4 TH 1130/89

Die Beschwerde des Antragsgegners ist zulässig, insbesondere ist sie form- und fristgemäß erhoben worden (§§ 146, 147 VwGO). Die Frist von zwei Wochen zur Einlegung der Beschwerde ist gewahrt, da das Ende der Frist auf den Ostersonntag gefallen ist, so daß der Antragsgegner bis zum Ablauf des nächsten Werktages wirksam die Beschwerde einlegen konnte (§§ 173 VwGO, 222 Abs. 2 ZPO). Die Beschwerde des Antragsgegners hat auch in der Sache überwiegend Erfolg. Der Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs des Antragstellers gegen das Nutzungsverbot für den Golfübungsplatz ist zwar zulässig, aber, entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts, unbegründet. Widerspruch und Anfechtungsklage haben regelmäßig aufschiebende Wirkung (§ 80 Abs. 1 VwGO). Ausnahmsweise kann die Behörde jedoch die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs dadurch beseitigen, daß sie nach § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO die sofortige Vollziehung dieser Verfügung anordnet. Sie ist zu einer solchen Anordnung aber nur berechtigt, wenn die sofortige Vollziehung der Verfügung im öffentlichen Interesse oder im überwiegenden Interesse eines Beteiligten geboten erscheint. Vor Erlaß der Anordnung muß die Behörde einerseits die Interessen der Öffentlichkeit oder eines Beteiligten an einer sofortigen Durchführung der Maßnahme sowie andererseits die entgegenstehenden Interessen des Betroffenen am Bestand der aufschiebenden Wirkung des eingelegten Widerspruchs gegeneinander abwägen. Eine ähnliche Prüfung hat das Gericht anzustellen, wenn es gemäß § 80 Abs. 5 VwGO mit einem Antrag auf vorläufigen Rechtsschutz gegen die Anordnung der sofortigen Vollziehung eines Verwaltungsaktes befaßt wird. Dem sogenannten Stoppantrag ist stattzugeben, wenn der Verwaltungsakt, gegen den Widerspruch erhoben ist, offensichtlich rechtswidrig ist, denn in diesem Fall kann kein öffentliches Interesse an einer sofortigen Vollziehung bestehen. Umgekehrt ist der Rechtsschutzantrag abzulehnen, wenn der angefochtene Verwaltungsakt offensichtlich rechtmäßig, seine Anfechtung auch nicht etwa wegen eigenen Ermessens der Widerspruchsbehörde aussichtsreich und seine Vollziehung eilbedürftig ist. In allen anderen Fällen entscheidet bei summarischer Beurteilung des Sachverhalts eine reine Abwägung der beteiligten öffentlichen und privaten Interessen, die für oder gegen die Dringlichkeit der Vollziehung sprechen, über die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes. Auf die Eilbedürftigkeit der Vollziehung wegen der besonderen Wichtigkeit und Dringlichkeit einer sofortigen Vollziehung, die auch falltypisch gegeben sein kann, kann schon wegen der Wahrung des Regel-Ausnahme-Verhältnisses der Absätze 1 und 2 des § 80 VwGO nicht verzichtet werden. Die Regel bleibt, daß sich die Vollstreckung eines Verwaltungsaktes, gegen den Widerspruch erhoben wird, an ein abgeschlossenes Hauptsacheverfahren anschließt. Das entspricht der langjährigen Rechtsprechung des beschließenden Senats (vgl. Beschlüsse vom 28.06.1965 -- B IV 21/65 -- ESVGH 15, 153/154; vom 14.07.1971 -- IV TH 25/71 -- BRS 24 Nr. 205; zusammenfassend: Beschluß vom 12.07.1985 -- 4 TH 530/85 -- BRS 44 Nr. 198; st.Rspr.). Nach diesen Grundsätzen ist der Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs gegen das Nutzungsverbot für den Golfübungsplatz unbegründet. Das Nutzungsverbot ist rechtmäßig und seine Vollziehung ist eilbedürftig. Gemäß § 83 Abs. 1 Satz 2 HBO hat der Antragsgegner als untere Bauaufsichtsbehörde (§§ 81, 82 HBO) im Rahmen der geltenden Gesetze die nach pflichtgemäßem Ermessen notwendigen Maßnahmen zu treffen, um von der Allgemeinheit oder dem einzelnen Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung abzuwehren, die durch bauliche oder sonstige Anlagen hervorgerufen werden. Zur öffentlichen Sicherheit im Sinne dieser Vorschrift gehört die Einhaltung des formellen und materiellen Baurechts. Deshalb rechtfertigt grundsätzlich die formelle Illegalität einer baulichen Anlage bereits den Erlaß eines Nutzungsverbotes (ständige Rechtsprechung: Hess. VGH, Beschluß vom 14.01.1972 -- IV TH 53/71 -- HessVGRspr. 1972, 65; Beschluß vom 06.10.1988 -- 4 TG 3126/88 -- m.w.N.). Der vom Antragsteller eingerichtete und genutzte Golfübungsplatz ist formell illegal. Gemäß § 87 Abs. 1 der Hessischen Bauordnung (HBO) in der Fassung vom 20.07.1990 (GVBl. I S. 476 ff.) bedarf u. a. die Errichtung von baulichen Anlagen der Baugenehmigung. Der Begriff der baulichen Anlagen wird in § 2 Abs. 1 HBO definiert. Der Golfübungsplatz erfüllt zwar nicht die allgemeine Definition der baulichen Anlage in § 2 Abs. 1 Satz 1 HBO, wonach bauliche Anlagen mit dem Erdboden verbundene, aus Baustoffen und Bauteilen hergestellte Anlagen sind. Als bauliche Anlagen gelten aber gemäß § 2 Abs. 1 Satz 3 auch die dort enumerativ aufgeführten Anlagen, u. a. gemäß Nr. 4 Sport-, Spiel-, Camping- und Zeltplätze sowie sonstige mit festen Einrichtungen versehene Anlagen für Erholung und Freizeit. Der Golfübungsplatz des Antragstellers ist ein Sportplatz im Sinne des § 2 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 HBO; er gilt deshalb als bauliche Anlage und bedarf zu seiner Errichtung und Nutzung der Baugenehmigung (vgl. auch, zu § 2 Abs. 1 Nr. 4 BauO NW, Schulze-Hagen/Schulze-Hagen, BauR 1986, 6, 13). Der Senat folgt der Auffassung des Verwaltungsgerichts (wie dieses auch Müller, Kommentar zur HBO, Stand September 1990, § 2 S. 13, 14) nicht, wonach ein erforderliches Merkmal aller in § 2 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 HBO aufgeführten Anlagen, also auch der Sportplätze, sei, daß sie mit festen Einrichtungen versehen sind. Bereits der Wortlaut des Gesetzes spricht eher dafür, daß das Merkmal "mit festen Einrichtungen versehen" sich ausschließlich auf die "sonstigen Anlagen für Erholung und Freizeit" bezieht. Einen Bezug auf alle in dieser Ziffer genannten Anlagen hätte der Gesetzgeber eindeutig zum Ausdruck bringen können, etwa mit der Formulierung "mit festen Einrichtungen versehene Sport-, Spiel-, Camping- und Zeltplätze sowie sonstige Anlagen für Erholung und Freizeit". Aber auch die vom Verwaltungsgericht für seine Auffassung herangezogene Begründung aus dem Normzweck der Regelung überzeugt nicht. Sinn und Zweck der Regelung in § 2 Abs. 1 Satz 3 HBO ist es, die dort in den Nrn. 1 bis 7 aufgeführten Anlagen den für bauliche Anlagen geltenden formellen und materiellen Vorschriften der HBO zu unterwerfen, obwohl sie nicht dem Begriff der baulichen Anlage in § 2 Abs. 1 Satz 1 HBO entsprechen. Eine wesentliche Konsequenz liegt in der durch die Baugenehmigungspflicht ermöglichten präventiven Kontrolle dieser Anlagen durch die Bauaufsichtsbehörden. Der Gesetzgeber geht davon aus, daß von den in § 2 Abs. 1 Satz 3 HBO aufgeführten Anlagen baurechtlich relevante Gefahren ausgehen können, die die mit der Baugenehmigungspflicht verbundene präventive Kontrolle durch die Bauaufsichtsbehörden rechtfertigen, unabhängig davon, ob sie dem allgemeinen Begriff der baulichen Anlagen entsprechen. So bedarf es für die Qualifikation der zu einem Sportplatz gehörenden baulichen Anlagen wie Tribüne, Umkleide- und Toilettengebäude oder Vereinsheim nicht des Rückgriffs auf § 2 Abs. 1 Satz 3 HBO, weil diese Anlagen bereits nach § 2 Abs. 1 Satz 1 HBO bauliche Anlagen sind. Durch die Fiktion des § 2 Abs. 1 Satz 3 HBO wird der Sportplatz als Gesamtheit, unabhängig von der Einordnung der einzelnen, zu ihm gehörenden baulichen oder nicht baulichen Anlagen, als bauliche Anlage behandelt (zum Unterschied zwischen Gesamtanlage und den dazugehörenden einzelnen baulichen Anlagen vgl. auch OVG Lüneburg, Urteil vom 26.02.1988 -- 1 C 41/86, NuR 1989, 45, 47 -- Golfplatz --; Simon, Bayerische Bauordnung, Stand April 1990, Art. 2, Rdnr. 56 -- Golfplatz -- u. Rdnr. 83 -- Sportplatz --; OVG Münster, Beschluß vom 30.11.1987 -- 7 B 3066 --, RdL 1988, 91 und VG Köln, Urteil vom 15.01.1985 -- 2 K 1999/84 --, NuR 1986, 82 -- Kleingartenanlage --). Maßgeblich für die gesetzgeberische Entscheidung, die in § 2 Abs. 1 Satz 3 aufgeführten Anlagen fiktiv als bauliche Anlagen gelten zu lassen, sind demnach nicht die Gefahren, die von den baulichen Anlagen im engeren Sinne ausgehen, die Bestandteil dieser Gesamtanlagen sein können. In den Fällen des § 2 Abs. 1 Satz 3 Nrn. 3, 4 und 5 ergibt sich das Bedürfnis nach baurechtlicher Kontrolle aus der spezifischen Funktion und Nutzung der Grundstücksflächen. Deutlich wird dies etwa am Beispiel der Lager- und Abstellplätze (§ 2 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 HBO). Deren Charakter ergibt sich aus ihrer Zweckbestimmung und Verwendung, nicht notwendig aus einer Befestigung oder Einfriedung (vgl. Müller, Kommentar zur HBO, Stand September 1990, § 2, S. 11). Maßgeblich für den baurechtlichen Regelungsbedarf sind also die von der Nutzung dieser Flächen ausgehenden potentiellen Gefahren. Dasselbe gilt auch für die in § 2 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 HBO aufgeführten Anlagen. Auch Camping- und Zeltplätze werden nicht wegen der gegebenenfalls nur geringfügigen baulichen Anlagen, sondern wegen der Auswirkungen der spezifischen Funktion und Nutzung der Flächen als bauliche Anlagen behandelt. So sind Zeltplätze auch ohne bauliche Anlagen denkbar. Vor diesem Hintergrund ist die Frage zu beantworten, ob sich das Merkmal der festen Einrichtungen auf alle in § 2 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 HBO aufgeführten Anlagen oder nur auf die sonstigen Anlagen für Erholung und Freizeit bezieht. Der Begriff "sonstige Anlagen für Erholung und Freizeit" ist generalklauselartig weit gefaßt. Ohne die Einschränkung "mit festen Einrichtungen versehen" würde die Weite des Begriffs zu einer uferlosen Ausdehnung der Baugenehmigungspflicht führen. Um zu vermeiden, daß etwa Rasenflächen in privaten Gärten und Parks oder aber Waldwiesen, die häufig für Freizeitaktivitäten wie Ballspiele oder Drachensteigenlassen genutzt werden, einer Baugenehmigung bedürften, ist das einschränkende Merkmal "mit festen Einrichtungen versehen" sinnvoll und erforderlich. Eine Baugenehmigungspflicht für Freizeitanlagen ohne diese Einschränkung wäre nicht praktikabel und erscheint auch im Hinblick auf die Aufgabe der Gefahrenabwehr nicht geboten, da im Einzelfall die Mittel etwa des Polizeirechts oder des Naturschutzrechts zur Verfügung stehen. Diese Erwägungen treffen jedoch auf die anderen in § 2 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 HBO aufgeführten Anlagen nicht in gleicher Weise zu. Die Begriffe des Sportplatzes, des Spiel-, Camping- und Zeltplatzes lassen sich von der Funktion und Nutzungsart her wesentlich enger eingrenzen. Der Begriff des Sportplatzes ist von der Funktion her dadurch charakterisiert, daß es sich um eine Fläche handelt, die der Ausübung einer Sportart bzw. mehrerer Sportarten dient. Weitere Voraussetzung für die Annahme eines Sportplatzes ist, daß die Fläche in irgendeiner Weise von der Umgebung abgegrenzt und entsprechend den Zwecken der jeweiligen Sportart künstlich angelegt oder hergerichtet ist. Vom Normzweck her erscheint es sinnvoll, daß die so definierten Sportplätze in jedem Fall als bauliche Anlage gelten und damit der präventiven Kontrolle durch die Bauaufsichtsbehörden im Rahmen eines Baugenehmigungsverfahrens unterworfen werden. Denn von einem Sportplatz können typischerweise und nicht nur im Einzelfall Beeinträchtigungen und Gefahren ausgehen, die baurechtlich bedeutsam sind. Das ergibt sich schon daraus, daß Sportplätze typischerweise größere Zahlen von Menschen anziehen, die den Sport aktiv ausüben oder zuschauen. Damit ist regelmäßig ein entsprechender An- und Abfahrverkehr mit Kraftfahrzeugen verbunden. Je nach Sportart können sich erhebliche Gefahren aus der sportlichen Aktivität selbst ergeben, sowohl für Teilnehmer als auch für Zuschauer und für die Umgebung. Zum Teil handelt es sich dabei um Gefahren, denen möglicherweise mit den Mitteln des Baurechts begegnet werden kann und muß. Das rechtfertigt die präventive Kontrolle in einem Baugenehmigungsverfahren. Ob solche Gefahren im Einzelfall gegeben sind, ist gerade im Rahmen eines solchen Verfahrens zu prüfen. Für Spiel-, Camping- und Zeltplätze läßt sich der Sinn einer generellen Baugenehmigungspflicht in ähnlicher Weise begründen. Danach ergibt sich sowohl aus dem Wortlaut als auch aus dem Normzweck des § 2 Abs. 1 Satz 3 HBO, daß Sportplätze nach Nr. 4 dieser Vorschrift stets als bauliche Anlagen gelten, unabhängig davon, ob sie mit festen Einrichtungen versehen sind. Auf der Grundlage dieser Auslegung des § 2 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 HBO stellt sich der Golfübungsplatz des Antragstellers als Sportplatz dar, der nach dieser Vorschrift als bauliche Anlage gilt. Die vom Antragsteller gepachtete Fläche dient der Ausübung einer Sportart, des Golfsports, entsprechend dem Vereinszweck. Der Antragsteller hat die Fläche auch diesem Zweck entsprechend angelegt, er hat die zuvor als Ackerland bzw. Wiese genutzte Fläche planiert und mit Rasen eingesät und er hält den Rasen regelmäßig kurz. Abschlagmarkierungen und Entfernungsschilder sind weitere Indizien für die Funktion des Platzes. Ob es sich dabei um feste Einrichtungen handelt, ist ohne Bedeutung. Zwar handelt es sich nicht um einen vollausgebauten und zu Turnierzwecken geeigneten Golfplatz, der etwa 60 ha beanspruchen würde. Da Training ein Teil der Sportausübung ist, sind aber auch Trainingsplätze Sportplätze im Sinne des § 2 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 HBO. Der Einwand des Antragstellers, dem auch das Verwaltungsgericht zuzuneigen scheint, daß von dem Golfübungsplatz keinerlei baurechtlich relevante Gefahren ausgingen, kann nicht durchgreifen. Jede gesetzliche Regelung, also auch § 2 Abs. 1 Satz 3 HBO, ist zwangsläufig typisierend. Der Gesetzgeber läßt Sportplätze generell als bauliche Anlagen gelten, weil von ihnen typischerweise baurechtlich relevante Gefahren ausgehen können. Ob im konkreten Fall solche Gefahren gegeben sind, ist Gegenstand des Baugenehmigungsverfahrens. Der Antragsteller kann demgegenüber nicht einwenden, bei der Sportart Golf oder jedenfalls bei einem Übungsgelände von ca. 1,3 ha seien baurechtlich relevante Gefahren von vornherein ausgeschlossen. Bei einem Verein mit ca. 200 Mitgliedern ergibt sich allein schon ein erheblicher An- und Abfahrverkehr. Nicht ausgeschlossen sind auch Gefahren durch abirrende Golfbälle. Schließlich ist nicht zu verkennen, daß baurechtlich relevante Gesichtspunkte sich auch aus dem Fehlen baulicher Anlagen ergeben können, z. B. aus dem Fehlen von Toiletten oder Umkleidekabinen. Der vorliegende Fall illustriert, daß die Funktion des Sportplatzes einen Bedarf nach weiteren baulichen Anlagen mit sich bringt, wie etwa die im Laufe des gerichtlichen Verfahrens neu errichtete Hütte, die als Arbeitsplatz des Trainers und zum Einschließen der Geräte dient. Schließlich kann auch die Nutzung einer Fläche von 1,3 ha im Außenbereich als Sportplatz, die gegebenenfalls im Widerspruch zu den Darstellungen eines Flächennutzungsplanes steht, ein im Baugenehmigungsverfahren beachtlicher städtebaulicher Gesichtspunkt sein. Danach kommt es auf die weiteren, vom Verwaltungsgericht erörterten Fragen, insbesondere auf die Frage, ob und inwieweit Gerätehütten, Tisch und Bank dem Betrieb des Golfübungsplatzes zuzurechnen sind, und die Frage, ob Abschlagmarkierungen, Entfernungsschilder und Löcher feste Einrichtungen darstellen, nicht an. Der Golfübungsplatz des Antragstellers ist auch kein genehmigungsfreies Vorhaben. Eine Genehmigungsfreiheit ergibt sich weder aus § 89 Abs. 1 Nr. 31 der HBO a.F. noch aus § 89 Abs. 1 Nr. 40 der HBO i.d.F. vom 20.07.1990 (GVBl. I. S. 476), die sachlich übereinstimmen und u. a. Anlagen, die der zweckentsprechenden Einrichtung von Spiel- und Sportplätzen dienen, von der Baugenehmigungspflicht freistellen. Dies gilt aber nur für die einzelne, im Rahmen eines Sportplatzes errichtete Anlage, nicht aber für den Sportplatz in seiner Gesamtheit. Der Golfübungsplatz des Antragstellers stellt auch keine unbedeutende Anlage im Sinne des § 89 Abs. 1 Nr. 45 HBO (1990) dar. Da der Antragsteller nicht über die erforderliche Baugenehmigung für die Errichtung und Nutzung des Golfübungsplatzes verfügt, ist das Nutzungsverbot in Nr. 1 der Verfügung des Antragsgegners vom 31.08.1988 wegen der formellen Illegalität der Anlage gerechtfertigt. Die Vollziehung eines auf die formelle Illegalität eines Vorhabens gestützten Nutzungsverbots ist auch regelmäßig eilbedürftig. Die im Bescheid des Antragsgegners vom 31.08.1988 für die Begründung des Sofortvollzugs gegebene Begründung genügt den Erfordernissen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO und entspricht der ständigen Rechtsprechung des Senats (Beschluß vom 14.01.1972 -- IV TH 53/71 --, HessVGRspr. 1972, 65; Beschluß vom 08.07.1982 -- IV TH 40/82 --, HessVGRspr. 1983, 6; Beschluß vom 06.10.1988 -- 4 TG 3126/88 --). Es kann offenbleiben, ob das Nutzungsverbot für den Golfübungsplatz auch auf die vom Antragsgegner im Laufe des gerichtlichen Verfahrens nachgeschobene materiell-rechtliche Begründung gestützt werden kann und ob der Sofortvollzug des Nutzungsverbotes auch unter dem Gesichtspunkt materieller Rechtswidrigkeit unter den vom Antragsgegner nachgeschobenen Gesichtspunkten gerechtfertigt ist. Der Antragsgegner hat das Nutzungsverbot und die Anordnung des Sofortvollzugs ursprünglich ausschließlich auf die formelle Illegalität gestützt. Er hat damit das ihm jeweils eingeräumte Ermessen dahingehend ausgeübt, daß er allein aufgrund der formellen Illegalität des Golfübungsplatzes ein Nutzungsverbot und dessen Sofortvollzug angeordnet hat. Der Antragsgegner hat im Laufe des gerichtlichen Verfahrens stets deutlich gemacht, daß er an seiner ursprünglichen Auffassung und seiner darauf beruhenden Ermessensentscheidung festhält und das Nutzungsverbot lediglich ergänzend und vorsorglich auch auf materiell-rechtliche Gesichtspunkte stützt. Da Nutzungsverbot und Anordnung des Sofortvollzugs bereits aufgrund der formellen Illegalität gerechtfertigt sind und der Antragsgegner sich auch in erster Linie darauf stützt, bedarf es im vorliegenden Fall, im Unterschied zu einem Nutzungsverbot, das von vornherein sowohl auf formelle als auch auf materielle Illegalität gestützt wird, keiner Nachprüfung der materiell-rechtlichen Begründung des Nutzungsverbotes (vgl. dazu Hess. VGH, Beschluß vom 06.10.1988 -- 4 TG 3126/88 --). Bezüglich der Zwangsgeldandrohung in Nr. 3 der Verfügung des Antragsgegners vom 31.08.1988 ist dagegen die Beschwerde des Antragsgegners gegen den Beschluß des Verwaltungsgerichts Darmstadt vom 09.03.1989 zurückzuweisen. Der Antragsteller hat bei der gemäß § 88 VwGO gebotenen Auslegung seines Antrags vorläufigen Rechtsschutz auch gegen die sofortige Vollziehbarkeit der Zwangsgeldandrohung begehrt, da er das angedrohte Zwangsgeld für überhöht hält. Der Beschluß des Verwaltungsgerichts vom 09.03.1989 hat als Folge der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs gegen die Grundverfügung auch die Vollziehbarkeit der Zwangsgeldandrohung beseitigt (§ 69 Abs. 1 i.V.m. § 2 Nr. 2 HessVwVG). Auch dagegen richtet sich die Beschwerde des Antragsgegners bei der gemäß § 88 VwGO gebotenen Auslegung. Insoweit ist die Beschwerde des Antragsgegners jedoch nicht begründet, so daß die Beschwerde im übrigen abzuweisen war und es hinsichtlich der Zwangsgeldandrohung bei der Anordnung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs des Antragstellers verbleibt. Die Androhung eines Zwangsgeldes in Höhe von 2.000,-- DM für jeden Fall der Zuwiderhandlung gegen das Nutzungsverbot für den Golfübungsplatz ist ermessensfehlerhaft. Bei der Bestimmung der Höhe des Zwangsgeldes hat die Behörde im Rahmen des § 76 Abs. 2 HessVwVG ein weites Ermessen. Sie hat ihr Ermessen aber am Zweck der Ermächtigung auszurichten und die gesetzlichen Grenzen des Ermessens, u. a. den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu beachten (§ 70 HVwVG). Das Zwangsgeld ist nach den Umständen des Einzelfalles, insbesondere nach dem öffentlichen Interesse an der Ausführung der Anordnung, den wirtschaftlichen Verhältnissen des Pflichtigen und der Intensität des Widerstands zu bemessen (vgl. Kreiling, Hessisches Verwaltungsvollstreckungsrecht, 1967, § 76, Erl. 2; zum Verwaltungsvollstreckungsgesetz des Bundes Engelhardt, Verwaltungs-Vollstreckungsgesetz, Verwaltungszustellungsgesetz, Kommentar, 2. Aufl. 1988, § 11 VwVG, Anm. 4 m.w.N.). Zumindest für den ersten Fall einer Zuwiderhandlung gegen das Nutzungsverbot ist unter den Umständen des vorliegenden Falles ein Zwangsgeld, das mit 2.000,-- DM 2/3 des Höchstbetrages des maßgeblichen gesetzlichen Zwangsgeldrahmens ausmacht, nach den genannten Kriterien nicht gerechtfertigt. Durch das 3. Gesetz zur Änderung des Hessischen Verwaltungsvollstreckungsgesetzes vom 19.12.1990 (GVBl. I S. 752) ist zwar der Höchstbetrag des Zwangsgeldes in § 76 Abs. 2 des Hessischen Verwaltungsvollstreckungsgesetzes auf 50.000,-- DM heraufgesetzt worden. Nach Art. 2 des Änderungsgesetzes werden jedoch die bei Inkrafttreten des Gesetzes bereits eingeleiteten Vollstreckungsverfahren nach dem bisherigen Recht zu Ende geführt. Da die Androhung des Zwangsgeldes bereits Bestandteil des Vollstreckungsverfahrens ist, ist vorliegend noch das alte Recht maßgeblich, das als Höchstbetrag des Zwangsgeldes 3.000,-- DM vorsieht. Zwar kann die Behörde im Rahmen ihres Ermessens berücksichtigen, daß der nach altem Recht bestehende Höchstbetrag von 3.000,-- DM, wie auch die drastische Erhöhung durch das 3. Änderungsgesetz zeigt, dem Zweck des Zwangsgeldes, die Befolgung der Anordnung zu erzwingen, vielfach nicht mehr gerecht geworden ist, die Höchstgrenze also auch schon in Fällen mittlerer Schwere erreicht werden durfte. Dennoch darf die Behörde eine vernünftige Relation zum Höchstbetrag des Zwangsgeldes nicht außer Acht lassen. Vorliegend ist ein Zwangsgeld in Höhe von 2/3 des Höchstbetrages auch seiner absoluten Höhe nach weder durch das öffentliche Interesse an der Einhaltung des Nutzungsverbotes noch durch die Bedeutung einer einzelnen verbotenen Nutzung, die Intensität des Widerstandes oder die wirtschaftlichen Verhältnisse des Antragstellers gerechtfertigt. Der Antragsteller hat bisher lediglich die ihm zustehenden Rechtsmittel ausgeschöpft. Es sind keine Anhaltspunkte dafür ersichtlich, daß er das Nutzungsverbot nach vergeblicher Ausschöpfung der Rechtsmittel hartnäckig mißachten wird. Jedenfalls für den ersten Fall einer Zuwiderhandlung erscheint deshalb ein Zwangsgeld, das über die Größenordnung von 1.000,-- DM hinausgeht, als ermessensfehlerhaft. Der Antragsteller ist ein Golfclub in der Rechtsform des eingetragenen Vereins. Er hat nach eigenen Angaben ca. 200 Mitglieder. Ende Juli 1988 mußte der Antragsteller seinen damaligen Übungsplatz in G. räumen. Als Ersatzgelände pachtete der Antragsteller Teilflächen der in der Gemarkung W. gelegenen Grundstücke Flur 4, Flurstücke ... und ... in einer Größe von ca. 210 m x 63,5 m. Diese bis dahin als Acker und Wiese genutzte Fläche richtete er als Golfübungsgelände ein, indem er sie planierte und mit Rasen einsäte, der durch regelmäßigen Schnitt kurz gehalten wird. Die Vereinsmitglieder des Antragstellers benutzten diese Fläche in der Folgezeit als Übungsgelände. Mit Bescheid vom 31.08.1988 erließ der Antragsgegner an den Antragsteller eine Verfügung, mit der er dem Antragsteller vom 01.10.1988 an die Nutzung des Golfübungsplatzes untersagte (Nr. 1) und für den Fall der Zuwiderhandlung gegen dieses Nutzungsverbot ein Zwangsgeld in Höhe von 2.000,-- DM androhte (Nr. 3). Dazu erging der Hinweis, daß ohne erneute Androhung das gleiche Zwangsgeld festgesetzt werden könne, wenn die Vollstreckung des Zwangsgeldes wirkungslos geblieben ist. Unter Nr. 5 ordnete der Antragsgegner die sofortige Vollziehung des Nutzungsverbotes an. Daneben enthielt die Verfügung ein Nutzungsverbot für ein inzwischen beseitigtes Gerätehaus in Holzbauweise auf dem Grundstück. Der Antragsgegner stützte sich zur Begründung sowohl des Nutzungsverbotes als auch des öffentlichen Interesses an der sofortigen Vollziehung des Nutzungsverbotes darauf, daß der Golfübungsplatz formell illegal sei. Der Antragsteller legte gegen den am 02.09.1988 zugestellten Bescheid mit Schreiben vom 22.09.1988, das am 26.09.1988 beim Antragsgegner einging, Widerspruch ein, über den bisher noch nicht entschieden ist. Der gleichzeitig gestellte Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung wurde mit Bescheiden des Antragsgegners vom 28.09.1988 und des Regierungspräsidiums ... vom 26.10.1988 abgelehnt. Am 03.11.1988 hat der Antragsteller beim Verwaltungsgericht Darmstadt einen Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung seines Widerspruchs gegen die Verfügung des Antragsgegners vom 31.08.1988 gestellt. Hinsichtlich der Gerätehütte haben die Beteiligten nach deren Abriß im Laufe des gerichtlichen Eilverfahrens vor dem Verwaltungsgericht Darmstadt den Rechtsstreit in der Hauptsache übereinstimmend für erledigt erklärt. Hinsichtlich der Golfübungsplatzes hat der Antragsteller die Auffassung vertreten, daß es sich dabei nicht um eine bauliche Anlage handele. Die Errichtung und Nutzung des Golfübungsplatzes bedürfe deshalb keiner Baugenehmigung. Das Nutzungsverbot sei rechtswidrig. Das angedrohte Zwangsgeld sei überhöht und unverhältnismäßig. Jedenfalls sei die Anordnung des Sofortvollzuges nicht gerechtfertigt, sie verletze das Verhältnismäßigkeitsgebot und den Gleichheitssatz. Der Antragsteller hat beantragt, die aufschiebende Wirkung seines Widerspruchs vom 22.09.1988 gegen die Verfügung des Antragsgegners vom 31.08.1988 wiederherzustellen. Der Antragsgegner hat beantragt, den Antrag zurückzuweisen. Er hat sich auf die Gründe des angefochtenen Bescheides gestützt. Ergänzend hat er ausgeführt, das Nutzungsverbot für den Golfübungsplatz sei auch wegen materieller Illegalität der Anlage gerechtfertigt. Der Antragsteller habe die erforderlichen Stellplätze für den Golfübungsplatz nicht hergestellt. Das Verwaltungsgericht Darmstadt hat mit Beschluß vom 09.03.1989 die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs des Antragstellers vom 22.09.1988 gegen die Verfügung des Antragsgegners vom 31.08.1988 wiederhergestellt. Zur Begründung hat das Gericht im wesentlichen ausgeführt, das Nutzungsverbot sei zwar offensichtlich rechtmäßig, jedoch mangele es der durch die nachgeschobene Begründung ergänzten Verfügung an einer ausreichenden Begründung des besonderen öffentlichen Interesses an ihrer sofortigen Vollziehung. Die Ausführungen des Antragsgegners zum Sofortvollzug seien ausschließlich auf den Regelfall der formellen Illegalität einer baulichen Anlage bezogen. Der Regelfall der formellen Illegalität liege aber nicht vor. Bei dem Golfübungsplatz handele es sich nicht um eine bauliche Anlage. Er unterliege dementsprechend nicht der an den Begriff der baulichen Anlage anknüpfenden Baugenehmigungspflicht. Der Platz weise auch keine festen Einrichtungen auf, die seine Qualifizierung als bauliche Anlage im Sinne des § 2 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 HBO rechtfertigen würden. Die Ausstattung mit festen Einrichtungen sei gemeinsames Merkmal aller in § 2 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 HBO aufgeführten Anlagen, also auch der Sportplätze. Ansonsten bedürfte es für jeglichen Sport- und Spielbetrieb, beispielsweise die gelegentlich von Familien als Fußballplatz genutzte Waldwiese oder das Drachensteigenlassen auf dem Feld einer baurechtlichen Genehmigung. Soweit von solchen Aktivitäten Gefahren ausgehen, sei diesen mit den Möglichkeiten des allgemeinen Polizeirechts sowie spezialgesetzlichen Regeln, etwa des Naturschutzes, zu begegnen. Darüber hinaus enthalte die Hessische Bauordnung eine Reihe von Vorschriften, die auch sonstige Anlagen materiellen Rechtsvorschriften unterstellen. Städtebaulich relevante Koordinierungsprobleme hinsichtlich der durch die Anlegung eines Golfübungsplatzes berührten öffentlichen und privaten Belange könnten zwar für einen Golfplatz aufgrund seines erheblichen Raumbedarfs zutreffen. Bei dem streitigen Übungsgelände von ca. 210 m x 63,5 m könnten sie aber keine Rolle spielen. Der Platz weise keine festen Einrichtungen auf. Die Gerätehütte sei zwischenzeitlich entfernt worden. Die Bank und der Tisch könnten nicht allein dem Übungsgelände funktional zugeordnet werden, da sie sich am äußersten Rande des fraglichen Bereichs, nur durch einige Bäume und Sträucher von der Zufahrtsstraße zum Ausflugslokal "I d" und nur wenige Meter von diesem entfernt befänden. Durchaus denkbar sei insoweit auch ihre Bereitstellung für Spaziergänger. Dem entspreche auch der unwidersprochene Vortrag des Antragstellers, den Eigentümer von Bank und Tisch nicht zu kennen; diese seien aber möglicherweise vom Miteigentümer des gesamten Geländes, Herrn S. errichtet worden. Die Entfernungsmarkierungen, Abschlagvorrichtungen und Löcher seien schon deswegen nicht als feste Einrichtungen anzusehen, weil sie frei beweglich seien. Der Antragsgegner habe das Nutzungsverbot zwar nachträglich zu Recht darauf gestützt, daß die Nutzung des Golfübungsplatzes gegen materielles Baurecht, und zwar gegen die Verpflichtung zur Errichtung von Stellplätzen gemäß § 67 HBO, verstoße. Hinsichtlich der materiellen Illegalität des Golfübungsplatzes sei der Antragsgegner jedoch eine auf diese Konstellation zugeschnittene Begründung für das Bestehen eines besonderen öffentlichen Interesses an der sofortigen Vollziehung der Nutzungsuntersagung schuldig geblieben. Gegen diesen Beschluß, der dem Antragsgegner am 13.03.1989 zugestellt wurde, hat der Antragsgegner mit Schriftsatz vom 28.03.1989, der am gleichen Tage, einem Osterdienstag, beim Verwaltungsgericht Darmstadt eingegangen ist, Beschwerde eingelegt. Er hält an seiner Auffassung fest, daß das Nutzungsverbot für den Golfübungsplatz wegen formeller Illegalität gerechtfertigt sei, weil der Golfübungsplatz als Sportplatz eine bauliche Anlage und damit ein genehmigungsbedürftiges Vorhaben darstelle. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts Darmstadt sei § 2 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 HBO dahingehend zu interpretieren, daß u. a. Sportplätze generell als bauliche Anlagen gelten und lediglich der allgemeine und sehr weit gefaßte Begriff "sonstige Anlagen für Erholung und Freizeit" das Kriterium "mit festen Einrichtungen versehen" zur näheren Begriffsbestimmung und Eingrenzung enthält. Der Einwand des Verwaltungsgerichts Darmstadt, daß ohne die begriffliche Eingrenzung "mit festen Einrichtungen versehen" auch die gelegentlich von Familien als Fußballplatz genutzte Waldwiese oder das Drachensteigenlassen auf dem Feld einer baurechtlichen Genehmigung bedürfe, verkenne die Intention des § 2 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 HBO und sei mit dem vorliegenden Fall nicht vergleichbar. Der Begriff Sport- und Spielplatz beinhalte eine Komponente von Dauerhaftigkeit hinsichtlich der Nutzung und sei anhand seiner konkreten Ausgestaltung zu beurteilen. Der streitgegenständliche Golfspielbetrieb erschöpfe sich gerade nicht ausschließlich in der Nutzung des ehemaligen Ackergeländes zum Zwecke von Schlagübungen, vielmehr sei der ursprüngliche Nutzungscharakter als Fläche für die Landwirtschaft durch Einsäen des Geländes, Pflege und Erhaltung eines für den Spielbetrieb erforderlichen, ganz bestimmten Rasenbelages und durch das dauerhafte Aufstellen von Markierungen und Schildern verlorengegangen. Die Rasenfläche sei in ihrer Ausgestaltung, z. B. bezüglich Grassorte, Grashöhe etc. konkret auf den Golfspielbetrieb ausgerichtet und diene allein dessen Zwecken. Der Golfübungsplatz sei aber auch mit festen Einrichtungen versehen. Bei Erlaß des Nutzungsverbotes habe der Golfübungsplatz mit der vorhandenen Gerätehütte sowie einer fest installierten Bank mit Tisch feste Einrichtungen aufgewiesen. Darüber hinaus seien auch sämtliche, zur bestimmungsgemäßen Nutzung des Golfübungsplatzes erforderliche Einrichtungen wie Markierungen, Schilder und Bodenvertiefungen als feste Einrichtungen anzusehen. Diese Einstufung sei durch den zwischenzeitlichen Abbruch der Gerätehütte nicht hinfällig geworden, da die übrigen festen Einrichtungen nach wie vor vorhanden seien. Tisch und Bank befänden sich auf dem vom Antragsteller gepachteten und genutzten Grundstück und seien geeignet, dem Spielbetrieb zu dienen. Es sei nicht anzunehmen, daß die einzige Sitz- und Ablagegelegenheit auf dem Spielgelände von Golfspielern oder Zuschauern nicht in Anspruch genommen werde. Auf die Frage, wer Tisch und Bank errichtete habe und in wessen Eigentum sie stehen, komme es nicht an. Ebensowenig scheitere eine funktionale Zuordnung zum Spielbetrieb daran, daß die Anlage auch beispielsweise von Spaziergängern genutzt werden könne. Die in der angefochtenen Verfügung enthaltene Begründung zum besonderen öffentlichen Interesse am Sofortvollzug trage eine Vollzugsanordnung sowohl hinsichtlich der formellen wie der materiellen Illegalität der Anlage. Soweit ein Nutzungsverbot bereits allein wegen formeller Illegalität der Anlage regelmäßig eilbedürftig sei, weil nur durch die Anordnung der sofortigen Vollziehung die Wirksamkeit des aus der Baugenehmigungspflicht folgenden Nutzungsverbotes gesichert werden könne, müsse dies erst recht bei der materiellen Illegalität der Anlagen gelten. Ein sofort vollziehbares Nutzungsverbot stelle die einzig sinnvolle Maßnahme dar, eine illegale Nutzung -- gleich ob formell oder materiell -- sofort zu unterbinden und damit die Aufgabenerfüllung der Bauaufsichtsbehörde als Behörde der Gefahrenabwehr zu gewährleisten. Im vorliegenden Fall seien formelle und materielle Illegalität hinsichtlich ihrer Auswirkungen vergleichbar. Die Stellplatzpflicht sei als bedingtes Bauverbot ausgebildet, so daß eine Nutzung, genau wie vor Erteilung einer bauaufsichtlichen Genehmigung, unzulässig sei. Auch der weitere Gesichtspunkt, der für einen Sofortvollzug bei formeller Illegalität spreche, daß ein "Schwarzbauer/-nutzer" nicht bessergestellt werden solle als der gesetzestreue Bürger, treffe erst recht bei materieller Illegalität einer Anlage zu. Vorsorglich trägt der Antragsgegner vor, die Eilbedürftigkeit der Vollziehung des Nutzungsverbotes ergebe sich auch im Einzelfall im Hinblick auf die mit der Stellplatzpflicht bezweckte präventive Gefahrenabwehr. Die Lage des Golfspielbetriebes im Außenbereich und das Erfordernis, die zum Spielen notwendigen Geräte, Schläger etc. mitzuführen, hätten ein erhöhtes Kraftfahrzeugaufkommen durch Golfspieler und Zuschauer zur Folge. In der Vergangenheit habe sich bereits gezeigt, daß landwirtschaftliche Nutzfahrzeuge durch "wildes" Parken entlang der Zuwegung, an die der Golfübungsplatz grenzt, erheblich behindert worden seien. Der Antragsgegner beantragt, unter Abänderung des angefochtenen Beschlusses den Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruches des Antragstellers und Beschwerdegegners gegen die Verfügung des Antragsgegners und Beschwerdeführers vom 31. August 1988 zurückzuweisen. Der Antragsteller beantragt sinngemäß, die Beschwerde zurückzuweisen. Er verteidigt den angefochtenen Beschluß des Verwaltungsgerichts Darmstadt und trägt ergänzend vor, auf dem Gelände sei lediglich statt Getreide Gras gesät worden. Die auf dem Golfübungsplatz vorhandenen Einrichtungen würden täglich nach Abschluß des Trainings abgeräumt. Sie seien im übrigen handtellergroß. Es treffe nicht zu, daß es Verkehrsprobleme wegen der Vereinsmitglieder gebe oder gegeben habe. Von Anfang an hätten die Mitglieder ihre Fahrzeuge auf den Parkplätzen der benachbarten Gaststätte "I" abgestellt, die über mehr als doppelt so viel Stellplätze wie vorgeschrieben verfüge. Der Inhaber sei bereit, sich insoweit hilfsweise auch baulastmäßig festzulegen, da für das Übungsgelände lediglich fünf Stellplätze nötig seien. Tisch und Stuhl stünden nicht im Eigentum des Vereins und seien auch nicht von ihm aufgestellt worden. Sie dienten nicht dem Spielbetrieb, sondern den Spaziergängern. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie den Inhalt der Behördenakte des Antragsgegners, die vorgelegen hat und Gegenstand der Beratung gewesen ist, Bezug genommen.