1 UE 2507/89

Die zulässige Berufung des Klägers, über die der angerufene Senat im Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entscheiden kann, ist teilweise begründet, denn das Verwaltungsgericht hat die Klage in dem angefochtenen Urteil zu Unrecht insgesamt abgewiesen. Zu der von dem Verwaltungsgericht offen gelassenen Frage, ob der Bescheid der Direktion der Hessischen Bereitschaftspolizei vom 4. März 1986, in dem der Antrag des Klägers vom 12. November 1985 auf Abänderung seiner Beurteilung abgelehnt wurde, ein Verwaltungsakt darstellt oder nicht, vertritt der erkennende Senat entgegen der Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts in ständiger Rechtsprechung die Auffassung, daß auch in der negativen Entscheidung der vorgesetzten Dienstbehörde über einen Antrag des Beamten auf Beseitigung, Änderung oder Vornahme einer dienstlichen Beurteilung kein Verwaltungsakt liegt; denn die Ablehnung/Verweigerung einer bestimmten Maßnahme ist dann kein Verwaltungsakt, wenn auch in der Stattgabe/Erfüllung des Verlangens kein Verwaltungsakt zu erblicken wäre (so Senatsurteil vom 25. Oktober 1978, ESVGH 29, 40, 41 m.w.N.). In der zitierten Entscheidung hat der erkennende Senat seine Auffassung weiter damit begründet, daß dem Beamten mit der Aufhebung des Ablehnungsbescheides alleine nicht gedient wäre, er müßte vielmehr noch eine allgemeine Leistungsklage erheben, die auf die Verurteilung zur Rücknahme der beanstandeten Beurteilung und zur Ausstellung einer neuen Beurteilung gerichtet sein muß, wenn er die Behörde durch eine der Vollstreckung fähige Entscheidung zu einem positiven Verhalten zwingen will (vgl. zur Klageart auch Senatsurteil vom 24. Mai 1989 -- 1 UE 1270/84 --, ZBR 1990, 193 = PersV 1990, 491 m.w.N.). Soweit der Kläger die Erteilung einer neuen Regelbeurteilung für die Zeit vom 1. Januar 1984 bis 31. Mai 1989 begehrt, muß seine Klage in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfange Erfolg haben. Die dem Kläger unter dem 10. September 1985 erteilte und später unter dem 14. bzw. 21. Februar 1986 abgeänderte Regelbeurteilung ist fehlerhaft. Sie ist rechtswidrig, weil sie auf einer unzulässigen Einschränkung des Beurteilungsspielraumes der Beurteiler durch die Verfügungen der ... Hessischen Bereitschaftspolizeiabteilung vom 9. und 16. August 1985 beruht und nicht ausgeschlossen werden kann, daß sich diese Einschränkung auf die angegriffenen Einzelbeurteilungen ausgewirkt hat, so daß auch das Gesamturteil nicht dem Leistungsstand des Klägers entspricht. Allerdings schließt die Vorgabe derartiger Beurteilungsrichtwerte (Durchschnittswert von 10,5 bis 10,7 Punkte bzw. 10,8 Punkte als absolute Obergrenze) die Möglichkeit, eine individuelle Beurteilung zu erteilen, grundsätzlich nicht aus. Es handelt sich nämlich um ein Hilfsmittel für eine gerechte Beurteilung der Beamten untereinander, um sie auch für die verschiedenen Abteilungen in der Hessischen Bereitschaftspolizei vergleichbar zu machen. Damit die Beurteiler bei den Beurteilungen der einzelnen Beamten von dem vorgegebenen Richtwert nicht oder nur unwesentlich abzuweichen, müssen sie die nach individuellen Gesichtspunkten erstellten oder zu erstellenden Beurteilungen zueinander in Beziehung setzen. Dabei werden sie insbesondere dann, wenn sie den Richtwert überschritten haben, überprüfen, ob und gegebenenfalls bei welchen Beamten Punktabzüge vorzunehmen sind. Bei dieser Verfahrensweise ist es nicht auszuschließen, daß ein Beurteiler in Grenzbereichen Punkte herabsetzt, ohne dabei seine Verpflichtung zu einer individuellen Beurteilung zu verletzen, um sich im Rahmen der vorgegebenen Beurteilungsrichtwerte zu halten (so Senatsurteil vom 24. Mai 1989 -- 1 UE 1270/84 --, a.a.O.). Bei der Vorgabe des Durchschnittswertes von 10,5 bis 10,7 Punkten bzw. bei der Festsetzung des Wertes von 10,8 Punkten als absolute Obergrenze auf der Abteilungsebene handelte es sich indessen um Beurteilungsrichtlinien im Sinne des § 64 Abs. 2 Nr. 3 HPVG F. 1984. Sie konnten nicht ohne vorherige Zustimmung der zuständigen Personalvertretung -- hier: Gesamtpersonalrat -- eingeführt werden (so Senatsurteil vom 24. Mai 1989 -- 1 UE 1270/84 --, a.a.O., unter Hinweis auf Hess. VGH, Beschlüsse vom 17. Juli 1985 -- HPV TL 6/83 --, Hess.VGRspr. 1986, 31 = ZBR 1986, 58 und vom 21. August 1985 -- HPV TL 468/84 --, jeweils m.w.N.). Sie ist jedoch nicht beteiligt worden. Es kommt hinzu, daß mit den genannten Verfügungen vom 9. August 1985 und vom 16. August 1985 der in Ziff. 8. der "Beurteilungsrichtlinien der Hessischen Bereitschaftspolizei" vorgegebene Richtwert von 10 Punkten abgeändert worden ist, weil der einzelne Beurteiler nunmehr die von ihm zu erstellenden Beurteilungen ins Verhältnis zueinander setzen mußte, um den vorgegebenen Durchschnittswert mit der Obergrenze 10,8 Punkte einzuhalten. Dadurch wurde die in den "Beurteilungsrichtlinien der Hessischen Bereitschaftspolizei" vorgegebene freie Bewertungsmethode eingeschränkt, die sich an dem durchschnittlichen Leistungs- und Persönlichkeitsbild der Beamten und Beamtinnen orientierte; der darin vorgegebene Richtwert von 10 Punkten wurde erhöht (vgl. hierzu auch BVerwG, Beschluß vom 15. Februar 1980 -- 6 P 84.78 --, ZBR 1981, 71 = PersV 1980, 240). Die nach § 64 Abs. 2 Nr. 3 HPVG F. 1984 erforderliche personalvertretungsrechtliche Zustimmung lag nicht bereits in der Zustimmung des Gesamtpersonalrats bei der Direktion der Hessischen Bereitschaftspolizei vom 31. Mai 1985 zu den "Beurteilungsrichtlinien der Hessischen Bereitschaftspolizei". Denn diese Beurteilungsrichtlinien enthielten -- wie dargelegt -- einen anderen Beurteilungsdurchschnittswert. Die Klage und die Berufung des Klägers sind nach allem insoweit begründet, als der Kläger begehrt, daß ihm für den Beurteilungszeitraum 1. Januar 1984 bis 31. Mai 1985 eine neue Regelbeurteilung erstellt wird. Unbegründet ist die Klage hingegen, soweit der Kläger beantragt, daß sich der Inhalt dieser neu zu erstellenden Regelbeurteilungen nach seinem Antrag vom 12. November 1985 zu richten hat; insoweit hat das Verwaltungsgericht seine Klage zu Recht abgewiesen, so daß die Berufung des Klägers erfolglos bleiben mußte. Die Verwaltungsgerichte sind im Rahmen der beschränkten Überprüfungsmöglichkeiten für dienstliche Beurteilungen, worauf bereits das Verwaltungsgericht zutreffend hingewiesen hat, nicht befugt, die fachliche und persönliche Beurteilung eines Beamten durch seinen Dienstvorgesetzten im vollen Umfange nachzuvollziehen oder diese gar durch eine eigene Beurteilung zu ersetzen. Jede Beurteilung ist ein Akt wertender Erkenntnis, der zunächst Aufgabe des Dienstherrn ist. Dem Kläger ist daher eine neue Beurteilung zu erteilen, bei deren Erstellung der in den Verfügungen vom 9. August 1985 und vom 16. August 1985 vorgegebene Durchschnittswert von 10,5 bis 10,7 Punkten mit der Obergrenze von 10,8 Punkten keine Rolle spielen darf. Der am 23. Dezember 1941 geborene Kläger ist Polizeihauptkommissar (Besoldungsgruppe A 11) bei der Hessischen Bereitschaftspolizei. Er ist bei der ... Abteilung in K als Zugführer sowie als Fachlehrer in der Ausbildung der Polizeianwärter für den mittleren Dienst eingesetzt. Am 10. September 1985 wurde über den Kläger eine Regelbeurteilung für den Zeitraum vom 1. Januar 1984 bis zum 31. Mai 1985 erstellt. Der Kläger erzielte bei der Beurteilung eine Durchschnittspunktzahl von 10,64, was einem Notenwert zwischen "befriedigend" (10 bis 8 Punkte) und "gut" (13 bis 11 Punkte) entspricht. Mit Schreiben vom 12. November 1985 wandte er sich an den Abteilungsführer der ... Hessischen Bereitschaftspolizeiabteilung und vertrat die Auffassung, daß ihm zu den Punkten 1 (Auffassungsgabe, geistige Regsamkeit), 2 (Urteilsfähigkeit), 3 (Ausdrucksfähigkeit), 5 (Arbeitsgestaltung, Organisationsfähigkeit), 6 (Arbeitstempo), 15 (Verhalten zu Mitmenschen -- u. a. zu Vorgesetzten und Kollegen) und 16 (Fähigkeit sich durchzusetzen) höhere Punktzahlen hätten zuerkannt werden müssen. In diesem Zusammenhang äußerte er die Vermutung, daß die Bewertung der Einzelmerkmale und die Durchschnittspunktzahl weniger auf seine individuellen Leistungen, sondern vielmehr auf ein Koordinierungsgespräch zwischen dem Direktor der Hessischen Bereitschaftspolizei und den Abteilungsführern zurückzuführen seien. Zur Interpretation von Ziff. 8 der "Beurteilungsrichtlinien der Hessischen Bereitschaftspolizei", die mit Wirkung vom 1. Juni 1985 in Kraft gesetzt worden sind und denen der Gesamtpersonalrat bei der Direktion der Hessischen Bereitschaftspolizei am 31. Mai 1985 zugestimmt hatte, wonach der Richtwert für die Beurteilungen der Beamten bei 10 Punkten liegen sollte, fand am 6. August 1985 ein Koordinierungsgespräch mit dem Direktor der Hessischen Bereitschaftspolizei und den Abteilungsführern statt, in dem Einigkeit darüber erzielt wurde, daß -- ausgehend von den erwähnten 10 Punkten als tatsächlicher Durchschnittswert -- bei den Beurteilungen ein Durchschnittswert von 10,5 bis 10,7 Punkte nicht überschritten werden sollte. Für die ... Hessische Bereitschaftspolizeiabteilung wurde zudem durch Verfügung vom 16. August 1985 der Wert von 10,8 als absolute Obergrenze festgelegt, die es auf Abteilungsebene einzuhalten galt. Diese beiden Verfügungen vom 9. August 1985 und vom 16. August 1985 wurden laut Verteiler den jeweiligen örtlichen Personalvertretungen übermittelt; bei der Festsetzung dieser Durchschnittswerte von 10,5 bis 10,7 bzw. 10,8 Punkten wurde der Gesamtpersonalrat nicht beteiligt. Am 14. bzw. 21. Februar 1986 wurde die Beurteilung des Klägers vom 10. September 1985 abgeändert, ohne daß sich dadurch die erzielte Durchschnittspunktzahl änderte. Der Kläger verweigerte seine Unterschrift unter die geänderte Beurteilung und erklärte, seine Einwände auch gegen die neugefaßte Beurteilung aufrechtzuerhalten. Mit Bescheid vom 4. März 1986 wies die Direktion der Hessischen Bereitschaftspolizei das Begehren des Klägers zurück, seine Regelbeurteilung abzuändern. Den hiergegen erhobenen Widerspruch wies die Direktion der Hessischen Bereitschaftspolizei mit Widerspruchsbescheid vom 6. Juni 1986 zurück. Am 12. Juni 1986 hat der Kläger durch seine Bevollmächtigten bei dem Verwaltungsgericht in Kassel Klage erhoben. Er hat die festgelegten Durchschnittswerte im Bereich der Hessischen Bereitschaftspolizei im allgemeinen und in der ... Abteilung im besonderen beanstandet und auf seine gezeigten Leistungen im Rahmen seiner überwiegenden Lehrtätigkeit verwiesen. Der Kläger hat beantragt, den Bescheid der Direktion der Hessischen Bereitschaftspolizei vom 4. März 1986 sowie deren Widerspruchsbescheid vom 6. Juni 1986 aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, eine neue dienstliche Beurteilung entsprechend seinem Antrag vom 12. November 1985 zu erstellen. Der Beklagte hat beantragt, die Klage abzuweisen. Selbst wenn die Absprache im Bereich der Hessischen Bereitschaftspolizei, daß bei den Beurteilungen ein Durchschnittswert von 10,5 bis 10,7 Punkten nicht überschritten werden dürfe, der Beteiligung des Gesamtpersonalrats unterlegen haben sollte, könne der Kläger hieraus keine anspruchsbegründende Rechtsverletzung ableiten, da die Mitbestimmung nicht eine auf den Kläger bezogene Einzelmaßnahme, sondern eine kollektive Personalmaßnahme betreffe. Auch die Forderung im Bereich der ... Abteilung, einen maximalen Durchschnittswert von bis zu 10,8 Punkten einzuhalten, führe nicht dazu, daß der Beurteilungsspielraum in unzulässiger Weise eingeengt worden sei. Dadurch habe vielmehr das Beurteilungsverfahren vereinheitlicht und die einzelnen Beurteilungen der Beamten in den fünf Abteilungen der Hessischen Bereitschaftspolizei vergleichbar gestaltet werden sollen. Das Verwaltungsgericht Kassel hat die Klage durch Urteil vom 1. März 1989 -- I/1 E 1110/86 -- abgewiesen und die angegriffene Beurteilung für rechtmäßig erachtet. Das nach den Beurteilungsrichtlinien der Hessischen Bereitschaftspolizei vom 1. Juni 1985 angewandte Beurteilungsverfahren einschließlich des zwischen dem Direktor und den Abteilungsführern der Hessischen Bereitschaftspolizei festgelegten Durchschnittswertes von 10,5 bis 10,7 Punkten, maximal 10,8 Punkten auf der jeweiligen Abteilungsebene, sei nicht zu beanstanden. Die Regelbeurteilung des Klägers halte der Überprüfung auch insoweit stand, als er sie über die von ihm geltend gemachten allgemeinen Bedenken gegen das Beurteilungsverfahren hinaus in einzelnen Punkten angreife. Gegen dieses am 1. März 1989 verkündete und den Bevollmächtigten des Klägers nach dem 1. August 1989 zugestellte Urteil hat der Kläger durch seine Bevollmächtigten am 14. August 1989 Berufung eingelegt und sein erstinstanzliches Vorbringen vertieft. Der Kläger beantragt sinngemäß, das angefochtene Urteil aufzuheben und nach seinem erstinstanzlichen Antrag zu erkennen. Der Beklagte beantragt, die Berufung zurückzuweisen. Er verteidigt unter näherer Darlegung seiner Rechtsauffassung das angefochtene Urteil. Die Beteiligten haben sich mit einer Entscheidung des Senats im schriftlichen Verfahren einverstanden erklärt, der Kläger mit Schriftsatz seiner Bevollmächtigten vom 17. September 1990 und der Beklagte mit Schriftsatz vom selben Tage. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Gerichtsakten sowie auf den Inhalt der Personalakten über den Kläger (5 Bände) Bezug genommen, die Gegenstand der Senatsberatung waren.