3 K 4072/24

Leitsatz: Zur Billigkeitsentscheidung im Rahmen der Rückforderung einer Erschwerniszulage, die für Einfahrtskontrollen bei Bundeswehrfeldlagern im Ausland gewährt worden war. (Rn.33) Der Bescheid des Bundesverwaltungsamts vom 20.11.2023 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids derselben Behörde vom 26.07.2024 wird aufgehoben. Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens. Die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren wird für notwendig erklärt. I. Die Anfechtungsklage (§ 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO) ist statthaft und auch sonst zulässig. II. Die Klage ist auch begründet. Der Bescheid des Bundesverwaltungsamts vom 20.11.2023 in der Gestalt dessen Widerspruchsbescheids vom 26.07.2024 ist - zum maßgeblichen Zeitpunkt dessen Erlasses (VG Bremen, Urteil vom 07.11.2023 - 6 K 125/21 -, juris Rn. 33) - rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Die Beklagte hat vom Kläger die Erschwerniszulage in Höhe von 19.500,10 EUR rechtsfehlerhaft zurückgefordert. 1. Rechtsgrundlage für die Rückforderung der Bezüge ist § 12 Abs. 2 BBesG. Danach regelt sich die Rückforderung zuviel gezahlter Bezüge nach den Vorschriften des Bürgerlichen Gesetzbuchs über die Herausgabe einer ungerechtfertigten Bereicherung (§§ 812 ff. BGB), soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist (Satz 1). Der Kenntnis des Mangels des rechtlichen Grundes der Zahlung steht es gleich, wenn der Mangel so offensichtlich war, dass der Empfänger ihn hätte erkennen müssen (Satz 2). Von der Rückforderung kann aus Billigkeitsgründen mit Zustimmung der obersten Dienstbehörde oder der von ihr bestimmten Stelle ganz oder teilweise abgesehen werden (Satz 3). Die tatbestandlichen Voraussetzungen der Rückforderung bezeichnet § 12 Abs. 2 Satz 1 BBesG mit der Wendung „zuviel gezahlt“ eigenständig und abschließend. Dienstbezüge - zu denen nach § 1 Abs. 2 Nr. 4 BBesG auch Zulagen gehören - sind „zuviel gezahlt“ in diesem Sinne, wenn sie ohne Rechtsgrundlage, das heißt ohne Bestehen eines gesetzlichen Anspruchs oder begünstigenden Verwaltungsakts, gezahlt wurden. § 12 Abs. 2 Satz 1 BBesG verweist nur insoweit auf die Vorschriften des Bürgerlichen Gesetzbuchs als es um die Rechtsfolgen des Rückzahlungsanspruchs geht (vgl. BVerwG, Urteile vom 14.09.2023 - 2 A 1.22 -, juris Rn. 19 und vom 16.07.2020 - 2 C 7.19 -, juris Rn. 8; jeweils m. w. N.). 2. Die Kammer lässt ausdrücklich offen, ob die Erschwerniszulage dem Kläger zu Recht gewährt worden ist, da sich die Rückforderungsentscheidung schon aus anderen Gründen als fehlerhaft darstellt und es hierauf mithin nicht entscheidungserheblich ankommt. Insofern weist sie aber darauf hin, dass die Frage der Rechtmäßigkeit nach den bislang von der Beklagten vorgelegten Unterlagen nicht aufklärbar ist, da etwa keine EOD-Reports zu den einzelnen Kontrollen vorgelegt worden sind. Der Beklagtenvertreter hat hierzu in der mündlichen Verhandlung erklärt, dass weitere Unterlagen voraussichtlich nicht zu erlangen seien. Einiges spricht dafür, dass die Beklagte, die insoweit die materielle Beweislast trägt (vgl. BVerwG, Urteil vom 30.01.2003 - 2 C 12.02 -, juris Rn. 22; Bodanowitz in Schnellenbach/Bodanowitz, Beamtenrecht in der Praxis, 11. Aufl. 2024, § 15 Rn. 86), daher nicht nachweisen kann, dass die Erschwerniszulage zu Unrecht gewährt worden ist. 3. Die Kammer lässt weiter offen, ob sich der Kläger in vorliegendem Fall auf die Einrede der Entreicherung nach § 818 Abs. 3 BGB berufen kann mit der Folge, dass eine Rückforderung nicht (mehr) in Betracht kommt. a) Gemäß § 818 Abs. 3 BGB ist die Verpflichtung zur Herausgabe ausgeschlossen, soweit der Empfänger nicht mehr bereichert ist. Kennt der Empfänger den Mangel des rechtlichen Grundes bei dem Empfang oder erfährt er ihn später, so ist er von dem Empfang oder der Erlangung der Kenntnis an zur Herausgabe verpflichtet, wie wenn der Anspruch auf Herausgabe zu dieser Zeit rechtshängig geworden wäre (§ 819 Abs. 1 BGB). § 818 Abs. 3 BGB i. V. m. § 819 Abs. 1 BGB setzt die positive Kenntnis vom Mangel voraus. Dem steht gemäß § 12 Abs. 2 Satz 2 BBesG gleich, wenn der Mangel so offensichtlich war, dass der Empfänger ihn hätte erkennen müssen. Diese Voraussetzung ist erfüllt, wenn der Empfänger die Überzahlung nur deshalb nicht bemerkt hat, weil er die im Verkehr erforderliche Sorgfalt in ungewöhnlich hohem Maße außer Acht gelassen hat oder - mit anderen Worten - er den Fehler etwa durch Nachdenken oder logische Schlussfolgerung hätte erkennen müssen. Zu den Sorgfaltspflichten des Beamten gehört es aufgrund seiner beamtenrechtlichen Treuepflicht auch, die Besoldungsmitteilungen bei besoldungsrelevanten Änderungen im dienstlichen oder persönlichen Bereich auf ihre Richtigkeit zu überprüfen und auf Überzahlungen zu achten. Er darf sich insbesondere dann, wenn er ohne erkennbaren Grund höhere Leistungen erhält, nicht ohne weiteres auf die Rechtmäßigkeit der Zahlung verlassen (BVerwG, Urteil vom 26.04.2012 - 2 C 4.11 -, juris Rn. 11). Für das Erkennenmüssen der Überzahlung kommt es auf die individuellen Kenntnisse und Fähigkeiten (z. B. Vor- und Ausbildung, dienstliche Tätigkeit) des Beamten an. Dabei ist von jedem Beamten zu erwarten, dass er die Grundprinzipien des Beamtenrechts, sein eigenes statusrechtliches Amt nebst besoldungsrechtlicher Einstufung sowie die ihm zustehenden Besoldungsbestandteile wie Grundgehalt, Familienzuschlag und sonstige ihm zustehende besoldungsrechtliche Zulagen kennt. Von juristisch vorgebildeten oder mit Besoldungsfragen befassten Beamten sind weitergehende Kenntnisse zu erwarten. Letztlich ist die Überzahlung dann offensichtlich, wenn sie für den Empfänger aufgrund seiner Kenntnisse ohne weiteres erkennbar ist; nicht ausreichend ist, wenn Zweifel bestehen und es einer Nachfrage bedarf. Nicht erforderlich ist hingegen, dass außerdem die konkrete Höhe der Überzahlung offensichtlich ist (BVerwG, Urteil vom 16.07.2020 - 2 C 7.19 -, juris Rn. 17 m. w. N.; zum Ganzen auch Bodanowitz in Schnellenbach/Bodanowitz, Beamtenrecht in der Praxis, 11. Aufl. 2024, § 15 Rn. 40 ff.). b) Eine Kenntnis des Klägers im Sinne von § 819 Abs. 1 BGB liegt nicht vor. Vor allem aber haftet der Kläger zur Überzeugung der Kammer auch nicht etwa verschärft. Denn der Kläger hätte den „so offensichtlichen“ Mangel des rechtlichen Grundes im Sinne von § 12 Abs. 2 Satz 2 BBesG nicht erkennen müssen (insoweit trägt ebenfalls die Beklagte die Beweislast; vgl. BVerwG, Urteil vom 29.04.2004 - 2 A 5.03 -, juris Rn. 23). Seine Anträge auf Zulagengewährung wurden stets als sachlich und rechtlich richtig gezeichnet und bewilligt. Dies galt auch für die in vergleichbarer Position eingesetzten Soldaten. Die Beklagte führt derzeit etwa 65 weitere entsprechende verwaltungsgerichtliche Verfahren, die somit nach Angaben der Beklagten in der mündlichen Verhandlung „einen Großteil“ der in Afghanistan und Mali eingesetzten Soldaten betreffen. Damit entsprach die Gewährung der Erschwerniszulage für entsprechende Kontrollen der gängigen Verwaltungspraxis. Auch war die Rechtslage - anders als die Beklagte es nunmehr darstellt - nicht „seit mehr als einem Jahrzehnt“ eindeutig, wie vor allem der Klarstellungserlass vom 24.09.2019 zeigt. Demnach sei es in der Rechtsanwendung „vermehrt zu Unsicherheiten“ gekommen. Zwar mag es zutreffen, dass mittlerweile eine gewisse Klärung hinsichtlich der Gewährung der Erschwerniszulage erfolgt ist, dies ist jedoch (gerade) nicht zwangsläufig für die Zeit der Kommandierung des Klägers anzunehmen. Die vorliegenden Verfahren zeigen, dass die Rechtslage gerade nicht eindeutig gewesen ist. In einer rechtlichen Situation, die ersichtlich noch der richterlichen Klärung bedarf - wie auch die Bundesverwaltungsgerichtsentscheidung von Anfang des Jahres belegt (Beschluss vom 15.01.2025 - 2 B 36.24 -, juris) -, darf es dem Kläger, als einem in Rechtsfragen unerfahrenen Soldaten, nicht zum Nachteil gereichen, wenn er die Rechtslage nicht richtig erkennt und als Folge dessen eine Leistung entgegennimmt, die ihm gegebenenfalls nicht zusteht (vgl. BVerwG, Urteil vom 20.04.1983 - 6 C 134.80 -, juris Rn. 26). Die Rechtslage ist zwar 2015 geändert worden, vom Kläger können aber keine status-, besoldungs- oder versorgungsrechtlichen Spezialkenntnisse verlangt werden, insbesondere nicht solche, die weiter reichen als die Kenntnisse, die bei der zuständigen Behörde vorhanden sind (vgl. Bodanowitz in Schnellenbach/Bodanowitz, Beamtenrecht in der Praxis, 11. Aufl. 2024, § 15 Rn. 45 m. w. N.). Wenn die Beklagte darauf verweist, dass dem Kläger anhand der ihm vorliegenden Erläuterungen von 2014 und Erlasse (u. a. von 2015) hätte klar sein müssen, dass die Zulage für routinemäßige Absuchen im EOD-Pit nicht zusteht, so überzeugt dies nicht, da sie schon nicht nachgewiesen hat, dass dem Kläger die Rechtslage tatsächlich bekannt gewesen ist. Gleiches gilt für die Angabe, dass die Gewährung der Erschwerniszulage Gegenstand von (einsatzvorbereitenden) Ausbildungen gewesen sei. Es lässt sich nicht nachvollziehen, welchen Inhalt diese Ausbildungen im Einzelnen gehabt haben. Schließlich stellt auch die Höhe der gewährten Zulage von immerhin 19.500,10 EUR für einen Zeitraum von sechs Monaten das Besoldungsgefüge nicht grundsätzlich in Frage. Im Übrigen hat der Gesetzgeber die Deckelung der Zulage auf einen Höchstbetrag 2015 gerade zur Steigerung der Attraktivität abgeschafft (vgl. VG Aachen, Urteil vom 01.09.2025 - 1 K 2073/24 -, juris Rn. 45). c) Zwar spricht einiges dafür, dass der Kläger entreichert ist. Dies liegt schon aufgrund des Zeitlaufs von mehreren Jahren nahe. Auch hat er im Widerspruchsverfahren eine Aufstellung seiner Ausgaben im betreffenden Zeitraum eingereicht. Allerdings kann in vorliegendem Fall, bei einer Erschwerniszulage in Höhe von 19.500,10 EUR, nicht ohne weiteres darauf geschlossen werden, dass der Kläger diesen Betrag im Rahmen seiner allgemeinen Lebensführung verbraucht hat (vgl. Nr. 12.2.10 BBesG-VwV; siehe auch Bodanowitz in Schnellenbach/Bodanowitz, Beamtenrecht in der Praxis, 11. Aufl. 2024, § 15 Rn. 31 f.). Die Kammer muss jedoch auch nicht weiter aufklären, ob er tatsächlich entreichert ist, da es jedenfalls an einer rechtmäßigen Billigkeitsentscheidung fehlt. 4. Die Rückforderung ist jedenfalls deshalb rechtswidrig, weil die Billigkeitsentscheidung nach § 12 Abs. 2 Satz 3 BBesG fehlerhaft ist (vgl. zu vergleichbaren Konstellationen VG Aachen, Urteile vom 01.09.2025 - 1 K 2073/24 -, juris Rn. 46 ff.; vom 01.09.2025 - 1 K 2473/24 -, juris Rn. 35 ff.; vom 01.09.2025 - 1 K 2560/25 -, juris Rn. 35 ff. und vom 01.09.2025 - 1 K 2818/24 -, juris Rn. 37 ff.; VG Koblenz, Urteile vom 12.09.2025 - 2 K 999/24.KO -, juris Rn. 30 ff. und vom 12.09.2025 - 866/24.KO -, juris Rn. 32 ff.). Dies führt zur Rechtswidrigkeit des Rückforderungsbescheids insgesamt (vgl. BVerwG, Urteil vom 26.04.2012 - 2 C 15.10 -, juris Rn. 29). a) Nach § 12 Abs. 2 Satz 3 BBesG kann aus Billigkeitsgründen ganz oder teilweise von der Rückforderung abgesehen werden. Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts bezweckt eine Billigkeitsentscheidung nach § 12 Abs. 2 Satz 3 BBesG, eine allen Umständen des Einzelfalls gerecht werdende, für die Behörde zumutbare und für den Beamten tragbare Lösung zu ermöglichen, bei der auch Alter, Leistungsfähigkeit und sonstige Lebensverhältnisse des Herausgabepflichtigen eine maßgebende Rolle spielen. Sie ist Ausdruck des auch im öffentlichen Recht geltenden Grundsatzes von Treu und Glauben und stellt eine sinnvolle Ergänzung des ohnehin von dem gleichen Grundsatz geprägten Rechts der ungerechtfertigten Bereicherung dar, so dass sie vor allem in Fällen der verschärften Haftung von Bedeutung ist. Dabei ist jedoch nicht die gesamte Rechtsbeziehung, aus welcher der Bereicherungsanspruch erwächst, nochmals unter dem Gesichtspunkt von Treu und Glauben zu würdigen, sondern auf das konkrete Rückforderungsbegehren und vor allem auf die Modalitäten der Rückabwicklung und ihre Auswirkungen auf die Lebensumstände des Beamten abzustellen. Bei der Billigkeitsentscheidung ist von besonderer Bedeutung, wessen Verantwortungsbereich die Überzahlung zuzuordnen ist und in welchem Maße ein Verschulden oder Mitverschulden hierfür ursächlich war. Ein Mitverschulden der Behörde an der Überzahlung ist in die Ermessensentscheidung nach § 12 Abs. 2 Satz 3 BBesG einzubeziehen. Deshalb ist aus Gründen der Billigkeit in der Regel von der Rückforderung teilweise abzusehen, wenn der Grund für die Überzahlung in der überwiegenden behördlichen Verantwortung liegt. Das ist auch unter Gleichheitsgesichtspunkten geboten. Der Beamte, der nur einen untergeordneten Verursachungsbeitrag für die Überzahlung gesetzt hat, muss besser stehen als der Beamte, der die Überzahlung allein zu verantworten hat. Angesichts dessen erscheint ein Absehen von der Rückforderung in der Größenordnung von 30 % des überzahlten Betrags im Regelfall angemessen. Bei Hinzutreten weiterer Umstände, etwa besonderer wirtschaftlicher Probleme des Beamten, kann auch eine darüber hinausgehende Ermäßigung des Rückforderungsbetrags in Betracht kommen (vgl. BVerwG, Urteile 27.01.1994 - 2 C 19.92 -, BVerwGE 95, 94 und vom 26.04.2012 - 2 C 15.10 -, juris Rn. 24 ff.). b) Die Kammer geht von einem überwiegenden Verschulden der Beklagten aus. Dies wurde im Rahmen der Billigkeitsentscheidung ermessensfehlerhaft nicht berücksichtigt. Dafür spricht - wie bereits ausgeführt - zunächst, dass die Gewährung der Zulage der ständigen Verwaltungspraxis entsprochen hat und nicht davon ausgegangen werden kann, dass der Kläger den Mangel hätte erkennen müssen. Das Verschulden der Beklagten besteht hingegen vor allem darin, dass die Zulagengewährung stets als sachlich und fachlich richtig gezeichnet worden ist. Ausweislich des Klarstellungserlasses vom 24.09.2019 prüft die Leiterin bzw. der Leiter der Einsatzleitstelle Kampfmittelabwehr im jeweiligen deutschen Einsatzkontingent die einsatzabhängigen begründenden Voraussetzungen der Zulagengewährung, entscheidet eigenständig über die Zulagenhöhe, trägt diese Feststellungen ein, unterschreibt die Änderungsmeldung eigenhändig und übergibt sie einschließlich der einsatzabhängig erstellten Nachweise an die zuständige Disziplinarvorgesetzte bzw. den zuständigen Disziplinarvorgesetzten. Diese bzw. dieser prüft die personenbezogenen begründenden Voraussetzungen der Zulagengewährung und bestätigt diese. Sie bzw. er trägt die Verantwortung für die Feststellung und Dokumentation aller Tatsachen, die den Zulagenanspruch begründen und zeichnet hierfür sachlich richtig (vgl. hierzu auch VG Koblenz, Urteil vom 12.09.2025 - 2 K 999/24.KO -, juris Rn. 33). Die Auszahlung erfolgt zudem auf Veranlassung des Vorgesetzten - von Amts wegen - und nicht auf Antrag des Klägers. Hieran ändert nach Auffassung der Kammer auch der von der Beklagten in der mündlichen Verhandlung betonte Umstand nichts, dass der Kläger hier selbst als Leiter der Einsatzleitstelle Kampfmittelabwehr die Änderungsmeldungen unterzeichnet hat. Denn dies ist auf dem entsprechenden Vordruck so vorgesehen. Dass er diese fachliche Einschätzung seinem fachlich Vorgesetzten - dann beim Einsatzführungskommando in Potsdam - hätte vorlegen sollen, ist rechtlich nicht geregelt. Dieses Vorgehen erscheint auch fernliegend, da diese Einschätzung maßgebliche Kenntnisse des Vorortgeschehens erfordert. Ebenso wenig ergibt sich aus der „Selbstzeichnung“ eine Fehlerhaftigkeit der Einschätzung selbst. Auch ist dieser Umstand dem Kläger gegenüber zu keinem Zeitpunkt geltend gemacht worden. Die für die Zulagengewährung verantwortlichen Mitarbeiter stehen im Lager der Beklagten (vgl. § 166 BGB), sodass deren Verhalten der Behördenseite zuzurechnen ist. Eine Exkulpationsmöglichkeit besteht insoweit nicht (VG Aachen, Urteil vom 01.09.2025 - 1 K 2073/24 -, juris Rn. 49). Hieran ändert auch das mittlerweile abgeschlossene Disziplinarverfahren in einem nicht weiter konkretisierten Einzelfall nichts. Dieses betrifft schon nicht den hier handelnden Vorgesetzten. Aus dem Vortrag der Beklagten ist auch nicht hervorgegangen, dass sie flächendeckend (erfolgreich) wegen „fahrlässiger Unkenntnis der Rechtslage“ gegen die Verantwortlichen vorgegangen wäre, zumal aus Sicht der Kammer selbst ein disziplinarwürdiges Verhalten einzelner Vorgesetzter im Rahmen der Billigkeitsentscheidung nicht zulasten des Klägers berücksichtigt werden könnte. Auch der Verweis der Beklagten darauf, dass die Verantwortlichen entsprechend ausgebildet und mehrfach über die Rechtslage informiert worden seien, ist weder dokumentiert noch ausreichend für das Absehen von einer weitergehenden Billigkeitsentscheidung. Anzeichen für ein kollusives oder betrügerisches Zusammenwirken bestehen nach Angabe der Beklagtenvertreter in der mündlichen Verhandlung jedenfalls nicht. Gegen ein überwiegendes Verschulden spricht auch nicht etwa, dass der Kläger, der nach obigen Ausführungen keine positive Kenntnis von der Fehlerhaftigkeit gehabt hat und diese auch nicht erkennen musste, gegebenenfalls dazu in der Lage gewesen wäre, die Möglichkeit der Fehlerhaftigkeit der Auszahlung zu erkennen. Denn dies trifft auf die Beklagte mindestens im gleichen Umfang zu. Überdies waren die der Zulagengewährung zugrunde liegenden Einsätze in Mali durchaus mit Gefahrenpotential verbunden, sodass eine Zulagenberechtigung jedenfalls nicht subjektiv ausgeschlossen werden musste. Der Übergang von einem bloßen Gefahrenverdacht über eine konkrete Gefahr bis hin zum Schadenseintritt kann fließend sein, sodass für den einzelnen Soldaten nur schwer zu erkennen war, ob im jeweiligen Einzelfall eine Zulagenberechtigung nach § 11 Abs. 1 EZulV vorlag oder nicht. Gehen seine Vorgesetzten ausweislich der Änderungsmeldungen hiervon aus und vertraut er daraufhin auf die Rechtmäßigkeit der Auszahlung, so ist ein überwiegendes Mitverschulden des Soldaten jedenfalls nicht anzunehmen (VG Koblenz, Urteil vom 12.09.2025 - 2 K 999/24.KO -, juris Rn. 34). An dieser Einschätzung ändert sich auch durch die Anzahl der durchgeführten Kontrollen nichts. Denn die Auswirkungen auf die Zulagengewährung erschließt sich nicht ohne weiteres. Selbst wenn in einzelnen Fällen - nicht in dem hier vorliegenden Fall - mehr Einsätze abgerechnet worden sein sollten, als an einem Tag bei vollständiger Durchführung der Sicherungsmaßnahmen hätten erfolgen können, heißt dies nicht zugleich, dass die Voraussetzungen hierfür nicht vorgelegen hätten und dies dem Kläger auch bewusst gewesen wäre. III. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Zuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren war notwendig (§ 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO), weil es dem Kläger nach seinen persönlichen Verhältnissen und wegen der Schwierigkeit der Sache nicht zuzumuten war, das Vorverfahren selbst zu führen (vgl. zu dem anzulegenden Maßstab etwa BVerwG, Urteil vom 07.05.2019 - 2 A 15.17 -, BVerwGE 165, 263 ). IV. Die Berufung ist nicht zuzulassen, weil keiner der in § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 4 VwGO genannten Gründe vorliegt (§ 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO). Beschluss vom 24.11.2025 Der Streitwert wird gemäß § 52 Abs. 3 GKG auf 19.500,10 EUR festgesetzt. Der Kläger wendet sich gegen die Rückforderung einer Erschwerniszulage. Der am X.1971 geborene Kläger ist seit dem 01.07.1992 Berufssoldat, mittlerweile im Dienstgrad eines Hauptmanns. Im Zeitraum vom 20.09.2018 bis zum 30.03.2019 war er aus dienstlichen Gründen zu dem Einsatzverband MINUSMA X in Mali kommandiert. Für den Zeitraum der Kommandierung erhielt er für seine Tätigkeit bei Fahrzeugkontrollen am Lagereingang 19.500,10 EUR als Erschwerniszulage nach § 11 Abs. 1 und 2 der Verordnung über die Gewährung von Erschwerniszulagen (Erschwerniszulagenverordnung - EZulV). Die Zulagengewährung, die im Zentralerlass B-1454/1 näher geregelt ist, geht auf sogenannte EOD-Reports (Explosive Ordnance Disposal, deutsch: Kampfmittelabwehr) zurück, welche die maßgeblichen Einsätze auflisten. Hierauf basierend ergingen Änderungsmeldungen, die durch den Kläger beziehungsweise Vorgesetzte ausgefüllt und sachlich und fachlich richtig gezeichnet wurden. Aufgrund dieser Änderungsmeldungen zahlte das Einsatzführungskommando die Zulagen aus. Mit Schreiben vom 07.08.2015 erläuterte das Bundesministerium der Verteidigung (BMVg) die Rechtslage an das Einsatzführungskommando der Bundeswehr. Wegen vermehrter Unsicherheiten in der Rechtsanwendung erging am 24.09.2019 ein Klarstellungserlass zu § 11 EZulV, der den kurz zuvor ergangenen Klarstellungserlass vom 11.09.2019 aufhob. Im Jahr 2020 wurde durch das BMVg eine Sachverhaltsaufklärung wegen der Zulagenzahlung für Einsätze in Mali und Afghanistan vom 01.01.2018 bis 30.09.2020 eingeleitet. Mit Änderungsmeldungen vom 07.06.2021 wurden dem Kläger durch das für die Auszahlung der Erschwerniszulage zuständige Einsatzführungskommando der Bundeswehr die Erschwerniszulagen rückwirkend entzogen (vgl. Verfahren Az. 7 K 3483/21). Mit Schreiben vom 18.06.2021 hörte die Beklagte, hier das für die Rückforderung zuständige Bundesverwaltungsamt, den Kläger zur beabsichtigten Rückforderung der überzahlten Dienstbezüge an. Mit Bescheid vom 20.11.2023 - zugestellt am 22.11.2023 - forderte die Beklagte vom Kläger für die Zeit vom 01.10.2018 bis 31.03.2019 ohne Rechtsgrund bezahlte Bezüge in Höhe von 13.650,07 EUR zurück (Ziff. 1). Für die Tilgung räumte sie dem Kläger ab dem 01.01.2024 monatliche Rückzahlungsraten in Höhe von 1.000,- EUR und eine Schlussrate von 650,07 EUR ein (Ziff. 2). Zur Begründung wurde ausgeführt, die Zulage dürfe nur gewährt werden, wenn sich aufgrund fachlicher Beurteilung des aufzuklärenden Objekts durch das qualifiziert befähigte Kampfmittelabwehrpersonal konkrete Verdachtsmomente ergeben hätten und die aufgefundenen und infolgedessen als verdächtig eingestuften Gegenstände im unmittelbaren Gefahrenbereich einer „näheren Behandlung“ unterzogen worden seien (Kampfmittelabwehr). Die vom Kläger durchgeführten routinemäßigen Überprüfungen von Kraftfahrzeugen seien Maßnahmen zum Zweck der Verdachtserforschung (Aufklärung) gewesen und fielen daher nicht unter die zulagenberechtigenden Tätigkeiten. Konkrete Verdachtsmomente hätten sich dabei nicht ergeben und seien auch nicht dokumentiert worden. Es bestehe daher kein Rechtsanspruch auf die Gewährung der Zulage. Von der Rückforderung könne auch nicht abgesehen werden. Der Kläger habe den Mangel des rechtlichen Grundes gekannt beziehungsweise hätte ihn erkennen müssen. Die Rechtslage sei seit vielen Jahren unverändert. Bereits der Zentralerlass B-1454/1, gültig ab dem 01.04.2014, habe einen entsprechenden Hinweis enthalten. Das BMVg habe die Rechtslage in der entsprechenden Durchführungsvorschrift, Allgemeine Regelung (AR) A-1454/1, und seit 2015 zusätzlich in mehreren Erlassen klargestellt und erläutert. Aufgrund der Zeichnung der Vorgesetzten und der Tatsache, dass die Überzahlung erst nach einem längeren Zeitraum von etwa zwei Jahren festgestellt worden sei, werde aus Billigkeitsgründen lediglich 70 % des Überzahlungsbetrags zurückgefordert. Auch die fachlich und sachlich richtig Zeichnenden hätten die Rechtsgrundlosigkeit der Zahlungen kennen beziehungsweise erkennen müssen. Hiergegen erhob der Kläger mit Schreiben vom 11.12.2023 Widerspruch, den er mit Schreiben vom 15.04.2024 begründete. Die Tatbestandsvoraussetzungen für die Gewährung der streitgegenständlichen Zulagen seien erfüllt. Er erhebe den Einwand der Entreicherung, auf welchen er sich auch berufen dürfe. Im Rahmen der Billigkeitsentscheidung müsse ganz von der Rückforderung abgesehen werden. Ein Verschulden seinerseits scheide aus. Mit Schreiben vom 23.07.2024 wies das BMVg das Bundesverwaltungsamt an, den gesamten Betrag zurückzufordern. Die Minderung aus Billigkeitsgründen müsse zurückgenommen werden. Mit Widerspruchsbescheid vom 26.07.2024 wies die Beklagte den Widerspruch mit der Maßgabe zurück, dass der Rückforderungsbescheid vom 20.11.2023 dahin gehend geändert werde, dass vom Kläger 19.500,10 EUR statt 13.650,07 EUR zurückgefordert werden. Anhaltspunkte für einen hinreichend konkreten Verdacht, der mit einem im Einzelfall kontrollierten Fahrzeug im Zusammenhang gestanden haben könnte, lägen nicht vor. Insbesondere sei nicht vorgetragen, dass sich einzelne Fahrzeugkontrollen von der üblichen Routine unterschieden hätten, etwa dadurch, dass Alarm ausgelöst, der Bereich geräumt und das Anlegen des Splitterschutzanzugs in Betracht gezogen worden wäre. Bei der bloßen routinemäßigen Absuche im EOD-Pit nach dem sogenannten „Kampfmittelaufklärungsverfahren Alpha“ handele es sich um eine Maßnahme zur Gefahrenerforschung, die nicht zulagenberechtigend sei. Die Tätigkeit sei auch nicht etwa nach damaligem Stand aller Vorschriften zulagenberechtigt gewesen. Es habe lediglich eine abstrakte Gefährdung der Angehörigen des Einsatzkontingents vorgelegen. Dies werde bereits mit dem Auslandsverwendungszuschlag abgegolten. Ein konkreter Verdacht könne sich dagegen gegebenenfalls erst aus den weiteren Umständen der individuellen Absuche ergeben. Erst bei einem konkreten Verdacht sei das betroffene Fahrzeug als sogenannte IED (Improvised Explosive Device) zu behandeln. Eine solche Kontrolle dauere mehrere Stunden. Allein die hohe Anzahl der beim Einsatzkontingent pro Tag bearbeiteten Fahrzeugabsuchen spreche gegen eine entsprechende Gefahrenlage. Die als „Kategorie A“ bezeichneten Fälle müssten durch den Führer des deutschen Einsatzkontingents angeordnet werden. Dies treffe auf keinen der vom Kläger bearbeiteten Fälle zu. Die Änderungsmeldungen führten zu keinem anderen Ergebnis, wie das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht bereits entschieden habe (Urteil vom 13.06.2024 - 5 LC 52/22 -, juris). Der Kläger könne sich auch nicht auf Entreicherung berufen, da er den Mangel des rechtlichen Grundes gekannt habe oder hätte kennen müssen. Jede Fahrzeugkontrolle als zulagenbegründende Tätigkeit anzusehen, führte dazu, dass die Zulage - und nicht das Grundgehalt - der Besoldung ihr wesentliches Gepräge gebe. Da die hohe Summe ein Mehrfaches des Grundgehalts des Klägers ausmache, hätte sich diesem die Frage stellen müssen, ob dies so richtig sein könne. Aus möglicherweise in der Vergangenheit fälschlicherweise gewährten Zahlungen könne er keinen Vertrauensschutz ableiten. Er müsse auch im Verfahren zur Bewilligung der Zulage insofern mitwirken, als er den sogenannten EOD-Report befüllen und seinem Vorgesetzten vorlegen müsse. Der Verbrauch der zu viel erhaltenen Dienstbezüge entlaste den Kläger wegen der bestehenden Haftungsverschärfung daher nicht. Ein Absehen aus Billigkeitsgründen komme nicht in Betracht, da kein Mitverschulden der Behörde vorgelegen habe. Die Verantwortlichen seien entsprechend ausgebildet und mehrfach über die Rechtslage informiert worden. Unabhängig davon habe der Kläger grob fahrlässig gehandelt, sodass er nicht schutzwürdig sei. Auf Vertrauensschutz könne sich der Kläger nach § 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 3 VwVfG nicht berufen. Daher könne die Rücknahme der Minderung erfolgen. Die Billigkeitsentscheidung beschränke sich auf die Einräumung einer Ratenzahlung. Der Kläger hat am 12.08.2024 Klage erhoben. Er trägt vor: Die Aktenvorlage der Beklagten sei unzureichend, da sie eine Überprüfung des Sachvortrags des BMVg, der in den angegriffenen Bescheiden übernommen worden sei, nicht ermögliche. Auch seien Prüfprotokolle zu den EOD-Reports, die sich in den Einsatzakten des Einsatzkräfteführungskommandos befunden hätten, nicht wie in anderen Verfahren vorgelegt worden. Die Bescheide seien bereits formell rechtswidrig. Der Vortrag der Beklagten, dass sich konkrete Verdachtsmomente bei den von ihm vorgenommenen Überprüfungen nicht ergeben hätten, sei nicht überprüfbar. Es liege ein Verfahrensfehler vor, weil die Beklagte keine eigenen Ermittlungen angestellt habe und den Fachbeitrag des BMVg ohne eigene Überprüfung übernommen habe. Die erforderlichen Informationen hätten den zuständigen Stellen offenbar nicht vorgelegen. Für diese Frage müsse einzelfallbezogen für jeden abgerechneten Einsatz geprüft werden, ob die Voraussetzungen für die Auszahlung der Zulage vorgelegen hätten. Die relevanten Verwaltungsvorgänge des Einsatzführungskommandos der Bundeswehr seien nicht herangezogen worden. Die Erschwerniszulage habe er zu Recht erhalten. Das in den Änderungsmeldungen in der Spalte „Besonderheiten der Tätigkeit“ dokumentierte „Inspizieren von Kfz/Objekten gem. § 11 Abs. 1 Nr. 1 EZulV“ habe insbesondere die optische, akustische, elektronische und mechanische Prüfung auf Spreng-, Zünd- und Brandvorrichtungen umfasst. Daher habe entsprechend der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts eine konkrete Gefährdung im Sinne einer mit guten Gründen anzunehmenden Verdachtslage vorgelegen (vgl. Beschluss vom 15.01.2025 - 2 B 36.24 -, juris). Darüber hinaus regele der sogenannte Klarstellungserlass des BMVg vom 07.08.2015 (Version 2) hierzu weiter, dass der zuständige Vorgesetzte vor Ort entscheide, ob und in welcher Höhe für bestimmte Aufträge Zulagen gemäß § 11 EZulV zustünden. Der dienstliche Grund, ihn in den Auslandseinsatz zu kommandieren, habe in der Erhöhung der militärischen Sicherheit gegen terroristische Bedrohung und Sabotage bestanden, also zur Vorbereitung und Durchführung von Maßnahmen zur Vermeidung von Gefahren aufgrund einer erhöhten Bedrohungslage durch IED auf die Liegenschaften der Bundeswehr. Er sei zu diesem Zweck im Einsatzgebiet im Rahmen des entsprechenden Grundsatzbefehls und weiteren Befehls Explosive Ordnance (deutsch: Kampfmittel) 200 (EO 200) beauftragt worden, das Kampfmittelabwehraufklärungsverfahren Alpha zur Bestätigung der Kampfmittelfreiheit durch das Inspizieren der Fahrzeuge, welche in Liegenschaften der Bundeswehr eingefahren seien, durchzuführen. Dem Befehl EO 200 gehe grundsätzlich der EO 100 voraus, welcher ein Kampfmittel oder den Verdacht auf ein Kampfmittel beschreibe. Ein solcher habe in seinem Fall im Befehl selbst bestanden. Bei Anwendung des Kampfmittelabwehraufklärungsverfahrens Alpha werde der Verdacht auf ein Kampfmittel somit grundsätzlich unterstellt. Da im Einsatzgebiet aus Platzgründen keine eigenen Flächen für die Durchführung des Kampfmittelabwehraufklärungsverfahrens Alpha vorhanden gewesen seien, seien Gefahrenbereiche als temporäre Plätze (EOD-Pit) eingerichtet worden, auf denen die Absuche habe erfolgen können. Diese hätten aber nur unzureichend passive Schutzmaßnahmen gehabt. Daher habe stets eine unmittelbare Gefahr bestanden. Vorab-Checks hätten zum Teil durch Ortskräfte stattgefunden. Die Gewährung der Zulage setze auch nicht etwa voraus, dass er in den Meldungen des Kampfmittelabwehreinsatzes (EO 300) konkrete Verdachtsmomente dokumentiert habe. Die Bedrohungslage, also der hinreichend konkrete und auf objektivierten Anhaltspunkten beruhende Verdacht, habe aus der vermehrten und sich häufenden Verwendung von unkonventionellen Spreng- oder Brandvorrichtungen, den IED, durch aufständische Kräfte im jeweiligen Einsatzgebiet vor Ort resultiert. Die konkrete Gefahr eines Schadens durch Explosion eines Sprengkörpers habe sich zudem insbesondere aus der Beschaffenheit und dem technischen Zustand der zivilen Fahrzeuge im jeweiligen Einsatzgebiet ergeben. Die ursprüngliche Gefahrenprognose durch die Bundeswehr sei auch nicht mehr zu beanstanden, maßgeblich sei, ob im Entscheidungszeitpunkt von einer Gefährdung habe ausgegangen werden dürfen. Das hier streitgegenständliche Überprüfen auf Kampfmittelfreiheit durch das Inspizieren von Kfz/Objekten sei keine bloße routinemäßige Überprüfung zum Zwecke der Verdachtserforschung gewesen. Solche routinemäßigen Kontrollen hätten zusätzlich stattgefunden. Die im Einsatzgebiet vorherrschenden Bedrohungslagen rechtfertigten nicht nur die Annahme einer mit guten Gründen anzunehmenden Verdachtslage im Sinne der hierzu ergangenen höchstrichterlichen Rechtsprechung, sondern auch die Annahme einer konkrete Gefahr im Sinne des strengeren polizeirechtlichen Begriffs. Vorliegender Fall sei auch nicht vergleichbar mit dem Sachverhalt, der der Entscheidung des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts zugrunde gelegen habe (Urteil vom 13.06.2024 - 5 LC 52/22 -, juris). Letztendlich komme es aber nicht darauf an, ob Tätigkeiten der Gefahrenerforschung beziehungsweise Verdachtserforschung oder Tätigkeiten zur Gefahrenabwehr in Streit stünden. Denn auch Maßnahmen zum Zwecke der Verdachtserforschung fielen unter die zulagenberechtigenden Tätigkeiten nach § 11 Abs. 1 EZulV. Dies ergebe sich aus dem Wortlaut und der Gesetzesbegründung. Die anderslautende obergerichtliche Rechtsprechung sei fehlerhaft. Entgegen der Annahme der Beklagten laufe es auch nicht dem System des geltenden Besoldungsrechts zuwider, wenn bestimmte Erschwernisse, die mit der besoldungsrechtlichen Bewertung des Amtes nicht abgegolten würden, der Besoldung ihr wesentliches Gepräge gäben und nicht das Grundgehalt. Im Rückforderungsverfahren komme es auch nicht darauf an, ob er zu einem hinreichend konkreten Verdacht vorgetragen habe beziehungsweise vortragen könne oder ob konkrete Verdachtsmomente dokumentiert worden seien. Es sei nach den Grundsätzen der materiellen Beweislast vielmehr Aufgabe der Beklagten, vorzutragen und zu beweisen, dass die Anspruchsvoraussetzungen nicht vorgelegen hätten. Ohnehin könne er sich auf den Wegfall der Bereicherung berufen. Seine verschärfte Haftung scheide bereits deshalb aus, weil die Beklagte nach eigenem Vortrag selbst Kenntnis vom Mangel des rechtlichen Grundes der Zahlung gehabt habe. Er sei anders als die Bediensteten der Beklagten besoldungsrechtlicher Laie. Deren Kenntnis sei der Beklagten auch entsprechend § 166 BGB zuzurechnen. Der von der Beklagten angenommene Mangel des rechtlichen Grundes für die Zahlung der Zulage sei ihm weder bekannt, noch sei er für ihn aufgrund einer Außerachtlassung der im Verkehr erforderlichen Sorgfalt in ungewöhnlich hohem Maße so offensichtlich gewesen, dass er ihn etwa durch Nachdenken, logische Schlussfolgerung oder sich aufdrängende Erkundigungen hätte erkennen müssen. Dass ihm die von der Beklagten in ihrer Klageerwiderung erwähnten Erlasse bekannt gemacht worden seien und ihm in diesem Zusammenhang die Rechtslage erläutert worden sei, ergebe sich aus den Unterlagen nicht. Auch treffe die Annahme der Beklagten nicht zu, er könne sich nicht auf den Wegfall der Bereicherung berufen, weil er wider besseren Wissens jede Fahrzeugkontrolle als zulagenbegründende Tätigkeit angesehen habe. Allein aus der Höhe der gewährten Zulage sei für ihn nicht erkennbar, dass diese möglicherweise zu Unrecht erfolgt sei. Die Behauptung im Widerspruchsbescheid, es sei von Beginn an diskutiert worden, dass seine Beauftragung mit dem Inspizieren von Kfz im Rahmen des Kampfmittelabwehraufklärungsverfahrens zur Überprüfung von Kampfmittelfreiheit an Fahrzeugen keine zulagenberechtigende Tätigkeit nach § 11 Abs. 1 EZulV sei, treffe nicht zu. Auch sei die von der Beklagten getroffene Billigkeitsentscheidung fehlerhaft. Der Rückforderungsbescheid und der Widerspruchsbescheid seien hier bereits deshalb rechtswidrig, weil die darin enthaltene Entscheidung über ein etwaiges teilweises Absehen von der Rückforderung der überzahlten Bezüge nicht ausreichend begründet und zudem ermessensfehlerhaft ergangen sei. Ein Verzicht auf die Rückforderung von mindestens 30 % des Überzahlungsbetrags sei angemessen. Der Grund für die Überzahlung liege hier nämlich nicht nur in der überwiegenden behördlichen Verantwortung, sondern in der alleinigen behördlichen Verantwortung. Aus den Akten der Beklagten ergebe sich jedenfalls nicht, dass die fachlich und sachlich richtig Zeichnenden entsprechend ausgebildet und mehrfach über die Rechtslage informiert worden seien. Schließlich erhebe er die Einrede der Verjährung, da der Rückforderungsanspruch mit Ablauf des 31.12.2021 verjährt sei. Der Kläger beantragt, den Bescheid des Bundesverwaltungsamts vom 20.11.2023 in Gestalt des Widerspruchsbescheides derselben Behörde vom 26.07.2024 aufzuheben sowie die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren für notwendig zu erklären. Die Beklagte beantragt, die Klage abzuweisen. Ergänzend trägt sie vor: Der Kläger habe die Zulagenbeträge ohne Rechtsgrundlage erhalten. Seine streitbefangenen Tätigkeiten im sogenannten EOD-Pit unterschieden sich in keinem einzigen Punkt von den Tätigkeiten, die die Klägerin im oben genannten Verfahren beim Bundesverwaltungsgericht im EOD-Pit durchgeführt habe. Dass sie die Beweislast für die Fehlerhaftigkeit der Gewährung der Erschwerniszulage trage, treffe nicht zu. Die Änderungsmeldungen, mit denen die Zulagen gewährt worden seien, seien keine Verwaltungsakte und schafften keinen Vertrauenstatbestand. Unabhängig davon spreche das Ergebnis der Sachverhaltsermittlung in den vorangegangenen, vom Sachverhalt her gleichgelagerten gerichtlichen Verfahren dafür, dass die Fahrzeugkontrollen im EOD-Pit, an denen der Kläger mitgewirkt habe, in keinem einzigen Fall die gesetzlichen Voraussetzungen erfüllt hätten. Die Fahrzeugkontrollen seien stets nach generell-abstrakten Kriterien erfolgt. Der Kläger habe gewusst, dass ihm die Zulage für Routinekontrollen nicht zustehe, er habe sie trotzdem durch Vorlage von sogenannten EO 100 auf dem Dienstweg beantragt. Einzelfälle, in denen ihm die Zulage zugestanden habe, lägen weder vor noch seien sie geltend gemacht geworden. Bei der besonderen Verwendung in Mali habe lediglich eine abstrakte Gefährdung der Angehörigen des Einsatzkontingents vorgelegen. Zur Abgeltung habe der Kläger den höchsten Tagessatz des Auslandsverwendungszuschlags erhalten. Die routinemäßigen Kontrollen im EOD-Pit nach generell-abstrakten Kriterien hätten auch durch Personal ohne qualifizierte Befähigung durchgeführt werden können. In den vorliegenden EO 300 seien keine Aussagen zum Vorhandensein von Kampfmitteln und gegebenenfalls die Erklärung der Kampfmittelfreiheit in Bezug auf die Kfz-Kontrollen aufgeführt. Somit habe sich im Rahmen des Verfahrens zur Kampfmittelaufklärung auch kein hinreichend konkreter Verdacht ergeben. Der Kläger könne sich auf den Wegfall der Bereicherung nicht berufen, da der Mangel des rechtlichen Grundes so offensichtlich gewesen sei, dass er ihn hätte erkennen müssen. Ihm hätte bereits anhand der ihm vorliegenden Erläuterungen von 2014 und Erlasse (u. a. von 2015) klar sein müssen, dass ihm die Zulage für routinemäßige Absuchen im EOD-Pit nicht zustehe. Er sei zudem als Kampfmittelabwehrkraft entsprechend eingewiesen gewesen und habe somit die Voraussetzungen für die Zulagengewährung kennen müssen. Da zudem der Betrag der gezahlten Zulagen sein Grundgehalt um ein Mehrfaches überstiegen habe, habe sich ihm förmlich aufdrängen müssen, dass dies so nicht richtig sein könne. Diese Thematik sei bereits in der Ausbildung vor dem Einsatz angesprochen und diskutiert worden und die genannten Erläuterungen der Rechtslage hätten schon zu diesem Zeitpunkt vorgelegen. Auch habe er sich nicht auf die vermeintliche „Korrektheit“ der fälschlichen fachlich und sachlich richtig Zeichnung des Fachvorgesetzten in der zuständigen Einsatzleitstelle verlassen dürfen. Die Billigkeitsentscheidung, nur Ratenzahlung zu gewähren und nicht auf 30 % des Überzahlungsbetrags zu verzichten, sei nicht fehlerhaft. Da der Kläger den Mangel des rechtlichen Grundes der Zahlung gekannt habe beziehungsweise hätte erkennen müssen, könne er sich nicht auf Vertrauen berufen. Das Verwaltungsverschulden, selbst wenn es anzunehmen wäre, sei daher vorliegend nicht überwiegend. Die fachlich und sachlich richtig Zeichnenden seien entsprechend ausgebildet und mehrfach über die Rechtslage informiert worden. Sie hätten daher ebenfalls die Rechtsgrundlosigkeit der Zahlung erkannt beziehungsweise hätten sie kennen müssen. Somit hätten auch diese Personen mindestens grob fahrlässig gehandelt. Sie hätten damit eine Dienstpflichtverletzung begangen, die dem Dienstherrn und damit der Behörde im Sinne von § 12 BBesG nicht zuzurechnen sei. Insoweit seien Disziplinarverfahren eingeleitet worden. Ein Disziplinarverfahren gegen einen der sachlich wie fachlich richtig zeichnenden Vorgesetzten sei mittlerweile rechtskräftig abgeschlossen. Der Rückforderungsanspruch sei auch nicht verjährt. Das BMVg habe zwar bereits 2019 von den Unregelmäßigkeiten bei der Zulagengewährung erfahren. Den zuständigen Stellen seien die den Rückforderungsanspruch begründenden Umstände jedoch erst Anfang 2021 bekannt geworden. Eine Verletzung des § 24 VwVfG liege nicht vor. Dem Gericht liegen die Gerichtsakten dieses Verfahrens, des Verfahrens Az. 7 K 3483/21 und des Parallelverfahrens Az. 3 K 4073/24 sowie die Besoldungsakte des Bundesverwaltungsamts (vier Bände und ein Hefter), ein Band Akten des Einsatzführungskommandos der Bundeswehr und eine elektronisch angelegte „Musterakte“ des Bundesamts für das Personalmanagement der Bundeswehr vor. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf diese Akten Bezug genommen.