III ZR 169/04

BUNDESGERICHTSHOF IM NAMEN DES VOLKES URTEIL III ZR 169/04 Verkündet am: 14. Oktober 2004 F r e i t a g Justizamtsinspektor als Urkundsbeamter der Geschäftsstelle in dem Rechtsstreit Nachschlagewerk: ja BGHZ: ja BGHR: ja GG Art. 34 Die Rückgriffsbeschränkung in Art. 34 Satz 2 GG auf Vorsatz und gro- be Fahrlässigkeit gilt nicht für als Verwaltungshelfer herangezogene selbständige private Unternehmer. BGH, Urteil vom 14. Oktober 2004 - III ZR 169/04 - OLG Stuttgart LG Stuttgart - 2 - Der III. Zivilsenat des Bundesgerichtshofs hat auf die mündliche Verhandlung vom 14. Oktober 2004 durch den Vorsitzenden Richter Schlick und die Richter Streck, Dr. Kapsa, Dörr und Galke für Recht erkannt: Auf die Revision des Klägers wird das Urteil des 13. Zivilsenats des Oberlandesgerichts Stuttgart vom 22. Januar 2004 aufgeho- ben. Die Sache wird zur neuen Verhandlung und Entscheidung, auch über die Kosten des Revisionsrechtszuges, an das Berufungsge- richt zurückverwiesen. Von Rechts wegen Tatbestand Das klagende Land nimmt die Beklagte im Wege des Rückgriffs auf Freistellung von Amtshaftungsforderungen Dritter in Anspruch. Dem liegt fol- gender Sachverhalt zugrunde: Die Beklagte ist Inhaberin einer vom Regierungspräsidium S. erteilten Erlaubnis, Hirnstammproben von Rindern mittels eines "BSE-Schnell- tests" auf die Erreger der Bovinen spongiformen Enzephalopathie (BSE) zu - 3 - untersuchen. Mit der Durchführung derartiger Prüfungen, die nach § 1 Abs. 1, § 22a Fleischhygienegesetz i.V.m. § 1 der Verordnung zur fleischhygienerecht- lichen Untersuchung von geschlachteten Rindern auf BSE vom 1. Dezember 2000 (BGBl. I S. 1659 - BSE-Untersuchungsverordnung - in der hier maßgeb- lichen Fassung der Verordnung vom 23. Mai 2001, BGBl. I S. 982) gesetzlich dem amtlichen Tierarzt obliegen, wurde die Beklagte von den Landratsämtern S. und S. -B. -K. beauftragt. Nach der BSE-Unter- suchungsverordnung müssen alle Rinder im Alter von über 24 Monaten unter- sucht werden. Bis das Ergebnis eines BSE-Schnelltests vorliegt, sind der Tier- körper, die Nebenprodukte der Schlachtung, das Blut und die Haut vorläufig sicherzustellen. Bei einem negativen Ergebnis des Tests ist die vorläufige Si- cherstellung aufzuheben (§ 1 Abs. 2 und 3 Nr. 1 der Verordnung). Am 11. und 12. Februar 2002 kontrollierten Vertreter des Klägers bei der Beklagten deren Testauswertungen. Den Prüfern erschienen eine Reihe von dokumentierten Testergebnissen, die als Original-Rohbilddateien vorlagen, zu hell und damit nicht auswertbar. Grund war, daß im EDV-System der Beklagten der "Autoscale" nicht eingestellt war, eine abrufbare Software-Variante, die au- tomatisch die Helligkeit herunterregelt. Wegen der Unklarheiten wurde das ge- testete Fleisch bei den Unternehmen sichergestellt. Nachdem sich in einer er- neuten Überprüfung herausgestellt hatte, daß die Testergebnisse der Beklag- ten doch verwertbar waren und deren Beurteilung als "negativ" richtig gewesen war, gab das klagende Land das sichergestellte Fleisch frei. Zu einem Teil war es allerdings zwischenzeitlich verdorben. Dessen Eigentümer machen darum Amtshaftungsansprüche in Höhe von 7.998,17 € und 1.217,33 € gegen das Land geltend. - 4 - Mit der vorliegenden Klage begehrt das Bundesland seinerseits gegen- über der Beklagten Freistellung von den erhobenen Ansprüchen sowie die Feststellung, daß die Beklagte zum Ersatz aller weiteren Schäden verpflichtet sei, die ihm oder den Landkreisen S. und S. -B. -K. - insoweit in gewillkürter Prozeßstandschaft - infolge der vorübergehenden Nichtauswertbarkeit der Testergebnisse entstanden sind oder noch entstehen werden. Die Vorinstanzen haben die Klage abgewiesen. Dagegen richtet sich die vom Berufungsgericht zugelassene Revision des Klägers. Entscheidungsgründe Die Revision hat Erfolg. I. Nach Ansicht des Berufungsgerichts haftet die Beklagte dem klagenden Land entsprechend Art. 34 Satz 2 GG nur für Vorsatz und grobe Fahrlässigkeit. Dieses Haftungsprivileg komme auch der Beklagten zugute, weil sie die Unter- suchungen als Beamter im haftungsrechtlichen Sinn (Verwaltungshelfer) inner- halb hoheitlicher Tätigkeit übernommen und dabei Feststellungen ohne ein Ermessen zu treffen gehabt habe. Für die Beschränkung des Rückgriffs nach Art. 34 Satz 2 GG genüge es, die Voraussetzungen des Art. 34 Satz 1 GG zu bejahen; einer zusätzlichen Begründung durch Normzweck und Interessenlage - 5 - bedürfe es nicht. Das erscheine auch aus der Sicht des Verwaltungshelfers geboten, weil er nur so das übernommene Eigenrisiko sicher abschätzen kön- ne. Auch in formaler Hinsicht erscheine es naheliegend, daß eine vom Grund- gesetz gewährte Rechtsposition nicht durch einfache Auslegung verkürzt wer- den könne, sondern daß es dazu einer gesetzlichen Regelung bedürfe. Die Beklagte habe den Schaden jedenfalls nicht grob fahrlässig verur- sacht. Außerdem habe es sich bei der Überprüfung der Testergebnisse nicht um eine von der Beklagten geschuldete, sondern um eine dem Kläger selbst obliegende Tätigkeit gehandelt. Der damit befaßte Angestellte der Beklagten habe bei der Vorführung deshalb nicht als deren Erfüllungsgehilfe gehandelt. II. Diese Ausführungen halten den Angriffen der Revision nicht stand. 1. Für die schuldhafte Verletzung von Pflichten in dem zwischen den Par- teien bestehenden Vertragsverhältnis haftet die Beklagte dem Kläger grund- sätzlich nach den Regeln über die Leistungsstörungen auf Schadensersatz, ohne Rücksicht darauf, ob dieser Vertrag als Dienst- oder Werkvertrag anzu- sehen ist oder ob er, wie das Landgericht gemeint hat, dem öffentlichen Recht angehört. Weder ein Verstoß gegen vertragliche Nebenpflichten noch ein Ver- schulden auf seiten der Beklagten läßt sich nach dem für die Revisionsinstanz als richtig zu unterstellenden Klagevorbringen verneinen; gegenteilige tatsäch- liche Feststellungen hat das Berufungsgericht nicht getroffen. Die Revision rügt mit Recht, daß es schon auf der Grundlage des Erlaubnisbescheids vom - 6 - 21. Dezember 2001 zu den vertraglichen Pflichten der Beklagten zählte, das Ergebnis der von ihr durchgeführten Untersuchungen zu dokumentieren und Nachweis hierüber zu führen. Infolgedessen gehörte es auch zum Kreis der ihr obliegenden Aufgaben und war nicht etwa, wie das Berufungsgericht meint, Sache des Klägers, die gewonnenen Testergebnisse bei behördlichen Kontrol- len überprüfbar darzustellen. Der Kläger hat behauptet, die von der Beklagten am 11. und 12. Februar 2002 den Prüfern präsentierten Bilder seien infolge von Bedienungsfehlern nicht aussagekräftig gewesen. Davon muß der Senat ausgehen. 2. Auch auf das Haftungsprivileg des Art. 34 Satz 2 GG kann sich die Be- klagte entgegen der Ansicht des Berufungsgerichts nicht berufen. a) Mit Recht hat das Oberlandesgericht allerdings die Beklagte bei der Durchführung und Auswertung der BSE-Schnelltests als Amtsträger und "Be- amten" im Sinne des § 839 BGB und des Art. 34 Satz 1 GG angesehen. Haf- tungsrechtlich ist hiernach Beamter jeder, den der Bund, ein Land oder eine andere öffentlich-rechtliche Körperschaft mit öffentlicher Gewalt ausgestattet hat, ohne Rücksicht darauf, ob ihm staatsrechtliche Beamteneigenschaft zu- kommt. Beamte in diesem Sinne können deshalb auch Private oder private Un- ternehmer sein, wenn sie von einem Verwaltungsträger im Wege der Beleihung mit hoheitlichen Aufgaben betraut worden sind, im Einzelfall aber auch bei blo- ßen Hilfstätigkeiten im Rahmen öffentlicher Verwaltung (Verwaltungshelfer) (vgl. zum Ganzen Ossenbühl, Staatshaftungsrecht, 5. Aufl., S. 13 ff.). Soweit Verwaltungshelfer von der öffentlichen Hand durch freie Dienst- oder Werkver- träge oder ähnliche Vertragsverhältnisse herangezogen werden, ist darauf ab- - 7 - zustellen, wer Vertragspartner des Verwaltungsträgers ist. Insofern kommen auch juristische Personen des Privatrechts haftungsrechtlich als "Beamte" in Betracht (a.A. Heintzen, VVDStRL 62 [2003], 220, 254 m. Fn. 173). Nach diesen Maßstäben war die Beklagte - anders als der amtlich aner- kannte Sachverständige für den Kraftfahrzeugverkehr (BGHZ 49, 108), der mit der Vorprüfung einer überwachungsbedürftigen Anlage betraute TÜV-Sachver- ständige (Senatsurteil BGHZ 122, 85) oder ein Prüfer bei der Nachprüfung der Lufttüchtigkeit eines Luftfahrtgeräts (Senatsurteil BGHZ 147, 169) - zwar nicht Beliehene, da alle zur Durchführung der BSE-Untersuchungsverordnung erfor- derlichen Verwaltungsakte in der Zuständigkeit des amtlichen Tierarztes ver- blieben und die Beklagte gerade in den kritischen Fällen (bei positiven oder nicht eindeutig negativen Befunden) das weitere Vorgehen den staatlichen Be- hörden zu überlassen hatte, ihr darum kein eigener Entscheidungsraum ver- blieb. Die Beklagte war jedoch in dem oben beschriebenen Sinne (selbständi- ger) Verwaltungshelfer. Davon gehen auch die Parteien aus. Nach der Recht- sprechung des Senats kann sich die öffentliche Hand jedenfalls im Bereich der Eingriffsverwaltung, wie hier, der Amtshaftung für fehlerhaftes Verhalten ihrer Bediensteten grundsätzlich nicht dadurch entziehen, daß sie die Durchführung einer von ihr angeordneten Maßnahme durch privatrechtlichen Vertrag auf ei- nen privaten Unternehmer überträgt. Je stärker der hoheitliche Charakter der Aufgabe in den Vordergrund tritt, je enger die Verbindung zwischen den über- tragenen Tätigkeiten und der von der Behörde zu erfüllenden hoheitlichen Auf- gabe und je begrenzter der Entscheidungsspielraum des Unternehmers ist, desto näher liegt es, ihn als Beamten im haftungsrechtlichen Sinne anzusehen (BGHZ 121, 161, 165 f. - Abschleppunternehmer; s. auch - abgrenzend - Se- natsurteil BGHZ 125, 19, 24 f. - planender Ingenieur; BGH, Urteil vom 26. Juni - 8 - 2001 - X ZR 231/99 - NJW 2001, 3115, 3117 zur Sonderprüfung eines Kredit- instituts durch eine Wirtschaftsprüfungsgesellschaft). Diese Voraussetzungen sind auch bei einem mit der Durchführung von BSE-Tests betrauten privaten Labor gegeben. Dessen Prüfungen enthalten einen unverzichtbaren Teil der dem Staat obliegenden Überwachung nach dem Fleischhygienegesetz und der ausführenden BSE-Untersuchungsverordnung und sind von dieser nicht zu trennen. Wenn die Beklagte auch selbst keine Verwaltungsakte erläßt und, wie der Kläger in anderem Zusammenhang vorgetragen hat, zu den Adressaten der Verwaltungsakte weder unmittelbar noch mittelbar in Rechtsbeziehungen tritt, so ist doch bei einem negativen Testergebnis, wie regelmäßig, die Ent- scheidung praktisch gefallen. Infolgedessen erscheint die Tätigkeit des priva- ten Labors als Bestandteil der staatlichen Verwaltung. b) Nach Art. 34 Satz 2 GG bleibt der anstelle des an sich verantwortli- chen Beamten in die Haftung eintretenden öffentlich-rechtlichen Körperschaft (Art. 34 Satz 1 GG) - nur - bei Vorsatz oder grober Fahrlässigkeit der Rückgriff vorbehalten. Wortlaut und systematischer Zusammenhang dieser aufeinander bezogenen Regelungen legen es allerdings nahe, die Haftungsbegrenzung mit den Vorinstanzen auf alle Amtsträger im Sinne des Satzes 1 zu beziehen. Dem stehen jedoch die Entstehungsgeschichte und vor allem Sinn und Zweck der Bestimmung entgegen. Der Senat hält deswegen für den Fall, daß der Staat durch freie Dienst- oder Werkverträge oder ähnliche Vertragsgestaltungen selbständigen Privatunternehmern in beschränktem Umfang die Erfüllung ho- heitlicher Verwaltungsaufgaben überträgt, eine einschränkende Auslegung oder eine teleologische Reduktion für geboten. Daß es sich um eine Verfas- sungsnorm handelt, bedeutet entgegen der Ansicht des Berufungsgerichts kein Hindernis. Für selbständige private Unternehmer gilt daher die Rückgriffsbe- - 9 - schränkung auf Vorsatz und grobe Fahrlässigkeit nicht (ebenso U. Stelkens, JZ 2004, 656, 660 f.; ähnlich Quantz, VersR 2004, 1244, 1248; undifferenziert hingegen für Anwendung des Art. 34 Satz 2 auf alle Verwaltungshelfer bei- spielsweise Ossenbühl aaO S. 120; Erman/J. Hecker, BGB, 11. Aufl., § 839 Rn. 95; Soergel/ Vinke, BGB, 12. Aufl., § 839 Rn. 262). aa) Mit Art. 34 GG folgt das Grundgesetz dem Vorbild des Art. 131 der Weimarer Reichsverfassung. Art. 131 Abs. 1 Satz 2 WRV enthielt für den Rückgriff gegen den Beamten freilich noch keine Einschränkungen. Die Wei- marer Verfassung überließ vielmehr auch insoweit die näheren Regelungen der zuständigen Gesetzgebung (Art. 131 Abs. 2). Eine gesetzliche Beschrän- kung des staatlichen Regresses auf Vorsatz und grobe Fahrlässigkeit findet sich reichsweit erstmals in § 23 des Deutschen Beamtengesetzes vom 26. Januar 1937 (RGBl. I S. 39), und zwar in Absatz 2 für die staatsrechtlichen Beamten und in Absatz 4, wenn "eine Person, die nicht Beamter im Sinne die- ses Gesetzes ist, in Ausübung der ihr anvertrauten öffentlichen Gewalt ihre Amtspflicht verletzt hat". Mit dieser Ausdehnung auf andere Amtsträger sollten indes nach dem damaligen Verständnis lediglich die Angestellten und Arbeiter des öffentlichen Dienstes in die Haftungsprivilegierung einbezogen werden (vgl. Brand, Das deutsche Beamtengesetz, 4. Aufl. 1942, § 23 Anm. 1), zumal auch das Reichsgericht nur Organmitglieder oder abhängig Beschäftigte als Amtsträger im Sinne des § 839 BGB und des Art. 131 WRV anerkannt hatte (RGZ 104, 257 - Arbeiter- und Soldatenräte; 105, 334 - Unterwachtmeister der Sicherheitswehr; 118, 241 - Kanzleiangestellter; 142, 190 und 158, 95 - Feld- und Forsthüter; 159, 235 - Nachtwächter; 164, 1 - Soldat). Auch der Parlamen- tarische Rat hatte ausweislich der Materialien bei der Regelung des Rückgriffs - 10 - nach Art. 34 Satz 2 GG allein die Beamten und die ihnen gleichzustellenden Angestellten des öffentlichen Dienstes vor Augen (JöR 1 n.F. S. 329; hierzu U. Stelkens, JZ 2004, 656, 661; Quantz, VersR 2004, 1244, 1245). bb) Die verfassungsrechtliche Limitierung der Innenhaftung bei haf- tungsrechtlichen Beamten nach Art. 34 Satz 2 GG beruht zum einen auf dem Gedanken, deren Entschlußfähigkeit und Entschlußfreudigkeit, insbesondere bei Eilmaßnahmen, zu fördern (Abgeordneter Dr. Schmid, JöR 1 n.F. S. 328 f.; Amtliche Begründung zum Deutschen Beamtengesetz, abgedruckt bei H. Daniels, Deutsches Beamtengesetz vom 26. Januar 1937, S. 19), und zum anderen auf dem Gebot der Fürsorge gegenüber den öffentlichen Bediensteten (vgl. Bonner Kommentar/Dagtoglou, GG, Art. 34 Rn. 349 f.; v. Danwitz in v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, 4. Aufl., Art. 34 Rn. 125); in dem letztgenannten Punkt besteht eine Parallele zu den arbeitsrechtlichen Haftungserleichterungen für Arbeitnehmer (vgl. BAG NJW 1995, 210; BAGE 101, 107; BGH, Urteil vom 11. März 1996 - II ZR 230/94 - NJW 1996, 1532). Beide normativen Zielset- zungen erstrecken sich unmittelbar nur auf die staatsrechtlichen Beamten, die Richter, Soldaten und Zivildienstleistenden sowie auf die Angestellten und Ar- beiter des öffentlichen Dienstes; das findet seinen Niederschlag einfachrecht- lich in den entsprechenden gesetzlichen oder tarifvertraglichen Bestimmungen (§ 46 Abs. 1 Satz 1 BRRG, § 78 Abs. 1 Satz 1 BBG, § 24 Abs. 1 Satz 1 SoldG, § 34 Abs. 1 Satz ZDG, § 14 BAT). Die Zweckrichtung der Norm bezieht in ihren Anwendungsbereich darüber hinaus indes auch unselbständige Verwaltungs- helfer ein, soweit ihnen gegenüber eine ähnliche Fürsorgepflicht besteht, wie etwa beim Turnunterricht hilfeleistende Schüler (vgl. Senatsurteil vom 3. Juli 1958 - III ZR 88/57 - VersR 1958, 705) oder Schülerlotsen (OLG Köln NJW 1968, 655); in solchen Fällen kann der Innenregreß allerdings auch schon ein- - 11 - fachrechtlich ausgeschlossen sein (vgl. § 106 SGB VII). Der Senat hat außer- dem aus ähnlichen Überlegungen die Innenhaftung einer privatrechtlich orga- nisierten Beschäftigungsstelle des Zivildienstes bei dem Unfall eines Zivil- dienstleistenden gleichfalls auf Vorsatz und grobe Fahrlässigkeit beschränkt (BGHZ 135, 341, 347 f.), während auf der anderen Seite § 10 Abs. 4 des Kraft- fahrsachverständigengesetzes vom 22. Dezember 1971 (BGBl. I S. 2086) dem Sachverständigen für den Kraftfahrzeugverkehr eine vollständige Haftungsfrei- stellung des Bundeslandes abverlangt (s. auch Senatsurteil BGHZ 122, 85, 88 f.). Über derartige Sachverhalte ist hier nicht zu entscheiden. Im Streitfall besteht keine Rechtfertigung für eine entsprechende Haftungserleichterung. Deren Zweck, die Entschlußfreudigkeit und Schlagkraft der öffentlichen Verwal- tung zu stärken, spielt bei einem als Verwaltungshelfer herangezogenen priva- ten Unternehmer von vornherein keine Rolle, weil eine solche Qualifizierung grundsätzlich nur dann in Betracht kommt, wenn ihm allenfalls geringe Ent- scheidungsmöglichkeiten eingeräumt sind (ebenso U. Stelkens aaO; a.A. Wür- tenberger, JZ 1993, 1003, 1005 für einen Abschleppunternehmer). Vor allem aber ist für den Fürsorgegedanken unter solchen Umständen kein Raum. An- ders als ein abhängig Beschäftigter kann der gewerbliche Unternehmer über Art und Umfang seines Einsatzes selbst bestimmen; es steht ihm frei, die - je- denfalls im Regelfall auch versicherbaren (vgl. dazu BGH, Urteil vom 11. Juli 1978 - VI ZR 138/76 - NJW 1978, 2502, 2503 zur Haftung des Abschleppun- ternehmers) - Haftungsrisiken einzugehen und deren Kosten in das von ihm geforderte Entgelt einzukalkulieren oder von der Übernahme der Tätigkeit ab- zusehen, wenn ihm das Risiko zu groß erscheint. Insofern besteht zwischen einer Mitwirkung des Unternehmers an hoheitlichen Aufgaben und der Ausfüh- - 12 - rung von Dienst- oder Werkleistungen im fiskalischen Bereich, bei denen er nach den allgemeinen Regeln für jedes Verschulden haftet, kein wesentlicher Unterschied. Es fehlt deswegen an einem inneren rechtfertigenden Grund, den Unternehmer im Rahmen hoheitlicher Verwaltungsaufgaben von seiner vertrag- lichen Haftung auch nur teilweise freizustellen. Soweit der Wortlaut des Art. 34 Satz 2 GG auch eine solche Fallgestaltung abdeckt, ist die Norm darum nach ihrem Sinn und Zweck entsprechend einzuschränken. Die Verwaltung mag hierdurch die Möglichkeit erhalten, eigene Haftungsrisiken durch eine "Flucht in die Privatisierung" zu vermeiden, was die Revisionserwiderung für bedenk- lich hält; sie erkauft dies jedoch durch eine in der Gegenleistung kalkulatorisch enthaltene Versicherungsprämie. III. Das klageabweisende Berufungsurteil kann nach alledem nicht beste- henbleiben. Der Senat ist zu einer abschließenden Entscheidung nicht in der Lage. Der Rechtsstreit ist deshalb unter Aufhebung des Berufungsurteils zur weiteren Prüfung der Anspruchsvoraussetzungen an das Berufungsgericht zu- rückzuverweisen (§ 563 Abs. 1 ZPO). Schlick Streck Kapsa Dörr Galke