19 L 1989/18

Leitsatz: Der in § 6 Abs. 1Satz 2 Nr. 1 LÖG NRW vorausgesetzte Zusammenhang zwischen Ladenöffnung und örtlicher Veranstaltung setzt voraus, dass sich die anlassgebende Veranstaltung von der Ladenöffnung hinreichend abgrenzen lässt. Daran fehlt es, wenn die Veranstaltung zu wesentlichen und ihren Charakter, ihre Größe und ihren Zuschnitt prägenden Teilen in den zur Öffnung freigegebenen Verkaufsstellen selbst stattfindet. Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung mit dem Ziel der Feststellung der Unzulässigkeit einer sonntäglichen Ladenöffnung aufgrund einer ordnungsbehördlichen Verordnung ist auch im Falle der offensichtlichen Rechtswidrigkeit der Verordnung nur begründet, wenn ihre Umsetzung die Antragstellerin so konkret beeinträchtigt, dass die einstweilige Anordnung deshalb dringend geboten ist (hier mangels konkreter Betroffenheit der Mitglieder der Antragstellerin und aufgrund geringen Gewichts der Beeinträchtigung des Sonntagsschutzes verneint). 1. Der Antrag wird abgelehnt. Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens. 2. Der Streitwert wird auf 5.000,- Euro festgesetzt. 1. Der Antrag wird abgelehnt. Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens. 2. Der Streitwert wird auf 5.000,- Euro festgesetzt. G r ü n d e : Der sinngemäß gestellte Antrag, durch einstweilige Anordnung vorläufig bis zur Entscheidung über eine Klage der Antragstellerin in der Hauptsache festzustellen, dass auf Grund der Ordnungsbehördlichen Verordnung der Antragsgegnerin vom 13. Juli 2018 über die Freigabe eines verkaufsoffenen Sonntages am 02. Dezember 2018 im Stadtteil F. -L. die Geschäfte in den bezeichneten Teilen des Gemeindegebiets der Antragsgegnerin am Sonntag, dem 2. Dezember 2018, nicht geöffnet haben dürfen, ist zulässig, vgl. zur Zulässigkeit hinsichtlich vergleichbarer Verfahren der Antragstellerin wegen Ladenöffnungen nach dem LÖG NRW in der Fassung vom 22. März 2018 (GV.NRW. S. 172): OVG NRW, Beschlüsse vom 27. April 2018 - 4 B 571/18 -, vom 4. Mai 2018 - 4 B 590/18 - und vom 25. Mai 2018 - 4 B 707/18 -, sämtlich juris, aber unbegründet. Nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO kann das Gericht eine einstweilige Anordnung zur Regelung eines vorläufigen Zustandes in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis erlassen, wenn diese Regelung, um wesentliche Nachteile abzuwenden, drohende Gewalt zu verhindern oder aus anderen Gründen nötig erscheint. Da der Sache nach die Gültigkeit einer Rechtsnorm vorübergehend suspendiert werden soll, können für eine derartige Entscheidung nach § 123 VwGO allerdings keine anderen Maßstäbe gelten als für eine normspezifische einstweilige Anordnung nach § 47 Abs. 6 VwGO. Für diese ist allgemein anerkannt, dass eine Interessenabwägung unter Anlegung eines besonders strengen Maßstabs vorzunehmen ist. Die für die einstweilige Anordnung sprechenden Gründe müssen danach grundsätzlich so schwer wiegen, dass deren Erlass unabweisbar erscheint. Prüfungsmaßstab im Verfahren nach § 47 Abs. 6 VwGO sind nach der neueren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zunächst die Erfolgsaussichten des in der Sache anhängigen Normenkontrollantrages, soweit sich diese im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes bereits absehen lassen. Ergibt diese Prüfung, dass der Normenkontrollantrag voraussichtlich unzulässig oder unbegründet sein wird, ist der Erlass einer einstweiligen Anordnung nicht zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten. Erweist sich dagegen, dass der Antrag zulässig und (voraussichtlich) begründet sein wird, so ist dies ein wesentliches Indiz dafür, dass der Vollzug bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache suspendiert werden muss. In diesem Fall kann eine einstweilige Anordnung ergehen, wenn der (weitere) Vollzug vor einer Entscheidung im Hauptsacheverfahren Nachteile befürchten lässt, die unter Berücksichtigung der Belange des Antragstellers, betroffener Dritter und/oder der Allgemeinheit so gewichtig sind, dass eine vorläufige Regelung mit Blick auf die Wirksamkeit und Umsetzbarkeit einer für den Antragsteller günstigen Hauptsachentscheidung unaufschiebbar ist. Lassen sich die Erfolgsaussichten des Normenkontrollverfahrens nicht abschätzen, ist über den Erlass einer beantragten einstweiligen Anordnung im Wege einer Folgenabwägung zu entscheiden: Gegenüberzustellen sind die Folgen, die eintreten würden, wenn eine einstweilige Anordnung nicht erginge, das Hauptsacheverfahren aber Erfolg hätte, und die Nachteile, die entstünden, wenn die begehrte einstweilige Anordnung erlassen würde, das Normenkontrollverfahren aber erfolglos bliebe. Die für den Erlass der einstweiligen Anordnung sprechenden Erwägungen müssen die gegenläufigen Interessen dabei deutlich überwiegen, mithin so schwer wiegen, dass der Erlass der einstweiligen Anordnung - trotz offener Erfolgsaussichten der Hauptsache - dringend geboten ist. Vgl. BVerwG, Beschluss vom 25. Februar 2015 – 4 VR 5.14 –, juris. Unabhängig davon, ob diese Grundsätze in jeder Hinsicht den gebotenen Anforderungen an einen im Vergleich zum üblichen Verfahren nach § 123 VwGO besonders strengen Maßstab genügen, kann die Außervollzugsetzung einer untergesetzlichen Norm jedenfalls dann aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten sein, wenn sich diese schon im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes als offensichtlich unwirksam erweist und ihre Umsetzung den Antragsteller so konkret beeinträchtigt, dass die einstweilige Anordnung deshalb dringend geboten ist. Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 10. Juni 2016 – 4 B 504/16 –, juris, m. w. N. Gemessen an dem dargestellten Maßstab bleibt der Antrag der Antragstellerin ohne Erfolg. Zwar kann bereits im vorliegenden Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes sicher beurteilt werden, dass die umstrittene Rechtsverordnung offensichtlich rechtswidrig und nichtig ist (dazu unter I.). Der Erlass einer einstweiligen Anordnung ist aber nicht dringend geboten im oben umschriebenen Sinn (dazu unter II.). I. Die angegriffene Rechtsverordnung ist von der vom Rat der Antragsgegnerin allein herangezogenen Ermächtigungsgrundlage des § 6 Abs. 4 i. V. m. Abs. 1 Nr. 1 LÖG NRW nicht gedeckt. Nach § 6 Abs. 1 Satz 1 LÖG NRW dürfen Verkaufsstellen an jährlich höchstens acht Sonn- oder Feiertagen im öffentlichen Interesse ab 13 Uhr bis zur Dauer von fünf Stunden geöffnet sein. Ein öffentliches Interesse liegt nach Satz 2 Nr. 1 der Vorschrift insbesondere vor, wenn die Öffnung im Zusammenhang mit öffentlichen Festen, Märkten, Messen oder ähnlichen Veranstaltungen erfolgt. Das Vorliegen eines solchen Zusammenhangs wird gemäß Satz 3 vermutet, wenn die Ladenöffnung in räumlicher Nähe zur örtlichen Veranstaltung sowie am selben Tag erfolgt. Diese gesetzliche Vermutung kann nur dann eingreifen bzw. als nicht widerlegt angesehen werden, wenn dem verfassungsrechtlichen Schutzauftrag für die Sonn- und Feiertagsruhe aus Art. 140 GG i. V. m. Art. 139 WRV und den hieraus vom Bundesverfassungsgericht insbesondere in seinem Urteil vom 1. Dezember 2009 – 1 BvR 2857, 2858/07 –, BVerfGE 125, 39, entwickelten Anforderungen, denen der Gesetzgeber mit dem Erfordernis eines öffentlichen Interesses erklärtermaßen Rechnung tragen will, im Ergebnis Genüge getan ist. Danach ist für eine Ladenöffnung an Sonn- und Feiertagen ein besonderer Sachgrund erforderlich. Ein bloß wirtschaftliches Umsatzinteresse der Verkaufsstelleninhaber und ein alltägliches Erwerbsinteresse potenzieller Käufer genügen nicht. Ob ein dem verfassungsrechtlichen Schutzauftrag des Art. 140 GG i. V. m. Art. 139 WRV genügender Sachgrund besteht, ist von der zuständigen örtlichen Ordnungsbehörde im jeweiligen Einzelfall zu prüfen und zu begründen. Von dieser Pflicht ist sie durch die gesetzliche Verankerung möglicher Sachgründe in § 6 Abs. 1 Satz 2 LÖG NRW nicht entbunden. Die Behörde muss bei ihrer Entscheidung dem verfassungsrechtlichen Regel-Ausnahme-Verhältnis für die Arbeit an Sonn- und Feiertagen gerecht werden. Dazu hat sie anhand der konkreten Umstände des Einzelfalls im Rahmen einer Abwägung zu prüfen und in einer für die gerichtliche Überprüfung nachvollziehbaren – dokumentierten – Weise zu begründen, ob einer der in § 6 Abs. 1 Satz 2 LÖG NRW aufgezählten Sachgründe oder ein sonstiger Sachgrund tatsächlich vorliegt und hinreichend gewichtig ist, um die konkrete Ladenöffnung zu rechtfertigen. Wird die Freigabe der Ladenöffnung damit begründet, dass sie im Sinne von § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 LÖG NRW im Zusammenhang mit einer örtlichen Veranstaltung stehe, muss sich der Verordnungsgeber in einer für die gerichtliche Überprüfung nachvollziehbaren – dokumentierten – Weise Klarheit über Charakter, Größe und Zuschnitt der Veranstaltung verschaffen. Nur auf dieser Grundlage lässt sich im Rahmen der gebotenen Abwägung beurteilen, ob die jeweilige Veranstaltung einen hinreichend gewichtigen Sachgrund darstellt, der die in der beabsichtigten Ladenöffnung liegende Ausnahme von der Regel der Sonn- und Feiertagsruhe rechtfertigt. Davon kann, soll – wie hier – allein ein Zusammenhang mit einer örtlichen Veranstaltung die Ladenöffnung rechtfertigen, nur dann ausgegangen werden, wenn die öffentliche Wirkung der jeweiligen Veranstaltung gegenüber der typischen werktäglichen Geschäftigkeit der Ladenöffnung im Vordergrund steht. Die Ladenöffnung entfaltet dann eine geringe prägende Wirkung, wenn sie nach den gesamten Umständen als bloßer Annex zur anlassgebenden Veranstaltung erscheint. Dieses vom Bundesverwaltungsgericht für Ladenöffnungen „aus Anlass“ von Veranstaltungen mit Rücksicht auf den verfassungsrechtlichen Sonn- und Feiertagsschutz entwickelte Erfordernis, vgl. BVerwG, Urteil vom 11. November 2015 – 8 CN 2.14 –, BVerwGE, 153, 183, gilt angesichts seiner verfassungsrechtlichen Verankerung auch für den nunmehr in § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 LÖG NRW vorausgesetzten „Zusammenhang“ zwischen Ladenöffnung und örtlicher Veranstaltung. Eine Veranstaltung muss nach Charakter, Größe und Zuschnitt ein hinreichendes Gewicht haben, um die mit der jeweiligen Ladenöffnung beabsichtigte Ausnahme von der Sonn- und Feiertagsruhe rechtfertigen zu können. Vgl. zu alledem OVG NRW, Beschluss vom 26. Oktober 2018 – 4 B 1546/18 –, juris. Daran fehlt es, wenn sich die anlassgebende Veranstaltung von der Ladenöffnung nicht hinreichend abgrenzen lässt. Das Veranstaltungsgeschehen darf nicht maßgeblich durch die Öffnung der Verkaufsstellen definiert oder geprägt sein, d. h. die öffentliche Wirkung auf potenzielle Besucher darf nicht erst oder hauptsächlich durch die Offenhaltung der Verkaufsstellen ausgelöst werden. Vgl. BVerwG, a. a. O., VG Halle (Saale), Beschluss vom 21. November 2016 – 4 B 556/16 –, juris. Jedenfalls dann, wenn ohne die Ladenöffnung keine Veranstaltung von prägendem Gewicht verbleibt, kann die Ladenöffnung nicht als bloßer Annex zu einer solchen Veranstaltung gewertet werden. So liegt der Fall indes hier. Ausweislich § 1 Abs. 1 der strittigen Rechtsverordnung soll anlassgebende Veranstaltung der „1. Advent mit „L2. X. “ sein. Nach der zugrunde liegenden Beschlussvorlage und den sonstigen erkennbaren Umständen findet diese Veranstaltung zu wesentlichen und ihren Charakter, ihre Größe und ihren Zuschnitt prägenden Teilen in den zur Öffnung freigegebenen Verkaufsstellen selbst statt. Dort heißt es, dass die „Kulinarische X. “ in F. -L. in den vergangenen Jahren dadurch geprägt gewesen sei, dass ortsansässige inhabergeführte Einzelhandelsgeschäfte im Rahmen eines verkaufsoffenen Sonntags in ihren Geschäftsräumen Speisen- und Getränkeangebote vorgehalten hätten. Soweit in der Beschlussvorlage ausgeführt wird, diese frühere sonntägliche Ladenöffnung sei in den Hintergrund gerückt, habe sich in der Vergangenheit für den althergebrachten Ablauf der Veranstaltung jedoch als Notwendigkeit erwiesen, wird implizit eingeräumt, dass die Ladenöffnung früher eine die Veranstaltung prägende öffentliche Wirkung entfaltet hatte. Die behauptete Veränderung dieser Gewichte dahingehend, dass die Ladenöffnung nunmehr in den Hintergrund getreten sei, hat die Antragsgegnerin nicht in einer für die gerichtliche Überprüfung nachvollziehbaren Weise dargetan. Eine Änderung des besagten Veranstaltungsablaufs führt sie nicht an. Sie stützt ihre Behauptung vielmehr ausschließlich darauf, dass der weitaus größte Anteil der Besucher aus L. stamme und für diesen das Erwerbsinteresse gegenüber dem Interesse, in einem schönen Ambiente Nachbarn und Bekannte zu treffen, in den Hintergrund rücke. Das sind aber Umstände, die schon immer kennzeichnend für den Charakter der Veranstaltung waren und demgemäß die behauptete Änderung nicht plausibel machen. Diese Behauptung steht zudem in Widerspruch zu der nachfolgenden Feststellung in der Beschlussvorlage, im vorliegenden Fall stehe die Sonntagsöffnung nicht nur in einem Zusammenhang mit einer örtlichen Veranstaltung, sondern sie sei vielmehr elementarer Bestandteil der Veranstaltung, da hierdurch erst der besondere Rahmen geschaffen werden könne. Das besagt nichts anderes, als dass die Veranstaltung gerade durch die Öffnung der Verkaufsstellen (zumindest mit-)definiert wird und in ihrer öffentlichen Wirkung auf potenzielle Besucher entscheidend von der Ladenöffnung abhängt. Die Veranstaltung findet mit anderen Worten maßgeblich zumindest auch in den geöffneten Verkaufsstellen statt. Bestätigt wird diese Feststellung durch die von der Antragstellerin angeführte Bewerbung der Veranstaltung „L3. Weihnachtsreise und Weihnachten in L. mit verkaufsoffenem Sonntag“ im Veranstaltungskalender des Internetauftritts von Visit F. , dem offiziellen Tourismusportal der Antragsgegnerin. Dort werden als Ort der Veranstaltung „Geschäfte in L. und Teil der L1. Straße“ sowie als Veranstalter „Zusammenschluss von Geschäftsleuten“ bezeichnet. Vor diesem Hintergrund ist die in der Beschlussvorlage der Antragsgegnerin ferner enthaltene Annahme, der L1. Markt, auf dem ein Weihnachtsbaum unter Beteiligung von L1. Schulen und Kindergärten aufgestellt und festlich geschmückt werden soll, sei die „eigentliche Veranstaltungsfläche“, unstimmig. Der Rat der Antragsgegnerin hat sich damit keine nachvollziehbare Klarheit über Charakter, Größe und Zuschnitt der anlassgebenden Veranstaltung verschafft. Dem prägenden Charakter der Öffnung der Verkaufsstellen für die Veranstaltung lässt sich auch nicht entgegenhalten, dass diese vorrangig zum Speisen- und Getränkeangebot erfolgen soll. Die Ladenöffnung und der damit ausgelöste Besuch ist ein einheitlicher Vorgang, der sich nicht aufspalten lässt und deswegen die gebotene Abgrenzung zwischen der Veranstaltung und der Öffnung der Verkaufsstellen nicht zu leisten vermag. Im Übrigen fehlt es auch zu einer solchen Abgrenzung an substanziellen, einer gerichtlichen Überprüfung zugänglichen Erwägungen in der Beschlussvorlage. II. Eine konkrete Beeinträchtigung der Antragstellerin bzw. Nachteile, die unter Berücksichtigung der Belange der Antragstellerin, betroffener Dritter und/oder der Allgemeinheit so gewichtig sind, dass der Erlass einer einstweiligen Anordnung deshalb dringend geboten ist, sind jedoch nicht glaubhaft gemacht. Vgl. zu diesem Erfordernis auch VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 26. Oktober 2016 – 6 S 2041/16 –, juris; VG Gelsenkirchen, Beschluss vom 7. Juni 2017 – 19 L 1736/17 –, n. v. Die Antragstellerin beruft sich allein darauf, dass sie mit der Unterschreitung des gebotenen Schutzniveaus bezüglich der Sonntagsruhe in Bereichen, in denen sie tätig sei, in eigenen Rechten verletzt sei. Die damit geltend gemachte Beeinträchtigung ist jedoch abstrakter Natur. Zu einer konkreten Betroffenheit gerade durch die Freigabe der Ladenöffnung in dem von der angegriffenen Rechtsverordnung bezeichneten Bereich in F. -L. führt die Antragstellerin nichts aus. Insbesondere trägt sie nicht vor, dass sie am 2. Dezember 2018 gemeinschaftliche Veranstaltungen abzuhalten beabsichtigt, die von der Sonntagsöffnung betroffen sein könnten. Es ist nicht einmal ersichtlich, dass von der strittigen Verkaufsstellenöffnung überhaupt Mitglieder der Antragstellerin konkret betroffen sind. Die Beteiligung an der Verkaufsstellenöffnung beschränkt sich auf ca. 15 inhabergeführte Geschäfte, die darüber hinaus zu erheblichen Teilen in Branchen tätig sind, die einen Bezug zum Tätigkeitsfeld der Antragstellerin nicht nahelegen. Die Antragstellerin macht auch keine Angaben zu den betroffenen Örtlichkeiten und behauptet selbst nicht, dass sie dort Interessen bestimmter Mitglieder wahrzunehmen hat. Die in Rede stehende Beeinträchtigung des Sonntagsschutzes ist auch nicht von solch hohem Gewicht, dass sie allein den Erlass einer einstweiligen Anordnung als unabweisbar erscheinen lässt. Sie erschöpft sich in einem einzelnen, zeitlich wie örtlich eng begrenzten Ereignis ohne nennenswerte überörtliche Ausstrahlungswirkung mit nur einer sehr geringen Zahl von betroffenen kleineren Geschäften. Angesichts der weihnachtlichen Einkleidung erscheint es auch plausibel, dass das Erwerbsinteresse der ganz überwiegend aus dem Stadtteil selbst zu erwartenden Besucher relativ geringes Gewicht gegenüber der Motivation hat, in einem festlichen Ambiente Bekannte zu treffen und mit ihnen bei Speisen und Getränken gemeinsame Zeit zu verbringen. Dafür, dass auch die Antragstellerin selbst diese Einschätzung teilt und mit dem vorliegenden Antrag vornehmlich das abstrakte Interesse an der Wahrung rechtlicher Vorgaben zum Sonntagsschutz verfolgt, spricht im Übrigen, dass sie in den vergangenen Jahren nicht gegen die seit längerem etablierte Veranstaltung vorgegangen ist. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 2 GKG.