7 C 26/16

Fortschreibung des Luftreinhalteplans: beschränkte Dieselfahrverbote bei NO2-Überschreitung zulässig • Überschreitet eine Messstelle den NO2-Jahresgrenzwert, muss der Luftreinhalteplan Maßnahmen vorsehen, die die Zeit der Nichteinhaltung so kurz wie möglich halten. • Zur Erreichung dieses Ziels können auch beschränkte Verkehrsverbote für bestimmte Dieselfahrzeuge in Betracht kommen; dies ist durch nationales Recht (BImSchG/35. BImSchV) gedeckt und kann sich aus unionsrechtlichen Verpflichtungen ergeben. • Die 35. BImSchV regelt die Kategorisierung von Fahrzeugen abschließend, schließt aber unionsrechtsbedingt nicht grundsätzlich aus, dass Differenzierungen nach Antriebsart vorübergehend angewendet werden, wenn sie für die schnellstmögliche Grenzwerteinhaltung erforderlich sind. • Ein Verkehrsverbot für Dieselfahrzeuge muss verhältnismäßig ausgestaltet sein; gestufte Einführung, Übergangsfristen und Ausnahmeregelungen sind zu prüfen. • Soweit das Verwaltungsgericht die Verhältnismäßigkeitsprüfung unzureichend konkretisierte, war dies zu korrigieren, ohne den grundsätzlichen Anspruch auf Fortschreibung des Luftreinhalteplans zu verneinen. Kläger ist eine anerkannte Umweltvereinigung; Beklagter ist die zuständige Behörde für den Luftreinhalteplan der Stadt Düsseldorf. Die Planfortschreibung 2013 sah Maßnahmen vor, prognostizierte aber keine Einhaltung des NO2-Jahresgrenzwertes von 40 µg/m³ an Messstellen wie Corneliusstraße, wo 2015 59 µg/m³ gemessen wurden. Der Kläger klagte und forderte, der Luftreinhalteplan sei so zu ändern, dass schnellstmöglich Grenzwerte eingehalten werden; er nannte auch zeitlich und sachlich beschränkte Fahrverbote für Dieselfahrzeuge als mögliche Maßnahme. Das Verwaltungsgericht gab der Klage statt und verpflichtete zur Planänderung; es hielt beschränkte Dieselfahrverbote für rechtlich möglich. Der Beklagte legte Sprungrevision ein und rügte insbesondere die Zulässigkeit und Verhältnismäßigkeit von Dieselfahrverboten. • Rechtsgrundlagen: §47, §40 BImSchG; 35. und 39. BImSchV; Richtlinie 2008/50/EG Art. 13, 23 sowie EuGH-Rechtsprechung zur Pflicht, Überschreitungszeiträume so kurz wie möglich zu halten. • Tatsachenfeststellung: NO2-Jahresmittelwert an der Corneliusstraße wird nicht eingehalten; Dieselfahrzeuge leisten überproportionalen Beitrag zur Überschreitung; Fahrverbote können besonders effektiv sein. • Zulässigkeit: §40 Abs.1 BImSchG ermächtigt Straßenverkehrsbehörden zur Beschränkung/Untersagung des Kraftfahrzeugverkehrs, und diese Ermächtigung bleibt auch ohne ergänzende Verordnung des §40 Abs.3 wirksam; die 35. BImSchV regelt Fahrzeugkategorien abschließend, verbietet aber unionsrechtlich nicht die Anordnung differenzierender Maßnahmen, wenn sie zur schnellen Einhaltung der Grenzwerte erforderlich sind. • Unionsrechtliche Bindung: Aufgrund der Richtlinie 2008/50/EG und EuGH-Rechtsprechung muss nationales Recht unangewendet bleiben, soweit es einer Maßnahme entgegensteht, die zur schnellstmöglichen Einhaltung der Grenzwerte erforderlich ist; nationale Gerichte haben hierzu nötigenfalls anordnenden Einfluss. • Verhältnismäßigkeit: Verkehrsverbote für Dieselfahrzeuge sind möglich, müssen aber verhältnismäßig ausgestaltet werden; das erfordert Prüfung von Umfang (strecken- vs. zonenbezogen), gestufter Einführung, Übergangsfristen (insbesondere für Euro‑5), konkreten Zeithorizonten, Ausnahmeregelungen für Betroffene und Abwägung Gesundheitsrisiken gegen Belastungen der Betroffenen. • Kennzeichnung und Vollzug: Verkehrszeichen (z. B. Zeichen 251, 270.1/270.2) und Zusatzzeichen können zur Umsetzung verwendet werden; der amtliche Katalog ist nicht abschließend; Vollzugshindernisse führen nicht automatisch zur Rechtswidrigkeit, Kontrollen und Halterabfragen sind möglich. • Berücksichtigung von Verlagerungseffekten: Mögliche Verkehrsverlagerungen sind vorzusehen und zu bewerten; sie verhindern ein Verbot nur, wenn andernorts erstmals oder erneut Grenzwerte überschritten würden. Die Revision des Beklagten ist überwiegend unbegründet: Das Verwaltungsgericht durfte den Beklagten verpflichten, den Luftreinhalteplan so fortzuschreiben, dass Maßnahmen zur schnellstmöglichen Einhaltung des NO2-Jahresgrenzwertes von 40 µg/m³ vorgesehen werden. Insbesondere hat der Beklagte bei der Fortschreibung beschränkte Verkehrsverbote für bestimmte Dieselfahrzeuge in Betracht zu ziehen. Die Revision war jedoch teilweise erfolgreich, weil das Verwaltungsgericht die Verhältnismäßigkeitsprüfung nicht in allen Punkten ausreichend konkretisiert hatte; der Beklagte muss daher bei der Konkretisierung der Maßnahmen und ihrer Ausgestaltung insbesondere gestufte Einführung, Übergangsfristen (z. B. für Euro‑5), Ausnahmen und Zeithorizonte beachten und eine erneute, hinreichend detaillierte Abwägung vornehmen. Letztlich gewinnt der Kläger, weil die Pflicht zur Fortschreibung des Luftreinhalteplans mit der Erwägung, dass auch Dieselfahrverbote zulässige und ggf. erforderliche Maßnahmen sein können, bestätigt wurde und der Beklagte nun verbindlich ein Gesamtkonzept zur schnellstmöglichen Einhaltung der Grenzwerte zu erarbeiten hat.