B 4 K 23.422

1. Die Klage wird abgewiesen. 2. Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens. 3. Die Kostenentscheidung ist gegen Sicherheitsleistung in Höhe in Höhe von 110 v.H. des zu vollstreckenden Betrages vorläufig vollstreckbar. Der Verwaltungsrechtsweg ist eröffnet, die Klage zulässig, aber in der Sache ohne Erfolg. I. Der Rechtsweg zu den Verwaltungsgerichten ist gemäß § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO eröffnet. Demnach ist der Verwaltungsrechtsweg in allen öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten nichtverfassungsrechtlicher Art gegeben. Dazu zählen auch Innenrechtsstreitigkeiten um Befugnisse, die Organen von juristischen Personen des öffentlichen Rechts sowie Teilen von solchen Organen zur eigenständigen Wahrnehmung übertragen sind, und insbesondere Kommunalverfassungsstreitigkeiten um Organbefugnisse in kommunalen Gebietskörperschaften (vgl. Wöckel in Eyermann, VwGO, 16. Aufl. 2022, § 40 Rn. 15; Sodan in Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 40 Rn. 179; jeweils m.w.N.). Ist bereits die rechtliche Existenz eines Organs oder Organteils – wie hier der Klägerin als Organteil des Stadtrats der Beklagten – als Voraussetzung seiner konkret bestehenden Befugnisse strittig, kann auch dies Gegenstand eines kommunalverfassungsrechtlichen Organstreits sein (vgl. VG Düsseldorf, U.v. 29.10.2014 – 1 K 4415/14 – juris Rn. 26; VG Schleswig, B.v. 19.12.2019 – 6 B 22.19 – juris Rn. 15). II. Die Klage ist zulässig (dazu unter 1.), jedoch unbegründet, da es sich bei der Klägerin nicht um eine Fraktion im kommunalrechtlichen Sinn handelt (dazu unter 2.). 1. Die Feststellungsklage ist zulässig. a) Die Klage ist als kommunalverfassungsrechtliche Feststellungsklage gemäß § 43 Abs. 1 VwGO statthaft. Der Begriff des Rechtsverhältnisses im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO ist nicht auf Außenrechtsverhältnisse beschränkt, sondern umfasst ebenso die Rechtsbeziehungen im reinen Innenverhältnis, also auch zwischen Organen und Organteilen einer kommunalen Gebietskörperschaft (vgl. Happ in Eyermann, VwGO, 16. Aufl. 2022, § 43 Rn. 14; Möstl in Posser/Wolff/Decker, BeckOK VwGO, Stand 1.7.2024, § 43 Rn. 10 und 28; jeweils m.w.N.). Die Klägerin begehrt hier die Feststellung, dass der Fraktionszusammenschluss von „A“ und Die PARTEI seit Beginn der Wahlperiode wirksam besteht und die kommunalrechtlichen Folgen zu beachten sind. Das klägerische Begehren richtet sich damit nicht auf ein bestimmtes Tun oder Unterlassen der Beklagten, sondern auf die grundsätzliche Klärung eines streitigen Rechtsverhältnisses zwischen den Beteiligten. b) Die Klägerin verfügt über ein hinreichendes Feststellungsinteresse. Als Feststellungsinteresse im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO ist jedes anzuerkennende schutzwürdige Interesse rechtlicher, wirtschaftlicher oder ideeller Art anzusehen. Die gerichtliche Entscheidung muss geeignet sein, die Rechtsposition des Klägers zu verbessern (stRspr, vgl. BVerwG, B.v. 20.12.2017 – 6 B 14.17 – juris Rn. 13; Happ in Eyermann, VwGO, 16. Aufl. 2022, § 43 Rn. 30). Hier ist die Klärung des Rechtsverhältnisses für die Klägerin sowohl in rechtlicher als auch – insbesondere bezüglich Fraktionszuwendungen – in wirtschaftlicher Hinsicht von Bedeutung. Soweit man im Hinblick auf die Feststellung des Rechtsverhältnisses für die Vergangenheit („seit Beginn der Wahlperiode“) ein besonderes Feststellungsinteresse für erforderlich hält, ist auch dieses vorliegend zu bejahen. Nicht mehr bestehende Rechtsverhältnisse können zum Gegenstand einer Feststellung gemacht werden, wenn sie über ihre Beendigung hinaus noch anhaltende Wirkungen entfalten oder an sie anknüpfend eine Verbesserung der Position des Klägers eintreten kann (Wysk, VwGO, 4. Aufl. 2025, § 43 Rn. 54; vgl. Marsch in Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, Stand August 2024, § 43 VwGO Rn. 13 und 21; jeweils m.w.N.). Das hier streitige Rechtsverhältnis dauert bis in die Gegenwart an. Im Übrigen stehen im Zusammenhang mit Fraktionszuwendungen Rückforderungsansprüche der Beklagten gegen die Klägerin bzw. Nachforderungsansprüche der Klägerin gegen die Beklagte im Raum. c) Die Zulässigkeit der vorliegenden Klage wird ebenso nicht durch den in § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO geregelten Subsidiaritätsgrundsatz in Frage gestellt. Für das vorgebrachte Klagebegehren steht keine Anfechtungs- oder Verpflichtungsklage zur Verfügung. Schließlich setzt weder die Fraktionsbildung einen Verwaltungsakt im Sinne des Art. 35 Satz 1 des Bayerischen Verwaltungsverfahrensgesetzes (BayVwVfG) oder sonstigen „Anerkennungsakt“ der Beklagtenseite voraus noch erfolgt die Aberkennung des Fraktionsstatus durch einen solchen (vgl. Hölzl/Hien/Huber, GO, Stand Januar 2024, Art. 33 Erl. 8 m.w.N.). Zwar wäre eine allgemeine Leistungsklage auf Gewährung der aus dem Fraktionsstatus folgenden Rechte und Zuwendungen denkbar, allerdings könnte diese immer nur konkrete, bereits bestehende Ansprüche zum Gegenstand haben. Das Klagebegehren, das auf eine grundsätzliche Klärung des Fraktionsstatus der Klägerin abzielt, geht hier offensichtlich über eine solche Forderung hinaus. Überdies ist in Konstellationen, wie der im vorliegenden Fall gegen eine juristische Person des öffentlichen Rechts gerichteten Innenrechtsstreitigkeit, anstelle einer Leistungsklage auch eine Feststellungsklage jedenfalls dann möglich, wenn eine Klagebefugnis besteht. Da die Zulässigkeitsvoraussetzungen in diesem Fall nicht hinter denen der allgemeinen Leistungsklage zurückbleiben, ist die Feststellungsklage im Wege der teleologischen Reduktion des § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO grundsätzlich zulässig. Denn zum einen kann damit gerechnet werden, dass sich Behörden rechtstreu verhalten und sich auch ohne vollstreckbaren Leistungstitel an das Feststellungsurteil halten. Zum anderen besteht nicht die Gefahr, dass weitere besondere Sachurteilsvoraussetzungen unterlaufen werden, wenn eine Feststellungsklage an die Stelle einer allgemeinen Leistungsklage tritt, weil bei letzterer – anders als etwa bei der Anfechtungs- oder Verpflichtungsklage – weitere besondere Sachurteilsvoraussetzungen nicht bestehen (vgl. Möstl in Posser/Wolff/Decker, BeckOK VwGO, Stand 1.7.2024, § 43 Rn. 15; Happ in Eyermann, VwGO, 16. Aufl. 2022, § 43 Rn. 43; jeweils m.w.N.). d) Die Klägerin verfügt über die erforderliche Klagebefugnis im Sinne von § 42 Abs. 2 VwGO. Diese Vorschrift ist zur Vermeidung einer dem Verwaltungsprozess fremden Popularklage auf die Feststellungsklage nach § 43 VwGO entsprechend anzuwenden (BVerwG, U.v. 28.11.2007 – 9 C 10.07 – juris Rn. 14 m.w.N.). Auch das kommunalverfassungsrechtliche Streitverfahren ist kein objektives Beanstandungsverfahren, sondern dient wie jedes andere verwaltungsgerichtliche Verfahren dem Schutz und der Durchsetzung subjektiver Rechte (BayVGH, B.v. 25.6.2007 – 4 CE 07.910 – juris Rn. 21; vgl. Dirk Ehlers, NVwZ 1990, 105/109 ff.). Die Klägerin kann sich vorliegend auf die mögliche Verletzung ihres in § 9 Abs. 1 Satz 1 GeschO geregelten und in Art. 33 Abs. 1 GO sowie § 3 Ortssatzung vorausgesetzten Rechts zur Fraktionsbildung berufen. Außerdem steht eine Verletzung der Rechte, die einer Fraktion nach Maßgabe der Geschäftsordnung (Art. 45 GO) bei der Besetzung von Ausschüssen (Art. 33 Abs. 1 Satz 2 GO) und darüber hinaus im ratsinternen Geschäftsgang sowie im Hinblick auf Fraktionszuwendungen gemäß § 3 Ortssatzung zustehen, im Raum. Hierbei handelt es sich um der Klägerin als kommunalverfassungsrechtlichem Organteil zur eigenständigen Wahrnehmung übertragene wehrfähige subjektive Organrechte. e) Die Klägerin ist auch beteiligungsfähig. Am verwaltungsgerichtlichen Verfahren beteiligungsfähig sind nach § 61 Nr. 2 VwGO Vereinigungen, soweit ihnen ein Recht zustehen kann. Da sich Fraktionen u.a. auf die oben genannten Rechte berufen können, ist anerkannt, dass sie am Kommunalverfassungsstreit teilnehmen können (vgl. BayVGH, B.v. 10.4.2018 – 4 CE 17.2450 – juris Rn. 14 m.w.N.). Dabei entspricht es allgemeinen Grundsätzen, die Klägerin in einem Rechtsstreit über die – hier mit der beantragten Feststellung des wirksamen Fraktionszusammenschlusses gleichzusetzenden – Beteiligungsfähigkeit als beteiligungsfähig zu behandeln (vgl. BVerwG, B.v. 6.8.2024 – 4 B 4.24 – juris Rn. 2; Czybulka/Siegel in Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 61 Rn. 8 und 40 unter Hinweis auf OVG NW, B.v. 28.1.2015 – 15 A 2439/14 – juris Rn. 7). Die Klägerin wird durch den Fraktionsvorsitzenden vertreten und ist damit nach § 62 Abs. 3 VwGO prozessfähig. 2. Die Klage ist unbegründet, da es sich bei der Klägerin nicht um eine Fraktion im kommunalrechtlichen Sinn handelt. Dies kann weder zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung noch für einen früheren Zeitpunkt seit Beginn der Wahlperiode des Stadtrats der Beklagten festgestellt werden. Die bayerischen Kommunalgesetze setzen das Vorhandensein von Fraktionen voraus, ohne hierzu nähere Bestimmungen zu treffen (Glaser in Widtmann/Grasser/Glaser, GO, Stand Januar 2024, Art. 33 Rn. 4). In Art. 33 Abs. 1 GO werden Fraktionen zwar nicht dem Wortlaut nach, aber doch in der Sache erwähnt, indem ihnen das Recht auf eine ihrer Stärke entsprechende Zahl von Ausschusssitzen sowie das Vorschlagsrecht für die Ausschusssitze zuerkannt wird (Hölzl/Hien/Huber, GO, Stand Januar 2024, Art. 33 Erl. 8). Nach ganz allgemeiner Meinung sind Ratsfraktionen in Anlehnung an den im Parlamentsrecht verwandten Begriff der Fraktion Zusammenschlüsse von Mitgliedern der Gemeindevertretung, die im Regelfall derselben Partei bzw. Wählergruppe angehören und die den gemeinsamen Willen haben, zur Vorbereitung, Verfolgung und Durchsetzung bestimmter kommunaler Anliegen zusammenzuarbeiten und auf diese Weise ihre Ziele im arbeitsteiligen Zusammenwirken schneller und effektiver erreichen zu können. Mit dieser Aufgabenstellung üben die Fraktionen im gemeindlichen Willensbildungsprozess wichtige Funktionen aus, indem sie diesen Prozess straffen und auf deutlich unterscheidbare Alternativen konzentrieren (vgl. statt aller BVerwG, U.v. 27.3.1992 – 7 C 20.91 – juris Rn. 10 m.w.N.; BVerfG, B.v. 16.3.2005 – 2 BvR 315/05 – juris Rn. 16). In der Geschäftsordnung der Beklagten wird der Fraktionsbegriff in zahlreichen Bestimmungen erwähnt. Gemäß § 9 Abs. 1 Satz 1 GeschO können sich Stadtratsmitglieder zur Erreichung gemeinsamer Ziele, die offen zu legen sind, zu Fraktionen zusammenschließen. Außerdem werden Fraktionen in § 11 Abs. 2 und 3, § 15 Nr. 1, § 21 Abs. 4, § 29 Abs. 2, § 33 Abs. 3, § 34 Abs. 2, § 37 Abs. 1 und § 39 Abs. 3, 4 und 9 GeschO verschiedene Rechte zugeschrieben. § 3 Ortssatzung regelt u.a. die Aufwandsentschädigung der Fraktionsvorsitzenden (Abs. 2 Buchst. c) und der stellvertretenden Fraktionsvorsitzenden (Abs. 2 Buchst. d), das zusätzliche Sitzungsgeld des Fraktionssprechers (Abs. 2 Buchst. e) sowie den Aufwendungsersatz der Fraktion (Abs. 8). Im vorliegenden Fall sind zwar die formalen (hierzu unter a), nicht jedoch die materiellen Voraussetzungen (hierzu unter b) für eine wirksame Fraktionsbildung erfüllt. a) Zu den notwendigen formalen Voraussetzungen einer Fraktion gehören neben einem gemeinsamen Namen und einem schriftlich vorliegenden Sachprogramm auf kommunaler Ebene auch organisatorische Festlegungen in einer Geschäftsordnung, aus denen sich ergibt, dass es sich um eine auf Dauer angelegte Zusammenarbeit handelt (Glaser in Widtmann/Grasser/Glaser, GO, Stand Januar 2024, Art. 33 Rn. 4). Die zunächst unter dem Namen „A“/Die PARTEI auftretende Klägerin trägt mittlerweile den Namen … Ihre „Fraktionsvereinbarung“ vom 30. April 2020 wurde durch den „Fraktionsvertrag“ vom 26. August 2022 abgelöst. Diesbezüglich stellte die Bevollmächtigte der Klägerin in der mündlichen Verhandlung aber ausdrücklich klar, dass nicht der Zusammenschluss zu einer neuen selbstständigen Fraktion beabsichtigt gewesen sei, sondern die Klägerin davon ausgehe, dass sie als Fraktion kontinuierlich von Beginn der Wahlperiode an bis heute existiere. Dementsprechend ist das in der „Fraktionsvereinbarung „A“/Die PARTEI: Gemeinsame Inhalte“ vom 26. Mai 2020 enthaltene Sachprogramm inhaltlich deckungsgleich mit dem der „Fraktionsvereinbarung „A“/Die PARTEI: … – Gemeinsame Programmatik“. Soweit § 9 Abs. 1 Satz 3 GeschO darüber hinaus regelt, dass eine Fraktion mindestens drei Mitglieder haben muss, ist auch diese formale Voraussetzung vorliegend erfüllt. b) Allerdings sind die materiellen Voraussetzungen für eine wirksame Fraktionsbildung nicht gegeben. Wesentliche materielle Voraussetzung einer Fraktion ist eine tatsächlich vorhandene politische Übereinstimmung auf kommunaler Ebene. Dies beurteilt sich nach dem Statut des Zusammenschlusses, dessen tatsächlicher Anwendung sowie nach den Bekundungen der Mitglieder des Zusammenschlusses über ihre grundsätzliche politische Übereinstimmung, soweit sich diese Erklärungen als glaubhaft erweisen. Dass politische Bündnisse teils aus Erwägungen der Zweckmäßigkeit oder gar des Opportunismus eingegangen werden, hindert ihre Anerkennung als Fraktion nicht. Von einer Fraktion im Rechtssinne kann aber nicht gesprochen werden, wenn sich Gemeinderatsmitglieder ohne politische Gemeinsamkeiten allein aus „technischen Gründen“ zu Fraktionen zusammenschließen, um sich z.B. bei der Zusammensetzung von Ausschüssen Vorteile (insbesondere zusätzliche Sitze) zu verschaffen. Eine Fraktion kann unter bestimmten Voraussetzungen auch von Mitgliedern einer Vertretungskörperschaft gebildet werden, die auf verschiedenen Wahlvorschlägen gewählt worden sind (zum Ganzen: Glaser in Widtmann/Grasser/Glaser, GO, Stand Januar 2024, Art. 33 Rn. 4 m.w.N.). aa) Die von der Rechtsprechung im Hinblick auf deren Ausschusswirksamkeit entwickelten besonderen Anforderungen für Fraktionszusammenschlüsse von Stadtratsmitgliedern, die über unterschiedliche Wahlvorschläge gewählt wurden, erfüllt die Klägerin nicht. aaa) Zu diesen besonderen Anforderungen führte der Bayerische Verwaltungsgerichtshof in seinem Beschluss vom 7. Dezember 2020 (4 CE 20.2032 – juris Rn. 36 f). aus: „Nach Art. 33 Abs. 3 Satz 1 GO sind während der Wahlzeit im Gemeinderat eintretende Änderungen des Stärkeverhältnisses der Parteien und Wählergruppen – im Hinblick auf die Ausschussbesetzung – auszugleichen. Das bedeutet jedoch nicht, dass Parteien und Wählergruppen oder einzelne Gemeinderatsmitglieder sich beliebig zusammenfinden können, um als Fraktion für die Ausschussbesetzung nach ihrem Stärkeverhältnis im Gemeinderat berücksichtigt zu werden. Nach ständiger Rechtsprechung des Senats liegt eine für die Ausschussbesetzung beachtliche Änderung des Stärkeverhältnisses der Parteien und Wählergruppen, wie sie aus der Wahl hervorgegangen sind, nur vor, wenn der Eintritt oder Übertritt eines Ratsmitglieds in eine aus den Mitgliedern einer anderen Partei oder Wählergruppe gebildete Fraktion eine Abkehr von bisherigen Positionen und Wählerschaften darstellt. Mit einer Abkehr von den bisherigen Positionen und Wählerschaften muss zugleich eine Hinwendung zu der neuen Gruppierung verbunden sein. Denn nur dann wird deren Mitgliederzahl vergrößert und das Stärkeverhältnis verändert (vgl. BayVGH, B.v. 28.9.2009 – 4 ZB 09.858 – BayVBl 2010, 248; U.v. 1.3.2000 – 4 B 99.1172 – juris Rn. 14; U.v. 15.7.1992 – 4 B 91.3106 – BayVBl 1993, 81; grundlegend bereits BayVGH, U.v. 2.8.1962 – Nr. 105 IV 61 – VGH n.F. 15, 82/93 f.; vgl. auch OVG RhPf, B.v. 14.7.1982 – 7 B 29/82 – NVwZ 1983, 488; BVerwG, U.v. 27.3.1992 – 7 C 20.91 – BVerwGE 90, 104 Rn. 10; vgl. auch Bick, Die Ratsfraktion, 1989, S. 83 ff., 96). Diese für den Fraktionswechsel einzelner Ratsmitglieder entwickelten Grundsätze gelten – mit Ausnahme von zulässigen Ausschussgemeinschaften – in gleicher Weise auch für den Zusammenschluss von Parteien oder Wählergruppen während oder zu Beginn einer neuen Wahlperiode (vgl. BayVGH, U.v. 8.1.1986 – 4 B 85 A.2700 – BayVBl 1986, 466; ebenso Raithel, BayGT 2020, 325). Die Möglichkeit, dass sich abweichend von dem Stärkeverhältnis der Parteien und Wählergruppen, die zur Wahl standen, aufgrund von Vereinbarungen Fraktionen partei- und wählergruppenübergreifend bereits zu Beginn der Wahlperiode neu bilden könnten, wird von der Vorschrift des Art. 33 Abs. 3 Satz 1 GO ebenfalls erfasst, die auf sämtliche Änderungen ‚während der Wahlzeit‘ abstellt. Erfolgt der Zusammenschluss mehrerer Gruppierungen, die auf unterschiedlichen Listen gewählt worden sind, sogleich bei Beginn einer neuen Wahlperiode, so ist das Vorliegen der oben genannten Voraussetzungen, die eine Anerkennung als einheitliche Fraktion bei der Ausschussbesetzung ermöglichen würde, höchst fraglich. Dass Parteien und Wählergruppen, die soeben noch im Wahlkampf miteinander konkurriert haben, sich kurz nach der Wahl von ihren bisherigen Positionen und Wählerschaften abwenden und ein solches Maß an Übereinstimmung entdecken, dass sie im Gemeinderat in einer gemeinsamen Fraktion dauerhaft zusammenarbeiten wollen, dürfte praktisch ausgeschlossen sein.“ Dieser Auffassung schließt sich die Kammer an (so bereits VG Bayreuth, U.v. 5.5.2022 – B 9 K 20.647 – juris). Neben dem Wortlaut des Art. 33 Abs. 3 Satz 1 GO spricht hierfür auch der Umstand, dass es eine Berücksichtigung gemeinsamer Fraktionen für das Stärkeverhältnis im Sinne des Art. 33 Abs. 1 Satz 2 GO ohne diese Anforderungen an den Fraktionszusammenschluss ermöglichen würde, die Voraussetzungen, die die Rechtsprechung für die Bildung von Ausschussgemeinschaften im Sinne des Art. 33 Abs. 1 Satz 5 GO aufgestellt hat, zu umgehen. Zwar setzen solche Ausschussgemeinschaften keine inhaltlichen Gemeinsamkeiten voraus, sondern stellen ein reines Zweckbündnis zur Erlangung von Ausschusssitzen dar (Bauer/Böhle/Ecker, Bayerische Kommunalgesetze, Stand Februar 2024, Art. 33 GO Rn. 24). Allerdings dürfen sich insoweit nur Gruppen zusammenschließen, die für sich noch keine Vertretung in einem Ausschuss erreichen würden (nur „klein mit klein“, nicht „groß mit groß“ oder „groß mit klein“, vgl. BayVGH, U.v. 26.11.1954 – 91 IV 54 – VGH n.F. 8, 5 ff.; BVerwG, U.v. 10.12.2003 – 8 C 18.03 – BVerwGE 119, 305). Zudem darf die Bildung von Ausschussgemeinschaften kleinerer, ansonsten nicht in den Ausschüssen vertretener Gruppen nur insoweit zur Vergabe von Ausschusssitzen führen, als damit nicht eine größere Gruppe den einzigen ihr zustehenden Sitz verliert (BayVGH, B.v. 7.8.2020 – 4 CE 20.1442 – juris Rn. 30 ff.). Ausdrücklich erklärt der Bayerische Verwaltungsgerichtshof, dass die für Fraktionswechsel einzelner Ratsmitglieder entwickelten Grundsätze – mit Ausnahme von zulässigen Ausschussgemeinschaften – in gleicher Weise auch für den Zusammenschluss von Parteien oder Wählergruppen während oder zu Beginn einer neuen Wahlperiode gelten (vgl. BayVGH, B.v. 7.12.2020 – 4 CE 20.2032 – juris Rn. 36). Die grundsätzliche Geltung des Abkehrerfordernisses für diese Konstellationen ist mithin hinreichend geklärt, ohne dass es darauf ankäme, ob nach der Geschäftsordnung zwischen Zusammenschlüssen zu einer Fraktion und Beitritten oder Wechseln von Fraktionsmitgliedern zu differenzieren sei. Letztlich stellt auch das von Klägerseite zitierte Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichts Regensburg vom 18. Februar 2009 (RN 3 K 08.01408 – juris) die vom Bayerischen Verwaltungsgerichtshof aufgestellten Anforderungen nicht in Frage, sondern bestätigt vielmehr ihre Geltung auch in Bezug auf Gruppierungen, die sich in ihrer Programmatik nur geringfügig unterscheiden. Das Gericht betont, dass die programmatischen Unterschiede zwischen den einzelnen Parteien und Wählergruppen in der Kommunalpolitik erfahrungsgemäß nicht dieselbe Trennschärfe aufwiesen wie in der Bundes-, Landes- und Europapolitik. Die partei- und wählergruppenübergreifende Übereinstimmung in vielen Sachfragen sei geradezu typisch für die Zusammenarbeit in kommunalen Vertretungskörperschaften (VG Regensburg, U.v. 18.2.2009 a.a.O. Rn. 48). Ausnahmen vom genannten Abkehrerfordernis für Fraktionszusammenschlüsse von Stadtratsmitgliedern, die – wie hier – über unterschiedliche Wahlvorschläge gewählt wurden, hält auch das erkennende Gericht nicht für gänzlich ausgeschlossen, jedoch im vorliegenden Fall nicht für angezeigt. Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof hat eine Ausnahme vom Erfordernis einer Abkehr von bisherigen Positionen und Wählerschaften – soweit ersichtlich – bisher nur im Urteil vom 8. Januar 1986 (4 B 85 A.2700 – BayVBl 1986, 466) für den Fall einer von Anfang an gegebenen weitgehenden Übereinstimmung im Programm und der Zugehörigkeit zur selben Partei anerkannt. Die dieser Entscheidung zugrundeliegende besondere Fallkonstellation unterscheidet sich doch wesentlich von der hiesigen. Streitgegenständlich war damals die Berücksichtigung der gemeinsamen Fraktion der Christlich-Sozialen Union (CSU) und Jungen Union (JU) bei der Sitzverteilung im Kreisausschuss. Dabei stellte das Gericht zunächst klar, dass die JU Bayern die Jugendorganisation der CSU sei und nach ihrer Satzung die Anliegen der Jugend in der CSU und auf der Grundlage des Grundsatzprogramms der CSU in der Öffentlichkeit vertrete. Sie wolle die nachwachsende Generation an die CSU heranführen. Diese Aufgabe erfülle sie u.a. durch die Mitarbeit ihrer Mitglieder in den Gremien der CSU auf allen Organisationsebenen und durch Werbung von Mitgliedern für die CSU. Die Vorsitzenden aller Organisationsebenen der JU, ihre Stellvertreter sowie die Mitglieder der Landesversammlung und des Landesausschusses der JU müssten zugleich Mitglieder der CSU sein. Mitglieder der JU könnten nicht Mitglieder in anderen Parteien als der CSU oder CDU sein. Demnach waren auch die auf dem Wahlvorschlag der JU gewählten Mitglieder bereits Parteimitglieder der CSU. Die sonst durch Änderung von Positionen und Wählerschaften herbeizuführende Übereinstimmung im Programm und in der Zugehörigkeit zur gleichen Gruppe war im damaligen Fall bereits von Anfang an gegeben. So verhält es sich vorliegend jedoch nicht. Die „A“ ist laut ihrer Homepage ein „Zusammenschluss von Linken Personen, die es sich zur Aufgabe gemacht haben, … aktiv ökologisch und sozial kommunalpolitisch mitzugestalten“ (https:/ …; abgerufen am 24.10.2024). Demgegenüber wurde Die PARTEI im Jahr 2004 auf Bundesebene gegründet und ist in allen Bundesländern mit Landesverbänden vertreten (https://www.bpb.de/themen/parteien/wer-steht-zur-wahl/europawahl-2024/547993/partei-fuer-arbeit-rechtsstaat-tierschutz-elitenfoerderung-und-basisdemokratische-initiative/; abgerufen am 24.10.2024). Schon in organisatorischer Hinsicht ist keine anfängliche Überschneidung, geschweige denn Einheit im Sinne einer „Zugehörigkeit zur gleichen Gruppe“ zu erkennen. Zudem ergibt sich hinsichtlich der jeweiligen Programme kein solches Maß an Übereinstimmung, das hier eine Ausnahme vom Abkehrerfordernis rechtfertigen könnte. Zwar berief sich die Klägerseite schriftsätzlich sowie in der mündlichen Verhandlung darauf, dass die beteiligten Stadträte „im Wesentlichen“ die gleichen politischen Ziele verfolgten und bezeichnete den Programmplan als „großen gemeinsamen Nenner“, allerdings ist bereits fraglich, ob eine solche inhaltliche Übereinstimmung genügt. Auch war dies für die Wähler angesichts der unterschiedlichen Wahlvorschläge und der erst im Nachgang der Wahl verfassten Liste der gemeinsamen Inhalte nicht ohne Weiteres zu erkennen. Jedenfalls besteht – wie die Klägerseite in der mündlichen Verhandlung ausführte – ein Unterschied im Politikstil von „A“ und Die PARTEI, der ein maßgebliches Entscheidungskriterium für die Wahl der Bürger gewesen sein könnte und damit nicht unberücksichtigt bleiben darf. Soweit die Klägerseite das Erfordernis der Abkehr von bisherigen Positionen und Wählerschaften für Fraktionszusammenschlüsse ablehnt, da es in Fällen wie dem hiesigen zu einem unbilligen Ergebnis mit einer der Wählerschaft kaum vermittelbaren Außenwirkung führe und die veränderte Parteienlandschaft bei Wahlen sowie die daraus resultierenden neuen Anforderungen an Fraktionsbildungen verkenne, ist zunächst darauf hinzuweisen, dass Stadtratsmitgliedern verschiedene andere Möglichkeiten des Zusammenschlusses und der politischen Zusammenarbeit offenstehen. Auch wenn unter Berücksichtigung der oben genannten Voraussetzungen im vorliegenden Fall keine Ausschussgemeinschaft im Sinne des Art. 33 Abs. 1 Satz 5 GO in Betracht kommen dürfte, da die „A“ schon ohne den Zusammenschluss über einen Sitz in den Senaten der Beklagten verfügt, bleibt es den Stadträten von „A“ und Die PARTEI unbenommen, sich regelmäßig zu treffen und in ihrem politischen Wirken abzustimmen. Eine solche Zusammenarbeit ist weder an bestimmte Voraussetzungen geknüpft noch zwingend von der Ausschusswirksamkeit oder Entschädigungsfähigkeit des Zusammenschlusses abhängig. Da der Fraktionsstatus jedoch mit Rechten und Pflichten einhergeht, ist es insbesondere im Hinblick auf Art. 33 Abs. 3 Satz 1 GO legitim, im Einklang mit der gefestigten Rechtsprechung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs besondere Anforderungen an die Bildung von ausschusswirksamen Fraktionen zu stellen. Eine Unbilligkeit ist darin nicht zu erkennen, vielmehr gebietet dies nicht zuletzt der Wählerwille. Weiter ist seit der Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs weder ein erheblicher Zeitraum vergangen noch sind neuere kommunalpolitische Entwicklungen substantiiert geltend gemacht oder anderweitig zu erkennen, die eine Abkehr von den entwickelten Grundsätzen erforderlich erscheinen lassen. Dabei ist zu berücksichtigen, dass eine „Zersplitterung“ in kommunalen Vertretungskörperschaften u.a. aufgrund der im Kommunalwahlrecht nicht vorhandenen Sperrklausel keine Seltenheit darstellt und letztlich Ausdruck des Wählerwillens ist (VG Bayreuth, U.v. 5.5.2022 – B 9 K 20.647 – juris Rn. 88). Außerdem fand die Kommunalwahl im Stadtgebiet der Beklagten am 15. März 2020 und damit genau im Jahr der genannten Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs statt. Nach Überzeugung des Gerichts bleibt es hier mithin bei den im Beschluss vom 7. Dezember 2020 (4 CE 20.2032 – juris) aufgestellten Anforderungen. bbb) Gemessen daran handelt es sich bei der Klägerin nicht um eine Fraktion, die bei der Berechnung der Verteilung der Ausschusssitze auf die im Stadtratsplenum vertretenen Parteien und Gruppierungen für das nach Art. 33 Abs. 1 Satz 2 GO maßgebliche Stärkeverhältnis zu berücksichtigen ist. Das Gericht hat sich hierzu im Urteil vom 5. Mai 2022 (B 9 K 20.647 – juris Rn. 99) folgendermaßen geäußert: „In der Fraktionsvereinbarung von „A“ und Die PARTEI vom 30. April 2020 ist ausgeführt, dass die gemeinsame Agenda der Fraktion ‚von einer Liste konkreter gemeinsamer Positionen/Ziele/Inhalte, die zu Beginn der Zusammenarbeit erarbeitet wird und von einer ebenfalls zu erstellenden Liste von gemeinsamen Leitlinien‘ geleitet werde. Zudem seien die beteiligten Stadträte frei, eigene politische Ziele zu verfolgen, die außerhalb der gemeinsamen Agenda lägen oder über sie hinausgingen. Die der Beklagten im Nachgang übermittelte Liste gemeinsamer Inhalte der Fraktion „A“-Die PARTEI trägt das Datum 26. Mai 2020. Im Zeitpunkt der Bildung der gemeinsamen Fraktion lag danach noch gar keine Verständigung auf eine gemeinsame politische Agenda vor, so dass insoweit wohl nicht von einer Hinwendung zu einer neuen politischen Positionierung ausgegangen werden kann. Zudem geht aus der Fraktionsvereinbarung ebenfalls hervor, dass sich die Fraktionsmitglieder nur an die – im Nachgang – aufgestellten gemeinsamen politischen Ziele gebunden sehen, im Übrigen aber nach wie vor eigenständige politische Positionen vertreten wollen. Dies dürfte ebenso gegen eine Abwendung von ihren bisherigen Positionen und Wählerschaften und eine Hinwendung zu neuen politischen Überzeugungen sprechen.“ Diesen Ausführungen schließt sich das erkennende Gericht an und verneint eine Abwendung von bisherigen Position und Wählerschaften sowie eine Hinwendung zu neuen politischen Überzeugungen im Fall der Klägerin sowohl für den Beginn der Wahlperiode als auch für die darauffolgende Zeit bis zur mündlichen Verhandlung. Eine wirksame Fraktionsbildung kann ebenso wenig auf die Entwicklungen im Nachgang der zitierten Entscheidung des Gerichts gestützt werden. Weder der Fraktionsvertrag, wonach sich die Stadtratsfraktion bestehend aus „A“ und Die PARTEI nun … nennt, noch die neue Fraktionsvereinbarung jeweils vom 26. August 2022 sind geeignet, vorliegend zu einer anderen Beurteilung zu führen. Allein in der Änderung des Namens ist in der wertenden Gesamtschau des Einzelfalls keine hinreichende Abkehr von bisherigen Positionen und Wählerschaften dokumentiert. Außerdem werden die Namen der 2020 gewählten Gruppierungen „A“ und Die PARTEI im Logo weiterhin verwendet. Unter dem Punkt „Zusammenarbeit“ ist dem Fraktionsvertrag vom 26. August 2022 zu entnehmen, dass sich die drei Stadträte zusammenschließen mit dem Ziel, in der Fraktion gemeinsame kommunalpolitische Ziele umzusetzen. Dass es sich bei den Grundsätzen, auf die sich die beiden Parteien geeinigt haben, um etwas Neues handelt und sie an ihren bisherigen Zielen nicht mehr festhalten, ist nicht zu erkennen. Außerdem unterscheidet sich die neue Fraktionsvereinbarung vom 26. August 2022 lediglich in Bezug auf das Logo und die Überschrift („gemeinsamen Programmatik“ statt „gemeinsame Inhalte“) von der bisherigen Vereinbarung vom 26. Mai 2020. Der anschließende einleitende Satz, dass … in der Legislaturperiode des … Stadtrats 2020 bis 2026 „folgende gemeinsame Ziele in den genannten Bereichen“ verfolgt sowie die aufgelisteten Punkte sind vollständig identisch. Darin, dass die an der Klägerin beteiligte Stadträtin von Die PARTEI ihren eigenen Angaben in der mündlichen Verhandlung zufolge seit 2022 auch Mitglied der „A“ ist, kann allenfalls ein Indiz für eine Hinwendung zu neuen, jedenfalls aber keine Abwendung von bisherigen Positionen und Wählerschaften gesehen werden. Weiter ist der Umstand, dass … seit Beginn der Wahlperiode bis heute als solche auftritt und tatsächlich eine Zusammenarbeit stattfindet, kein Indiz dafür, dass die beteiligten Stadtratsmitglieder insoweit eine neue politische Heimat gefunden hätten. Soweit dieser Fraktionszusammenschluss auf einem politischen Programm beruht, das gewissermaßen den kleinsten gemeinsamen Nenner der Beteiligten darstellt, die Fraktionsmitglieder aber grundsätzlich ihre eigenen politischen Überzeugungen beibehalten, folgt aus der tatsächlichen Zusammenarbeit nichts für eine gewandelte politische Einstellung, wie sie Voraussetzung für einen Fraktionswechsel bzw. den Zusammenschluss zu einer gemeinsamen Fraktion wäre (VG Bayreuth, U.v. 5.5.2022 – B 9 K 20.647 – juris Rn. 88). Letztlich wird eine solche gewandelte politische Einstellung von Klägerseite auch gar nicht behauptet, sondern im Wesentlichen bereits die Voraussetzung der vom Bayerischen Verwaltungsgerichtshof aufgestellten besonderen Anforderungen in Frage gestellt sowie auf die bereits vorhandenen inhaltlichen Übereinstimmungen von „A“ und Die PARTEI verwiesen. bb) Die von der Rechtsprechung im Hinblick auf Art. 33 Abs. 3 Satz 1 GO entwickelten Grundsätze zu Fraktionsbildungen sind bei der Anwendung des fraktionsbezogenen Stadtrechts der Beklagten gleichermaßen zu berücksichtigen. Bei der Klägerin handelt es sich demnach auch nicht um eine Fraktion im Sinne der Ortssatzung (hierzu unter aaa) oder der Geschäftsordnung (hierzu unter bbb). aaa) Die Klägerin ist keine Fraktion im Sinne des § 3 Ortssatzung. § 3 Ortssatzung regelt u.a. die Aufwandsentschädigung für den Fraktionsvorsitzenden (Abs. 2 Buchst. c) sowie den stellvertretenden Fraktionsvorsitzenden jeder Stadtratsfaktion (Abs. 2 Buchst. d) und das zusätzliche Sitzungsgeld für die Fraktionssprecher jeder Stadtratsfraktion (Abs. 2 Buchst. e). Außerdem findet sich darin eine Regelung zum Aufwendungsersatz für Fraktionen (Abs. 8). Um die an den Fraktionsstatus geknüpften Zuwendungen zu erlangen, müssen allerdings die oben genannten formalen und materiellen Voraussetzungen für eine Fraktionsbildung erfüllt sein. Denn nach Überzeugung des Gerichts kann der Fraktionsbegriff im Sinne dieser kommunalrechtlichen Vorschriften nur einheitlich verstanden werden. Rechtsgrundlage für die städtische Förderung der Arbeit von Stadtratsfraktionen durch Sach- oder Finanzzuwendungen in angemessenem Umfang ist Art. 56 Abs. 2 GO. Aus der darin festgelegten Verpflichtung der Gemeinden „für den ordnungsgemäßen Gang der Geschäfte zu sorgen“ ergibt sich nämlich nicht nur die generelle Befugnis, Störungen der kommunalen Verwaltungstätigkeit abzuwehren, sondern ebenso das Recht, die gemeindeinternen Verfahrensabläufe durch geeignete Maßnahmen zu unterstützen und zu beschleunigen (BayVGH, U.v. 3.12.2014 – 4 N 14.2046 – juris Rn. 28). Die Fraktionen steuern und erleichtern in gewissem Grade den Meinungsbildungsprozess im jeweiligen Stadt- bzw. Gemeinderat, indem sie eine Arbeitsteilung unter ihren Mitgliedern organisieren, gemeinsame Initiativen vorbereiten und koordinieren sowie eine umfassende Information der Fraktionsmitglieder unterstützen; auf diese Weise fassen sie unterschiedliche politische Positionen zu handlungs- und verständigungsfähigen Einheiten zusammen (vgl. BVerfG, U.v. 13.6.1989 – 2 BvE 1/88 – BVerfGE 80, 188/231; BVerwG, U.v. 5.7.2012 – 8 C 22.11 – BVerwGE 143, 240 Rn. 19 m.w.N.). Diese wichtige Vorbereitungsfunktion rechtfertigt nicht nur die Gewährung von Entschädigungen und Zuwendungen an Fraktionen, sondern ist zugleich notwendige Voraussetzung für diese. Dabei können Fraktionen die ihnen zugedachte Rolle nur dann in entsprechender Weise ausfüllen, wenn sie auch bei der Ausschusssitzverteilung als solche zu berücksichtigen sind, da der Erleichterung des technischen Ablaufs der Meinungsbildung und Beschlussfassung hier ebenso Relevanz zukommt wie im Stadtratsplenum. Dies begründet einen Zusammenhang zwischen Ausschusswirksamkeit und Entschädigungsfähigkeit der Fraktion. Das Gericht verkennt nicht, dass Gruppierungen von Stadtratsmitgliedern, bei denen es sich nach obigen Kriterien nicht um Fraktionen handelt, die bei der Berechnung der Verteilung der Ausschusssitze zu berücksichtigen sind, ebenfalls eine Meinungsbildungs- und Kanalisierungsfunktion zukommen kann. Dies gilt insbesondere dann, wenn Mitglieder einer Gruppierung – wie im Falle der Klägerin – einen Sitz in den Ausschüssen innehaben. Allerdings führt dies nicht dazu, dass sie zwingend als Fraktionen im Sinne des § 3 Ortssatzung anzusehen sind. Zum einen gibt es sachliche Gründe, zwischen diesen Wählergruppierungen und ausschusswirksamen Fraktionszusammenschlüssen zu differenzieren. Fraktionen sind nicht lediglich private Zusammenschlüsse gleichgesinnter Mandatsträger, sondern der „organisierten Staatlichkeit“ zuzurechnende Teile der Vertretungskörperschaft, die durch die jeweilige Geschäftsordnung anerkannt und mit eigenen Rechten ausgestattet sind (vgl. BVerfG, U.v. 19.7.1966 – 2 BvF 1/65 – BVerfGE 20, 56/104; U.v. 10.12.1974 – 2 BvK 1/73, 2 BvR 902/73 – BVerfGE 38, 258/273 f.; BayVGH, B.v. 28.10.2024 – 4 C 24.1657 – juris Rn. 12 f.). Bildung, Auflösung und Organisation einer Fraktion unterliegen bestimmten Regeln, die nicht zuletzt eine gewisse Verbindlichkeit des Zusammenschlusses sowohl in organisatorischer als auch in inhaltlicher Hinsicht statuieren, wovon nicht nur ihre Mitglieder profitieren, sondern die ebenso im Außenverhältnis eine Rolle spielt. Würde die Klägerin die Anforderungen für eine wirksame Fraktionsbildung erfüllen, würden ihr die mit dem Fraktionsstatus zusammenhängenden Entschädigungen sowie Zuwendungen zukommen. Zum andern führt der Umstand, dass eine Gruppierung nicht als Fraktion anerkannt wird, nicht dazu, dass ihr jegliche Entschädigungsleistungen verweigert würden, sondern eben nur jene, die an den Fraktionsstatus anknüpfen. Dabei ist aus einer Zusammenschau der Regelungen in § 3 Ortssatzung zu erkennen, dass der Fraktionsbegriff bewusst in Abgrenzung zu den Begriffen „Ausschussgemeinschaft“ und „Wählergruppierung mit Sitz in den Senaten oder gesetzlich vorgeschriebenen Ausschüssen“ gewählt wurde. Während in § 3 Abs. 2 Buchst. c und d sowie § 3 Abs. 8 Ortssatzung für die Aufwandsentschädigung bzw. den Aufwandsersatz nur auf die Fraktionsvorsitzenden, deren Stellvertreter bzw. die Fraktion als solche Bezug genommen wird, erhalten gemäß § 3 Abs. 2 Buchst. e Ortssatzung auch die Sprecher einer Ausschussgemeinschaft und der Wählergruppierungen mit Sitz in den Senaten oder Ausschüssen ein zusätzliches Sitzungsgeld. Zuletzt sprechen Gründe der Rechtssicherheit und Praktikabilität für eine einheitliche Auslegung des Fraktionsbegriffs in dem Sinne, dass die Voraussetzungen, die die Rechtsprechung für die Berücksichtigung von Fraktionen bei der Berechnung der Verteilung der Ausschusssitze auf die im Stadtratsplenum vertretenen Parteien und Gruppierungen aufgestellt hat, auch für eine Anwendung der fraktionsbezogenen Regelungen in § 3 Ortssatzung erfüllt sein müssen. bbb) Gleichermaßen gelten die von der Rechtsprechung im Hinblick auf Art. 33 Abs. 3 Satz 1 GO entwickelten Grundsätze für den in der Geschäftsordnung verwendeten Fraktionsbegriff. Unabhängig davon, ob eine zur Rechtsprechung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs konträre Regelung durch die Beklagte überhaupt zulässig wäre, sind der Geschäftsordnung jedenfalls keine gesonderten materiellen Voraussetzungen für eine wirksame Fraktionsbildung zu entnehmen. In § 9 Abs. 1 GeschO ist insoweit nur geregelt, dass sich Stadtratsmitglieder „zur Erreichung gemeinsamer Ziele“ zusammenschließen können. Weiter werden die Fraktionen bzw. ihre Vorsitzenden im Zusammenhang mit der Bildung und Auflösung von Ausschüssen (§ 11 Abs. 2 und 3 GeschO), bei der Zusammensetzung des Ältestenrates (§ 15 Abs. 1 GeschO), bei der Vertretungsregelung für den Oberbürgermeister (§ 21 Abs. 4 GeschO), im Zusammenhang mit der Antragstellung bzw. Anfragen im Stadtrat (§ 29 Abs. 2, § 33 Abs. 3, § 34 Abs. 2 GeschO) sowie bei den Regelungen zur „Aktuellen Stunde“ (§ 37 Abs. 1 GeschO) und zur Beratung der Sitzungsgegenstände (§ 39 Abs. 3, 4 und 9 GeschO) genannt. In der Geschäftsordnung erfolgt – ähnlich wie in der Ortssatzung – eine dem Wortlaut und Regelungsgehalt deutlich zu entnehmende Abgrenzung von Fraktionen zu Wählergruppierungen, Ausschussgemeinschaften und „Gruppen, die keinen Fraktionsstatus haben“ (vgl. § 33 Abs. 3 GeschO). Dabei werden auch Ausschussgemeinschaften und sonstigen Wählergruppierungen Rechte verliehen. Eine Gleichsetzung mit Fraktionen und den ihnen zugeschriebenen Rechten erfolgt jedoch nicht, wobei zu berücksichtigen ist, dass der Grund hierfür zum einen in der geregelten Organisationsstruktur von Fraktionen, zum anderen in deren Wirken im Sinne einer Erleichterung des technischen Ablaufs der Meinungsbildung und Beschlussfassung in der Vertretungskörperschaft liegen dürfte. Hätte man die Fraktionen in der Geschäftsordnung zugeschriebenen Rechte und Pflichten auch anderen Wählergruppierungen ohne Ausschusswirksamkeit zukommen lassen wollen, wäre eine solche Regelung getroffen worden. Eine abweichende Auslegung des Fraktionsbegriffs je nach Bestimmung bzw. Rechtsgrundlage würde auch hier zu erheblichen Rechtsunsicherheiten führen und für die kommunale Praxis nicht förderlich sein. Mithin ist den vorliegend einschlägigen Bestimmungen ein einheitlicher Fraktionsbegriff zugrunde zu legen, dessen Anforderungen die Klägerin jedoch derzeit nicht erfüllt und auch nicht zu einem früheren Zeitpunkt erfüllt hat. III. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 Abs. 1 VwGO i.V.m. § 709 Satz 2 der Zivilprozessordnung (ZPO).