B 2 K 22.656

1. Soweit die Beteiligten den Rechtsstreit übereinstimmend für erledigt erklärt haben, wird das Verfahren eingestellt. 2. Im Übrigen wird die Klage abgewiesen. 3. Von den Kosten des Verfahrens trägt der Kläger 3/4 und der Beklagte 1/4. 4. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 115 v. H. des zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet. Die zulässige Klage ist, soweit über sie noch zu entscheiden war, unbegründet. I. Das Verfahren wird eingestellt, soweit die Beteiligten den Rechtsstreit in der mündlichen Verhandlung vom 20.02.2025 hinsichtlich der Einebnungs- und Begradigungsanordnungen für die gelb und rot markierten Flächen (Ziffer 1.1 und 1.2 des Bescheids vom 13.06.2022), der Saatanordnung für die rot markierte Fläche (Ziffer 1.3. des Bescheids vom 13.06.2022), der Unterlassungsanordnung (Ziffer 1.4 des Bescheids vom 13.06.2022) und der Zwangsgeldandrohungen (Ziffer 2.1, 2.2 und 2.5 des Bescheids vom 13.06.2022) übereinstimmend für erledigt erklärt haben. Gegenstand der verbleibenden streitigen Entscheidung sind damit die Anordnung über die Neuansaat für die gelb markierte Fläche (Ziffer 1.3 des Bescheids vom 13.06.2022) sowie die Erhaltungs- und Entwicklungsanordnung für die gelb und rot markierten Flächen (Ziffer 1.5 des Bescheids vom 13.06.2022). II. Die Anordnung, die gelb markierte Fläche mit geeignetem autochthonen Saatgut, welches einen Krautanteil von mindestens 30% aufweist und aus dem Ursprungsgebiet … „…“ entstammt, einzusäen sowie die Eignung und Zertifizierung des verwendeten Saatguts der Unteren Naturschutzbehörde durch Vorlage der Kostenrechnung nachzuweisen (Ziffer 1.3 des Bescheids vom 13.06.2022) ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). 1. Die von dem Beklagten gewählte Rechtsgrundlage des § 17 Abs. 8 Satz 2 BNatSchG findet hier unmittelbare Anwendung. Gemäß § 17 Abs. 8 BNatSchG soll bei einem ohne die erforderliche Zulassung oder Anzeige vorgenommenen Eingriff die weitere Durchführung des Eingriffs untersagt werden (Satz 1) bzw. Maßnahmen nach § 15 BNatSchG oder die Wiederherstellung des früheren Zustands angeordnet werden, soweit nicht auf andere Weise ein rechtmäßiger Zustand wiederherstellt werden kann (Satz 2). Der Anwendungsbereich des § 17 BNatSchG erfordert also eine Genehmigungsbedürftigkeit des Eingriffs, was hinsichtlich eines Eingriffs in eine Dauergrünlandfläche zu bejahen ist. Denn aus dem Genehmigungsvorbehalt des Art. 3 Abs. 5 BayNatSchG, wonach „von dem Verbot des Art. 3 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 BayNatSchG auf Antrag Ausnahmen zuzulassen sind“, dem Betroffenen also ein gebundener Anspruch auf Genehmigung zusteht, ergibt sich eine „erforderliche Zulassung oder Anzeige“ i.S.d. § 17 BNatSchG (vgl. VG München, U.v. 13.7.2023 – M 19 K 22.1992 – BeckRS 2023, 27706 Rn. 42). 2. Der angefochtene Bescheid ist formell rechtmäßig, insbesondere sind die von der Wiederherstellungsanordnung betroffenen Flächen im Bescheid hinreichend bestimmt i.S.d. Art. 37 des Bayerischen Verwaltungsverfahrensgesetzes – BayVwVfG. Der Entscheidungsinhalt muss so gefasst sein, dass der Adressat ohne weiteres erkennen kann, was genau von ihm gefordert wird (vgl. BeckOK VwVfG/Tiedemann, 65. Ed. 1.10.2024, VwVfG § 37 Rn. 19-23.2). Vorliegend ergibt sich die Wiederherstellungsfläche eindeutig sowohl aus der Nennung der konkreten Fl.-Nr. … der Gemarkung … als auch anhand der gelb markierten Fläche im beigefügten Lageplan (vgl. BeckOK, VwVfG/Tiedemann, 65. Ed. 1.10.2024, VwVfG § 37 Rn. 20.4). Auch bei dem geforderten Saatgut aus dem Ursprungsgebiet … „…“ handelt es sich um gemäß § 2 Nr. 6 der Verordnung über das Inverkehrbringen von Saatgut von Erhaltungsmischungen – Erhaltungsmischungsverordnung – definiertes Saatgut. 3. Die Tatbestandsvoraussetzungen des § 17 Abs. 8 Satz 2 BNatSchG sind erfüllt. Die vom Kläger vorgenommene Maßnahme stellt als Umwandlung von Dauergrünland einen Eingriff i.S.d. § 14 BNatSchG dar (a.). Die Ausnahme gemäß Art. 6 Abs. 4 BayNatSchG durch die Landwirtschaftsklausel ist vorliegend nicht einschlägig (b.). An der erforderlichen Zulassung des Eingriffs fehlte es und ein rechtmäßiger Zustand kann auch nicht auf andere Weise hergestellt werden (c.). a. Gemäß § 14 Abs. 1 BNatSchG sind Eingriffe in Natur und Landschaft Veränderungen der Gestalt oder Nutzung von Grundflächen, die die Leistungs- und Funktionsfähigkeit des Naturhaushalts oder das Landschaftsbild erheblich beeinträchtigen können. Gemäß Art. 3 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 BayNatSchG ist es bei der landwirtschaftlichen Nutzung verboten, Dauergrünland und Dauergrünlandbrachen umzuwandeln. Dauergrünland sind nach der Legaldefinition des Art. 3 Abs. 4 Satz 2 BayNatSchG alle auf natürliche Weise entstandenen Grünlandflächen sowie angelegte und dauerhaft als Wiese, Mähweide oder Weide genutzte Grünlandflächen und deren Brachen. aa. Ein nicht ausgebauter öffentlicher Feld- und Waldweg kann gleichzeitig Dauergrünland i.S.d. Art. 3 Abs. 4 Satz 2 BayNatSchG sein. Insbesondere steht eine etwaige Widmung als öffentliche Verkehrsfläche einer Qualifizierung als Dauergrünland i.S.d. Art. 3 Abs. 4 Satz 2 BayNatSchG nicht entgegen. Ausgehend vom Wortlaut des Art. 3 Abs. 4 Satz 2 BayNatSchG werden zunächst ohne Einschränkungen alle auf natürliche Weise entstandenen Grünlandflächen geschützt, unabhängig davon, wo diese entstanden und wie diese ausgestaltet sind. Abzustellen ist allein auf die „tatsächliche“ Grünlandeigenschaft (vgl. BayVGH, B.v. 19.9.2023 – 14 ZB 23.6 – BeckRS 2023, 25725 Rn. 18). Weder aus dem Wortlaut noch aus den Gesetzesmaterialien lässt sich außerdem entnehmen, dass nur solche „Wiesen“ dem Umbruchverbot unterliegen sollen, die für eine „landwirtschaftliche“ Nutzung verwendbar sind (vgl. BayVGH, B.v. 9.4.2024 – 14 ZB 23.1969 – ZUR 2025, 53 Rn. 9, 16). Dementsprechend ist auch ein nicht ausgebauter öffentlicher Feld- und Waldweg nicht von vornherein vom Umbruchverbot ausgenommen. Nach der Gesetzesbegründung bezweckt das Verbot des Art. 3 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 BayNatSchG die Erhaltung des Dauergrünlands in Bayern und damit Lebensräume für bestimmte Tiere und Pflanzen und die Biodiversität zu sichern, Treibhausgasemissionen und Stoffeinträge in die Gewässer zu reduzieren sowie die Beeinträchtigung und Umgestaltung historisch gewachsener Kulturlandschaften zu verhindern (vgl. LT-Drs. 18/1736). Sinn und Zweck des Umbruchsverbots ist insbesondere im Vergleich zum zuvor lediglich bestehenden Art. 3 Abs. 3 BayNatSchG ein umfassender Schutz sämtlicher auf natürliche Weise entstandener Grünlandflächen. Damit soll anders als zuvor nun nicht mehr nur Grünland auf erosionsgefährdeten Hängen, in Überschwemmungsgebieten, auf Standorten mit hohem Grundwasserstand sowie auf Moorstandorten erhalten werden, sondern auch Grünland an jedweden anderen Standorten und damit auch auf nicht ausgebauten öffentlichen Feld- und Waldwegen. Ausschließlich nicht auf Dauer angelegte Ackerfutterflächen sind nach dem Willen des Gesetzgebers gemäß Art. 3 Abs. 4 Satz 3 BayNatSchG hiervon ausgenommen. Schließlich wird nicht ausgebauten öffentlichen Feld- und Waldwegen auch in anderen Rechtsquellen schon für sich eine ökologische Wertigkeit eingeräumt, die bei Vorliegen weiterer Besonderheiten, etwa von Dauergrünland, im Einzelfall auch höher ausfallen kann; mithin schließen sie sich auch dort nicht gegenseitig aus. So sind etwa in der Biotopwertliste zur Anwendung der BayKompV (vgl. Anlage B 12) unter der Obergruppe „V-Verkehrsfläche“ als „V332“ unbefestigte bewachsene Wege (Grünwege) grundsätzlich mit 3 Wertpunkten erfasst, wobei im Klammerzusatz zu „V-Verkehrsfläche“ klargestellt wird, dass „soweit begründete naturschutzfachliche Besonderheiten vorliegen, können Biotop- und Nutzungstypen auch mit Bezug zu den anderen Obergruppen erfasst und bewertet werden“, also auch unter der Obergruppe „G-Grünland (Dauergrünland)“. bb. Die im beigefügten Lageplan gelb markierte Fläche Fl.-Nr. … der Gemarkung … war auch als auf natürliche Weise entstandene Grünlandfläche Dauergrünland i.S.d. Art. 3 Abs. 4 Satz 2 BayNatSchG. Dies ergibt sich einerseits aus den überzeugenden Ausführungen des Beklagten im Bescheid und Verfahren zur naturschutzfachlichen Qualifizierung der konkreten Fläche als Dauergrünland. Ausweislich der Lichtbilder in den Akten sowie den im Internet einsehbaren Luftbildern handelte es sich auch aus Sicht des Gerichts um Dauergrünland. So ist auf einem Lichtbild der frühere Zustand mit hohen Grasbewuchs deutlich erkennbar (vgl. Bl. 5 der Behördenakte). Auch auf einem Luftbild aus dem Jahr 2005 kann das bereits damalig vorhandene Grünland auf der gesamten Fl.-Nr. gut nachvollzogen werden (vgl. Anlage B 8), sodass in Verbindung mit den weiteren im Internet einsehbaren jüngeren Luftbildern auch von einer Dauerhaftigkeit des Grünlands auszugehen ist. Demgegenüber wird klägerseitig lediglich bestritten, dass es sich bei dem Grünstreifen um Dauergrünland gehandelt habe und dieser eine wertvolle ökologische Funktion innerhalb eines Biotopverbunds einnehme. Der Grünstreifen sei von zahlreichen Landwirten mit schwerem Gerät befahren worden. Dadurch wäre es zur Bodenverdichtung gekommen. Grünland könnte auf dieser Verkehrsfläche gar nicht entstehen. Mit diesem Vortrag wird die naturschutzfachliche Einschätzung des Beklagten nicht in Zweifel gezogen. Selbst wenn es bereits zuvor zu vereinzelten Bodenverdichtungen durch andere Landwirte bekommen wäre, so war der Grünstreifen jedenfalls auch ausweislich der dem Gericht zur Verfügung stehenden Licht- und Luftbildern weitgehend intakt. Grünwege können durchaus verdichtete Fahrspuren aufweisen. Dies liegt in der Natur der Sache und mindert ihren ökologischen Wert nur unwesentlich. Außerdem ist zu berücksichtigen, dass der Weg innerhalb des umgebenden Wegenetzes eine absolut untergeordnete Rolle spielt und nur eine geringe Verkehrsfrequenz aufweisen dürfte. In aller Regel sind derartige Wege nur Ortskundigen überhaupt bekannt. cc. Jedenfalls mit der unstreitigen Umwandlung in Ackerland liegt im maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses der (letzten) Behördenentscheidung (vgl. VG Augsburg, U.v. 18.9.2023 – Au 9 K 22.2195 – BeckRS 2023, 28020 Rn. 42) ein Eingriff in Natur und Landschaft vor. Der Kläger ist gleichermaßen als Verursacher Handlungsstörer sowie als Eigentümer Zustandsstörer. Auf die Kenntnis des Umbruchs oder ein Verschulden kommt es für die tatbestandliche Störereigenschaft nicht an (vgl. VG München, U.v. 7.5.2024 – 19 K 22.1918 – BeckRS 2024, 22964 Rn. 36). Ausweislich des Augenscheintermins am 12.02.2025 ist das Grundstück Fl.-Nr. … der Gemarkung … auch derzeit mit Winterweizen angesät und dem benachbarten Acker zugeschlagen. b. Die Frage, ob der vorliegende Eingriff ausnahmsweise Art. 6 Absatz 4 BayNatSchG nicht als Eingriff anzusehen ist, sofern bei der landwirtschaftlichen Bodennutzung die Ziele des Naturschutzes und der Landwirtschaftspflege berücksichtigt werden, stellt sich vorliegend nicht. Denn es handelte sich vor der Umwandlung in Ackerland um keine landwirtschaftliche Fläche, sondern um einen nicht ausgebauten öffentlichen Feld- und Waldweg respektive Dauergrünland, auf der von vornherein eine landwirtschaftliche Nutzung gemäß Art. 3 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 BayNatSchG verboten ist. Die sog. Landwirtschaftsklausel privilegiert nur eine bereits ausgeübte landwirtschaftliche Nutzung und nicht die erstmalige Herstellung einer Ackerfläche oder einen Wechsel der Nutzungsart eines Grundstücks. Die Umwandlung bisher nicht genutzter Flächen, durch die die landwirtschaftliche Nutzung erst ermöglicht werden soll, ist nicht von Art. 6 Absatz 4 BayNatSchG erfasst (vgl. VG München, U.v. 13.7.2023 – M 19 K 22.1992, BeckRS 2023, 27706 Rn. 66 f.). c. Eine Ausnahmegenehmigung für den Umbruch in Ackerland gemäß Art. 3 Abs. 5 Satz 1 BayNatSchG lag ebenso nicht vor wie eine Befreiung gemäß § 67 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG; entsprechende Anträge wurden nicht gestellt. Überdies ist von Klägerseite weder vorgetragen noch sonst ersichtlich, dass die Voraussetzungen für eine Ausnahme bzw. Befreiung vorliegen würden. Die Beeinträchtigungen des Dauergrünlandes, insbesondere als Bestandteil der ganzen Heckenstruktur, können gemäß Art. 3 Abs. 5 Satz 1 BayNatSchG nicht auf andere Weise mit gleichartiger Funktion für den Naturhaushalt (vgl. VG Bayreuth, U.v. 24.11.2022 – B 9 K 21.165 – BeckRS 2022, 43485 Rn. 30) ausgeglichen werden. Vielmehr wird im Bescheid zutreffend ausgeführt, dass der Grünweg als vorgelagerter Heckensaum gerade an diesem Standort zusammen mit der Heckenstruktur eine außerordentlich hohe ökologische Funktion für den Biotopverbund einnimmt und deshalb nicht in gleichwertiger ökologischer Qualität ausgeglichen werden kann. Gleichzeitig ist eine Befreiung gemäß § 67 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BNatSchG auch nicht aus Gründen des überwiegenden öffentlichen Interesses notwendig und das Umwandlungsverbot führt insbesondere gemäß § 67 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BNatSchG im Einzelfall auch nicht zu einer unzumutbaren Belastung des Klägers. Bei dem Umstand, dass der Kläger die streitgegenständlichen Grundstücke nicht ohne weiteres umbrechen darf, handelt es sich um eine typischerweise mit dem Verbot des Art. 3 Abs. 4 Nr. 1 BayNatSchG einhergehende Belastung, die von ihm hinzunehmen ist. Besondere Umstände, die dem vorliegenden Einzelfall ein vom Normalfall derart abweichendes Gepräge geben würden, dass die Folgen des Umwandlungsverbotes für den Kläger ungerechtfertigt, unbillig oder unangemessen erschienen (vgl. dazu ausführlich VG Bayreuth, U v. 24.11.2022 – B 9 K 21.165 – BeckRS 2022, 43485 Rn. 32 ff.), sind nicht ersichtlich. Selbst wenn man hierbei auch die finanziellen Auswirkungen in den Blick nähme, würde sich an dieser Bewertung nichts ändern. Zwar ist durchaus zu erwarten, dass der Kläger von einer Umwandlung zu einer Ackerfläche wirtschaftlich profitieren könnte. Dies allein führt jedoch noch nicht zu einer unzumutbaren Härte des Umbruchverbots. Wirtschaftliche Nachteile sind gerade typische Folgen des Umbruchverbots und können für sich genommen kein Abweichen von der Regelverpflichtung des Beklagten zum Erhalt von Dauergrünland rechtfertigen (vgl. VG München, U.v. 7.5.2024 – 19 K 22.1918 – BeckRS 2024, 22964 Rn. 38). Darüber hinaus hat der Kläger das Grundstück Fl.-Nr. … der Gemarkung … mit notariellen Tauschvertrag vom 11.10.2019 von der Gemeinde … selbst als „Heide, Verkehrsfläche“ erworben (vgl. Anlage K 3). Angesichts der fortdauernden Widmung als unbefestigter Feldweg muss dem Kläger beim Erwerb klar gewesen sein, dass er das Grundstück nicht ohne Weiteres seinem benachbarten Acker zuschlagen darf. Damit steht gleichzeitig fest, dass ein rechtmäßiger Zustand nicht auf andere Weise hergestellt werden kann. 4. Der Beklagte hat das ihm in § 17 Abs. 8 Satz 2 BNatSchG eingeräumte intendierte Ermessen fehlerfrei ausgeübt. Von der in § 17 Abs. 8 Satz 2 BNatSchG vorgesehenen Wiederherstellungsanordnung kann nur in atypischen Ausnahmefällen abgesehen werden, der frühere Zustand „soll“ wiederhergestellt werden (vgl. VG München, U.v. 7.5.2024 – 19 K 22.1918 – BeckRS 2024, 22964 Rn. 38 m.w.N.). Im Bescheid finden sich Ermessenserwägungen und Aussagen zur Verhältnismäßigkeit. Insbesondere ist die Anordnung erforderlich, da andere, gleich wirksame, weniger belastende Maßnahmen nicht zur Verfügung stehen. Wie im Bescheid zutreffend ausgeführt, ist die Wiederherstellung am gleichen Standort zum einen die einzig mögliche Maßnahme, weil der Grünweg als vorgelagerter Heckensaum gerade an diesem Standort zusammen mit der Heckenstruktur eine außerordentlich hohe ökologische Funktion für den Biotopverbund einnimmt und deshalb nicht in gleichwertiger ökologischer Qualität ausgeglichen werden kann. Zum anderen wäre die Inanspruchnahme von anderen, landwirtschaftlich nutzbaren Flächen des Klägers für diesen auch belastender, da diese dem Kläger dann nicht mehr für seinen landwirtschaftlichen Betrieb zur Verfügung stehen würden. Vor diesem Hintergrund ist auch nicht ersichtlich, weshalb der Bescheid „überzogen“ sein soll. 5. Der klägerische Einwand, der Bescheid verstoße gegen den verfassungsrechtlichen Grundsatz der Doppelbestrafung gemäß Art. 103 Abs. 3 GG, da der Beklagte den Rückschnitt der Hecke zum Anlass genommen, mehrere Maßnahmen gegen die Kläger zu ergreifen, verfängt ebenfalls nicht. Zwar beruhen alle Maßnahmen auf den Ortseinsichten der Unteren Naturschutzbehörde am 14.02.2022 und am 03.03.2022. Hierbei wurden vom Beklagten jedoch unterschiedliche Verstöße festgestellt, die mit mehreren voneinander unabhängigen naturschutz- und förderrechtlichen Bescheiden sanktioniert werden können. Dies schließt gemäß Art. 57 Abs. 2 Nr. 1 BayNatSchG auch den Erlass von zusätzlichen Bußgeldbescheiden mit ein. III. Die Anordnung, das wiederherzustellende Grünland auf Dauer zu erhalten und mindestens 5 Jahre hin zu einem Dauergrünland zu entwickeln (Ziffer 1.5 des Bescheids vom 13.06.2022) ist ebenfalls rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Sie entspricht zum einen dem Umwandlungsverbot des Art. 3 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 BayNatSchG und dient zum anderen ebenfalls gemäß § 17 Abs. 8 Satz 2 BNatSchG der Wiederherstellung von Dauergrünland. Soweit die Anordnung zur Wiederherstellung den dauerhaften Erhalt des neu zu pflanzenden Grünlands und damit eine zeitlich unbegrenzte Erhaltungspflicht umfasst, ist dies nicht zu beanstanden. Die Wiederherstellung eines gleichwertigen ökologischen Zustands umfasst nicht nur die Fertigstellungspflege, sondern auch die Entwicklungs- und Erhaltungspflege (vgl. VG München, U.v. 7.5.2024 – 19 K 22.1918 – BeckRS 2024, 22964 Rn. 44 m.w.N.). Die 5 Jahre orientieren sich dabei an der bisherig von der Rechtsprechung angenommenen Dauer, ab wann eine vormals ackerbaulich genutzte Fläche als Dauergrünland gilt (vgl. VG München, U.v. 13.7.2023 – M 19 K 22.1992 – BeckRS 2023, 27706 Rn. 59; BVerwG, U.v. 13.6.2019 – 4 C 4/18 – NVwZ-RR 2019, 896 Rn. 12). IV. Anhaltspunkte, weshalb die verbleibenden Zwangsgeldandrohungen (Ziffer 2.3, 2.4 und 2.6 des Bescheids vom 13.06.2022) an sich rechtswidrig sein könnten, sind weder vorgetragen noch sonst ersichtlich. V. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 und § 161 Abs. 2 VwGO. Ihr liegt das Unterliegen des Klägers sowie hinsichtlich der übereinstimmend für erledigt erklärten Teile der Rechtsgedanke des § 161 Abs. 2 VwGO zugrunde. VI. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit hinsichtlich der Vollstreckung durch den Kläger ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO hinsichtlich der Vollstreckung durch den Beklagte aus § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11 ZPO. Der Einräumung einer Abwendungsbefugnis nach § 711 ZPO hinsichtlich der Vollstreckung durch den Beklagten bedurfte es angesichts der allenfalls geringen vorläufig vollstreckbaren Aufwendungen des Beklagten nicht, zumal diese auch die Rückzahlung garantieren kann, sollte in der Sache eventuell eine Entscheidung mit anderer Kostentragungspflicht ergehen.