2 TG 1527/92

Der Antragsteller zu 1) ist Eigentümer mehrerer Grundstücke im Zentrum der Stadt H, die mit Wohn- und Geschäftshäusern bebaut sind. Bereits 1986 baute die Antragsgegnerin den hier strittigen Teil der H straße als Fußgängerbereich aus. Gegen die 1988 bekanntgemachte Teileinziehung des strittigen Abschnitts der H straße für den allgemeinen Kraftfahrzeugverkehr hat der Antragsteller zu 1) Widerspruch und nach dessen Zurückweisung Anfechtungsklage erhoben; das Verfahren ist jetzt in der Berufungsinstanz anhängig. Ende November 1991 ließ der Bürgermeister der Antragsgegnerin mehrere Verkehrszeichen aufstellen, die einen Teil der H straße von 10.00 bis 18.30 Uhr für den allgemeinen Kraftfahrzeugverkehr mit Ausnahme des Anliegerverkehrs (mit besonderer Ausnahmegenehmigung) sperren. Gegen diese Verkehrszeichen haben die Antragsteller Widerspruch eingelegt und bei dem Verwaltungsgericht ohne Erfolg um einstweiligen Rechtsschutz nachgesucht. Die Beschwerde des Antragstellers zu 1) ist begründet. Das Verwaltungsgericht hat seinen Antrag zu Unrecht abgelehnt: Der Antragsteller zu 1) hat in erster Linie den Erlaß einer einstweiligen Anordnung, hilfsweise die Anordnung der aufschiebenden Wirkung seines Widerspruchs beantragt. Der Senat faßt dieses Begehren als Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs (nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO) und Anordnung der Beseitigung der strittigen Verkehrszeichen (entsprechend § 80 Abs. 5 Satz 3 VwGO) auf. Soweit der Antragsteller zu 1) sein tatsächliches Rechtsschutzziel, nämlich die Beseitigung der strittigen Verkehrszeichen, im Verfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO erreichen kann, kommt der Erlaß einer einstweiligen Anordnung nicht in Betracht (§ 123 Abs. 5 VwGO). Die Statthaftigkeit des Verfahrens nach § 80 Abs. 5 VwGO ist allerdings nicht unproblematisch. Die Bedenken gegen die Zulässigkeit des Aussetzungsverfahrens resultieren freilich nicht aus der Rechtsnatur der Verkehrszeichen. Diese werden inzwischen nahezu einhellig als Verwaltungsakte (in Form von Allgemeinverfügungen im Sinne des § 35 Satz 2 HVwVfG) angesehen, die ohne besondere Anordnung sofort vollziehbar sind, so daß einstweiliger Rechtsschutz grundsätzlich nach § 80 Abs. 5 VwGO zu gewähren ist. Unproblematisch ist die Anwendung des § 80 Abs. 5 VwGO, soweit sich der Verkehrsteilnehmer gegen ein an ihn gerichtetes und durch das Verkehrszeichen verkörpertes Ge- oder Verbot wendet. In diesen Fällen bewirkt die eventuelle Anordnung der aufschiebenden Wirkung seines Rechtsmittels, daß er - und nur er - die ihn belastende Verkehrsregelung nicht zu beachten braucht. Um ihn vor unberechtigten Ahndungsmaßnahmen der Bußgeldbehörden zu schützen, ist die Verkehrsbehörde gehalten, ihm eine Ausnahmegenehmigung im Sinne des § 46 StVO zu erteilen; in diesen Fällen gewährleistet die bloße Anordnung der aufschiebenden Wirkung effektiven Rechtsschutz, ohne daß es der tatsächlichen Beseitigung des Verkehrszeichens bedarf. Etwas anderes gilt nur, wenn eine Verkehrsregelung angegriffen wird, die im Interesse der Verkehrssicherheit von allen Verkehrsteilnehmern beachtet werden muß, von der also keine Ausnahmen zugelassen werden können. Soweit sich der Antragsteller zu 1) im vorliegenden Verfahren als Verkehrsteilnehmer gegen die streitigen Verkehrszeichen wendet, würde seinem Rechtsschutzbegehren schon durch die bloße Anordnung der aufschiebenden Wirkung seines Widerspruchs ausreichend Rechnung getragen. Deshalb hat das Verwaltungsgericht insoweit auch zu Recht Zweifel daran geäußert, ob der Antragsteller zu 1) ein Rechtsschutzinteresse an der Anordnung der aufschiebenden Wirkung hat. Denn er gehört - wovon die Beteiligten übereinstimmend ausgehen - zum Kreis der Personen, die auf Antrag im Wege der Ausnahmegenehmigung nach § 46 StVO von der Beachtung der angefochtenen Verbotszeichen befreit werden können. Diese Problematik bedarf hier keiner abschließenden Erörterung. Denn das Begehren des Antragstellers zu 1) erschöpft sich nicht darin, die angefochtenen Verkehrszeichen als Verkehrsteilnehmer selbst nicht beachten zu müssen. Ihm geht es vielmehr auch darum, daß andere Verkehrsteilnehmer durch die umstrittenen Verbotszeichen nicht gehindert werden, die H straße zu befahren, um als Geschäftskunden oder Besucher zu seinem Grundeigentum zu gelangen. Dieses als eine Art Drittanfechtung aufzufassende Rechtsschutzziel läßt sich in tatsächlicher Hinsicht nur über eine Beseitigung der angegriffenen Verkehrszeichen erreichen. Verfahrensrechtlich ist dieses Begehren durch Anordnung der aufschiebenden Wirkung des Rechtsmittels nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO und durch (gerichtliche) Anordnung der Beseitigung der Verkehrszeichen entsprechend § 80 Abs. 5 Satz 3 VwGO durchzusetzen (vgl. OVG Bremen, Beschlüsse vom 14. März 1991, NVwZ 91, 1194 (1195) , und vom 10. Dezember 1990, VRS Band 81, 72 (73)). Die Anwendung des § 80 Abs. 5 Satz 3 VwGO ist allerdings nicht unbedenklich. Denn zum einen stellt sich die Aufstellung eines Verkehrszeichens nicht als Vollzug oder sonstige Folgemaßnahme eines suspendierten Verwaltungsaktes dar. Vielmehr wird nach dem insoweit maßgeblichen Sichtbarkeitsprinzip die durch das Verkehrszeichen verkörperte verkehrsrechtliche Regelung mit dem Aufstellen des Schildes erlassen und wirksam, ohne daß es weiterer behördlicher Vollzugs- oder Folgemaßnahmen bedarf; vorherige Anordnungen sind rein interner und vorbereitender Art (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluß vom 24. Oktober 1991, NZV 92, 294). Zum anderen ist bei der Anwendung des § 80 Abs. 5 Satz 3 VwGO zu bedenken, daß eine Entscheidung im vorläufigen Rechtsschutzverfahren grundsätzlich nicht die Entscheidung in der Hauptsache vorwegnehmen darf (vgl. Kopp, VwGO, 9. Aufl., Rdnr. 73 zu § 80). Gerade dazu führt aber die gerichtliche Anordnung der Beseitigung eines Verkehrszeichens (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Beschluß vom 13. März 1984, AS 18, 428 (430)). Denn ebenso wie (nur) das Aufstellen des Zeichens den Erlaß der Verkehrsregelung darstellt, bewirkt die Beseitigung die Aufhebung der Regelung mit der Folge, daß sich das Rechtsmittel, dessen aufschiebende Wirkung angeordnet wird, in der Hauptsache erledigt. Trotz dieser Bedenken hält der Senat eine entsprechende Anwendung des § 80 Abs. 5 Satz 3 VwGO für geboten. Denn sie dient einem überschaubaren und damit effektiven einstweiligen Rechtsschutzverfahren. Anderenfalls müßte der Antragsteller auf einen Antrag auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung verwiesen werden, obwohl in der Hauptsache eine Anfechtungsklage zu erheben ist. Die ohnehin nicht klar abgegrenzten Anwendungsbereiche des Verfahrens auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung und des Aussetzungsverfahrens nach § 80 Abs. 5 VwGO würden im Zusammenhang mit der Anfechtung von Verkehrszeichen weiteren Überschneidungen ausgesetzt sein. Das gilt um so mehr, als zwischen den Fällen der schlichten Anfechtung eines Verkehrszeichens mit dem Ziel, es selbst nicht beachten zu müssen, und der Anfechtung mit dem Ziel der Beseitigung des Verkehrszeichens zahlreiche Sachverhaltskonstellationen anzutreffen sind, die sich nicht ohne weiteres in eine dieser Kategorien einordnen lassen. Darüber hinaus ist auch im vorliegenden Zusammenhang zu berücksichtigen, daß - wie der Senat in seinem Urteil vom 16. April 1991 (NVwZ-RR 92, 5 ) hervorgehoben hat - Verkehrszeichen mehr aus Praktikabilitätserwägungen als aus einer dogmatischen Notwendigkeit heraus als Verwaltungsakte qualifiziert worden sind und zu Recht als "atypische Verwaltungsakte im Grenzbereich von Einzelakt und Rechtssatz" angesehen werden. Unter diesem Aspekt erscheint es vertretbar, die aus einer entsprechenden Anwendung des § 80 Abs. 5 Satz 3 VwGO resultierenden Ungereimtheiten im Interesse eines überschaubaren und effektiven Rechtsschutzes in Kauf zu nehmen. Allerdings ist dem endgültigen Charakter der Anordnung der Beseitigung der Verkehrszeichen dadurch Rechnung zu tragen, daß an die Begründetheit des Antrags ähnlich strenge Anforderungen zu stellen sind wie an den Anordnungsanspruch für eine die Entscheidung in der Hauptsache vorwegnehmende einstweilige Anordnung (vgl. Kopp, a. a. O., Rdnr. 73). Der nach allem statthafte Antrag des Antragstellers zu 1) auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung seines Widerspruchs und auf Anordnung der Beseitigung der angefochtenen Verkehrszeichen ist auch sachlich begründet. Die streitige Verkehrsregelung ist offensichtlich rechtswidrig und verletzt den Antragsteller zu 1) in seinen Rechten, so daß seinem Interesse an der Beseitigung der Verkehrszeichen der Vorrang vor dem öffentlichen Interesse an dem weiteren Bestand dieser Regelung einzuräumen ist. Die angefochtenen Verkehrszeichen finden entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin keine Rechtsgrundlage in § 45 Abs. 1 Satz 1 StVO. Denn unabhängig von dem Vorliegen der dort genannten Voraussetzungen ist die Straßenverkehrsbehörde nur zu solchen Anordnungen befugt, die sich im Rahmen der (wegerechtlichen) Widmung der Straßen halten. Der Träger der Straßenbaulast legt durch die Widmung eigenverantwortlich Art, Ausmaß und Zweck der als Gemeingebrauch gestatteten Benutzung fest. Auch das bundesrechtlich erlassene Straßenverkehrsrecht muß den dadurch vorgegebenen Rahmen respektieren. Es füllt ihn insofern aus, als es unter dem Gesichtspunkt der Gefahrenabwehr und der Gewährleistung der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs regelt, welche Verkehrsvorgänge innerhalb dieses Rahmens zulässig sind (BVerwG, Urteil vom 28. Juli 1989, DÖV 89, 1041, mit weiteren Nachweisen). Die Straßenverkehrsbehörde kann daher nicht eine nach der Widmung zulässige Verkehrsart von der Benutzung der Straße ausschließen (BVerfG, Beschluß vom 9. Oktober 1984, BVerfGE 67, 299 (321 f.)). Zu einem solchen Ausschluß einer nach der Widmung zulässigen Benutzungsart führt aber die von der Antragsgegnerin getroffene Verkehrsregelung. Sie schließt den allgemeinen Kraftfahrzeugverkehr für einen erheblichen Zeitraum von der Benutzung des strittigen Abschnitts der H straße aus, obwohl diese Verkehrsart nach der Widmung der H straße - und zwar zeitlich unbegrenzt - zu dem Kernbereich des Gemeingebrauchs gehört. Eine solche Verkehrsbeschränkung ist straßenverkehrsrechtlich nur nach einer entsprechenden Teileinziehung zulässig, die hier zwar verfügt, aber gegenüber dem Antragsteller zu 1) infolge der aufschiebenden Wirkung seiner Anfechtungsklage noch nicht wirksam oder vollziehbar ist. Der Senat kann dahingestellt sein lassen, ob mit den Mitteln des Verkehrsrechts der nach der Widmung der Straße gewährleistete Gemeingebrauch in einem engen zeitlichen Rahmen unterbunden werden darf. Diese Frage stellt sich hier nicht, weil die Sperrung von 10.00 bis 18.30 Uhr einen wesentlichen Zeitraum umfaßt, in den die Hauptverkehrszeiten fallen. Unerheblich ist auch, daß der Anliegerverkehr von der angefochtenen Verkehrsregelung ausgenommen ist. Diese Ausnahmeregelung dient nicht dazu, einen Teil des Gemeingebrauchs aufrechtzuerhalten, sondern trägt allein der besonderen Rechtsposition der Anlieger Rechnung, die gerade unabhängig vom Umfang des Gemeingebrauchs besteht. Da die von der Antragsgegnerin getroffene Verkehrsregelung schon aus wegerechtlichen Gründen unzulässig ist, kommt es nicht darauf an, ob die Voraussetzungen des § 45 Abs. 1 Satz 1 StVO vorliegen. Der Senat hat erwogen, ob eine wegerechtlich unzulässige Straßensperrung ausnahmsweise aus Gründen der Gefahrenabwehr (zumindest vorübergehend) geboten sein kann. Das würde aber voraussetzen, daß eine konkrete und akute Gefahr für den Fußgängerverkehr gegeben ist. Das hat die Antragsgegnerin nicht substantiiert dargelegt. Einer solchen Gefahr könnte auch durch bauliche Maßnahmen zur Trennung des Fußgänger- und Fahrverkehrs entgegengewirkt werden. Durch die angefochtenen Verkehrszeichen wird der Antragsteller zu 1) als Eigentümer der an die H straße angrenzenden und durch sie erschlossenen Grundstücke beeinträchtigt. Zu dem Schutzbereich des Anliegerrechts gehört auch der Kontakt nach außen mit dem Ziel, potentiellen Geschäftskunden eine möglichst ungehinderte Zufahrt zu den Geschäftsgrundstücken zu ermöglichen. Daß dieser Anliegergebrauch rechtmäßig eingeschränkt werden kann, steht hier nicht zur Debatte. Diese Problematik ist Gegenstand des Einziehungsverfahrens. Soweit und solange das Anliegerrecht des Antragstellers zu 1) nicht in dem wegerechtlich gebotenen Entwidmungsverfahren verbindlich eingeschränkt ist, führen verkehrsbehördliche Eingriffe in den Schutzbereich des Anliegerrechts zwangsläufig zu einer Verletzung seiner subjektiven Rechte. Nach allem hätte der Widerspruch des Antragstellers zu 1) gegen die von der Antragsgegnerin getroffene Verkehrsregelung mit hoher Wahrscheinlichkeit Erfolg, wenn sich das Rechtsmittel nicht durch die Beseitigung des Verkehrszeichens erledigen würde. Bei dieser Sachlage überwiegt das Aussetzungsinteresse des Antragstellers zu 1) das öffentliche Interesse an dem Fortbestand der getroffenen Verkehrsregelung, auch wenn die Beseitigungsanordnung entsprechend § 80 Abs. 5 Satz 3 VwGO die Entscheidung in der Hauptsache vorwegnimmt. Der Senat verkennt nicht, daß auch ein gewichtiges öffentliches Interesse daran besteht, daß die Antragsgegnerin die für sie wichtigen städtebaulichen Planungen und Entwicklungen in einem angemessenen Zeitraum realisieren kann. Die stadtplanerischen Belange der Antragsgegnerin rechtfertigen jedoch keinen Eingriff in Rechte Dritter. Das gilt um so mehr, als die Rechtsordnung Möglichkeiten der Verfahrensbeschleunigung eröffnet, von denen die Antragsgegnerin - bei Vorliegen der materiellen Voraussetzungen - Gebrauch machen kann. Die Beschwerde der Antragstellerin zu 2) hat keinen Erfolg. Ihren Antrag hat das Verwaltungsgericht im Ergebnis zu Recht abgelehnt. Ihr Begehren ist darauf gerichtet (und kann nur darauf gerichtet sein), als Verkehrsteilnehmerin nicht an die strittige Verkehrsregelung gebunden zu sein. Dieses tatsächliche Rechtsschutzziel kann - wie eingangs dargelegt - mit der bloßen Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihres Widerspruchs gegen die streitigen Verkehrszeichen nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO erreicht werden. Es fehlt auch nicht an einem Rechtsschutzinteresse, weil kein tatsächlicher Anhaltspunkt dafür ersichtlich ist, daß die Antragstellerin zu 2) die Voraussetzungen für die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung erfüllt. Der Aussetzungsantrag ist aber unbegründet, weil die Antragstellerin zu 2) durch die angefochtene Verkehrsregelung nicht in ihren Rechten verletzt wird. Das folgt nicht schon daraus, daß ihr von vornherein keine abwehrfähige Rechtsposition gegen verkehrsbeschränkende Maßnahmen zustünde. Als Benutzerin der Straße steht ihr grundsätzlich ein subjektives Recht auf Teilhabe am bestehenden Gemeingebrauch zu. Diese Rechtsposition würde ihrem Antrag auch zum Erfolg verhelfen, wenn der Gemeingebrauch an der H straße ihr gegenüber nicht wirksam eingeschränkt worden wäre. Das aber ist der Fall. Die Teileinziehungsverfügung der Antragsgegnerin vom 16. Mai 1988 ist von ihr nicht angefochten und deshalb ihr gegenüber verbindlich geworden. Da nur der Antragsteller zu 1) diese Verfügung angegriffen hat, kommt auch die aufschiebende Wirkung seines Rechtsmittels nur ihm zugute (vgl. Eyermann/Fröhler/Kormann, VwGO, 9. Aufl., Rdnr. 5 zu § 80). Sofern sein Rechtsmittel Erfolg haben sollte, wird durch die gerichtliche Aufhebung der Teileinziehungsverfügung zwar faktisch jeder begünstigt, der von dieser Regelung betroffen ist. Solange aber die Einziehungsverfügung nicht aufgehoben ist, muß die Antragstellerin zu 2) die Wirksamkeit dieser Verfügung gegen sich gelten lassen. Deshalb stellen sich für sie die angefochtenen Verkehrszeichen nicht als konstitutive Verkehrsbeschränkung, sondern lediglich als eine verkehrsrechtliche Umsetzung der bereits verbindlich verfügten wegerechtlichen Einschränkung ihres Gemeingebrauchs an der Hauptstraße dar (vgl. hierzu Steiner, JuS 84, 1 (5) zu § 45 Abs. 1 b Satz 1 Nr. 3 StVO), so daß es auch hinsichtlich der Rechtsposition der Antragstellerin zu 2) nicht darauf ankommt, ob die Voraussetzungen des § 45 StVO erfüllt sind.