigkeit dieser Abwägung und die Entwicklung eines schlüssigen Gesamtkonzepts und der Rechtmäßigkeit der Flächenauswahl unter Abwägungsgesichtspunkten sind die Erwägungen maßgeblich, die tatsächlich Grundlage der Abwägungsentscheidung des Plangebers waren. Entscheidend für die gerichtliche Überprüfung der Abwägungsentscheidung sind damit in erster Linie die Verlautbarungen in der Begründung, die dem Flächennutzungsplan nach § 5 Abs. 5 BauGB beizufügen ist, sowie die Erwägungen, denen der Plangeber in der zusammenfassenden Erklärung (§ 6 Abs. 5 Satz 3 BauGB) gefolgt ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 2012 - BVerwG 4 CN 1.11 -, BVerwGE 145, 231, juris Rn. 15; OVG NW, Urteil vom 22. September 2015 - 10 D 82/13.NE -, juris Rn. 45). b. Ausgehend von diesen Grundsätzen ist die planerische Entscheidung im Gesamtflächennutzungsplan der Stadt Mittenwalde vom 5. Dezember 2011, die Ausschlusswirkung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB für Vorhaben, die der Windenergie dienen, außerhalb des ausgewiesenen Sondergebiets „Windeignungsgebiet“ eintreten zu lassen, wegen Abwägungsmängeln unwirksam. In Hinblick auf die Entscheidung des Gesetzgebers, Windenergieanlagen im Außenbereich zu privilegieren (§ 35 Abs. 1 Nr. 6 BauGB), kann unter Auswertung der Planbegründung vom August 2011 und der zusammenfassenden Erklärung nicht festgestellt werden, dass die Antragsgegnerin ein schlüssiges Gesamtkonzept für Windenergienutzungen entwickelt hat, das darüber Auskunft gibt, aus welchen sachlichen Gründen es gerechtfertigt ist, den gesamten übrigen Planungsraum außerhalb des Windeignungsgebiets in der Gemarkung Gallun im Außenbereich der Stadt von Windenergieanlagen freizuhalten. In der zusammenfassenden Erklärung u.a. über die Art und Weise, wie die Umweltbelange in dem Flächennutzungsplan berücksichtigt wurden, wird unter der Überschrift „Bauflächenkonzept“ zwar das Sondergebiet „Wind- und Sonnenenergie“ erwähnt. Die Erklärung dokumentiert aber kein schlüssiges Gesamtkonzept, aus dem deutlich wird, welche Gründe es rechtfertigen, den übrigen Planungsraum im Außenbereich des Gemeindegebiets von Windenergienutzungen freizuhalten. Auch die Planbegründung enthält insbesondere, soweit sie Ausführungen zur Windkraftnutzung macht, kein schlüssiges Gesamtkonzept für Windenergieanlagen im Außenbereich des Plangebiets außerhalb der Positivflächen. Obwohl die Antragsgegnerin im Planungsverfahren u.a. von der gemeinsamen Landesplanungsabteilung der Länder Berlin und Brandenburg darauf hingewiesen wurde, dass sie selbst eine Steuerung der Windkraftnutzung vornehmen soll, um für den Flächennutzungsplan die Ausschlusswirkung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB zu erlangen, und es nicht erkennbar sei, inwieweit der Sondergebietsausweisung ein eigenes schlüssiges gesamträumiges Planungskonzept zugrunde liege, hat sie ein solches Gesamtkonzept offenbar nicht erarbeitet oder jedenfalls in der Planbegründung und auch sonst nicht in den Aufstellungsvorgängen dokumentiert. Zwar erwähnt die Planbegründung abstrakt „Ausschlusskriterien“, die Tabukriterien im rechtlichen Sinne sein könnten, wie Abstände zur Wohnbebauung, zusammenhängende Waldgebiete, Bauhöhenbeschränkungen des Flughafens, Natur- und Landschaftsschutz, die es nach Ansicht der Antragsgegnerin rechtfertigen sollen, den übrigen Planungsraum von Windenergieanlagen freizuhalten. Aber aus der Planbegründung lässt sich bereits nicht feststellen, wie die Antragsgegnerin diese Tabukriterien konkret angewendet haben will. So ist beispielsweise nicht dokumentiert, wie viele Meter Abstand sie zu vorhandenen Wohngebäuden gefordert hat und welche Waldgebiete mit welcher Funktion (z.B. Lärmschutzwald, Wälder mit Schutz- und Erholungsfunktion oder Wälder mit forstwirtschaftlicher Nutzungsfunktion) sie ausgenommen haben will. Auch hinsichtlich des pauschalen Ausschlusskriteriums „Naturschutz“ wird nicht dokumentiert, wie sie dieses Tabukriterium konkret angewendet haben will. Insbesondere wird nicht klar, ob es ihr um die Leistungs- und Funktionsfähigkeit des Naturhaushalts, die Vielfalt, Eigenart und Schönheit sowie den Erholungswert von Natur und Landschaft im Stadtgebiet ging oder auch um die biologische Vielfalt im Hinblick auf Populationen wild lebender besonders geschützter Vogelarten. Selbst wenn man hier unterstellen würde, dass mit dem Ausschlusskriterium Naturschutz auch eine Ausschlusswirkung für bestimmte Gebiete, in denen tierökologische Belange zu berücksichtigen sind, gemeint ist, lässt sich aus der Planbegründung nicht feststellen, wie die Antragsgegnerin dieses konkret angewendet haben will. Es wird nicht dokumentiert, auf welches Schutzgut (z.B. auf welche besonders geschützte Vogelart) sie abgestellt hat und in welchem Umfang und mit welchen Abständen sie einen Ausschlussbereich um im Stadtgebiet vorhandene Arten anwenden will. Auch hat die Antragsgegnerin nicht zwischen harten und weichen Tabuzonen differenziert (vgl. zu Tabuzonen durch tierökologische Abstandskriterien für die Errichtung von Windenergieanlagen OVG Bln-Bbg, Urteil vom 24. Februar 2011 - OVG 2 A 2.09 -, LKV 2011, 422, juris Rn. 64). Zudem ist in den Aufstellungsvorgängen der Antragsgegnerin nicht dokumentiert, dass sie ein solches Planungskonzept zur Windenergienutzung für den Gesamtraum des Stadtgebiets im Außenbereich überhaupt ausgearbeitet hat und etwaige „Tabuzonen“ für die Nutzung der Windenergie konkret nach den tatsächlichen Gegebenheiten ermittelt hat. Beispielsweise fehlt es an einer ausreichenden Bestandsaufnahme der im Stadtgebiet vorhandenen besonders geschützten Tierarten und ihrer Lebensräume, wie den von der Antragsgegnerin in der mündlichen Verhandlung angesprochenen Wachtelkönig auf den ehemaligen Rieselfeldern in der Gemarkung Ragow. Infolgedessen fehlt es auch gänzlich an der Ermittlung und Dokumentation der Potentialflächen für Windenergie im Stadtgebiet, die nach Abzug der harten und weichen Tabuzonen übrig bleiben. Soweit sie im Normenkontrollverfahren vorgetragen hat, dass das Windeignungsgebiet Gallun mit einer Fläche von 36,63 ha 0,372 % der Gesamtfläche des Gemeindegebietes ausmacht, verkennt sie, dass sie für ein Gesamtkonzept die im Außenbereich gelegenen Potentialflächen für Windenergieanlagen hätte ermitteln müssen. Mangels Untersuchung der Potentialflächen im Außenbereich im Stadtgebiet ist in den Aufstellungsvorgängen auch nicht dokumentiert, ob der Windenergienutzung in dem Geltungsbereich des Flächennutzungsplans mit dem dargestellten Windeignungsgebiet in der Gemarkung Gallun substantiell hinreichender Raum verschafft wurde und so die Entscheidung des Gesetzgebers beachtet wurde, Windenergieanlagen im Außenbereich zu privilegieren (§ 35 Abs. 1 Nr. 6 BauGB). Auch auf die gerichtliche Aufforderung im Normenkontrollverfahren vom 28. Mai 2015 nach einem dem Flächennutzungsplan zugrundeliegenden Gesamtkonzept zu Windenergiesteuerung hat die Antragsgegnerin ein eigenes dokumentiertes Konzept, das Grundlage der Abwägungsentscheidung des Plangebers war, nicht vorgelegt. c. Auch die Vorgabe des § 1 Abs. 4 BauGB, wonach die Bauleitpläne, also auch der Flächennutzungsplan, an die Ziele der Raumordnung anzupassen sind, führt hier zu keiner anderen rechtlichen Bewertung. Die planerische Entscheidung der Antragsgegnerin im Flächennutzungsplan, die Ausschlusswirkung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB für Vorhaben, die der Nutzung der Windenergie dienen, außerhalb des ausgewiesenen Sondergebiets „Windeignungsgebiet“ eintreten zu lassen, kann entgegen ihrem Vorbringen nicht damit gerechtfertigt werden, dass nach dem Ziel Z 1 des Entwurfes der textlichen Festlegung zur Steuerung der Windkraftnutzung des von der Regionalen Planungsversammlung gebilligten Entwurfes des sachlichen Teilregionalplans „Windkraftnutzung“ vom 23. Juni 2009 raumbedeutsame Windkraftanlagen in den ausgewiesenen Eignungsgebieten Windkraftnutzung im Stadtgebiet der Antragsgegnerin im Eignungsgebiet „Wind 02 Gallun“ zu konzentrieren sind und außerhalb dieses Eignungsgebietes die Errichtung von raumbedeutsamer Windkraftanlagen in der Regel ausgeschlossen ist. Zwar führt die Antragsgegnerin in der Planbegründung an, dass die Darstellungen des Windeignungsgebietes aus dem Entwurf „des Regionalplans“ folgten. Die Rechtsansicht der Antragstellerin, dass sie dem Ziel Z 1 des Entwurfs des Teilregionalplans „Grundsatzcharakter“ beigemessen habe, verkennt, dass zum maßgeblichen Zeitpunkt der Beschlussfassung über den Flächennutzungsplan (§ 214 Abs. 3 Satz 1 BauGB) am 5. Dezember 2011 keine regionalplanerische Handlungsanweisung mit Letztentscheidungscharakter bestand, dass außerhalb des Windeignungsgebietes in der Gemarkung Gallun die Errichtung von Windenergieanlagen auszuschließen ist und damit eine eigene Abwägung der Stadt auf Grundlage eines schlüssigen Gesamtkonzeptes entbehrlich wäre. Im Einzelnen: Der Flächennutzungsplan der Antragsgegnerin ist nach § 1 Abs. 4 BauGB als Bauleitplan nur an die Ziele der Raumordnung anzupassen. Ziele der Raumordnung sind verbindliche Vorgaben in Form von räumlich oder sachlich bestimmten oder bestimmbaren, vom Träger der Raumordnung abschließend abgewogenen textlichen oder zeichnerischen Festsetzungen in Raumordnungsplänen zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raumes (vgl. § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG). In Aufstellung befindliche Ziele der Raumordnung, welche in Entwürfen von Regionalplänen festgelegt sind, die noch nicht in dem vorgesehenen Verfahren zustande gekommen sind, entfalten keine Rechtswirkung im Sinne von § 1 Abs. 1 BauGB (vgl. Battis/Kautzberger/Löhr, BauGB, § 1 Rn. 40; Jarass/Kment, BauGB, § 1 Rn. 31; siehe auch Beckmann in: Hoppenberg/de Witt (Hrsg.), Handbuch des öffentlichen Baurechts, Kapitel N, Rn. 123). Eine Bindungswirkung oder verbindliche Vorgabe aus der textlichen Festlegung Z 1 zur Steuerung der Windkraftnutzung des Entwurfs des sachlichen Teilregionalplans besteht damit nicht, denn der Entwurf des Regionalplans vom 23. Juni 2009 wurde von der Regionalen Planungsgemeinschaft nicht als Satzung erlassen (vgl. § 2 Abs. 8 Satz 1 Gesetz zur Regionalplanung und zur Braunkohlen- und Sanierungsplanung). Zum Zeitpunkt der Beschlussfassung über den Flächennutzungsplan durch die Stadtverordnetenversammlung am 5. Dezember 2011 bestand auch keine Bindung gemäß § 1 Abs. 4 BauGB an ein in Aufstellung befindliches Ziel der Raumordnung in Form eines sonstigen Erfordernisses der Raumordnung im Sinne von § 3 Abs. 1 Nr. 4 ROG, das in Abwägungs- oder Ermessensentscheidungen bei raumbedeutsamen Planungen zu berücksichtigen wäre (vgl. § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 ROG). Erstens existiert eine Bindung im Sinne des § 1 Abs. 4 BauGB an in Aufstellung befindliche Ziele der Raumordnung als sonstige Erfordernisse der Raumordnung nicht, was schon aus dem Wortlaut des § 1 Abs. 4 BauGB folgt, wonach Bauleitpläne nur an „die Ziele der Raumordnung“ anzupassen sind (Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, § 1 Rn. 40; Jarass/Kment, BauGB, § 1 Rn. 31 m.w.N.). Ein in Aufstellung befindliches Ziel der Raumordnung hätte zudem allenfalls die Qualität eines öffentlichen Belanges, der nach § 1 Abs. 7 BauGB in die Abwägung einzustellen und zu berücksichtigen ist (d.h. in einem gesamträumlichen Planungskonzept der Gemeinde zur Windenergienutzung zu berücksichtigen wäre, dieses aber nicht ersetzen kann), wenn es inhaltlich hinreichend konkretisiert ist und wenn zu erwarten ist, dass es sich zu einer verbindlichen, den Wirksamkeitsanforderungen genügenden Zielfestlegung im Sinne von § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG verfestigt (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. Januar 2005 - BVerwG 4 C 5.04 -, BVerwGE 122, 364, juris Ls. 2 Rn. 29; OVG Bln-Bbg, Urteil vom 14. Dezember 2006 - OVG 11 B 11.05 -, Immissionsschutz 2007, 80, juris Rn. 59 u. 65; vgl. Jarass/Kment, BauGB, § 1 Rn. 31). Der inhaltlich konkretisierte Entwurf der Zielfestlegung muss dazu die Erwartung rechtfertigen, dass er über das Entwurfsstadium hinaus zu einer verbindlichen Zielvorgabe im Sinne von § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG erstarken wird. Es muss also ein Planungsstand erreicht sein, der die Prognose nahelegt, dass die ins Auge gefasste planerische Aussage Eingang in die endgültige Fassung des Raumordnungsplans finden wird (BVerwG, Urteil vom 27. Januar 2005 - BVerwG 4 C 5.04 -, BVerwGE 122, 364, juris Rn. 29; Spannowsky/Runkel/Goppel, ROG, § 3 Rn. 71). Dies war hier nicht der Fall. Zum maßgeblichen Zeitpunkt der Beschlussfassung über den Flächennutzungsplan vom 5. Dezember 2011 war die textliche Festlegung Z 1 zur Steuerung der Windkraftnutzung im Entwurf des sachlichen Teilregionalplans „Windkraftnutzung“ schon kein in Aufstellung befindliches Ziel der Raumordnung mehr. Denn die Regionalversammlung der Planungsgemeinschaft Lausitz-Spreewald hatte bereits am 1. Dezember 2011 einen Beschluss gefasst, nach dem das Verfahren zum Entwurf des sachlichen Teilregionalplans „Windkraftnutzung“ beendet wurde. Damit war hier nicht die sichere Erwartung gerechtfertigt, dass die textliche Festsetzung Z 1 über das Entwurfsstadium hinaus zu einer verbindlichen Zielvorgabe im Sinne des § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG erstarken wird. Vielmehr ist das Gegenteil der Fall gewesen. Die Antragsgegnerin hätte daher im Zeitpunkt der Beschlussfassung über den Flächennutzungsplan eine den verfahrensrechtlichen Vorgaben des § 2 Abs. 3 BauGB entsprechende Abwägung auf Grundlage eines selbst entwickelten schlüssigen Gesamtkonzepts vornehmen müssen. Dies ist aber wie gezeigt unterblieben. 2. Die Voraussetzungen der Planerhaltungsvorschriften liegen nicht vor. Der dargelegte Mangel im Abwägungsvorgang ist nicht gemäß § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, Abs. 3 Satz 2 Halbsatz 2 BauGB unbeachtlich. Die unterbliebene oder jedenfalls nicht dokumentierte Ausarbeitung eines schlüssigen Gesamtkonzeptes zur Windenergienutzung und die damit auch unterbliebene oder jedenfalls nicht dokumentierte Ermittlung der Differenzierung zwischen harten und weichen Tabuzonen ergibt sich aus der Planbegründung und den Aufstellungsvorgängen und ist damit ein offensichtlicher Fehler bei der Zusammenstellung und Aufbereitung des Abwägungsmaterials. Dieser Fehler hat sich auch auf das Abwägungsergebnis ausgewirkt. Es besteht die konkrete Möglichkeit, dass die Planung zur Windenergienutzung im Stadtgebiet ohne den Fehler anders ausgefallen wäre (vgl. dazu näher BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 2012 - BVerwG 4 CN 1.11 -, BVerwGE 145, 231, juris Rn. 16 f; OVG Bln-Bbg, Urteil vom 24. Februar 2011 - OVG 2 A 24.09 -, juris Rn. 72). Der Fehler im Abwägungsvorgang ist der Sache nach im Telefax der Antragstellerin vom 19. Juni 2013 und damit gemäß § 215 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BauGB innerhalb eines Jahres seit Bekanntmachung der Genehmigung des Flächennutzungsplans im Amtsblatt vom 20. Juni 2012 schriftlich gegenüber der Antragsgegnerin unter Darstellung des die Verletzung begründenden Sachverhalts geltend gemacht worden. III. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit den hier entsprechend anwendbaren § 708 Nr. 10 und § 711 der Zivilprozessordnung. Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Gründe vorliegt. Die Antragstellerin ist Eigentümerin von Grundstücken im Stadtgebiet der Antragsgegnerin und wendet sich im Wege der Normenkontrolle gegen den Gesamtflächennutzungsplan der Antragsgegnerin, in dem Konzentrationsflächen für Windenergieanlagen in Form eines Sondergebietes „Windeignungsgebiet“ mit der Ausschlusswirkung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB für Windenergienutzungen an anderen Standorten im Plangebiet dargestellt sind. Die Antragstellerin ist eine landeseigene Gesellschaft, die im engeren Verflechtungsraum Berlin/Brandenburg gelegene Stadtgutflächen des Landes Berlin bewirtschaftet und verwaltet. Sie ist u.a. Eigentümerin der ehemaligen Rieselfelder in der zur Stadt Mittenwalde gehörenden Gemarkung Ragow, insbesondere der im Außenbereich gelegenen Grundstücke Gemarkung Ragow, Flur …, Flurstück … und Flur …, Flurstücke und …. Diese Grundstücke liegen in der Nähe des Schönefelder Kreuzes beiderseits der Bundesautobahn A 13 und ca. 6,1 km südöstlich des Flughafenbezugspunktes des Verkehrsflughafens Berlin-Schönefeld, der derzeit zum Verkehrsflughafen Berlin-Brandenburg (BER) ausgebaut wird. Die Antragsstellerin hat die Absicht, ihr Grundeigentum für Windenergieanlagen zu nutzen und solche Anlagen dort zu errichten oder durch Dritte errichten und betreiben zu lassen. Dazu hat sie im Jahre 2010 mit einem Unternehmen der Windenergiebranche einen Pachtvertrag über den Gebrauch insbesondere der o.g. Grundstücke der Gemarkung Ragow geschlossen. Das Unternehmen der Windenergiebranche hat für die Grundstücke einen immissionsschutzrechtlichen Vorbescheidsantrag zur Zulässigkeit eines Vorhabens mit vier Windkraftanlagen gestellt, der mit inzwischen bestandskräftigem Bescheid des Landesamtes für Umwelt, Gesundheit und Verbraucherschutz vom 15. August 2013 abgelehnt wurde. Zur Begründung wurde im Bescheid angeführt, dass dem Vorhaben öffentliche Belange im Sinne von § 35 Abs. 1 Satz 1 BauGB in Form des Flächennutzungsplans der Antragsgegnerin entgegenstünden. Zudem stehe den Windkraftanlagen- Vorhaben mit einer Nabenhöhe von 125 m und einer Gesamthöhe von 175 m entgegen, dass eine zivile Flugsicherungseinrichtung des Verkehrsflughafens Berlin-Schönefeld gestört würde. Wegen der näheren Einzelheiten wird auf den Bescheid Bezug genommen. Seit Mitte des Jahres 2013 führt die Antragsgegnerin mit einem weiteren Unternehmen der Windenergiebranche Gespräche über die Errichtung von Windenergieanlagen auf ihren Grundstücken im Stadtgebiet der Antragsgegnerin. Dem Flächennutzungsplan der Antragsgegnerin liegt folgendes Verfahren zugrunde. Die Antragsgegnerin gehört der Regionalen Planungsgemeinschaft Lausitz-Spreewald an. Mit Urteil des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg vom 21. September 2007 (OVG 10 A 9.05, juris) wurde der Regionalplan Lausitz-Spreewald - sachlicher Teil Regionalplan III „Windkraftnutzung“ - der Planungsgemeinschaft vom 3. Juli 2003 für unwirksam erklärt. Die Stadtverordnetenversammlung der Antragsgegnerin hat am 22. Oktober 2007 die Einleitung eines Verfahrens zur Aufstellung eines Flächennutzungsplans für das gesamte Stadtgebiet beschlossen. Im Rahmen der Behördenbeteiligung teilte die gemeinsame Landesplanungsabteilung der Länder Berlin und Brandenburg mit Schreiben vom 6. November 2008 mit, dass die raumordnerische Steuerung der Windkraftnutzung im Land Brandenburg auf regionalplanerischer Ebene erfolge. In der Region Lausitz-Spreewald gebe es derzeit keinen rechtskräftigen Regionalplan, in dem Eignungsgebiete für Windkraftnutzungen, die als Ziele der Raumordnung für bestimmte raumbedeutsame Nutzungen zu werten seien, festgesetzt seien. Die Antragsgegnerin solle im Rahmen der vorbereitenden Bauleitplanung selbst eine Steuerung von Windkraftnutzungen vornehmen, um durch den Flächennutzungsplan die Rechtswirkung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB zu erlangen. Am 23. Juni 2009 billigte die Regionalversammlung der Regionalen Planungsgemeinschaft den Entwurf des sachlichen Teilregionalplans „Windkraftnutzung“. Im Stadtgebiet der Antragsgegnerin wurde im Entwurf ein Eignungsgebiet Windkraftnutzung „Wind 02 Gallun“ mit einer Gesamtfläche von 45,6 ha ausgewiesen. Der Entwurf des Plans sah eine textliche Festsetzung zur Steuerung der Windkraftnutzung (Ziel I) vor: „Zur Sicherung und raumordnerischen Steuerung der Raumnutzung Windkraft ist eine konzentrierte Errichtung von raumbedeutsamen Windkraftanlagen in dafür geeigneten Standortbereichen der Region sicherzustellen. Raumbedeutsame Windkraftanlagen sind in den ausgewiesenen Eignungsgebieten Windkraftnutzung zu konzentrieren, die in der Festlegungskarte des Regionalplans dargestellt sind und nachfolgend benannt werden. Außerhalb dieser Eignungsgebiete ist die Errichtung raumbedeutsamer Windkraftanlagen in der Regel ausgeschlossen“. Mit Schreiben vom 7. Dezember 2010 teilte die gemeinsame Landesplanungsabteilung mit, dass die geplante Sondergebietsfläche Wind der Antragsgegnerin weitgehend mit der Eignungskulisse „Wind 02 Gallun“ des Entwurfs des sachlichen Teilregionalplans korrespondiere. Aus den Planungsunterlagen der Antragsgegnerin sei nicht erkennbar, inwieweit der Sondergebietsausweisung Wind ein schlüssiges gesamträumliches Planungskonzept zugrundeliege, welches den zeitgleichen Ausschluss der Errichtung von Windenergieanlagen außerhalb der beiden Sonderbauflächen Wind gemäß § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB rechtfertige. Die Antragstellerin beteiligte sich am Verfahren und teilte insbesondere mit Schreiben vom 21. Oktober 2009 mit, dass sie mit der Planung als Eigentümerin und Verpächterin landwirtschaftlich und gewerblich genutzter Flächen in ihren Eigentumsbelangen berührt werde. Bei den Flächen der ehemaligen Rieselfelder bei Ragow handele es sich um faktische Windeignungsgebiete, die als solche ausgewiesen werden sollten. Aufgrund geänderter Grundlagendaten und rechtlicher Rahmenbedingungen hat die Regionalversammlung der Planungsgemeinschaft Lausitz-Spreewald am 1. Dezember 2011 einen Beschluss gefasst, nach dem das bisherige Verfahren zum Entwurf des sachlichen Teilregionalplans „Windkraftnutzung“ beendet wurde. Zugleich wurde die Aufstellung eines neuen sachlichen Teilregionalplanes „Windenergienutzung“ beschlossen. Die Stadtverordnetenversammlung der Antragsgegnerin hat am 5. Dezember 2011 einen Abwägungsbeschluss gefasst und den streitgegenständlichen Gesamtflächennutzungsplan beschlossen. In ihm ist ein sonstiges Sondergebiet (vgl. § 11 BauNVO) mit der Zweckbestimmung „Windeignungsgebiet“ festgesetzt worden. Das Windeignungsgebiet liegt östlich des Ortsteils Gallun und umfasst eine Fläche von 36,63 ha. Die Grundstücke der Antragstellerin in der Gemarkung Ragow sind als Flächen für die Landwirtschaft (§ 5 Abs. 2 Nr. 9 BauGB) dargestellt. Sie sind nicht Teil des Sondergebiets „Windeignung“. Zu den Darstellungen des Windeignungsgebiets im Flächennutzungsplan wird in dessen Begründung ausgeführt: „…Die Darstellung des Windeignungsgebietes aus dem Regionalplan erfolgte in Abstimmung mit der Regionalen Planungsgemeinschaft und nach Beschluss der Stadtverordnetenversammlung, auf Grund von Ausschlusskriterien (Abstände zur Wohnbebauung, zusammenhängende Waldgebiete, Bauhöhenbeschränkung Flughafen BBI, Natur und Landschaftsschutz) keine weiteren WKA-Flächen im Stadtgebiet auszuweisen und mit der Darstellung des Eignungsgebietes im OT Gallun die Ausschlusswirkung für die restliche Gemarkung durch die positive Standortzuweisung im Gesamt-FNP zu begründen. …“. Zu den Rieselfeldern im Stadtgebiet wurde in der Begründung unter der Überschrift „Konfliktanalyse/Eingriffsregelung“ ausgeführt, dass diese einen „bedeutenden avifaunistischen Lebensraum“ im Bereich der Stadt Mittenwalde darstellten. Ausweislich einer Publikation seien hier 136 Vogelarten erfasst, hiervon seien 62 Arten Brutvögel, 56 Nahrungsgäste. Hierzu gehöre auch die Vogelart Wachtelkönig. Der Umweltbericht wiederholt dies und führt aus, dass die Ragower Rieselfelder als Maßnahme zum Schutz, zur Pflege und zur Entwicklung von Boden, Natur und Landschaft erhalten und in ihren charakteristischen Strukturen entwickelt werden sollen. Nachdem der zuständige Landkreis den Flächennutzungsplan mit Bescheid vom 24. April 2012 genehmigt hatte, machte die Antragsgegnerin die Genehmigung am 20. Juni 2012 in ihrem Amtsblatt bekannt. Die Antragstellerin hat am 19. Juni 2013 schriftlich gegenüber der Gemeinde Abwägungsmängel geltend gemacht und insbesondere das Fehlen eines schlüssigen Gesamtkonzeptes für die Ausschlusswirkung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB gerügt. Sie hat ebenfalls am 19. Juni 2013 den Normenkontrollantrag gestellt und zu dessen Begründung im Wesentlichen vorgetragen: Der Normenkontrollantrag sei zulässig. Der Antragstellerin fehle nicht das Rechtsschutzinteresse. Der angegriffene Flächennutzungsplan enthalte die Steuerungswirkung nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB, wodurch sie in rechtswidriger Weise an der Ausnutzung ihres Grundeigentums durch Aufstellung und Betrieb bzw. Aufstellenlassen und Betreibenlassen von Windkraftanlagen gehindert werde. Zudem bestehe das Rechtsschutzbedürfnis, weil Schadensersatzansprüche vorbereitet würden. Dem stehe nicht entgegen, dass die von dem Unternehmen der Windenergiebranche beantragten Windkraftanlagen auch aus anderen Gründen nicht genehmigt worden seien. Der Ablehnungsbescheid sei nicht an die Antragstellerin gerichtet und könne sie daher nicht binden. Aus einer von ihr vorgelegten Stellungnahme ergebe sich, dass entgegen der Darstellung im Bescheid eine Störung der Flugsicherungseinrichtungen des Verkehrsflughafens nicht zu besorgen sei. Der Errichtung der Windkraftanlagen stünden auch keine Verbotstatbestände nach § 44 BNatSchG wegen angeblich vorhandener Wachtelkönige entgegen. Während der 34 Begehungen der Grundstücke sei kein Nachweis des Wachtelkönigs auf den im Verfahren streitgegenständlichen Flächen zu finden gewesen. Der Normenkontrollantrag sei begründet. Der Flächennutzungsplan der Antragsgegnerin sei unwirksam, soweit darin Flächen für die Windenergienutzung mit der Wirkung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB dargestellt würden. Die Antragsgegnerin habe es versäumt, auf der Ebene des Abwägungsvorganges in einem mehrstufigen Verfahren harte und weiche Tabuzonen zu ermitteln und insoweit nachvollziehbar zu dokumentieren, welche Flächen aus tatsächlichen oder rechtlichen Gründen schlechthin von der Windenergienutzung ausgeschlossen seien und welche lediglich nach ihren städtebaulichen Vorstellungen von dieser Nutzung freigehalten werden sollten. Die Antragsgegnerin habe auch nicht die Prüfung vorgenommen, ob die Planungen entsprechend der gesetzlichen Intention der Windenergienutzung substantiellen Raum verschaffen würden. Die Antragsgegnerin könne sich auch nicht darauf beschränken, das im Entwurf des Teilregionalplans dargestellte Windeignungsgebiet „Wind 02 Gallun“ zu übernehmen. Das Verfahren zur Aufstellung des Teilregionalplans sei durch den Beschluss der Planungsversammlung eingestellt worden, weshalb auch kein in der Aufstellung befindliches Ziel der Raumordnung beim Flächennutzungsplan zu berücksichtigen sei. Die Antragstellerin beantragt, die Darstellungen des Gesamtflächennutzungsplanes der Stadt Mittenwalde vom 5. Dezember 2011, dessen Genehmigung im Amtsblatt der Stadt Mittenwalde vom 20. Juni 2012 bekannt gemacht wurde, für unwirksam zu erklären, soweit darin die planerische Entscheidung der Stadt zum Ausdruck kommt, die Rechtswirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB für Vorhaben, die der Nutzung der Windenergie dienen, außerhalb des dargestellten Sondergebietes „Windeignungsgebiet“ eintreten zu lassen. Die Antragsgegnerin beantragt, den Antrag zurückzuweisen. Sie führt im Wesentlichen aus: Dem Normenkontrollantrag fehle das Rechtsschutzinteresse. Es sei nicht ersichtlich, dass die Rechtsposition der Antragstellerin als Grundstückseigentümerin im Hinblick auf die von ihr angestrebte Grundstücksnutzung zum Zwecke der Windenergie verbessert werde, wenn der Normenkontrollantrag Erfolg hätte. Der Pächterin sei der immissionsschutzrechtliche Vorbescheid für die vier Windkraftanlagen nicht erteilt worden. Die geplanten Windkraftanlagen könnten zivile Flugsicherungseinrichtungen stören, und dem Vorhaben stünden zudem Belange des Naturschutzes in Form des Artenschutzes entgegen, weil im Hinblick auf Wachtelkönigvorkommen auf den Flächen der Verbotstatbestand des § 44 BNatSchG betroffen sei. Die Antragsgegnerin gehe davon aus, dass mit dem angefochtenen Flächennutzungsplan „ein hinreichender Ermächtigungsgrund“ für die Ausschlusswirkung für Windenergieanlagen außerhalb der positiven Standortzuweisung im Windeignungsgebiet geschaffen worden sei. Obwohl im Dezember 2011 kein wirksamer Regionalplan zur Windenergienutzung für das Gebiet der Antragstellerin bestanden habe, habe sie sich bei der Erarbeitung des Flächennutzungsplans am jeweiligen Planungsstand der regionalen Planungsgemeinschaft orientiert. Sie habe im Ortsteil Gallun ein Windeignungsgebiet mit einer Fläche von 36,63 ha, die 0,372 % der Gesamtfläche der Gemeinde umfasse, dargestellt und folge damit den Ausweisungen in dem von der Planungsversammlung gebilligten Entwurf der Regionalen Planungsgemeinschaft vom 23. Juni 2009, der „Grundsatzcharakter“ habe und bei der Planung zu berücksichtigen gewesen sei. Die Stadtverordnetenversammlung der Antragsgegnerin hat am 26. Oktober 2015 eine erste Änderung des Gesamtflächennutzungsplans beschlossen. Der Änderungsplan sieht keine Konzentrationsflächen für Windenergieanlagen mehr vor. Die im Sondergebiet „Windeignung" bereits errichteten Windenergieanlagen sind als Bestand verzeichnet. Ausweislich der Begründung soll damit die Anpassung des Gesamtflächennutzungsplans an den derzeit in Aufstellung befindlichen dritten Entwurf des Regionalplans „Windenergienutzung" der Regionalen Planungsgemeinschaft Lausitz-Spreewald erreicht werden. Die Genehmigung und deren ortsübliche Bekanntmachung der Änderung des Gesamtflächennutzungsplans stehen noch aus. Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Streitakte sowie die von der Antragsgegnerin vorgelegten Verwaltungsvorgänge Bezug genommen, die vorgelegen haben und - soweit erforderlich - zum Gegenstand der Verhandlung und Entscheidung gemacht worden sind.