1 UE 2260/86

Die nach §§ 124, 125 VwGO zulässige Berufung, über die der Senat im Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entscheiden kann (§§ 101 Abs. 2, 125 Abs. 1 VwGO) ist unbegründet. Die zulässige Klage ist begründet. Das Verwaltungsgericht hat zu Recht festgestellt, daß der Kläger Anspruch auf Ernennung zum Verwaltungsstudiendirektor als Studienleiter am Verwaltungsseminar Frankfurt am Main des Hessischen Verwaltungsschulverbandes hat. Dem Verwaltungsgericht ist zunächst darin zu folgen, daß dieser Anspruch nicht schon allein aufgrund der Stellenausschreibung oder ohne weiteres aus der Wahrnehmung der Funktion des Verwaltungsstudiendirektors als Studienleiter am Verwaltungsseminar Frankfurt am Main oder unmittelbar aus der Fürsorgepflicht des Dienstherrn herzuleiten ist. Insoweit kann gemäß Art. 2 § 6 EntlG auf die diesbezüglichen Ausführungen des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main verwiesen werden. Der vom Kläger geltend gemachte Anspruch rechtfertigt sich aus der Verpflichtung des Beklagten zur Leistung von Schadenersatz wegen schuldhafter Verletzung der Fürsorgepflicht (vgl. § 92 Abs. 1 HBG). Der Beklagte hat den Kläger fürsorgepflichtwidrig an seinem Aufstieg gehindert, indem er ihn auf Dauer mit einer höher bewerteten Funktion betraut hat, obwohl er ihm seit mehr als viereinhalb Jahren das dieser Funktion entsprechende statusrechtliche Amt verweigert und die Verbandsversammlung des Beklagten die entsprechende Planstelle spätestens seit dem Haushaltsjahr 1983 nicht mehr bewilligt und der vom Kläger wahrgenommenen Funktion gesetzwidrig nur noch eine Planstelle der Besoldungsgruppe A 15 nebst Amtszulage zugeordnet hat. Das geschieht, obwohl der Beklagte ersichtlich allein dem Kläger das nach seiner Meinung auch zukünftig vorhandene statusrechtliche Amt des Verwaltungsstudiendirektors mit Studienleiterfunktion beim Verwaltungsseminar Frankfurt am Main verleihen will. Er will lediglich zuvor eine Abstufung der besoldungsrechtlichen Bewertung dieses Amtes erreichen. Will der Haushaltsgesetzgeber - wie hier - an der ihm von der Verwaltung vorgegebenen Organisation festhalten, muß er im Haushaltsplan so viele Stellen ausbringen, wie Dienstposten mit dem entsprechenden Funktionsinhalt vorhanden sind (Hess. VGH, Urteil vom 14.07.1982 - I OE 13/80 -, ESVGH 32, 276 = DVBl. 1983, 51 = ZBR 1983, 60, das trotz Aufhebung durch das Bundesverwaltungsgericht in diesem Punkte unbeanstandet blieb). Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist der Dienstherr aufgrund der Fürsorgepflicht verpflichtet, in angemessener Weise für die Bereitstellung einer höher bewerteten Planstelle zu sorgen, wenn einem Beamten ein Dienstposten übertragen ist, dessen Bewertung und Zuordnung zu einem bestimmten Amt das Besoldungsgesetz selbst abschließend regelt, und wenn der betreffende Beamte auch weiterhin als einziger für die Beförderung auf dem höher zu bewerteten Amt in Betracht kommt (BVerwG, Urteil vom 17.10.1974 - II C 40.72 -, Buchholz 232 § 79 Nr. 51; vgl. auch VGH Bad.-Württ., Urteil vom 02.12.1975 - IV 483/74 -, ZBR 1976, 155). Diese Voraussetzungen sind hier erfüllt. Auszugehen ist zunächst davon, daß der dem Kläger zum 01.01.1983 übertragene Dienstposten tatsächlich der des Verwaltungsstudiendirektors als Studienleiter des Verwaltungsseminars Frankfurt am Main ist, wenngleich in der Übertragungsverfügung vom 25.11.1982 lediglich von der Besetzung der "Stelle des Studienleiters am Verwaltungsseminar Frankfurt am Main" die Rede ist. Nach der Stellenausschreibung ist dies nicht zweifelhaft, da diese die Stelle des Studienleiters des Verwaltungsseminars Frankfurt am Main, Verwaltungsstudiendirektor Besoldungsgruppe A 15 HBO mit Amtszulage, zum Gegenstand hat. Die Dienstpostenübertragung vom 25.11.1982 machte insoweit nur die Einschränkung, daß der Kläger nicht mit Wirkung vom 01.01.1983 zum Verwaltungsstudiendirektor ernannt werden könne, sondern seine bisherige statusrechtliche Stellung beibehalte und deswegen die Amtsbezeichnung Verwaltungsseminardirektor weiterführe. Das bedeutet nicht, daß das funktionelle Amt des Verwaltungsstudiendirektors - als Studienleiter am Verwaltungsseminar Frankfurt am Main - vom Kläger nicht ungeteilt hätte wahrgenommen werden sollen. Der Beklagte wollte nur verhindern, daß dem Kläger ein höherer Status als der eines Verwaltungsseminardirektors zuteil wurde. Der übertragene Dienstposten des Verwaltungsstudiendirektors als Studienleiter beim Verwaltungsseminar Frankfurt am Main stellt eine gegenüber dem Status des Klägers höher bewertete Funktion dar. Dabei kommt es nicht darauf an, daß der Beklagte dieser Funktion nur noch eine Planstelle A 15 mit Amtszulage zugeordnet hat. Der Haushaltsgesetzgeber - hier gemäß § 7 Abs. 1 Nr. 2 der Verbandssatzung des Beklagten vom 17.04.1980 (StAnz 1980 S. 993) in der Fassung der Änderungssatzung vom 11.12.1985 (StAnz 1985 S. 2361.) i.V.m. §§ 4 Abs. 2 Nr. 2 und 6 Abs. 2 Verwaltungsschulverbandsgesetz vom 12.07.1979 (GVBl. 1979 S. 104, VwSchG) die Verbandsversammlung des Beklagten - hat mit dieser Maßnahme gegen auch ihn bindendes Recht, nämlich gegen Anlage I zu Art. 1 § 2 des Hessischen Anpassungsgesetzes zum 2. Gesetz zur Vereinheitlichung und Neuregelung des Besoldungsrechts in Bund und Länder vom 23.12.1976 (GVBl. 1976 S. 547) in der Fassung des Änderungsgesetzes vom 20.12.1979 (GVBl. 1980 S. 1) - HAnpG 2. BesVNG - verstoßen. Dort ist das Amt des Verwaltungsstudiendirektors als Studienleiter am Verwaltungsseminar Frankfurt am Main des Hessischen Verwaltungsschulverbandes in Besoldungsgruppe A 16 eingruppiert. Es handelt sich hierbei um eine konkrete funktionsgebundene Besoldungsregelung, die einer eigenen, abweichenden Bewertung der Funktion durch den dieser landesrechtlichen Regelung unterworfenen Haushaltsgesetzgeber entgegensteht. Insoweit unterscheidet sich der vorliegend zu beurteilende Sachverhalt von dem, der dem Urteil des Senats vom 14.07.1982 (a.a.O.) zugrunde lag und wo es nach Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts Sache des Haushaltsgesetzgebers war, durch die Ausbringung von Planstellen in sachgerechter Bewertung abschließend festzulegen, ob Abteilungen als groß und bedeutend im Sinne des Besoldungsgesetzes anzusehen sein sollen. Richtet der Haushaltsgesetzgeber Stellen für die Erledigung bestimmter Aufgaben ein, wie das hier der Fall ist, so ist er hinsichtlich der Wertigkeit an die Bewertung des Besoldungsgesetzgebers gebunden (Senatsurteil vom 14.07.1982 - I OE 13/80 - a.a.O.). Dem Umstand, daß vom Kläger bis heute ein der Besoldungsgruppe A 16 HBesO zugeordnetes funktionelles Amt ausgeübt wird, kann nicht entgegengehalten werden, daß die besoldungsrechtliche Eingruppierung des Amtes des Verwaltungsstudiendirektors als Studienleiter beim Verwaltungsseminar Frankfurt am Main des Hessischen Verwaltungsschulverbandes (inzwischen) unwirksam sei, weil sie gegen höherrangiges Recht verstoße (vgl. dazu BVerwG, Beschluß vom 08.03.1976 - BVerwG VI B 56.75 -, Buchholz 235 § 53 BBesG Nr. 1). Hier ist weder ein Verstoß gegen § 18 BBesG noch gegen Art. 3 Abs. 1 GG festzustellen. Es ist nicht eindeutig zu erkennen, daß sich der Landesgesetzgeber bei der Eingruppierung der Ämter der Studienleiter bei den hessischen Verwaltungsseminaren von einem Vergleich mit dem Amt des Oberstudiendirektors als Leiter einer beruflichen Schule (Besoldungsgruppe A 15/A 16 BBesO) in bezug auf die für dieses Amt vom Bundesgesetzgeber vorgenommene Differenzierung nach einer Schülerzahl bis 360 oder über 360 hat leiten lassen. Insbesondere ergeben die Entwürfe und Beratungen zum Hessischen Anpassungsgesetz zum 2. BesVNG nichts dafür her (vgl. HLT, 8. WP, Nr. 3361 und 3592 sowie HLT, Sitzungsprotokolle 8/43/Seite 2474 ff. und 48/Seite 2807 ff.). In der Beibehaltung der bisherigen unterschiedlichen Eingruppierung der Studienleiterstellen bei den Verwaltungsseminaren Kassel, Wiesbaden und Darmstadt einerseits und Frankfurt andererseits liegt kein Verstoß gegen den Grundsatz der funktionsgerechten Besoldung (§ 18 BBesG). Im Rahmen der ihm zustehenden Gestaltungsfreiheit ist der Gesetzgeber nicht gehalten, jeden Unterschied in der Arbeitslast und in der Verantwortung zum Ansatzpunkt für eine Differenzierung zu wählen. Er darf dort, wo nach seiner gerichtlich nicht im einzelnen nachprüfbaren Auffassung sich Aufgaben und Verantwortung der in Vergleich zu setzenden Ämter nur geringfügig unterscheiden, auf eine Differenzierung verzichten (vgl. Bay. Verfassungsgerichtshof, Entscheidung vom 20.10.1981 - Vf. 4-Vit-77 -, ZBR 1982, 243). Umgekehrt kann der Landesgesetzgeber aber auch nicht über vorhandene Unterschiede einfach hinweggehen. Allein der Umstand, daß das Verwaltungsseminar Frankfurt in den Jahren 1982 bis 1985 durchschnittlich über mehr als die doppelte Zahl von Schülern als das Verwaltungsseminar Darmstadt aufzuweisen hatte, läßt sich als Grund dafür anführen, daß die Studienleiterstelle beim Verwaltungsseminar Frankfurt höher eingestuft ist als die Studienleiterstelle beim Verwaltungsseminar in Darmstadt. Eine Gefahr für eine funktionsgerechte Besoldungsstruktur wäre bei der bisherigen gesetzlichen Regelung erst dann zu erkennen, wenn sich ein vernünftiger, aus der Natur der Sache sich ergebender oder sonst einleuchtender Grund für eine Differenzierung nicht finden ließe (vgl. BVerfG, Beschluß vom 10.10.1978 - 2 BvL 10/77 -, BVerfGE 49, 260 ff. ). Deswegen ist im vorliegenden Fall auch kein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG gegeben. Dies gilt nicht nur in bezug auf einen wertenden Vergleich zwischen den Studienleiterstellen selbst, sondern auch mit Rücksicht auf die Ämter der Leiter von beruflichen Schulen BBesO A 15 und A 16, wobei sich letzteres allein schon aufgrund der völlig unterschiedlichen Aufgabenbereiche der beruflichen Schulen und der hessischen Verwaltungsschulseminare ergibt (vgl. § 1 der Verordnung über die Berufsschulen vom 11.07.1980 - Abl. KM 370 - i.d.F. der Verordnung vom 20.08.1986 - Abl. KM 622 - einerseits und § 2 Verwaltungsschulverbandsgesetz andererseits). Die vorstehenden Ausführungen bedeuten nicht, daß der hessische Besoldungsgesetzgeber gehindert wäre, unter Berücksichtigung der Entwicklung der Schülerzahlen an den Verwaltungsseminaren nach Einrichtung der Verwaltungsfachhochschule im Rahmen der ihm zustehenden Gestaltungsfreiheit die besoldungsmäßige Eingruppierung der Verwaltungsstudiendirektoren an den hessischen Verwaltungsseminaren zu überdenken und neu zu regeln; bisher hat er dies aber nicht getan. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts kann der Dienstherr einen Beamten allerdings für gewisse, auch längere Zeit in einer gesetzlich höher bewerteten Funktion beschäftigen, ohne daß sich für ihn daraus ohne weiteres eine Verpflichtung zur Beförderung des Beamten ergäbe (BVerwG, Urt. v. 24.01.1985 - BVerwG 2 C 39.82 -, Buchholz 235 § 18 BBesG Nr. 24 - DÖV 1985, 875 = DVBl. 1985, 746 = ZBR 1985, 197). Das Bundesverwaltungsgericht schließt aber nicht schlechthin einen aus längerer Beschäftigung erwachsenden Anspruch auf Beförderung aus. Dementsprechend verbietet sich jedenfalls eine in voller Absicht auf Dauer angelegte "überwertige" Beschäftigung ohne entsprechende Beförderung des Beamten. Der erkennende Senat hat in seiner vom Bundesverwaltungsgericht durch das eben erwähnte Urteil aufgehobenen Entscheidung vorn 14.07.1982 - I OE 13/80 - (a.a.O.) den Standpunkt vertreten, die Fürsorgepflicht verbiete dem Dienstherrn, höhere funktionsgebundene Ämter für, längere Zeit von einem Beamten unterbesetzt führen zu lassen, wenn nicht besondere Umstände dies rechtfertigten. Das Bundesverwaltungsgericht sieht ein solches die Regel bildendes Verbot längerfristiger Unterbesetzung nicht gegeben. Dieser Auffassung schließt sich der Senat nunmehr im Hinblick darauf an, daß gemäß § 19 Abs. 2 BBesG aus der Wahrnehmung der Aufgaben eines höherwertigen Amts in aller Regel nicht einmal ein Anspruch des Beamten auf Besoldung aus diesem Amt und erst recht kein Anspruch auf Beförderung hergeleitet werden kann. Daher ist nicht zu prüfen, ob besondere Umstände vorliegen, die ausnahmsweise ein Hinausschieben der Übertragung des höheren statusrechtlichen Amtes mit der aus diesem zu gewährenden Besoldung erlauben, sondern ob die Zeit (nach Bundesverwaltungsgericht "gewisse, auch längere Zeit") überschritten ist, während der einem Beamten ohne beamtenrechtliche Folgen die ihm zugewiesene höhere Funktion übertragen werden darf, oder ob im übrigen besondere Umstände vorliegen, welche es gebieten, den Inhaber des betreffenden Dienstpostens zu befördern. Im vorliegenden Fall liegt in dem Verhalten des Beklagten eine Fürsorgepflichtverletzung gegenüber dem Kläger. Die Dauer der Beschäftigung des Klägers in der höher bewerteten Funktion des Verwaltungsstudiendirektors als Studienleiter beim Verwaltungsseminar Frankfurt am Main des Hessischen Verwaltungsschulverbandes hat den Zeitraum überschritten, während dessen der Dienstherr den Kläger nicht befördern mußte. Soweit ersichtlich hat das Bundesverwaltungsgericht bisher die rechtlich zulässige Dauer der Verwendung eines Beamten in einer gegenüber seinem Statusamt höher bewerteten Funktion nicht eingegrenzt. Der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg hat in einem Fall, in dem eine rückläufige Entwicklung der für die besoldungsrechtliche Zuordnung einer Schulleiterstelle maßgeblichen Zahl von "Schulstellen" (Lehrerstellen) bereits bei Beginn der Amtsübernahme zu erwarten war, eine Zeitdauer von zwei Jahren und 8 Monaten als "noch vertretbar" angesehen, ohne dies indes näher zu begründen (VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 02.12.1975 - IV 438/74 - a.a.O.). Nach Auffassung des erkennenden Senats ist es nicht geboten, den Zeitraum genau festzulegen, ab wann eine Wahrnehmung der Aufgaben eines höherwertigen Dienstpostens das Unterlassen der Beförderung und die Einweisung in die entsprechende Planstelle die Fürsorgepflicht verletzt. Im Fall des Klägers, der nunmehr fast fünf Jahre nicht amtsentsprechend überwertig beschäftigt wird, ist der noch hinzunehmende Zeitraum jedenfalls überschritten. Hierbei ist zu berücksichtigen, daß der Kläger gerade nicht nur zum Stellenverwalter für einen erkennbar befristeten Zeitraum berufen wurde. Dem Beklagten ging es bei dem durchgeführten Auswahlverfahren um die auf Dauer angelegte Besetzung der Stelle des Verwaltungsstudiendirektors als Studienleiter beim Verwaltungsseminar Frankfurt am Main. In dem Auswahlverfahren ist der Kläger als der geeignetste Bewerber ausgesucht worden. Dem Kläger wurde, ohne ihn allerdings zum Verwaltungsstudiendirektor als Studienleiter bei dem Verwaltungsseminar Frankfurt am Main zu ernennen, eine Amtszulage zuerkannt, wie sie an die Ämter der Verwaltungsstudiendirektoren als Studienleiter bei den Verwaltungsseminaren Darmstadt, Kassel und Wiesbaden gebunden ist. Überdies wurde durch die Bekanntgabe des Beschlusses des Verbandsausschusses vom 18.11.1982 deutlich gemacht, daß der Kläger lediglich mit einer gesetzlichen Neubewertung seiner Funktion, nicht aber mit einem Wechsel der auszuübenden Funktion rechnen müsse. Eine derartig feste Bindung des Klägers an die ihm seit 01.01.1983 übertragene Funktion verläßt den Charakter des Provisoriums, dem jede Übertragung höherwertiger Tätigkeit, auch wenn sie auf längere Zeit erfolgen soll, erkennbar in sich tragen muß, soll sie nicht doch einen Anspruch auf Beförderung auslösen. Der Kläger muß sich deshalb auch nicht weiter mit der Vorenthaltung eines seinem jetzigem funktionellen Amt entsprechenden Status abfinden. Im gegenwärtigen, für die Entscheidung maßgeblichen Zeitpunkt kommt es nicht mehr darauf an, daß dem Kläger seinerzeit die Absicht des Beklagten bekannt war, den Landesbesoldungsgesetzgeber zu einer niedrigeren Eingruppierung der von ihm, dem Kläger, verwalteten Stelle zu veranlassen. Trotz der diesbezüglichen ständigen Bemühungen des Beklagten ist dieses Ziel bisher nicht erreicht worden, obwohl das Hessische Besoldungsgesetz zuletzt noch durch das Gesetz zur Änderung besoldungsrechtlicher und dienstlicher Vorschriften vom 02.12.1986 (GVBl. I S. 393) geändert wurde. Nach der Auskunft des Hessischen Ministers des Innern vorn 14.05.1987 ist bei dieser Gesetzesnovelle von einer Aufnahme der von dem Beklagten erstrebten Änderung Abstand genommen worden, da davon ausgegangen wurde, daß hierfür die erforderliche Mehrheit nicht zu erreichen war. Angesichts dieses Umstand und der fast fünf Jahre langen Wahrnehmung der Aufgaben des Studienleiters am Verwaltungsseminar Frankfurt am Main durch den Kläger ist es im gegenwärtigen Zeitpunkt unerheblich, daß nach der Auskunft des Hessischen Ministers des Innern weiterhin eine entsprechende Gesetzesänderung beabsichtigt ist, zumal es offen ist, ob es tatsächlich dazu und gegebenenfalls wann kommen wird. Die Nichtbeförderung des Klägers steht, da der Beklagte an seiner Behördenorganisation festhält und eine Ablösung des Klägers von seinem Dienstposten nicht beabsichtigt, im zurechenbaren Zusammenhang mit der gesetzwidrigen Unterlassung von Bemühungen des Beklagten um die Bereitstellung einer Planstelle der Besoldungsgruppe A 16 HBesO durch sein Haushaltsorgan über den 31.12.1982 hinaus bis heute. Das Verwaltungsgericht hat den Schuldvorwurf zu Recht damit begründet, daß der Beklagte selbst davon ausgehe, die Wahrnehmung einer höheren Funktion ohne Verletzung der Fürsorgepflicht des Dienstherrn könne nur für einen überschaubaren Zeitraum zugemutet werden. Der Umstand, daß gegenwärtig keine Planstelle der Besoldungsgruppe A 16 vorhanden ist, hindert die Erfüllung des nach alledem bestehenden Schadensersatzanspruchs auf Naturalrestitution in Gestalt der Ernennung des Klägers zum Verwaltungsstudiendirektor als Studienleiter beim Verwaltungsseminar Frankfurt am Main des Hessischen Verwaltungsschulverbandes nicht. Es ist Sache des Haushaltsgesetzgebers, bei Festhalten an der von der Verwaltung vorgegebenen Behördenorganisation für die Ausbringung so vieler Stellen zu sorgen, wie Dienstposten mit gesetzlich vorgegebenen Funktionsinhalt vorhanden sind. Der Beklagte hat aus der ihm obliegenden Schadensersatzpflicht die erforderlichen haushaltsrechtlichen Konsequenzen zu ziehen (vgl. Hess. VGH, Urt. v. 14.07.1982, a.a.O., das auch insoweit vom Bundesverwaltungsgericht nicht beanstandet worden ist). Selbst wenn für den Verbandsvorsteher des Verwaltungsschulverbandes aus § 4 Verwaltungsschulverbandsgesetz und § 9 Abs. 2 Nr. 4 der Verbandssatzung i.V.m. § 6 Abs. 2 und 8 Verwaltungsschulverbandsgesetz sowie § 73 Abs. 1 HGO die Verpflichtung herzuleiten wäre, er dürfe keine Ernennung eines Beamten ohne Planstelle vornehmen, so gilt auch hier, daß - wie im Landeshaushaltsrecht - in dem gemäß § 6 Abs. 2 Verwaltungsschulverbandsgesetz maßgeblichen Gemeindehaushaltsrecht durch § 96 Abs. 2 HGO die Begründung oder Aufhebung von Ansprüchen ausgeschlossen wird. Einem zur Entstehung gelangten Schadensersatzanspruch ist mithin auch durch den Verwaltungsschulverband Rechnung zu tragen. Die Kosten des nach alledem erfolglosen Berufungsverfahrens fallen dem Beklagten gemäß § 154 Abs. 2 VwGO zur Last. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils hinsichtlich der Kosten beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO. Die Revision gegen dieses Urteil ist wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zuzulassen (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO). Es bedarf revisionsgerichtlicher Klärung, wie lange ein Beamter in einer gegenüber seinem statusrechtlichen Amt höher bewerteten Funktion beschäftigt werden kann, ohne daß der Dienstherr gehalten wäre, ihn entweder zu befördern oder anderweitig zu verwenden, und ob sich diese Zeit gegebenenfalls auch danach bemißt, unter welchen Umständen dem Beamten die höherwertige Funktion übertragen worden ist. R e c h t s m i t t e l b e l e h r u n g Gegen diese Entscheidung steht den Beteiligten die Revision an das Bundesverwaltungsgericht zu. Die Revision ist innerhalb eines Monats nach Zustellung dieser Entscheidung durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer deutschen Hochschule schriftlich beim Hessischen Verwaltungsgerichtshof in Kassel, Brüder-Grimm-Platz 1, einzulegen und spätestens innerhalb eines weiteren Monats zu begründen. Die Revision muß die angefochtene Entscheidung bezeichnen. Die Revisionsbegründung oder die Revision muß einen bestimmten Antrag enthalten, die verletzte Rechtsnorm und, soweit Verfahrensmängel gerügt werden, die Tatsachen bezeichnen, die den Mangel ergeben. Der am 03.03.1944 geborene Kläger ist seit 01.01.1973 hauptamtlich als Dozent am Verwaltungsseminar Frankfurt am Main des Beklagten tätig. Am 01.01.1980 wurde er stellvertretender Studienleiter des Verwaltungsseminars mit der Amtsbezeichnung Verwaltungsseminardirektor (Besoldungsgruppe A 15 HAnpG - 2. BesVNG -). Wegen Ausscheidens des bisherigen Stelleninhabers zum 31.12.1982 schrieb der Beklagte im Juli 1982 die Stelle des Studienleiters des Verwaltungsseminars Frankfurt am Main, die der Besoldungsgruppe A 16 zugewiesen war und ist (vgl. Anlage I zu Art. 1 § 2 HAnpG - 2. Bes. VNG), im Staatsanzeiger mit im wesentlichen folgendem Wortlaut: aus: "Beim Hessischen Verwaltungsschulverband Körperschaft des öffentlichen Rechts ist wegen Ausscheidens des derzeitigen Amtsinhabers zum 31.12.1982 die Stelle des/der Studienleiters(in) des Verwaltungsseminars Frankfurt. am Main Verwaltungsstudiendirektor(in) - Bes.Gr. A 15 HBO mit Amtszulage zu besetzen." Der Kläger bewarb sich zusammen mit einigen anderen Bewerbern um die in dieser Weise ausgeschriebene Stelle. Der Verbandsvorsteher des Beklagten beantragte auf Empfehlung der Bezirksleitung des Beklagten und des Personalrats, dem Kläger mit Wirkung vom 01.01.1983 die Stelle des Studienleiters am Verwaltungsseminar Frankfurt am Main zu übertragen und ihm die Amtsbezeichnung Verwaltungsstudiendirektor zu verleihen. Daraufhin faßte der Verbandsausschuß des Beklagten folgenden Beschluß: "1. Die Funktion des Studienleiters am Verwaltungsseminar Frankfurt a.M. wird mit Wirkung vorn 1. Januar 1983 Herrn Verwaltungsseminardirektor Klaus-Dieter S., geboren am 03.03.1944, wohnhaft E.-straße 219 , .. F. (zur Zeit stellvertretender Studienleiter des Verwaltungsseminars Frankfurt am Main) übertragen. 2. Verwaltungsseminardirektor S. verbleibt bis zu einer gesetzlichen Neubewertung des Amtes des Studienleiters am Verwaltungsseminar Frankfurt am Main in seiner bisherigen statusrechtlichen Stellung. 3. Herrn S. wird die Amtszulage gewährt." Dieser Beschluß wurde dem Kläger durch Schreiben des Geschäftsführers des Verbandsvorstehers vom 25.11.1982 mitgeteilt. Der Kläger wurde in diesem Schreiben darauf hingewiesen, daß er nach dem erwähnten Beschluß nicht zum Verwaltungsstudiendirektor ernannt werden könne, sondern bis zu einer gesetzlichen Neuregelung des Amtes des Studienleiters seine bisherige Amtsbezeichnung Verwaltungsseminardirektor weiter führe. Ab 1. Januar werde ihm jedoch die vorgesehene Amtszulage gewährt, so daß ihm keine finanziellen Nachteile gegenüber den Studienleitern der übrigen Verwaltungsseminare entstehen würden. Nachdem der Kläger zum 01.01.1983 die ihm übertragene Funktion des Studienleiters übernommen hatte, die er bis heute noch inne hat, beantragte er mit Schreiben vom 02.01.1983, ihn "zum Verwaltungsstudiendirektor als Studienleiter am Verwaltungsseminar Frankfurt a.M. - ohne Einschränkung - zu ernennen." Zur Begründung führte er aus, der Status des Verwaltungsstudiendirektors werde ihm nur im Hinblick auf eine "irgendwann einmal möglicherweise eintretende" Gesetzesänderung vorenthalten. Unschädlich sei, daß die Ausschreibung mit einer unzutreffenden Besoldungsgruppe versehen sei, weil die Stelle des Studienleiters am Verwaltungsseminar Frankfurt am Main gesetzlich der Besoldungsgruppe A 16 zugeordnet sei. Der mit dem erwähnten Beschluß vorgenommene statusrechtliche Vorbehalt sei rechtswidrig, weil er der unzweifelhaften Übertragungsentscheidung widerspreche und weil er versuche, die Rechtswirkungen der Zuordnung zur Besoldungsgruppe A 16 zu entziehen. Damit widerspreche der Beschluß geltendem Recht; Nr. 2 des Beschlusses sei daher aufzuheben. Der Verbandsvorsteher des Beklagten lehnte den Antrag des Klägers mit Bescheid vom 27.06.1983 ab, wobei er auf die angestrebte Neuregelung des Hessischen Besoldungsgesetzes verwies. Gegen diesen Bescheid legte der Kläger mit Schreiben vom 16.08.1983 Widerspruch ein. Zusätzlich beantragte er Schadensersatz wegen schuldhafter Verletzung der Fürsorgepflicht. Er wolle beamten- und besoldungsrechtlich so gestellt werden, wie er stehen würde, wenn er bereits zum 01.01.1983 als Studienleiter am Verwaltungsseminar Frankfurt am Main - Verwaltungsstudiendirektor - in der Besoldungsgruppe A 16 ernannt worden wäre. Mit Widerspruchsbescheid vom 08.12.1983 - zugestellt am 12.12.1983 - wies der Verbandsvorsteher des Beklagten auf Beschluß des Verbandsausschusses den Widerspruch mit folgender Begründung zurück: Zwar treffe es zu, daß die Stelle "Verwaltungsstudiendirektor als Studienleiter am Verwaltungsseminar Frankfurt am Main des Hessischen Verwaltungsschulverbandes" nach hessischem Besoldungsrecht der Besoldungsgruppe A 16 zugeordnet sei; hierauf könne sich der Kläger jedoch nicht stützen, weil diese Zuordnung nicht mehr dem Grundsatz der funktionsgerechten Besoldung entspreche (§ 18 BBesG). Er übersehe, daß sich die Bedeutung der Stelle des Studienleiters erheblich vermindert habe. Aus diesem Grunde werde eine Änderung des Hessischen Besoldungsgesetzes angestrebt, wonach u.a. für den Studienleiter des Verwaltungsseminars Frankfurt am Main nur noch eine Besoldung nach A 15 mit einer Zulage von 150,00 DM vorgesehen sei. Nach § 19 Abs. 2 BBesG ergebe sich aus der Erfüllung des Funktionsmerkmals ("als Studienleiter am Verwaltungsseminar") zu der Amtsbezeichnung "Verwaltungsstudiendirektor" noch kein Anspruch auf die Besoldung aus diesem Amt. Die Übertragung der Funktion des höherwertigen Amtes unter Belassung im bisherigen statusrechtlichen Amt sei für einen begrenzten Zeitraum zulässig, ohne daß sich hieraus ein Anspruch auf Übertragung des höheren Amtes unter entsprechender Einweisung in eine Planstelle ergebe. Durch Nichtverleihung eines bestimmten Amtes solle für eine Übergangszeit dem Besoldungsgesetzgeber die Möglichkeit offen gehalten werden, seine bisherige Bewertung eines Amtes wegen der inzwischen veränderten Sachlage zu überprüfen, um den bundesrechtlich vorgesehenen Grundsatz der funktionsgerechten Besoldung zu verwirklichen. Am 09.01.1984 hat der Kläger Klage erhoben. Er hat vorgetragen: Der Beklagte habe durch sein Vorgehen die ihm - dem Kläger - gegenüber obliegende Fürsorgepflicht schuldhaft verletzt, so daß die Ernennung und höhere Eingruppierung nachzuholen sei. Angesichts der Tatsache, daß die Stelle des Verwaltungsstudiendirektors als Studienleiter am Verwaltungsseminar Frankfurt am Main nach hessischem Besoldungsrecht der Besoldungsgruppe A 16 zugeordnet und ihm diese Funktion übertragen worden sei, sei es rechtswidrig, ihm die gesetzlich vorgesehene Rechtswirkung vorzuenthalten. Ihm komme auch Vertrauensschutz zugute, weil er wegen der korrekten Amtsbezeichnung in der Stellenausschreibung ungeachtet des Zusatzes "A 15 HBO mit Amtszulage" davon habe ausgehen können, daß dieser die zugehörige Besoldungsgruppeneinreihung folgen werde. Zumindest an die in der Ausschreibung genannte Amtsbezeichnung "Verwaltungsstudiendirektor" hätte der Beklagte sich halten müssen. Da der Gesetzgeber bei der Qualifikation und Eingruppierung der mit ihm - dem Kläger - besetzten Stelle die Bewertung der Funktion selbst konkretisiert habe und es sich dabei um ein funktionsbezogenes Amt bzw. um eine funktionsbezogene Besoldungsregelung handele, sei der Beklagte entsprechend gebunden, so daß die von ihm vorgenommene Funktionszuweisung ohne statusrechtliche Berücksichtigung unzulässig sei. Unzutreffend sei die Auffassung, Art, Umfang und Wertigkeit der Aufgaben des Verwaltungsseminars Frankfurt hätten sich verringert; vielmehr sei das Gegenteil der Fall. Vielfältige Schulungsaufgaben, die Planung und Abwicklung von Lehrgängen, die Überwachung und pädagogische Betreuung von Dozenten usw. belegten, daß das Verwaltungsseminar Frankfurt am Main verglichen mit den anderen Verwaltungsseminaren das größte sei, dessen Bedeutung noch zunehme. Daraus folge zugleich die herausgehobene Bedeutung der Stelle des Studienleiters am Verwaltungsseminar in Frankfurt. Auch die Einstufung von Schulleitern einer beruflichen Schule mit mehr als 360 Schülern in Besoldungsgruppe A 16 BBesO sei Beweis für die Bedeutung der mit ihm besetzten Stelle, da die Position des Verwaltungsstudiendirektors vergleichbar sei und dieser sogar noch mehr als ein Berufsschulleiter belastet werde. Für die angeblich angestrebte Änderung des Hessischen Besoldungsgesetzes sei mithin kein Raum. Im übrigen würde eine nachträgliche Änderung des Hessischen Besoldungsgesetzes nichts daran ändern, daß der Beklagte ihn - den Kläger - zum 01.01.1983 gemäß der damals und auch derzeit geltenden besoldungsrechtlichen Situation zum Verwaltungsstudiendirektor als Studienleiter am Verwaltungsseminar Frankfurt/Main hätte ernennen und in die Besoldungsgruppe A 16 hätte einweisen müssen. Aus dem Urteil des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs vom 14.07.1982 lasse sich herleiten, daß sich der Beklagte an die durch das Hessische Besoldungsgesetz festgelegte Funktionsbindung und Besoldungsordnung halten müsse. Die Fürsorgepflicht verbiete es dem Dienstherrn, ein höheres funktionsgebundenes Amt für längere Zeit - wie hier - "unterbesetzt" führen zu lassen. Der Kläger hat beantragt, den Beklagten unter Aufhebung der Bescheide vom 27.06.1983 und 08.12.1983 zu verpflichten, den Kläger zum Verwaltungsstudiendirektor als Studienleiter am Verwaltungsseminar Frankfurt am Main des Hessischen Verwaltungsschulverbandes zu ernennen und ihn in die Besoldungsgruppe A 16 HBesO einzuweisen. Der Beklagte hat beantragt, die Klage abzuweisen. Er vertieft die Ausführungen des Widerspruchsbescheids: Entgegen der Auffassung des Klägers habe die Bedeutung der Stelle des Studienleiters am Verwaltungsseminar Frankfurt - u.a. durch die Errichtung der Verwaltungsfachhochschule - in einer Weise abgenommen, daß eine Bewertung der Stelle nach Besoldungsgruppe A 16 nicht mehr gerechtfertigt sei. Auch habe das Verwaltungsseminar Frankfurt am Main gegenüber den anderen Seminaren nicht die vom Kläger behauptete herausgehobene Stellung. Dementsprechend sei vom Hessischen Minister des Innern ein Gesetzesentwurf gefertigt worden, nach dem die Stelle nur noch nach A 15 mit Zulage besoldet werden solle. Im Hinblick auf die angestrebte Besoldungsänderung sei es zweckmäßig gewesen, zunächst nur eine vorübergehende Regelung zu treffen, wie sie im vorliegenden Fall durchgeführt worden sei. Die Beauftragung des Klägers mit der Wahrnehmung der Funktion eines "höherwertigen Amtes" ohne entsprechende Änderung seines Status sei für einen überschaubaren Zeitraum nach der Rechtsprechung - insbesondere nach einem Urteil des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 02.12.1975 - zulässig. Das Verwaltungsgericht Frankfurt am Main hat mit Urteil vom 18.06.1986 - III/4 E 55/84 - den Beklagten unter Aufhebung der angefochtenen Bescheide verpflichtet, den Kläger zum Verwaltungsstudiendirektor als Studienleiter am Verwaltungsseminar Frankfurt am Main des Hessischen Verwaltungsschulverbandes zu ernennen. In den Entscheidungsgründen hat es ausgeführt, der Anspruch des Klägers ergebe sich nicht aufgrund der Stellenausschreibung, welche weder eine Zusicherung darstelle noch einen Vertrauensschutztatbestand geschaffen habe. Aus der Tatsache allein, daß der Kläger die Funktion des Verwaltungsstudiendirektors als Studienleiter am Verwaltungsseminar Frankfurt am Main wahrnehme, folge ebenfalls kein Anspruch auf Verleihung des entsprechenden Status. Das ergebe sich schon aus § 19 Abs. 2 BBesG. Schließlich ergebe sich der Anspruch auch nicht aus der Fürsorgepflicht selbst, da die Fürsorge für sich allein einen Anspruch auf Beförderung nicht umfasse. Der Anspruch auf Ernennung zum Verwaltungsstudiendirektor als Studienleiter am Verwaltungsseminar Frankfurt am Main sei jedoch aufgrund einer schuldhaften Verletzung der Fürsorgepflicht durch den Beklagten entstanden. Die Fürsorgepflicht verbiete es dem Dienstherrn, höhere funktionsgebundene Ämter für längere Zeit oder auf Dauer von einem Beamten in Unterbesetzung führen zu lassen, wenn nicht besondere Umstände dies rechtfertigten. Solche besonderen Umstände hätten zunächst allerdings vorgelegen. Sie seien in der angestrebten Änderung der Hessischen Besoldungsordnung zu sehen. Der vom Beklagten vorgelegte Gesetzesentwurf zur Änderung des HBesG von Anfang 1984 sowie die Erlasse des Hessischen Ministers des Innern vom 04.06.1982 und 16.03.1984 zeigten die Ernsthaftigkeit dieser Absichten. Nunmehr lägen diese Gründe aber nicht mehr vor. Im Gesetzgebungsverfahren habe sich nichts mehr bewegt. Auch eine Anfrage des Gerichts im März 1986 habe bezüglich der ursprünglich beabsichtigten Änderung des Hessischen Besoldungsgesetzes nichts ergeben. Da der Kläger andererseits seit 3 1/2 Jahren eine nach der derzeit geltenden Hessischen Besoldungsordnung höherwertige Funktion wahrnehme, ohne daß sich die geplante Besoldungsänderung realisiert habe oder der Realisierung näher gekommen sei, sei der Grund für eine derartige Beschäftigung des Klägers entfallen. Zwar umfasse das Recht auf Fürsorge für sich allein den Anspruch auf Beförderung nicht, der Dienstherr dürfe jedoch den Beamten nicht an einem angemessenen beruflichem Aufstieg im Rahmen der dienstlichen Möglichkeiten hindern. Dies sei aber nunmehr der Fall. Der Beklagte habe seine Fürsorgepflicht auch schuldhaft verletzt. Er gehe selbst davon aus, daß der zu beanstandende Zustand nicht auf Dauer aufrecht erhalten werden könne. Überdies sei ihm das Urteil des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 02.012..1975 (ZBR 1976, 155) bekannt, der für eine solche überwertige Beschäftigung eine Zeitdauer von zwei Jahren und acht Monaten noch für vertretbar gehalten habe. Der Beklagte hätte den Kläger jedenfalls bis zum angekündigten Zeitpunkt der Entscheidung des Gerichts ernennen müssen. Der dem Kläger entstandene Schaden sei im Wege der Naturalrestitution durch Ernennung des Klägers zum Verwaltungsstudiendirektor als Studienleiter am Verwaltungsseminar Frankfurt am Main unter Verleihung des entsprechenden, der Besoldungsgruppe A 16 zugeordneten Amtes zu ersetzen. Daß der Haushaltsplan des Hessischen Verwaltungsschulverbandes ausweislich seines Vorberichts offenbar keine entsprechende Planstelle vorsehe, sei unerheblich. Insoweit könne auf die Ausführungen im Urteil des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs vom 14.07.1982 - I OE 13/80 - Bezug genommen werden. Zwar habe das Bundesverwaltungsgericht dieses Urteil mit seinem Revisionsurteil vom 24.01.1985 - BVerwG 2 C 39.82 - aufgehoben. Es habe aber zumindest offengelassen, ob die hier einschlägigen Ausführungen des aufgehobenen Urteils zu beanstanden seien. Auf die umfangreichen Ausführungen der Beteiligten zur Bedeutung der Stelle eines Verwaltungsstudiendirektors als Studienleiters am Verwaltungsseminar Frankfurt am Main komme es nach alledem nicht an. Mit Schriftsatz vom 31. Juli 1986, eingegangen am 4. August 1986, hat der Beklage gegen das ihm am 04.07.1986 zugestellte Urteil Berufung eingelegt. Er trägt ergänzend vor, das Verwaltungsgericht habe die seit der gesetzlichen Einstufung des Verwaltungsstudiendirektors als Studienleiter am Verwaltungsseminar Frankfurt am Main des Hessischen Verwaltungsschulverbandes eingetretenen tatsächlichen Veränderungen nicht berücksichtigt. Zum Zeitpunkt der Entscheidung sei die landesgesetzliche Bewertung der Funktion mit § 18 Abs. 1 Bundesbesoldungsgesetz und Art. 3 Abs. 1 GG nicht mehr vereinbar und deshalb nichtig gewesen. Der Landesgesetzgeber könne nicht auf Dauer eine Veränderung tatsächlicher Verhältnisse unberücksichtigt lassen. Bei der Eingruppierung des fraglichen Amtes in die Besoldungsgruppe A 16 sei seinerzeit die Einstufung der Leiter von beruflichen Schulen mit mehr als 360 Schülern als Oberstudiendirektoren zum Vergleich herangezogen worden. In den Jahren 1982 bis 1985 hätten jährlich nur noch 225 Vollzeitschüler das Verwaltungsseminar Frankfurt am Main besucht. Außerdem seien die Verwaltungsseminare Frankfurt am Main und Kassel im wesentlichen gleich groß, so daß eine unterschiedliche Besoldung der Studienleiter dieser Seminare nicht mehr vertreten werden könne. Als Folge der Prognose dieser Entwicklung sei die Studienleiterstelle am Verwaltungsseminar Frankfurt bereits so ausgeschrieben worden, wie sie der Landesgesetzgeber nun eigentlich zu bewerten hätte. Die Studienleiter an den Verwaltungsseminaren seien im übrigen in Folge der Beschäftigung von nebenamtlichen Lehrkräften und durch einen größeren Anteil an Verwaltungspersonal gegenüber den Leitern beruflicher Schulen entlastet. Der Kläger müsse daran festgehalten werden, daß er sich auf eine Ausschreibung einer Stelle A 15 mit Amtszulage beworben habe. Unter dieser Voraussetzung sei ihm gegenüber eine Verletzung der Fürsorgepflicht nicht erkennbar. Daß der Landesgesetzgeber das Anliegen des Beklagten auf abstufende Neubewertung des streitigen Amtes sachlich ablehne, sei nicht zu erkennen. Er habe sich bisher lediglich nicht mit diesem Anliegen befaßt. Gleichwohl bleibe die Eingruppierung des Amtes wegen Verstoßes gegen Art. 3 Abs. 1 GG und § 18 Abs. 1 BBesG nichtig. Im übrigen ergebe sich aus dem vorgelegten Schreiben des Hessischen Ministers des Innern vom 14.05.1987, daß dieser den Änderungsvorschlag für eine künftige Besoldungsnovelle, nicht allerdings für die anstehende Novellierung des Hessischen Besoldungsgesetzes bereit halten wolle. Der Beklagte beantragt sinngemäß, unter Aufhebung des angefochtenen Urteils des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom 18.06.1986 - III/4 E 55/84 - die Klage abzuweisen. Der Kläger beantragt, die Berufung zurückzuweisen. Er führt ergänzend aus, das von ihm ausgeübte Amt sei nach wie vor der Besoldungsgruppe A 16 zugeordnet. Die Vorschläge bzw. Anträge des Beklagten von 1982, 1984 und 1986 betreffend eine Änderung des Hessischen Besoldungsgesetzes hätten sich als gescheitert erwiesen. Der Gesetzgeber habe von der Änderung offensichtlich ganz bewußt Abstand genommen. Eine solche Änderung sei auch weder aus rechtlichen noch tatsächlichen Gründen geboten. Der Umstand, daß der Gesetzgeber bei der Änderung des Hessischen Besoldungsgesetzes zum 01.01.1987 die vom Beklagten erstrebte Gesetzesänderung nicht vorgenommen habe, zeige daß er die streitige Einstufung noch immer als funktionsgerecht ansehe. Im übrigen spreche selbst der Vortrag des Beklagten dafür, daß die Einstufung fehlerfrei und nicht etwa wegen Verstoßes gegen § 18 Abs. 1 BBesG nichtig sei. Die Ausschreibung habe nicht dem geltenden hessischen Besoldungsrecht entsprochen. Aus ihr sei wegen der Gesetzesgebundenheit der Verwaltung keinerlei für den Beklagten günstige Rechtsfolge herzuleiten. Durch die inzwischen 5-jährige Weigerung einer amtsgemäßen Einstufung werde der Rahmen einer "vorläufigen Herabstufung" verlassen, den der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg bei einem Zeitraum von zwei Jahren und 8 Monaten gesehen habe. Von einer verfassungswidrigen Ausfüllung des § 18 BBesG durch den hessischen Gesetzgeber könne im vorliegenden Fall nicht die Rede sein. Der Beklagte verkenne die dem hessischen Landesgesetzgeber eingeräumte Gestaltungsfreiheit, die sich aus der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts über die Ausfüllung von bundesrechtlichen Rahmenvorschriften ergebe. Lege man diese Maßstäbe zugrunde, so sei nicht ersichtlich, warum der hessische Landesgesetzgeber aus Rechtsgründen daran gehindert sein solle, den Verwaltungsstudiendirektor als Studienleiter am Verwaltungsseminar Frankfurt am Main des Hessischen Verwaltungsschulverbandes in die Besoldungsgruppe A 16 einzugruppieren. Es bestehe schon aus der Aufgabenstellung und den Weiterbildungsaufgaben beim Verwaltungsseminar 1 Frankfurt am Main Grund dafür, dieses Amt anders einzustufen als das eines Direktors einer Berufsschule mit bis zu 360 Schülern. Aus Art. 3 Abs. 1 GG lasse sich eine objektive Pflicht des Gesetzgebers zur Einstufung entsprechend dem Wunsch des Beklagten nicht herleiten. Die Beteiligten haben sich mit einer Entscheidung des Senats ohne mündliche Verhandlung einverstanden erklärt (vgl. Bl. 269 und 273 d.A.). Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird Bezug genommen auf den Inhalt der Streitakten und der vom Beklagten vorgelegten Verwaltungsunterlagen (1 Heft betreffend die Ausschreibung der Stelle des Studienleiters am Verwaltungsseminar Frankfurt am Main sowie 5 Hefte Haushaltspläne von 1980 bis 1984, 1 Heft Nachtragshaushaltsplan 1981 und 3 Hefte Schulleiterberichte von 1980 bis 1982), die sämtlich Gegenstand der Beratung gewesen sind.