29 K 138.14

Leitsatz: Eine auf das Kommunalvermögensgesetz gestützte Zuordnungsentscheidung eines Landrates ist grundsätzlich rechtswidrig und rücknehmbar. Die Rücknahme scheidet aber dann aus, wenn dem Zuordnungsempfänger ein Restitutionsanspruch zusteht, den er wegen der bereits erfolgten und in diesem Fall nur formell rechtswidrigen Zuordnungsentscheidung nicht fristgerecht angemeldet hat.(Rn.30) Nr. III.1 und 3 des Bescheides des Bundesamtes für zentrale Dienste und offene Vermögensfragen vom 10. Oktober 2013 werden hinsichtlich der im Grundbuch von K...eingetragenen Flurstücke 762/1, 771/1 und 790 aufgehoben. Im Übrigen wird die Klage abgewiesen. Von den Kosten des Verfahrens tragen die Klägerin 85 % und die Beklagte 15 %. Die Beigeladene trägt ihre außergerichtlichen Kosten selbst. Die Revision wird nicht zugelassen. Die zulässige Anfechtungsklage ist im tenorierten Umfang begründet, da der angegriffene Bescheid insoweit rechtswidrig ist und die Klägerin in ihren Rechten verletzt (§ 113 Abs. 1 VwGO). Im Übrigen ist die Klage unbegründet. I. Es kann dahingestellt bleiben, ob es sich bei dem Schreiben vom 2. Oktober 1990 um einen Verwaltungsakt handelte oder ob ihm ein bislang nicht bekannter Verwaltungsakt zu Grunde lag. Auch soweit dem Schreiben keine anderweitige Übertragungsentscheidung zu Grunde lag, ist dem Eintragungsersuchen mit hinreichender Deutlichkeit zu entnehmen, dass der Landrat zugleich die Erklärung abgeben wollte, dass die Voraussetzungen für einen Eigentumsübergang nach den zitierten Vorschriften vorlagen. Da das Schreiben auch der Klägerin ausweislich ihrer Stellungnahme vom 16. August 2013 vorlag, kann zudem von einer nach § 5 Satz 5 der Eigentumsüberführungsverfahrensordnung – EÜV – vom 25. Juli 1990 (GBl.-DDR I S. 781) erforderlichen Bekanntgabe ausgegangen werden. Den danach darin zu sehenden Verwaltungsakt hat die Beklagte im Wesentlichen zu Recht gemäß § 48 VwVfG zurückgenommen. a) Die Beklagte, vertreten durch das BADV, ist für die Rücknahme zuständig. Eine örtliche Begrenzung, die nach § 3 VwVfG die Zuständigkeit des BADV für das Gebiet der Klägerin ausschlösse, liegt nicht vor. Im Übrigen ergibt sich aus den allgemeinen verwaltungsverfahrensrechtlichen Grundsätzen, dass über die Rücknahme von derjenigen Behörde zu befinden ist, die zum Zeitpunkt der Rücknahmeentscheidung für den Erlass des aufzuhebenden Verwaltungsakts sachlich zuständig wäre (BVerwG, Urteil vom 20. Dezember 1999 – BVerwG 7 C 42.98 –, BVerwGE 110, 226= juris Rn. 16). Das war hier zunächst gemäß § 1 Abs. 1 Satz 3, Abs. 3 TreuhG die Treuhandanstalt bzw. gemäß § 7 KVG deren Präsident, später nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 lit. b, Abs. 3 VZOG der örtlich zuständige Oberfinanzpräsident, dessen Zuständigkeit wiederum gemäß § 7 Abs. 6 VZOG i.V.m. § 1 der Zuordnungszuständigkeitsübertragungsverordnung – ZOZÜV – vom 14. Mai 1999 (BGBl. I S. 1098) und § 1 der Vermögenszuordnungszuständigkeitsübertragungsverordnung – VZOZÜV – vom 10. Dezember 2003 (BGBl. I S. 2550) auf das inzwischen in Bundesamt für zentrale Dienste und offene Vermögensfragen umbenannte Bundesamt zur Regelung offener Vermögensfragen übergegangen ist. Da dieses zudem mit der Zuordnungsentscheidung eine in den Zuständigkeitsbereich des § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 VZOG – Vermögen in Eigentum oder Verwaltung der Treuhandanstalt, heute Bundesanstalt für vereinigungsbedingte Sonderaufgaben – fallende Entscheidung getroffen hat, ist gemäß § 6 Abs. 2 VZOG auch die Zuständigkeit der Verwaltungsgerichts Berlin gegeben. b) Die Zuordnungsentscheidung zu Gunsten der Klägerin war rechtswidrig. Maßgebliche Rechtsgrundlage für diesen Vorgang war § 7 KVG in der ab dem 13. September 1990 geltenden und nach der Wiedervereinigung zunächst noch nach Maßgabe der Art. 21 und 22 des Einigungsvertrages – EV – weiter geltenden Fassung (vgl. EV Anlage II Kap. IV Abschn. III Nr. 2 Buchst. a). Geregelt war in § 7 KVG das Verfahren der Übertragung des kommunalen Aufgaben dienenden Vermögens auf die Gemeinden; es handelte sich um einen Vorläufer des späteren Vermögenszuordnungsverfahrens. Die Vorschrift wurde daher folgerichtig mit der Schaffung des Vermögenszuordnungsgesetzes, das als Art. 7 des Gesetzes zur Beseitigung von Hemmnissen bei der Privatisierung von Unternehmen und zur Förderung von Investitionen vom 22. März 1991 – PrHBG – am 28. März 1991 verkündet wurde (BGBl I S. 766) und am folgenden Tage in Kraft trat (vgl. Art. 15 PrHBG), durch § 9 Abs. 2 dieses Gesetzes aufgehoben. Auf § 7 KVG gestützt Entscheidungen sind nach der Überleitungsbestimmung des Art. 13 Satz 3 PrHBG grundsätzlich wirksam geblieben. Voraussetzung für eine rechtsgültige Eigentumsübertragung war aber nach § 7 Abs. 3 KVG die Übergabe des volkseigenen Vermögens durch einen Beauftragten des Präsidenten der Treuhandanstalt oder eines Beauftragten des zuständigen Ministers. Eine Übergabe durch den Landrat, wie sie hier geschehen ist, entsprach zwar offenbar der Praxis; sie stand aber nicht im Einklang mit der Rechtslage (BVerwG, Urteil vom 22. März 2012 – BVerwG 3 C 21.11 –, BVerwGE 142, 219 = juris Rn. 31). c) Der Rücknahme steht kein eigener Anspruch der Klägerin auf Zuordnung als Verwaltungs- oder Finanzvermögen entgegen. Ob ein Zuordnungsanspruch vor dem 3. Oktober 1990 gemäß § 2 Abs. 1 lit c KVG bestand oder bereits damals landwirtschaftlich genutzte Grundstücke von vornherein gemäß § 1 Satz 1 KVG aus dem Regelungsbereich dieses Gesetzes herausfielen, weil sie nicht kommunalen Aufgaben oder Dienstleistungen dienten, bedarf keine Klärung, da in diesem Zeitraum keine Zuordnungsentscheidung einer zuständigen Stelle ergangen ist. Ab dem 3. Oktober 1990 gilt, wie bereits angeführt, das Kommunalvermögensgesetz nur noch nach Maßgabe der Art. 21 und 22 EV. Eine landwirtschaftliche Nutzung stellt keine gemeindebezogene Aufgabe dar, weil Art. 28 Abs. 2 GG nur diejenigen Bedürfnisse und Interessen unterliegen, die in der örtlichen Gemeinschaft wurzeln oder auf sie einen spezifischen Bezug haben. Einen solchen Bezug hat die landwirtschaftliche Bodennutzung insgesamt nicht, die im Geltungsbereich des Grundgesetzes seit jeher von Privaten ausgeführt wird (vgl. VG Berlin, Urteile vom 23. Mai 2002 – VG 27 A 260.01 –, vom 13. Oktober 2005 – VG 27 A 145.03 – und vom 20. Mai 2010 – VG 29 A 56.08 –, ZOV 2010, 160 = juris Rdnr. 21 ff.). Auch soweit auf den Flurstücken 790 und 871, bei denen es sich ihrem Zuschnitt nach um Wegeflurstücke gehandelt haben dürfte, noch teilweise Wege vorhanden sind, dienen diese den Luftbildaufnahmen zu Folge nur zum Erreichen der Ackerflächen und sind damit ebenfalls dem Bereich des jeweiligen landwirtschaftlichen Nutzers und nicht der Gemeinde zuzurechnen (VG Berlin, Urteil vom 28. Mai 2015 – VG 29 K 129.14 –, juris Rn. 20). Entsprechend hat auch die Klägerin in ihrer Stellungnahme vom 16. August 2013 als frühere Nutzung „Wirtschaftsweg“ angegeben. d) Der sich danach aus § 3 der 3. DVO-TreuhG ergebende Zuordnungsanspruch der Beigeladenen kann nicht als verwirkt angesehen werden. Dafür reicht der Zeitablauf allein nicht aus, solange die Beigeladene keinen darüber hinausgehenden Vertrauenstatbestand gesetzt hatte (BVerwG, Urteil vom 25. April 2013 – BVerwG 3 C 19.12 –, juris Rn. 19). Dafür ist nichts vorgetragen oder sonst erkennbar, erst recht nicht dafür, dass die Klägerin ein etwaiges Vertrauen betätigt hätte. e) Die Zwei-Jahres-Frist nach § 2 Abs. 5 Satz 1 VZOG, die über ihren unmittelbaren Anwendungsbereich hinaus für die nach § 48 VwVfG zu treffenden Entscheidungen eine ermessensverdichtende Funktion hat (BVerwG, Urteil vom 27. April 2006 – BVerwG 3 C 23.05 – BVerwGE 126, 7 = juris), steht der Rücknahme nicht entgegen, da der unterstellte Bescheid gegenüber der Beigeladenen oder der Treuhandanstalt, von der sie ihre Berechtigung ableitet, mangels Zustellung nicht bestandskräftig geworden ist (BVerwG, Urteil vom 25. April 2013 – BVerwG 3 C 19.12 –, juris Rn. 15 ff.). f) Die Jahresfrist des § 48 Abs. 4 VwVfG ist eingehalten, da zwischen dem Antrag der Beigeladenen und dessen Bescheidung lediglich vier Monate lagen. g) Die Ermessensausübung zu Lasten der Klägerin ist nicht zu beanstanden. Auf Vertrauensschutz kann sich die Klägerin als öffentlich-rechtliche Körperschaft im Rahmen von § 48 VwVfG nicht berufen, zumal es hier um unvertretbare Sachen i.S.v. § 48 Abs. 3 VwVfG geht (VG Berlin, Urteil vom 29. März 2012 – VG 29 K 135.10 –, juris Rn. 36, Gerichtsbescheid vom 7. Dezember 2004 – VG 27 A 163.99 –, juris Rn. 21 und Urteil vom 15. November 2001 – VG 27 A 432.96 –). Zu prüfen ist daher nur, ob die Entscheidung, den rechtswidrigen Bescheid überhaupt zurückzunehmen, ermessensfehlerhaft ist, was angesichts des öffentlichen Interesses daran, eine in ihren Wirkungen fortdauernde rechtswidrige Vermögensverschiebung zu beseitigen, ohne Weiteres zu verneinen ist. 2. Ob dem Schreiben vom 2. Oktober 1990 ein bislang nicht bekannter Verwaltungsakt zu Grunde lag, bedarf keiner weiteren Aufklärung, da die Entscheidung der Beklagten, die „Entscheidung“ vom 2. Oktober 1990 zurückzunehmen, gemäß § 47 Abs. 1 VwVfG in die Rücknahme jenes Verwaltungsaktes umgedeutet werden kann. 3. Liegt somit ein Zuordnungsanspruch der Treuhandanstalt, heute Bundesanstalt für vereinigungsbedingte Sonderaufgaben, nach § 3 der 3. DVO-TreuhG vor, ist auch die Vorgehensweise der Beklagten, den mit dem – über keine Außenwirkung verfügenden – Sammelzuordnungsbescheid bezweckten Vermögensübergang durch den angegriffenen Bescheid zu bestätigen, nicht zu beanstanden (VG Berlin, Urteil vom 11. September 2014 – VG 29 K 126.14 –, juris Rn. 29). II. Hinsichtlich der aus dem Tenor ersichtlichen Flurstücke steht der Rücknahme jedoch ein Restitutionsanspruch der Klägerin gemäß Art. 21 Abs. 3, 22 Abs. 1 Satz 7 EV entgegen. 1. Insoweit ist das Alteigentum der Klägerin nachgewiesen, und bei dem als Eintragungsgrundlage angeführten Gesetz über die Aufhebung von Altgemeinden und Beräumung alter Vorrechte handelte es sich um keine rechtsstaatswidrige Maßnahme, die einen Restitutionsanspruch ausschlösse (BVerwG, Urteil vom 14. Juni 2006 – BVerwG 3 C 18.05 –, BVerwGE 126, 114 = juris Rn. 12 ff.). Hinsichtlich der übrigen Flurstücke besteht hingegen kein Restitutionsanspruch der Klägerin. Soweit die Gemeinde 1962 als Eigentümerin im Grundbuch eingetragen wurde, ist damit kein Alteigentum belegt. Zu diesem Zeitpunkt konnte die Gemeinde kein Eigentum mehr erwerben, weil sie als eigenständige juristische Person nicht mehr existent war; die Gemeinden in der DDR haben mit Inkrafttreten des Gesetzes über die weitere Demokratisierung des Aufbaus und der Arbeitsweise der staatlichen Organe in den Ländern der Deutschen Demokratischen Republik vom 23. Juli 1952 (GBl. DDR S. 613) als selbständige Körperschaften des öffentlichen Rechts zu existieren aufgehört (BVerwG, Beschluss vom 9. März 2009 – BVerwG 3 B 8.09 –, juris Rn. 4 m.w.N.). Soweit sie vor diesem Zeitpunkt als Eigentümerin im Grundbuch eingetragen wurde, erfolgte dies im Zuge der Bodenreform, so dass davon auszugehen ist, dass das Eigentum in rechtsstaatswidriger Weise erlangt wurde und ein Restitutionsanspruch deshalb ausgeschlossen ist. Anhaltspunkte dafür, dass die Klägerin diese Flurstücke davon abweichend auf redliche Art und Weise erlangt, insbesondere eine angemessene Gegenleistung erbracht hat, liegen nicht vor (BVerwG, Urteil vom 24. April 2003 – BVerwG 3 C 15.02 –, BVerwGE 118, 119 = juris Rn. 20). 2. Die Klägerin kann sich auch auf ihren Restitutionsanspruch berufen. Zwar könnte sie grundsätzlich keinen Restitutionsanspruch mehr geltend machen, weil sie innerhalb der nach § 1 Antragsfristverordnung i.V.m. § 7 Abs. 3 VZOG bis zum 31. Dezember 1995 laufenden Ausschlussfrist weder ausdrücklich noch konkludent einen entsprechenden Antrag gestellt hat (BVerwG, Beschluss vom 12. Juli 2007 – BVerwG 3 B 127.06 –, ZOV 2007, 164 = juris Rn. 6). Es liegt aber ein Fall vor, in dem die Versäumung der Anmeldefrist ausnahmsweise unbeachtlich ist, weil sie erstens auf staatliches Fehlverhalten bei der Anwendung von Rechtsvorschriften zurückzuführen ist, ohne deren korrekte Beachtung der Anmelder seine Rechte nicht wahren kann, und wenn zweitens durch die Berücksichtigung der verspäteten Anmeldung der Zweck der Ausschlussfrist nicht verfehlt würde (zu § 30a VermG BVerwG, Urteil vom 28. März 1996 – BVerwG 7 C 28.95 –, BVerwGE 101, 39 = juris Rn. 16 ff.). So liegt der Fall hier, denn angesichts der rechtswidrigen Entscheidung des Landrates vom 2. Oktober 1990 bestand für die Klägerin keine Veranlassung mehr, Ansprüche anzumelden; zugleich hat eben diese Entscheidung und die darauf folgende Grundbucheintragung der Klägerin die Verkehrsfähigkeit der Grundstücke hergestellt. Jedenfalls aber ist es ermessensfehlerhaft, im Wege der Rücknahme eine materiell rechtmäßige Zuordnungsentscheidung zu beseitigen. III. Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 155 Abs. 1 Satz 1, 162 Abs. 3 VwGO. Gründe, gemäß § 6 Abs. 1 VZOG, §§ 135, 132 VwGO die Revision zuzulassen, liegen nicht vor. BESCHLUSS Der Gegenstandswert wird gemäß § 6 Abs. 3 Satz 2 des Vermögenszuordnungsgesetzes - VZOG - auf 5.000,00 Euro festgesetzt. Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 6 Abs. 1 Satz 2 VZOG). Die Beteiligten streiten um die Zuordnung von 21 Grundstücken im Gebiet der Klägerin. Für die Flurstücke 762, 771 – aus denen die Flurstücke 762/1 und 771/1 hervorgegangen sind – und 790 war zunächst die Grundstückszusammenlegungsgenossenschaft K...als Eigentümerin im Grundbuch eingetragen. Am 9. November 1950 wurden sie „gem. Ges. v. 30.9.1948 (Ges. u. VOBl. S. 530)“ auf die Gemeinde umgeschrieben. Die Flurstücke 206, 394b, 405f, 405g, 713, 744b, 778, 788, 871, 872, 881 und 885 sind im Zuge der Bodenreform der Gemeinde zugeteilt worden. Das Flurstück 343 stand in Privateigentum, bis es 1987 in Volkseigentum überführt wurde. Die übrigen Flurstücke wurden im Zuge der Bodenreform Neubauern bzw. dem Ausschuss der gegenseitigen Bauernhilfe zugeteilt. Von da aus gingen sie in Eigentum des Volkes in Rechtsträgerschaft der Gemeinde über. Zwischen 1962 und 1980 wurden die Grundstücke auf das Grundbuchblatt 22 des Grundbuchs von K...übertragen, wo seit 1962 die Gemeinde K...als Eigentümer eingetragen war. Auf Grund von Rechtsträgernachweisen aus den Jahren 1988 und 1989 wurde Eigentum des Volkes in Rechtsträgerschaft des Rates der Stadt K...eingetragen. Mit Schreiben vom 5. September 1990 beantragte die Klägerin unter Bezugnahme auf § 7 Abs. 1 des Kommunalvermögensgesetzes „die Übertragung jeglichen ehemals volkseigenen Vermögens, das kommunalen Aufgaben und kommunalen Dienstleistungen im Bereich unserer Stadt dient.“ Am 2. Oktober 1990 richtete der Landrat von B...ein Eintragungsersuchen an das Liegenschaftsamt, in dem es heißt: Auf der Grundlage des Kommunalvermögensgesetzes (KVG) vom 06.07.1990 in Verbindung mit der Eigentumsüberführungsverfahrensordnung vom 25.07.1990 sowie der Gesetzes zur Änderung und Ergänzung des KVG vom 13.09.1990 und den dazu erlassenen Festlegungen der Minister für regionale und kommunale Angelegenheiten, Verkehr, Bildung und Wissenschaft, Familie und Frauen, Finanzen sowie Gesundheitswesen wird um folgende Eintragungsänderung im Grundbuch ersucht: In den Fällen, wo eine Stadt oder Gemeinde des Landkreises B...bisher als Rechtsträger von „Eigentum des Volkes“ im Grundbuch eingetragen war, ist diese Eintragung zu löschen und mit Wirkung vom 02.10.1990 als Eigentümer „Die Stadt/die Gemeinde …..“ einzutragen. Auf der Grundlage dieses Ersuchens wurde am 25. April 1991 die Klägerin als Eigentümerin im Grundbuch eingetragen. Mit befristetem Landpachtvertrag vom 9. Juli 1991 verpachtete die Klägerin u.a. 19 der streitigen Flurstücke mit Wirkung vom 1. Januar 1991 an die LPG K.... Nach Pachtende wurden entsprechende weitere Landpachtverträge mit dem Landwirtschaftsbetrieb K...GmbH geschlossen, zuletzt bis zum 30. September 2026. Mit Wirkung vom 1. November 2012 wurde ein weiteres der streitigen Flurstücke einbezogen. In dem 1999 neu gefassten Grundbuch sind zwei der Flurstücke als Landwirtschafts- und Verkehrsfläche, die übrigen – in vier Fällen nach Herausvermessung von nicht streitgegenständlichen Verkehrsflächen – als Landwirtschaftsfläche verzeichnet. Mit Sammelzuordnungsbescheid vom 18. Juni 1996, der der Klägerin nicht zugestellt wurde, übertrug der Präsident der Bundesanstalt für vereinigungsbedingte Sonderaufgaben die Flurstücke auf die Beigeladene. Diese beantragte mit Schreiben vom 7. Juni 2013 beim Bundesamt für zentrale Dienste und offene Vermögensfragen (BADV) die Zuordnung der Flächen mit der Angabe, sie seien landwirtschaftlich genutzt; zum Beleg fügte sie aktuelle Luftbildaufnahmen aller Flurstücke bei. Mit Bescheid vom 10. Oktober 2013 nahm das BADV (1.) „die Entscheidung des Landrates des Landkreises B...im Ersuchen an das Liegenschaftsamt vom 2.10.1990“ hinsichtlich der streitgegenständlichen Flurstücke rückwirkend zum Zeitpunkt ihres Erlasses zurück, stellte (2.) den Eigentumsübergang auf die Treuhandanstalt zum 4. September 1990 fest und bestätigte (3.) die Übertragung auf die Beigeladene mit dem Sammelzuordnungsbescheid vom 18. Juni 1996. Zur Begründung heißt es, die Entscheidung vom 2. Oktober 1990 sei durch die unzuständige Behörde und ohne das erforderliche Verfahren erfolgt, zudem sei sie materiell rechtswidrig, da landwirtschaftliche Nutzung keine kommunale Aufgabe sei. Das Rücknahmeermessen werde zu Lasten der Klägerin ausgeübt, da keine Gründe ersichtlich seien, am weiterhin rechtswidrigen Zustand festzuhalten. Wegen der landwirtschaftlichen Nutzung hätten die Flächen der Treuhandanstalt zugestanden, so dass deren Entscheidung, sie auf die Beigeladene zu übertragen, zu bestätigen sei. Der Bescheid wurde der Klägerin am 21. Oktober 2013 zugestellt. Mit der am 19. November 2013 erhobenen Klage macht die Klägerin geltend, die Entscheidung vom 2. Oktober 1990 sei rechtmäßig gewesen und deshalb nicht zurückzunehmen; außerdem sei das BADV dafür nicht die zuständige Behörde. Jedenfalls habe die Beigeladene einen etwaigen Zuordnungsanspruch verwirkt. Sie beantragt, den Bescheid des Bundesamtes für zentrale Dienste und offene Vermögensfragen vom 10. Oktober 2013 aufzuheben. Die Beklagte beantragt, die Klage abzuweisen, und verteidigt den angegriffenen Bescheid. Die Beigeladene meint, es liege bereits keine Zuordnungsentscheidung mit Verwaltungsaktqualität zu Gunsten der Klägerin vor, weil wesentliche Form- und Verfahrensbestimmungen nicht eingehalten worden seien. Bei dem Schreiben vom 2. Oktober 1990 handele es sich lediglich um ein Eintragungsersuchen, dem die rechtliche Grundlage gefehlt habe. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhaltes und des Vorbringens der Beteiligten wird auf die Gerichtsakte und den von der Beklagten vorgelegten Verwaltungsvorgang (1 Band) verwiesen, die Gegenstand der Entscheidungsfindung waren.