1 UE 2563/95

Die Berufung des Klägers, über die der Senat nach entsprechender Anhörung der Beteiligten durch Beschluß entscheiden kann, weil er sie einstimmig für unbegründet und eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich hält (§ 130 a VwGO), hat keinen Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen. Ein Verfahrensmangel liegt nicht vor. Der Kläger hat mit Schriftsatz seiner Bevollmächtigten vom 19. März 1993 wirksam auf eine mündliche Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht verzichtet (§ 101 Abs. 2 VwGO). Ein Widerruf ist bis zum Zeitpunkt der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung nicht zu den Gerichtsakten gelangt, so daß es keiner Prüfung bedarf, ob Umstände vorgelegen haben, unter denen das Einverständnis nach § 101 Abs. 2 VwGO ausnahmsweise widerrufen werden kann. Sonstige Umstände, insbesondere Zwischenentscheidungen des Verwaltungsgerichts, die die Verzichtswirkung beendet haben könnten, liegen nicht vor; dementsprechend läßt der Schriftsatz der Bevollmächtigten des Klägers vom 26. Oktober 1995 erkennen, daß die Verfahrensrüge nicht weiterverfolgt werden soll. In der Sache hat das Verwaltungsgericht es zu Recht abgelehnt, die Beklagte zur Abänderung der dienstlichen Beurteilung des Klägers vom 1. November 1990 entsprechend seinem Antrag vom 12. November 1992 zu verpflichten. Der Kläger kann mit seinen Einwendungen gegen die dienstliche Beurteilung nicht mehr gehört werden. Gemäß § 122 Abs. 2 Satz 3 VwGO nimmt der Senat auf die zutreffenden Gründe der angefochtenen Entscheidung Bezug (S. 5 - 9 des Abdrucks); das Vorbringen des Klägers - insbesondere im Berufungsrechtszug - rechtfertigt kein anderes Ergebnis. Zwar ist mit dem Verwaltungsgericht davon auszugehen, daß der Kläger nicht schon wegen des Ablaufs einer Rechtsbehelfsfrist (§ 58 Abs. 2 VwGO) mit seinen Einwendungen gegen die ihm am 7. März 1991 bekanntgegebene dienstliche Beurteilung ausgeschlossen ist; denn bei der dienstlichen Beurteilung handelt es sich grundsätzlich nicht um einen selbständig anfechtbaren Verwaltungsakt, weil ihr der auf Rechtsverbindlichkeit angelegte Regelungscharakter im Sinne von § 35 Satz 1 VwVfG fehlt, so daß die Widerspruchsfrist des § 70 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 i.V.m. § 58 Abs. 2 VwGO nicht in Lauf gesetzt wird. Das entspricht der ständigen Rechtsprechung des Senats (vgl. Urteile vom 25. Oktober 1978 - I OE 93/75 -, ESVGH 29, 40; vom 16. Dezember 1987 - 1 OE 27/83 -, DÖD 1988, 121 sowie vom 13. März 1991 - 1 UE 2507/89 -). Dies bedeutet jedoch nicht, daß ein Beamter, der eine nach seiner Auffassung für ihn ungünstige oder ungerechte dienstliche Beurteilung nicht hinnehmen will, verfahrensrechtlich relevante Reaktionen beliebig lange hinauszögern darf. Vielmehr kann der Kläger mit seinem erstmals im Rahmen des Widerspruchs vom 12. November 1992 vorgetragenen Einwendungen gegen die dienstliche Beurteilung vom 1. November 1990 nicht mehr gehört werden, weil sein Verhalten eine unzulässige Rechtsausübung darstellt. Dies folgt aus dem Rechtsgrundsatz von Treu und Glauben (vgl. § 242 BGB), der nach allgemeiner Auffassung auch im öffentlichen Recht Geltung beansprucht. Nach Treu und Glauben dürfen sowohl materielle Rechte als auch prozessuale Befugnisse, mithin auch ein auf Aufbesserung einer dienstlichen Beurteilung gerichtetes Begehren nicht mehr geltend gemacht werden, wenn seit der Möglichkeit ihrer Geltendmachung längere Zeit vergangen ist und besondere Umstände des Einzelfalls hinzutreten, die die verspätete Geltendmachung als treuwidrig und damit als unzulässige Rechtsausübung erscheinen lassen (vgl. Beschluß des Senats vom 4. August 1993 - 1 TG 1460/93 -, ESVGH 44, 48 = NVwZ 1994, 398 mit ausführlichen Nachweisen sowie Urteile vom 31. Dezember 1993 - 1 UE 4054/87 - und vom 18. Januar 1994 - 1 UE 2811/88 -). Der Zeitablauf allein reicht für diese Feststellung regelmäßig nicht aus. Es muß vielmehr hinzukommen, daß der Berechtigte unter Verhältnissen untätig bleibt, unter denen vernünftigerweise etwas zur Wahrung des Rechts unternommen zu werden pflegt (vgl. BVerfG, Beschluß vom 26. Januar 1972, BVerfGE 32, 305, 308 f. ). Diese Voraussetzung ist erfüllt, wenn Einwände gegen eine dienstliche Beurteilung ohne sachlichen Grund erst nach längerer Zeit vorgebracht und substantiiert werden. Im vorliegenden Fall kann der Senat ebenso wie im Ergebnis auch das Verwaltungsgericht dahinstehen lassen, welcher Zeitraum in der Regel verstrichen sein muß, bevor die Geltendmachung eines auf Änderung einer dienstlichen Beurteilung gerichteten Begehrens sich als unzulässige Rechtsausübung darstellt. Vieles spricht dafür, in Anlehnung an § 58 Abs. 2 VwGO einen Verstoß gegen Treu und Glauben bereits nach Ablauf eines Jahres seit Eröffnung der dienstlichen Beurteilung anzunehmen, wenn bis dahin keine substantiierten Einwendungen erhoben worden sind (vgl. Urteil des Senats vom 18. Januar 1994 a.a.O.). Maßgeblich sind jeweils die Umstände des Einzelfalles (vgl. Schnellenbach, Beamtenrecht in der Praxis, 3. Auflage, Rdnrn. 345, 346 S. 202 f. mit ausführlichen Rechtsprechungsnachweisen). Im vorliegenden Fall bedarf diese Frage schon deshalb keiner Vertiefung, weil der Kläger erst 20 Monate nach Bekanntgabe der dienstlichen Beurteilung vom 1. November 1990 erstmals seine angeblich bereits mündlich gegenüber den Beurteilern vorgebrachten Einwände näher dargelegt und präzisiert hat. Das ist jedenfalls bei weitem zu spät. Das Verwaltungsgericht hat zutreffend im einzelnen dargelegt, aus welchen Gründen der Dienstherr unter diesen Umständen berechtigten Anlaß zu der Annahme hatte, der Kläger habe sich mit der Beurteilung insbesondere auch im Hinblick auf die Einordnung in Rangstufe 7 zufriedengegeben. Der Kläger hat auch im Berufungsverfahren nicht nachvollziehbar dargelegt, aus welchen Gründen er mit der Einlegung eines Rechtsbehelfs gegen die Beurteilung derart lange gewartet hat. Ein etwaiger Irrtum des Klägers über Bestehen, Beginn und Dauer einer Frist zur Geltendmachung von Einwendungen gegen die dienstliche Beurteilung ist unerheblich. Insbesondere bestanden für den Kläger, einen leitenden Beamten der Bundesbank, keine nachvollziehbaren rechtlichen oder tatsächlichen Anhaltspunkte für die Annahme, eine dienstliche Beurteilung könne innerhalb des bei der Beklagten üblichen Regelbeurteilungszeitraums von 3 Jahren angefochten werden. Nicht nachvollziehbar ist für den Senat auch die für das Zuwarten gegebene Begründung des Klägers, er sei prozessual unerfahren und habe darauf vertraut, daß der Dienstherr aufgrund seiner mündlich vorgebrachten Beanstandungen die dienstliche Beurteilung von sich aus überprüfen werde. Demgegenüber hat das Verwaltungsgericht zu Recht hervorgehoben, daß der Kläger sich nach seinem eigenen Vorbringen zwar bei der Eröffnung der Beurteilung unzufrieden gezeigt, danach aber zunächst nichts mehr unternommen habe, so daß der Dienstherr gerade wegen dieses Verhaltens davon ausgehen konnte, es habe mit der Beurteilungsbesprechung sein Bewenden. Dabei kann auch nicht außer Betracht bleiben, daß es sich nicht um eine Regelbeurteilung, sondern um eine sogenannte Sonderbeurteilung gehandelt hat, die der Kläger selbst beantragt hatte. Insgesamt sind keine anerkennenswerten Gründe vorgetragen worden oder sonst erkennbar, die den Kläger an einer nach seiner Auffassung gebotenen und angemessenen Reaktion auf die dienstliche Beurteilung vom 1. November 1990 gehindert haben könnten. Je mehr Zeit aber der Betroffene bis zur substantiierten Beanstandung einer dienstlichen Beurteilung verstreichen läßt, desto näher kommt dieses Verhalten dem Tatbestand einer Beweisvereitelung; denn der höchstpersönliche Charakter einer dienstlichen Beurteilung bedingt mit dem Zeitablauf zunehmende Schwierigkeiten für alle Beteiligten, die entscheidungserheblichen Umstände während des Beurteilungszeitraums rekonstruieren zu können. In diesem Zusammenhang hat die Beklagte zu Recht darauf hingewiesen, daß der damalige Abteilungsleiter des Klägers als Erstbeurteiler inzwischen in den Ruhestand getreten ist. Als erfolgloser Rechtsmittelführer hat der Kläger nach § 154 Abs. 2 VwGO die Kosten des Berufungsverfahrens zu tragen. Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die gesetzlichen Voraussetzungen hierfür nicht vorliegen (§§ 127 BRRG, 172 BBG, 132 Abs. 2 VwGO). Die Festsetzung des Streitwerts für das Berufungsverfahren beruht auf §§ 14 Abs. 1, 13 Abs. 1 Sätze 1 und 2 Gerichtskostengesetz (GKG) in der Fassung des Gesetzes vom 24. Juni 1994 (BGBl. I S. 1325), da die Berufung am 28. Juli 1995 eingegangen ist (§ 73 Abs. 1 GKG). Danach beträgt der in Verfahren über die Abänderung einer dienstlichen Beurteilung regelmäßig zugrunde zu legende sog. Auffangstreitwert im Sinne von § 13 Abs. 1 Satz 2 GKG 8.000,00 DM. I. Der 1934 geborene Kläger ist als Bundesbankdirektor (Besoldungsgruppe A 15 BBesO) seit Oktober 1980 in der Hauptabteilung Hauptkasse der Beklagten beschäftigt. Er wendet sich gegen eine auf seinen Antrag am 1. November 1990 erteilte dienstliche Beurteilung für den Zeitraum vom 1. Juni 1989 bis 31. Oktober 1990, in der er nach Maßgabe der Beurteilungsrichtlinien der Beklagten aufgrund der Bewertung von insgesamt 16 Leistungsmerkmalen und einer zusammenfassenden Würdigung seiner Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung in Rangstufe 7 einer Beurteilungsskala eingestuft wurde, die insgesamt 9 Rangstufen umfaßt. Die dienstliche Beurteilung wurde dem Kläger am 7. März 1991 eröffnet. Mit Schreiben vom 12. November 1992 erhob der Kläger im Rahmen einer Dienstaufsichtsbeschwerde gegen den Abteilungsleiter und den Hauptabteilungsleiter Einwendungen gegen die ihm in der Zeit von 1981 bis 1990 regelmäßig und darüber hinaus auf eigenen Antrag erteilten Beurteilungen, darunter auch die dienstliche Beurteilung vom 1. November 1990. Er verlangte sinngemäß eine Aufbesserung nach Rangstufe 8. Mit Widerspruchsbescheid vom 5. Februar 1993 wies die Beklagte die Einwendungen des Klägers gegen die Beurteilung vom 1. November 1990 mit der Begründung zurück, dieser habe sein Recht zur Erhebung eines Widerspruchs verwirkt, da er nicht binnen Jahresfrist zu erkennen gegeben habe, daß er mit der Beurteilung nicht einverstanden sei. Vielmehr habe er mehr als eineinhalb Jahre gewartet und dadurch bei seinem Dienstherrn den Eindruck erweckt, mit der erteilten Note einverstanden zu sein, zumal gegenüber der dienstlichen Beurteilung von 1987 eine Verbesserung eingetreten sei. Am 15. Februar 1993 hat der Kläger Klage erhoben und zur Begründung vorgetragen, er habe seine Änderungswünsche unmittelbar nach der Eröffnung der Beurteilung im März 1991 dem Verfasser und dem zuständigen Vorgesetzten mündlich mitgeteilt. Das Schreiben vom 12. November 1992 stelle lediglich eine zusammenfassende Bekräftigung seiner mündlich vorgebrachten Beanstandungen dar. Der Kläger hat beantragt, die Beklagte zu verpflichten, die dienstliche Beurteilung des Klägers vom 1. November 1990 entsprechend dem Antrag des Klägers vom 12. November 1992 abzuändern. Die Beklagte hat beantragt, die Klage abzuweisen. Die Beteiligten haben sich im erstinstanzlichen Verfahren mit Schriftsätzen vom 8. bzw. 19. März 1993 mit einer Entscheidung durch den Vorsitzenden oder den Berichterstatter ohne mündliche Verhandlung einverstanden erklärt. Mit Urteil vom 5. Juli 1995, das durch die Berichterstatterin ohne mündliche Verhandlung ergangen ist, hat das Verwaltungsgericht die Klage mit der Begründung abgewiesen, der Kläger habe das Klageziel einer Änderung der dienstlichen Beurteilung vom 1. November 1990 verwirkt. Zwar seien die Sachurteilsvoraussetzungen gegeben. Insbesondere habe die dienstliche Beurteilung ohne vorherigen Änderungsantrag durch Widerspruch angefochten werden können; die Vorschriften der VwGO über die Widerspruchsfrist (§ 70 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 i.V.m. § 58 Abs. 2 VwGO) seien im Verfahren über die Abänderung einer dienstlichen Beurteilung nicht anwendbar, da es sich nicht um einen Verwaltungsakt handele. Gleichwohl dürfe der Beamte die erforderlichen verfahrensrechtlichen Reaktionen gegen eine dienstliche Beurteilung nicht beliebig hinauszögern. Die verspätete Geltendmachung eines Verfahrensrechts oder eines materiell-rechtlichen Anspruchs könne gegen Treu und Glauben verstoßen, wenn der Berechtigte unter Verhältnissen untätig bleibe, unter denen vernünftigerweise etwas zur Wahrung des Rechts unternommen werde, so daß ein schutzwürdiges Vertrauen der Gegenpartei auf das Untätigbleiben des Berechtigten entstanden sei. Im vorliegenden Fall habe der Kläger seit der Eröffnung der dienstlichen Beurteilung am 7. März 1991 bis zu seinem Schreiben vom 12. November 1992 nichts unternommen und damit aus der Sicht der Beklagten die dienstliche Beurteilung nach dem Gespräch mit den Beurteilern im Ergebnis akzeptiert, zumal er in Anbetracht zahlreicher verwaltungsgerichtlicher Verfahren über seine Rechtsschutzmöglichkeiten informiert gewesen sei und nicht gezögert habe, Rechtsschutz in Anspruch zu nehmen. Der Kläger habe die Beurteilung in jedem Detail angegriffen und Gründe vorgebracht, die mehrere Jahre nach Ablauf des Beurteilungszeitraums nur unter erschwerten Bedingungen überprüft werden könnten. Von einem Bundesbankdirektor, der unmittelbar bei Bekanntgabe der Beurteilung Vorbehalte geäußert habe, könne erwartet werden, daß er seine Einwände gegebenenfalls zeitnah einer gerichtlichen Überprüfung zugänglich mache. Anerkennenswerte Gründe, die ihn daran gehindert haben könnten, sein Anliegen binnen kurzer Frist zu verfolgen, seien weder vorgetragen noch sonst ersichtlich. Gegen das seinen Bevollmächtigten am 11. Juli 1995 zugestellte Urteil richtet sich die am 28. Juli 1995 eingelegte Berufung des Klägers. Der Kläger rügt, das Verwaltungsgericht habe nicht ohne mündliche Verhandlung entscheiden dürfen, da er das ursprünglich erteilte Einverständnis mit einem nicht zu den Gerichtsakten gelangten Schriftsatz seiner Bevollmächtigten vom 20. Oktober 1993 widerrufen habe. Das Recht auf Abänderung der dienstlichen Beurteilung sei nicht verwirkt. Er habe vielmehr dem Abteilungsleiter mehrfach mündlich die Fortführung des Anfechtungsverfahrens gegen die dienstliche Beurteilung vom 1. November 1990 angekündigt und darauf vertraut, der Dienstherr werde diese von sich aus überprüfen. Da er davon ausgegangen sei, daß die Anfechtung einer Beurteilung innerhalb des regelmäßigen Beurteilungszeitraums möglich sei, habe er etwa die Hälfte der Beurteilungsfrist verstreichen lassen, bevor er sich mit Schriftsatz vom 12. November 1992 an die Beklagte gewandt habe. Seine Einwendungen könnten auch heute noch gerichtlich überprüft werden. Gegenüber der dienstlichen Beurteilung vom 1. Juni 1989 sei keine Verbesserung der Rangstufe eingetreten. Die Beurteilung sei ungünstig; denn eine erfolgreiche Bewerbung setze zumindest die Rangstufe 8 voraus. Der Kläger beantragt, das Urteil des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom 5. Juli 1995 aufzuheben und nach seinem erstinstanzlichen Antrag zu entscheiden. Die Beklagte beantragt, die Berufung zurückzuweisen. Sie macht geltend, der Kläger habe weder schriftlich noch mündlich ausdrücklich eine Abänderung der Beurteilung beantragt, so daß kein Anlaß bestanden habe, auf seine Einwendungen einzugehen. Für die Abänderung einer dienstlichen Beurteilung bestehe keine Wartefrist, insbesondere nicht bis zur Erteilung der nächsten Regel- oder Sonderbeurteilung. Vieles spreche dafür, daß auch der Kläger selbst nicht von einer dem Beurteilungszeitraum entsprechenden Wartefrist ausgegangen sei, sondern sich zunächst mit der sehr wohlwollenden Beurteilung zufriedengegeben habe. Im übrigen seien die Geschehensabläufe im einzelnen nicht mehr nachvollziehbar, zumal der damalige Erstbeurteiler inzwischen pensioniert worden sei. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und des Verwaltungsvorgangs der Beklagten (1 Hefter) Bezug genommen, der vorgelegen hat und Gegenstand der Beratung gewesen ist.