2 BvR 1576/13

Verfassungsmäßigkeit der Teilnahme von Unionsbürgern an kommunalen Bürgerentscheiden • Die Beteiligung nichtdeutscher Unionsbürger an kommunalen Bürgerbegehren und Bürgerentscheiden in Bayern steht der Bayerischen Verfassung nicht entgegen. • Art. 28 Abs. 1 Satz 3 GG, der Unionsbürgern Wählbarkeit bei Kommunalwahlen einräumt, verbietet nicht generell deren Mitwirkung an kommunalen Abstimmungen. • Die vom Bayerischen Verfassungsgerichtshof vorgenommene Auslegung der einschlägigen Verfassungsvorschriften verletzt weder das Willkürverbot (Art. 3 Abs. 1 GG) noch das Recht auf rechtliches Gehör (Art. 103 Abs. 1 GG) oder den Grundsatz des gesetzlichen Richters (Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG). Beschwerdeführer rügten mit einer Popularklage und anschließender Verfassungsbeschwerde, dass bayerische Regelungen (Art. 18a GO, Art. 12a LKrO i.V.m. Art.1 GLKrWG) Unionsbürgern anderer Mitgliedstaaten die Teilnahme an kommunalen Bürgerbegehren und -entscheiden eröffnen und so gegen Bestimmungen der Bayerischen Verfassung verstießen. Hintergrund ist die Anpassung des GG an unionsrechtliche Vorgaben (Art.28 Abs.1 Satz 3 GG) und die Umsetzung durch Landesrecht, wonach Unionsbürger bei Kommunalwahlen wahlberechtigt sind. Der Bayerische Verfassungsgerichtshof hatte mit Beschluss vom 12. Juni 2013 diese landesrechtlichen Regelungen als verfassungsgemäß beurteilt. Die Beschwerdeführer rügten u.a. Verletzungen des Rechtsstaatsprinzips, des Willkürverbots, des rechtlichen Gehörs und des gesetzlichen Richters und erhoben eine Anhörungsrüge, deren Behandlung der Präsident jedoch ablehnte. Das Bundesverfassungsgericht nahm die Verfassungsbeschwerde nicht zur Entscheidung an; soweit es in der Sache entschied, hielt es die Verfassungsbeschwerden für unbegründet oder teilweise unzulässig. • Prüfungsumfang: Im Popularklageverfahren sind vorrangig Regelungen der Bayerischen Verfassung zu prüfen; Gleichwohl unterliegt die Auslegung landesverfassungsrechtlicher Normen einer Willkürkontrolle durch das Bundesverfassungsgericht. • Auslegung von Art. 28 Abs. 1 Satz 3 GG: Die Öffnungsklausel für Unionsbürger bei Kommunalwahlen regelt Wahlen, verbietet aber nicht generell die Teilnahme derselben Personen an kommunalen Abstimmungen; eine systematische und teleologische Auslegung lässt daher die Beteiligung an Bürgerbegehren und -entscheiden zu. • Berücksichtigung der Entstehungsgeschichte: Die zeitliche Verknüpfung der Verfassungsänderung mit Einführung bzw. Absicherung kommunaler Beteiligungsrechte (Art.18a GO, Art.12a LKrO) rechtfertigt die Heranziehung historischer und teleologischer Gesichtspunkte zur Ermittlung des Gesetzgeberwillens; es sind keine Anhaltspunkte erkennbar, dass der Volksgesetzgeber die Teilhabe auf deutsche Staatsangehörige beschränken wollte. • Systemgerechtigkeit und Homogenität: Die Umsetzung unionsrechtlicher Vorgaben führte dazu, dass Unionsbürger bei kommunalen Wahlen mitwirken und Mitglied kommunaler Vertretungen sein können; eine Verwehrung der Teilnahme an Bürgerentscheiden würde systematische Widersprüche erzeugen und ist daher nicht geboten. • Gehör und Überraschungsentscheidung: Die Gerichte sind nicht verpflichtet, vorab auf jede beabsichtigte Auslegungsmethode hinzuweisen; die Auslegung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs war für einen gewissenhaften Prozessbeteiligten erkennbar, sodass kein Verstoß gegen Art.103 Abs.1 GG vorliegt. • Anhörungsrüge und gesetzlicher Richter: Das Verfahren der Landesverfassungsgerichtsbarkeit sieht für Popularklagen keine analoge Anhörungsrüge wie in fachgerichtlichen Verfahren vor; die Ablehnung, die Anhörungsrüge nicht an die Spruchgruppe weiterzuleiten, entzog den Beschwerdeführern nicht ihren gesetzlichen Richter im Sinne von Art.101 Abs.1 Satz 2 GG. • Ergebnis der Überprüfung: Die beanstandete Auslegung durch den Bayerischen Verfassungsgerichtshof verletzt nicht das Willkürverbot, nicht das Recht auf rechtliches Gehör und nicht den Grundsatz des gesetzlichen Richters; die Verfassungsbeschwerde ist daher überwiegend unbegründet bzw. teilweise unzulässig. Die Verfassungsbeschwerde wurde nicht zur Entscheidung angenommen; soweit in der Sache entschieden wurde, ist sie überwiegend unbegründet oder teilweise unzulässig. Das Bundesverfassungsgericht bestätigt die Entscheidung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs, dass die bayerischen Regelungen, die Unionsbürgern anderer Mitgliedstaaten die Teilnahme an kommunalen Bürgerbegehren und -entscheiden ermöglichen, mit der Bayerischen Verfassung vereinbar sind. Eine Verletzung des Willkürverbots (Art. 3 Abs. 1 GG), des Anspruchs auf rechtliches Gehör (Art. 103 Abs. 1 GG) oder des gesetzlichen Richters (Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG) ist nicht feststellbar. Die Auslegung stützt sich auf systematische, teleologische und historische Erwägungen sowie auf die unionsrechtliche Entwicklung; eine Einschränkung der kommunalen Beteiligungsrechte auf deutsche Staatsangehörige ergibt sich weder aus Wortlaut noch aus erkennbaren Willensentscheidungen des Volksgesetzgebers. Die Entscheidung ist unanfechtbar.