7 C 21/12

Klagebefugnis von Umweltverbänden und Verpflichtung zur schnellstmöglichen Einhaltung des NO2-Grenzwerts • Eine nach § 3 UmwRG anerkannte Umweltvereinigung kann im Streit um die Aufstellung bzw. Änderung eines Luftreinhalteplans klagebefugt sein, wenn sie als Teil der von Immissionsüberschreitungen betroffenen Öffentlichkeit anzusehen ist. • § 42 Abs. 2 VwGO ist auf allgemeine Leistungsklagen anzuwenden; die Öffnungsklausel des § 42 Abs. 2 Halbs. 1 VwGO verlangt eine gesetzgeberische Ausfüllung und ist nicht ohne weiteres unionsrechtskonform dahin auszulegen, dass sie altruistische Verbandsklagen begründet. • § 47 Abs. 1 BImSchG verpflichtet zur Aufstellung eines Luftreinhalteplans mit Maßnahmen, die geeignet sind, die Überschreitung der NO2-Grenzwerte so schnell wie möglich zu beenden; dies begrenzt den planerischen Gestaltungsspielraum. • Art. 9 Abs. 3 Aarhus-Konvention und die Rechtsprechung des EuGH gebieten eine möglichst zugangsfreundliche Auslegung nationaler Verfahrensrechte zugunsten von Umweltverbänden, ohne jedoch eine unmittelbare unmittelbare Anwendbarkeit oder eine Pflicht zur richterlichen Rechtsfortbildung contra legem zu begründen. • Eine Klage ist ausreichend bestimmt und vollstreckbar, wenn sie das zu erreichende Ziel bezeichnet und die Behörde im Rahmen ihres Gestaltungs- und Verhältnismäßigkeitsrahmens die Maßnahmen zu wählen hat. Der Kläger ist eine nach § 3 UmwRG anerkannte bundesweit tätige Umweltvereinigung, die vom Beklagten die Änderung des Luftreinhalteplans für die Stadt D. verlangt. In D. bestehen Überschreitungen des NO2-Immissionsgrenzwerts; ein Luftreinhalteplan aus 2005 wurde 2011 fortgeschrieben. Der Kläger beantragte am 10.01.2012 die Planänderung, insbesondere da keine Umweltzone vorgesehen war, und klagte am 14.02.2012 vor dem Verwaltungsgericht. Das Verwaltungsgericht verpflichtete den Beklagten, den Plan so zu ändern, dass Maßnahmen zur schnellstmöglichen Einhaltung des jahresmittelten NO2-Grenzwerts von 40 µg/m3 enthalten sind; der Beklagte legte Revision ein. Streitpunkte waren insbesondere die Klagebefugnis der Umweltvereinigung, die Auslegung unions- und völkerrechtlicher Vorgaben (Art. 9 Abs.3 Aarhus, Art.23 RL 2008/50/EG) und die Geeignetheit sowie Verhältnismäßigkeit von Maßnahmen wie der Einrichtung einer Umweltzone. • Zulässigkeit: Die Sprungrevision ist zulässig; die Überprüfung der Klagebefugnis ist materiell-rechtlich und damit kontrollierbar. • Anwendung von § 42 Abs. 2 VwGO: Die Sachurteilsvoraussetzung der Klagebefugnis ist auch auf allgemeine Leistungsklagen anzuwenden; dies entspricht dem Strukturprinzip des Verwaltungsrechtsschutzes. • EuGH-Recht und Aarhus-Konvention: Der EuGH (Rs. C-240/09) verlangt eine unionsrechtskonforme Auslegung nationaler Verfahrensregeln zugunsten eines effektiven Rechtsschutzes für Umweltverbände; Art.9 Abs.3 AK ist nicht unmittelbar anwendbar, fordert aber eine möglichst zugangsfreundliche Auslegung. • Öffnungsklausel (§ 42 Abs.2 Halbs.1 VwGO): Diese Klausel selbst ist keine ausreichend konkrete Auslegungsgrundlage für altruistische Verbandsklagen; sie bedarf einer gesetzlichen Ausfüllung, eine contra legem-Rechtsfortbildung ist nicht geboten. • Klagerechte aus § 47 Abs.1 BImSchG: § 47 Abs.1 BImSchG in Verbindung mit Art.23 RL 2008/50/EG gibt unmittelbar betroffenen natürlichen und nach unionsrechtskonformer Auslegung auch betroffenen juristischen Personen (einschließlich anerkannter Umweltverbände) ein Klagerecht, weil das Luftqualitätsrecht dem Schutz der Gesundheit dient. • Betroffenheit und "betroffene Öffentlichkeit": Umweltverbände sind dann klagebefugt, wenn sie Teil der betroffenen Öffentlichkeit sind und sich die Belange des Umweltschutzes zum eigenen Anliegen machen können; hierfür reicht die Anerkennung nach § 3 UmwRG. • Keine planwidrige Regelungslücke: Das Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz und andere Regelungen setzen Art.9 Abs.2 AK um; eine analoge Ausdehnung auf Art.9 Abs.3 AK ist nicht möglich, weil der Gesetzgeber die Umsetzung der dritten Säule nicht vorgenommen hat. • Materielle Prüfung: Der Beklagte hat mit dem bestehenden Plan die Verpflichtungen aus § 47 Abs.1 BImSchG nicht ausreichend erfüllt, weil die vorgesehenen Maßnahmen die Einhaltung der NO2-Grenzwerte nicht schnellstmöglich gewährleisten; das Minimierungsgebot begrenzt den planerischen Ermessensspielraum. • Umweltzone: Die Erwägung, eine Umweltzone sei als geeignet in Betracht zu ziehen, ist rechtlich zulässig; tatrichterliche Feststellungen hierzu sind revisionsrechtlich nicht zu beanstanden. • Bestimmtheit des Antrags: Ein Anspruchsangabenziel (schnellstmögliche Einhaltung des Grenzwerts) genügt der Bestimmtheitsanforderung und dem Vollstreckungserfordernis, weil das Gericht im Urteil verbindliche Vorgaben machen kann. Die Revision des Beklagten wird zurückgewiesen; das Urteil des Verwaltungsgerichts bleibt damit in vollem Umfang bestehen. Das Bundesverwaltungsgericht bestätigt, dass die anerkannte Umweltvereinigung klagebefugt ist und dass der Beklagte verpflichtet ist, den Luftreinhalteplan so zu ändern, dass er die erforderlichen, geeigneten und verhältnismäßigen Maßnahmen zur schnellstmöglichen Einhaltung des NO2-Grenzwerts enthält. Die Entscheidung stellt klar, dass Art.9 Abs.3 der Aarhus-Konvention und die EuGH-Rechtsprechung die nationale Rechtsordnung zur zugangsfreundlichen Auslegung verpflichtet, gleichwohl aber keine unmittelbare nationale Verbandsklagepflicht ohne gesetzgeberische Umsetzung begründen. Der Beklagte trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.