14 BV 25.635

Leitsatz: 1. Das UNESCO-Welterbe-Übereinkommen ist offen für einen souveränen nationalen Eigentumsschutz und begegnet etwaigen Konflikten nicht mit einem strikten Anwendungsvorrang, sondern über den Lösungsmechanismus einer etwaigen Streichung von der Welterbeliste mit entsprechendem Statusverlust (im Anschluss an BVerfG, B.v. 29.5.2007 – 2 BvR 695/07 – NVwZ 2007, 1176/1177). (Rn. 45 und 46) 2. Es ist zumutbar, nachträglichen Rechtsschutz gegen etwaige Beeinträchtigungen dinglicher Rechte an Grundstücken infolge einer Eintragung in die UNESCO-Welterbeliste in Anspruch nehmen zu müssen; nicht anzuerkennen ist deswegen ein besonderes schutzwürdiges (bzw. qualifiziertes) Interesse für vorbeugenden Rechtsschutz gegen innerstaatliche verwaltungsinterne Bewerbungsschritte, die einer Listeneintragung durch das UNESCO-Welterbe-Komitee vorausgehen. (Rn. 38) 1. Bei sog. gestuften Verwaltungsverfahren stellt sich regelmäßig die Frage, ob Rechtsschutz erst auf der letzten Stufe (sog. konzentrierter Rechtsschutz) oder bereits auf vorgelagerten Stufen (sog. gestufter oder phasenbegleitender Rechtsschutz) zu gewähren ist, wofür sowohl Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG als auch Art. 19 Abs. 4 GG dem nationalen Gesetzgeber einen beträchtlichen Gestaltungsspielraum belassen. Im Fall eines "konzentrierten" Rechtsschutzkonzepts muss eine umfassende und effektive Prüfung des abschließenden Eingriffsakts einschließlich ihn tragender, aber nicht selbständig angreifbarer Vorentscheidungen gewährleistet sein. (Rn. 36) (redaktioneller Leitsatz) 2. Es ist verfassungsrechtlich je nach dem Grad der Eigentumsbetroffenheit durchaus möglich, dass sich der in Art. 6 UNESCO-Welterbe-Übereinkommen ausdrücklich "unberührt" gelassene nationale Eigentumsschutz als eine Grundrechtsposition bei einer Eintragung in die UNESCO-Welterbeliste im Fall eines Konflikts mit nationalen Maßnahmen, die an diese Eintragung anknüpfen, "durchsetzt". (Rn. 47) (redaktioneller Leitsatz) I. Die Berufung wird zurückgewiesen. II. Die Berufungskläger tragen die Kosten des Berufungsverfahrens. III. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Berufungskläger können die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet. IV. Die Revision wird nicht zugelassen. Der Senat hat über die Berufung der Berufungskläger zu entscheiden, weil es im vorliegenden Rechtsstreit – anders als im abgetrennten Rechtsstreit gegen den Freistaat Bayern – nicht zu einer übereinstimmenden Erledigungserklärung gekommen ist. Die zulässige, insbesondere nach Berufungszulassung seitens des Verwaltungsgerichts fristgerecht eingelegte Berufung ist zurückzuweisen. Das Verwaltungsgericht hat die Klage im Ergebnis zu Recht im Haupt- und im Hilfsantrag als unzulässig abgewiesen. A. Gegenstand des nach dem Abtrennungsbeschluss vom 27. März 2025 verbliebenen Berufungsverfahrens sind die gegen den beklagten Landkreis geltend gemachten Ansprüche in Gestalt der im klägerischen Schriftsatz vom 16. Mai 2025 formulierten Anträge, die in der Senatsverhandlung gestellt worden sind. Die nunmehr gestellten Anträge beinhalten keine Klageänderung i.S.v. § 91 VwGO, sondern nur eine Anpassung an die prozessuale Lage infolge des gerichtlichen Abtrennungsbeschlusses. Soweit diese Anträge nunmehr explizit auch das Zurückziehen von der „Tentativliste“ enthalten, liegt darin keine „Erweiterung“ der Zielrichtung der klägerischen Anträge, sondern lediglich eine Abbildung dessen, worauf die Klage von Anfang an abzielte – nämlich die endgültige Rückgängigmachung der Bewerbungsaktivitäten –, wobei zu sehen ist, dass im Zeitpunkt der ursprünglichen Klageerhebung (30.11.2021) lediglich eine Initiative des Landkreises gegenüber dem Freistaat Bayern für das vom Landkreis aufwändig erarbeitete UNESCO-Nominierungsdossier „Alpine und voralpine Wiesen-, Weide- und Moorlandschaften im Ammergau, Staffelseegebiet und Werdenfelser Land (Juli 2021)“ vorlag, während die förmliche diesbezügliche Antragstellung des Freistaates Bayern erst im Januar 2022 erfolgte. B. Die Klage ist im Hauptantrag unzulässig. I. Der Hauptantrag ist – ebenso wie der Hilfsantrag – auf „vorbeugenden“ Rechtsschutz im Vorfeld einer Eintragung besagter, im Nominierungsdossier genannter Kulturlandschaften in die UNESCO-Welterbeliste und einer entsprechenden Bewerbung im Außenverhältnis zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der UNESCO gerichtet (siehe I.1.), wobei den Berufungsklägern das dafür erforderliche „besondere schützenswerte (bzw. qualifizierte) Interesse“ (siehe I.2.) fehlt (siehe I.3. und I.4.). 1. Die klägerischen Anträge betreffen „vorbeugenden“ Rechtsschutz. Das hier umstrittene Vorhaben ist noch nicht vom UNESCO-Welterbe-Komitee in die UNESCO-Welterbeliste als Welterbe eingetragen worden, sodass auch noch keine daran anknüpfenden nationalen Konsequenzen im Raum stehen. Vielmehr zielt der Hauptantrag darauf ab, es nicht zu einer solchen Eintragung kommen zu lassen. Er ist auf die (endgültige) Rückgängigmachung der Bewerbungsaktivitäten des Landkreises gerichtet, die ihrerseits der eigentlichen Entscheidung des UNESCO-Welterbe-Komitees über die Aufnahme des umstrittenen Vorhabens in die UNESCO-Welterbeliste vorgelagert sind. Dabei ist zu sehen, dass die als Welterbe in Betracht kommenden Güter dem UNESCO-Welterbe-Komitee vom jeweiligen Vertragsstaat vorgelegt werden (Art. 11 Abs. 1 Satz 1 UNESCO-Welterbe-Übereinkommen), weswegen deutsche Vorschläge von der Bundesrepublik Deutschland vorzulegen sind, die dabei vom Auswärtigen Amt vertreten wird (vgl. Merkblatt 2 zur der auf Beschluss der Kultusministerkonferenz [KMK] vom 12.10.2017 beruhenden „Handreichung der Kultusministerkonferenz der Länder zum UNESCO-Welterbe“, Oktober 2017 [KMK-Handreichung], dort S. 19 vorletzter Absatz). Innerstaatlich liegt das Nominierungsrecht für „Kultur“-Erbestätten wegen der Kulturhoheit der Länder bei diesen (Art. 30 GG), weswegen Vorschläge und Anträge für Nominierungen vom jeweils zuständigen Landesfachministerium (in Bayern das Staatsministerium für Wissenschaft und Kunst) vorzunehmen sind; wegen der Gleichrangigkeit aller Bundesländer werden deren Vorschläge bei der Kultusministerkonferenz zu einer „einheitlichen deutschen Vorschlagsliste (Tentativliste)“ zusammengeführt und diese von dort dem im Außenverhältnis zur UNESCO zuständigen Auswärtigen Amt zugeleitet (KMK-Handreichung S. 20 zweiter Absatz). Demgegenüber werden bei „Natur“-Erbestätten Welterbevorschläge innerstaatlich von dem für den Naturschutz zuständigen Bundesministerium koordiniert, das dabei seinerseits mit den für Naturschutz zuständigen Landesministerien zusammenarbeitet (vgl. KMK-Handreichung S. 19 unten bis S. 20 oben). Vor diesem Hintergrund bezieht sich der Hauptantrag auf innerstaatliche Vorgänge im Vorfeld einer offiziellen deutschen UNESCO-Bewerbung und (erst recht) einer Eintragung in die UNESCO-Welterbeliste. 2. Vorbeugender Rechtsschutz setzt ein besonderes schützenswertes (bzw. qualifiziertes) Interesse voraus, das der Klage im Hauptantrag fehlt. 2.1. Wegen des von der Verwaltungsgerichtsordnung bereitgestellten Systems nachgängigen – einschließlich einstweiligen – Rechtsschutzes sind vorbeugende Klagen nur zulässig, wenn ein besonderes schützenswertes (bzw. qualifiziertes) Interesse gerade an der Inanspruchnahme vorbeugenden Rechtsschutzes besteht, wenn also der Verweis auf den nachgängigen Rechtsschutz mit für den Kläger unzumutbaren Nachteilen verbunden wäre, und zwar auch unter Berücksichtigung von Art. 19 Abs. 4 GG (BVerwG, U.v. 29.7.1977 – 4 C 51.75 – BVerwGE 54, 211/214 f.; U.v. 7.5.1987 – 3 C 53.85 – BVerwGE 77, 207/212; B.v. 12.6.2008 – 7 B 24.08 – NVwZ 2008, 1011 Rn. 11; U.v. 25.9.2008 – 3 C 35.07 – BVerwGE 132, 64 Rn. 26; NdsOVG, U.v. 17.4.2013 – 4 LC 46/11 – NuR 2013, 429 unter I.2. m.w.N.). 2.2. Namentlich bei sog. gestuften Verwaltungsverfahren stellt sich regelmäßig die Frage, ob Rechtsschutz erst auf der letzten Stufe (sog. konzentrierter Rechtsschutz) oder bereits auf vorgelagerten Stufen (sog. gestufter oder phasenbegleitender Rechtsschutz) zu gewähren ist, wofür sowohl Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG als auch Art. 19 Abs. 4 GG dem nationalen Gesetzgeber einen beträchtlichen Gestaltungsspielraum belassen (BVerwG, B.v. 24.3.2021 – 4 VR 2.20 – BVerwGE 172, 57 Rn. 15, 43 m.w.N.). Im Fall eines „konzentrierten“ Rechtsschutzkonzepts muss eine umfassende und effektive Prüfung des abschließenden Eingriffsakts einschließlich ihn tragender, aber nicht selbständig angreifbarer Vorentscheidungen gewährleistet sein (BVerwG, B.v. 24.3.2021 a.a.O. ab Rn. 43 a.E. m.w.N.). 2.3. So besteht im Bereich der FFH-Schutzgebietsausweisungen – bei denen in der sog. Phase 1 die Mitgliedstaaten der EU-Kommission eine Liste potenziell schutzwürdiger Gebiete melden (Art. 4 Abs. 1 FFH-Richtlinie) und in der sog. Phase 2 die EU-Kommission eine Liste der Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung erstellt (Art. 4 Abs. 2 und 3 FFH-Richtlinie), woraufhin schließlich der jeweilige Mitgliedstaat die in dieser Gemeinschaftsliste bezeichneten Gebiete als „besondere Schutzgebiete“ ausweist (Phase 3 – Art. 4 Abs. 4 FFH-Richtlinie; vgl. Kloepfer in ders., Umweltrecht, 4. Aufl. 2016, § 12 Rn. 381) – hinsichtlich der nationalen Meldung (Phase 1) vor deutschen Gerichten keine Rechtsschutzmöglichkeit potenziell betroffener Grundstückseigentümer, weil diese Meldungen ebenso wie eine diesbezügliche Rücknahme als lediglich „verwaltungsinterne Akte“ ohne unmittelbare Außenwirkung angesehen werden (vgl. BVerwG, B.v. 7.4.2006 – 4 B 58.05 – NVwZ 2006, 822 Rn. 5; B.v. 12.6.2008 – 7 B 24.08 – NVwZ 2008, 1011 Rn. 9). Auch wird gegen die Eintragung von Gebieten in die Gemeinschaftsliste kein unionsrechtlicher Rechtsschutz gewährt – Nichtigkeitsklagen (Art. 263 AEUV) sind jedenfalls mangels „individueller Betroffenheit“ (Art. 263 Abs. 4 AEUV) unzulässig (EuGH, U.v. 23.4.2009 – C-362/06 P – ECLI:ECLI:EU:C:2009:243 Rn. 31 ff.). Vielmehr besteht bei FFH-Gebieten eine Rechtsschutzmöglickeit erst hinsichtlich nationaler Folgemaßnahmen, insbesondere hinsichtlich der in Phase 3 erfolgenden Schutzgebietsausweisung, und zwar durch die nationalen Gerichte, wobei dort auch die Gemeinschaftslisteneintragungen der EU-Kommission überprüft werden können, und zwar im Wege von Vorlagen an den Europäischen Gerichtshof (sog. Vorabentscheidungsverfahren – Art. 267 AEUV; vgl. EuGH, U.v. 23.4.2009 a.a.O. Rn. 43 m.w.N.; siehe auch NdsOVG, U.v. 17.4.2013 – 4 LC 46/11 – NuR 2013, 429 Rn. 63 a.E. m.w.N.; OVG LSA, U.v. 27.6.2023 – 2 K 138/19 – juris Rn. 304). 3. Vorliegend haben die Berufungskläger kein besonderes schutzwürdiges (bzw. qualifiziertes) Interesse an „vorbeugendem“ Rechtsschutz (siehe I.2.1.) hinsichtlich vorgelagerter innerstaatlicher Bewerbungsinitiativen im Vorfeld der Eintragung in die UNESCO-Welterbeliste, sondern können in zumutbarer Weise auf hinreichend effektiven nachträglichen Rechtsschutz i.S.v. Art. 19 Abs. 4 GG – einschließlich nachträglichen vorläufigen Rechtsschutzes – verwiesen werden. 3.1. Zwar weisen die Berufungskläger im Ansatz zutreffend darauf hin, dass die Beschlüsse des UNESCO-Welterbe-Komitees über eine Aufnahme in die UNESCO-Welterbeliste als solche nicht gerichtlich überprüft werden können. Denn zum einen ist im UNESCO-Welterbe-Übereinkommen kein internationaler Gerichtshof vorgesehen, dem eine Zuständigkeit zur Überprüfung von Entscheidungen des UNESCO-Welterbe-Komitees anvertraut wäre, worin sich das UNESCO-Welterbe-Recht vom Recht der Europäischen Union unterscheidet, für das eine eigene Unionsgerichtsbarkeit eingerichtet ist (Art. 251 bis 281 AEUV), die u.a. auch die Rechtmäßigkeit von Maßnahmen der Europäischen Union selbst zu überprüfen hat. Und zum anderen erstreckt sich auch die deutsche Gerichtsbarkeit, namentlich die Verwaltungsgerichtsbarkeit (vgl. § 40 VwGO), nicht unmittelbar auf die Beschlüsse des UNESCO-Welterbe-Komitees als eines internationalen Gremiums auf völkervertraglicher Grundlage, weil es sich dabei nicht um Maßnahmen deutscher Staatsgewalt handelt (vgl. Reimer in BeckOK VwGO, Stand 1.4.2025, § 40 Rn. 12 ff.; Huber in Huber/Voßkuhle, Grundgesetz, 8. Aufl. 2024, Art. 19 Rn. 468 ff.; siehe auch BVerfG, B.v. 8.11.2022 – 2 BvR 2480/10 u.a. – GRUR 2023, 549 Rn. 114 ff.). Offenbleiben kann dabei vorliegend die Frage, inwieweit bei Einzelobjekten die Welterbeliste bloß „deklaratorischer“ Natur ist und dort die Welterbeeigenschaft im Erfolgsfall bereits vor der Eintragung vorliegen kann (vgl. dazu Fastenrath, ArchVR 54 [2016] S. 394 f. m.w.N.). Denn jedenfalls bei Kultur-„Landschaften“ wie den hier streitgegenständlichen kommt einer „Eintragung“ in die Welterbeliste eine konkretisierende Bedeutung zu, weil die flächenmäßige Ausdehnung des geschützten Objekts ohne die Eintragung nicht hinreichend genau bestimmbar ist (Fastenrath a.a.O. S. 395 f. m.w.N.); das gilt unabhängig davon, dass historisch gewachsene Kulturlandschaften bereits nach der Zielbestimmung des § 1 Abs. 4 Nr. 1 BNatSchG, also auch ohne UNESCO-Eintragung, vor Beeinträchtigungen zu bewahren sind. 3.2. Aus besagter Unüberprüfbarkeit (siehe 3.1.) derartiger Eintragungen in die UNESCO-Welterbeliste (durch das UNESCO-Welterbe-Komitee) folgt allerdings nicht die Möglichkeit „vorbeugenden“ Rechtsschutzes bereits gegen nationale Maßnahmen, die einer solchen Eintragung vorangehen bzw. diese einleiten. Vielmehr lässt das UNESCO-Welterbe-Übereinkommen die nationale Eigentumsordnung gerade unberührt, ohne einen Anwendungsvorrang für sich in Anspruch zu nehmen (siehe 3.2.1.), und bietet das deutsche Recht zumutbar effektiven „nachträglichen“ Rechtsschutz gegen diejenigen Konsequenzen, die nach deutschem Recht an eine solche Eintragung geknüpft werden (siehe 3.2.2.). 3.2.1. Eine Unzumutbarkeit „nachträglichen“ Rechtsschutzes ergibt sich hinsichtlich des UNESCO-Übereinkommens nicht aus dem klägerseits betonten Aspekt einer Verpflichtung aller Staatsorgane, die die Bundesrepublik Deutschland bindenden Völkerrechtsnormen zu befolgen und Verletzungen nach Möglichkeit zu unterlassen. Zwar thematisiert der klägerseits zitierte Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 26. Oktober 2004 – 2 BvR 955/00 u.a. – (BVerfGE 112, 1/26 unter C.I.1.b)) völkerrechtliche Bindungen. Jedoch betrifft dieser Beschluss nicht das UNESCO-Welterbe-Übereinkommen, sondern die Frage, ob entschädigungslose Enteignungen durch eine besatzungshoheitliche Bodenreform in der ehemaligen Sowjetischen Besatzungszone dem Verantwortungsbereich der dem Grundgesetz verpflichteten Staatsorgane zugerechnet werden konnten (BVerfG, B.v. 26.10.2004 a.a.O. ab S. 28 unter C.I.2.). Dabei wird in demselben Beschluss auf Seite 26 ergänzend ausgeführt, es hänge von der „Art der betroffenen Völkerrechtsnorm“ ab, welche Rechtsfolgen sich aus einem Verstoß gegen diese Pflicht ergäben. Außerdem betont dieselbe Entscheidung an anderer Stelle (S. 25 f. unter C.I.1.a)), das Grundgesetz ordne nicht die Unterwerfung der deutschen Rechtsordnung unter die Völkerrechtsordnung und den unbedingten Geltungsvorrang von Völkerrecht vor dem Verfassungsrecht an und gebe die letzte Verantwortung u.a. für die „Beachtung der Grundrechte durch die deutsche öffentliche Gewalt“ nicht aus der Hand. Dabei hält besagte Entscheidung (S. 27 f. unter C.I.1.c) mit Beispielen) Ausnahmen davon nur bei „zwingendem Völkerrecht“ (sog. ius cogens) für möglich. Um derart „zwingendes“ Völkervertragsrecht (völkerrechtliches ius cogens) handelt es sich beim UNESCO-Welterbe-Übereinkommen indes gerade nach bundesverfassungsrechtlicher Einschätzung nicht. Selbst wenn das UNESCO-Welterbe-Übereinkommen auf der Grundlage von Art. 59 Abs. 2 GG formal wirksam in die deutsche Rechtsordnung transformiert worden sein sollte – was umstritten ist (siehe dazu v. Bogdandy, NVwZ 2007, 527/529) –, böte es nach seiner eigenen Konzeption gerade keinen absoluten Schutz gegen jede Veränderung eingetragener Welterbestätten (so BVerfG, B.v. 29.5.2007 – 2 BvR 695/07 – NVwZ 2007, 1176/1177 unter III.2.a) bb)). Hierzu führt das Bundesverfassungsgericht aus: „Die Vertragsstaaten des Übereinkommens haben ausdrücklich die Souveränität der Staaten, in deren Hoheitsgebiet sich die geschützten Stätten befinden, und die bestehenden Eigentumsrechte anerkannt (Art. 6 Abs. 1 der Welterbekonvention); die Erfüllung des Schutzauftrages ist zuvörderst Aufgabe der Vertragsstaaten (Art. 4); der Schutzauftrag konkretisiert sich in seiner internationalen Dimension in der ‚Einrichtung eines Systems internationaler Zusammenarbeit und Hilfe, das die Vertragsstaaten in ihren Bemühungen um die Erhaltung und Erfassung (des Kultur- und Naturerbes) unterstützten soll‘ (Art. 7)“. Diese im UNESCO-Welterbe-Übereinkommen selbst angelegte Möglichkeit einer Relativierung des Welterbeschutzes im Interesse von Eigentümerinteressen kompensiert das Übereinkommen mit den ihm eigenen Mitteln, nämlich mit dem möglichen – und praktisch schon mehrfach erfolgten – Verlust des Welterbestatus durch Streichung von der Welterbeliste und dem damit einhergehenden Ansehensverlust (siehe dazu BVerfG, B.v. 29.5.2007 – 2 BvR 695/07 – NVwZ 2007, 1176/1177 unter III.2.a) bb)). Demgegenüber nimmt das UNESCO-Welterbe-Übereinkommen – wegen seiner besagten Offenheit für den nationalen Eigentumsschutz und die Souveränität der Vertragsstaaten sowie dem Lösungsmechanismus etwaiger Streichung von der Welterbeliste mit entsprechendem Statusverlust – gerade keinen strikten Anwendungsvorrang für sich in Anspruch, wie es dem Unionsrecht eigen ist und dort mit der Einrichtung und Einschaltung einer Unionsgerichtsbarkeit einschließlich entsprechender Vorlagewege korrespondiert. Angesichts dessen ist es verfassungsrechtlich je nach dem Grad der Eigentumsbetroffenheit durchaus möglich, dass sich der in Art. 6 UNESCO-Welterbe-Übereinkommen ausdrücklich „unberührt“ gelassene nationale Eigentumsschutz als eine Grundrechtsposition bei einer Eintragung in die UNESCO-Welterbeliste im Fall eines Konflikts mit nationalen Maßnahmen, die an diese Eintragung anknüpfen, „durchsetzt“. Dabei ist aber zu sehen, dass das Eigentumsrecht bereits nach nationalem Recht diversen Beschränkungen unterliegt. Art. 14 GG schützt etwa nicht vor möglichen oder wahrscheinlichen Eingriffen (vgl. BVerwG, B.v. 24.3.2021 – 4 VR 2.20 – BVerwGE 172, 57 Rn. 53) und auch nicht die einträglichste Nutzung (stRspr; vgl. etwa BVerwG, U.v. 25.10.2018 – 4 C 9.17 – BVerwGE 163, 294 Rn. 29 m.w.N.). Auch ist nach nationalem Recht das Eigentum an Außenbereichsgrundstücken (§ 35 BauGB) schwächer ausgestaltet als das an Innenbereichsgrundstücken. Der Außenbereich ist grundsätzlich nicht für das Bauen freigegeben (so BVerwG, U.v. 17.2.1984 – 4 C 56.79 – NVwZ 1984, 434/435), weshalb bei Außenbereichsgrundstücken nur eingeschränkte Nutzungsmöglichkeiten bestehen, die insbesondere nicht die in § 42 BauGB für Entschädigungen bei Änderung oder Aufhebung zulässiger Nutzungsmöglichkeiten vorausgesetzte Qualität einer eigentumsrechtlichen Rechtsposition aufweisen; § 35 BauGB vermittelt auch keinen Schutz vor „neu auftretenden“ öffentlichen Belangen (vgl. BVerwG, U.v. 16.4.2015 – 4 CN 6.14 – BVerwGE 152, 49 Rn. 13 m.w.N.). Weitere Beschränkungen können sich u.a. aus Naturschutzbelangen ergeben entsprechend der Situationsgebundenheit, also der Lage und Beschaffenheit des betreffenden Grundstücks (stRspr, vgl. BVerwG, U.v. 17.2.2021 – 7 C 3.20 – BVerwGE 171, 292 Rn. 11 m.w.N.); dabei ist auch zu beachten, dass nach § 1 Abs. 4 Nr. 1 BNatSchG auch historisch gewachsene Kulturlandschaften wie etwa Buckelwiesen (vgl. Mengel in Frenz/Müggenborg, BNatSchG, 4. Aufl. 2024, § 1 Rn. 84) naturschutzrechtlichem Schutz unterfallen. 3.2.2. Die Inanspruchnahme nachträglichen Rechtsschutzes ist auch nicht unzumutbar im Hinblick auf die im deutschen Recht vorgesehenen Anknüpfungen an eine Eintragung in die UNESCO-Welterbeliste (siehe 3.2.2.1.) und insbesondere auf die im vorliegenden Verfahren möglicherweise im Raum stehenden Vorschriften (siehe 3.2.2.2. und 3.2.2.3.). 3.2.2.1. Das deutsche Recht enthält an mehreren Stellen Normen, die an eine Eintragung in die UNESCO-Welterbeliste nationale Konsequenzen bzw. die Möglichkeit von Folgemaßnahmen knüpfen (Überblick bei Fastenrath in Martin/Krautzberger, Denkmalschutz und Denkmalpflege, 5. Aufl. 2022, Teil H.VIII.3. Rn. 467 bis 476). All diese – an das UNESCO-Welterbe-Übereinkommen anknüpfenden – „nationalen“ Normen sind im Rahmen nachträglichen Rechtsschutzes von nationalen Gerichten, namentlich Verwaltungsgerichten, auszulegen. Soweit es sich um untergesetzliche Regelungen handelt, kommt eine inzidente Normverwerfung oder in Fällen des § 47 VwGO auch ein prinzipales Normenkontrollverfahren in Betracht. Außerdem kann, soweit es sich dabei um gesetzliche Vorschriften handelt, nationalen Gerichten bei Zweifeln an der Verfassungskonformität eine Vorlage an das Bundesverfassungsgericht (Art. 100 Abs. 1 GG) geboten sein. Schon dies spricht für die Zumutbarkeit nachträglichen Rechtsschutzes im Gefolge einer etwaigen Eintragung in die UNESCO-Welterbeliste und gegen ein besonderes schutzwürdiges (bzw. qualifiziertes) Interesse am vorliegend begehrten „vorbeugenden“ Rechtsschutz, zumal – wie gezeigt (siehe 3.2.1.) – das UNESCO-Welterbe-Übereinkommen mit seiner Öffnung für den nationalen Eigentumsschutz und die Souveränität der Vertragsstaaten sowie dem Lösungsmechanismus einer etwaigen Streichung von der Welterbeliste mit entsprechendem Statusverlust gerade keinen absoluten Schutz verlangt. 3.2.2.2. Namentlich im Bereich des vorliegend betonten Bau-, Raumordnungs- und Landesplanungsrechts bestehen auch im Fall einer Eintragung in die UNESCO-Welterbeliste im Hinblick auf Art. 14 Abs. 1, Art. 19 Abs. 4 GG zumutbare nachträgliche Rechtsschutzmöglichkeiten. Die Verordnung über das Landesentwicklungsprogramm Bayern (LEP; siehe auch Art. 19 BayLplG) formuliert in ihrer Anlage unter Nr. 8.4.1 u.a. als Ziel („(Z)“; vgl. Art. 2 Nr. 2 BayLplG, § 1 Satz 1 LEP), dass UNESCO-Welterbestätten einschließlich ihrer Umgebung in ihrem außergewöhnlichen universellen Wert zu erhalten sind. § 2 Abs. 2 Nr. 5 Satz 2 ROG enthält den „Grundsatz“, u.a. das UNESCO-Kultur- und Naturerbe zu erhalten. Soweit es im Gefolge einer Eintragung in die UNESCO-Welterbeliste um nachfolgende Regionalplanung (Art. 21 BayLplG) oder gemeindliche Bauleitplanung (§§ 1 ff. BauGB) geht, haben die zuständigen Instanzen der Verwaltungsgerichtsbarkeit zu überprüfen, ob sich daraus eine Bindungswirkung gemäß § 1 Abs. 4 BauGB bzw. Art. 21 Abs. 1 Satz 2 BayLplG bzw. eine Erstplanungspflicht (vgl. BVerwG, U.v. 17.9.2003 – 4 C 14.01 – BVerwGE 119, 25/38 ff.) ergibt und inwieweit eine abstrakte Aussage wie die in Nr. 8.4.1 der Anlage zum LEP, die sich ihrem Wortlaut nach auf alle denkbaren Eintragungen in die UNESCO-Welterbeliste der Vergangenheit und der Zukunft anwenden ließe, begrifflich eine abschließende Abwägung der betroffenen öffentlichen und privaten Belange, wie sie Art. 17 Satz 1 Halbs. 2 BayLplG für eine landesplanungsrechtliche Zielvorgabe verlangt, darstellen kann; die Einordnung als verbindliches Ziel erfordert neben der Abwägung privater Belange wie etwa Eigentumsrechten (Art. 17 Satz 1 Halbs. 1 BayLplG) auch eine entsprechende Beteiligung der betroffenen Öffentlichkeit (Art. 16 BayLplG). Nur die Einhaltung dieser Verfahrensregelungen rechtfertigt es, die Verbindlichkeit des so geschaffenen raumordnerischen Ziels für nachfolgende Entscheidungen anzuordnen (vgl. BVerwG, U.v. 19.7.2001 – 4 C 4.00 – BVerwGE 115, 17/29 f.; U.v. 16.4.2015 – 4 CN 6.14 – BVerwGE 152, 49 Rn. 11). Die Zielqualität wird nicht schon mit der Bezeichnung als Ziel erreicht, sondern erst, wenn eine so gekennzeichnete Planaussage die in Art. 17 Satz 1 BayLplG (bzw. § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG) festgelegten Voraussetzungen erfüllt (stRspr, vgl. etwa BVerwG, B.v. 1.7.2005 – 4 BN 26.05 – ZfBR 2005, 807/807 f. unter 1.a) m.w.N.). Wenn die prüfenden Gerichte im Ergebnis hinsichtlich einer Welterbelisteneintragung nicht von einem Ziel i.S.v. § 1 Abs. 4 BauGB, sondern von abwägbaren Belangen i.S.v. § 1 Abs. 6 BauGB ausgehen sollten, wären sie berufen, dies im Hinblick auf und mit dem Gewicht etwaiger betroffener privater Belange zu überprüfen. Hinzu kommt, dass ein Eigentümer eines Außenbereichsgrundstücks, das von einem Regionalplan betroffen wird, diesen im Wege einer Normenkontrolle (§ 47 VwGO) zu Fall bringen kann im Hinblick auf eine etwaige unrichtige Zielfestsetzung (vgl. BVerwG, U.v. 16.4.2015 a.a.O. Rn. 10 ff.). Soweit es im Gefolge einer Eintragung in die UNESCO-Welterbeliste um die Bewertung konkreter Einzelvorhaben geht – sei es im Kontext einer Verpflichtungsklage nach etwaiger Versagung einer Genehmigung oder einer Anfechtungsklage nach etwaigem Erlass einer belastendenden Maßnahme –, kann die Listeneintragung bei §§ 29 ff. BauGB relevant werden. Hat die Gemeinde einen Bebauungsplan erlassen, sind die Gerichte auch im Kontext von § 30 BauGB berufen, dessen Wirksamkeit inzident zu überprüfen einschließlich der Frage der Relevanz der Zielvorgabe in Nr. 8.4.1 der Anlage zum LEP (siehe oben; vgl. auch Fastenrath in Martin/Krautzberger, Denkmalschutz und Denkmalpflege, Teil H.VIII.3. Rn. 473). Im Außenbereich obliegt den Verwaltungsgerichten dabei auch die Prüfung von § 35 Abs. 3 Satz 2 BauGB, der zwar als echte Raumordnungsklausel Zielen der Raumordnung eine strikte Verbindlichkeit verleiht, sodass raumbedeutsame Vorhaben, die einem Ziel widersprechen, unzulässig sind; dies ist indes nur dann der Fall, wenn es sich tatsächlich um eine Zielfestsetzung handelt (vgl. BVerwG, U.v. 16.4.2015 – 4 CN 6.14 – BVerwGE 152, 49 Rn. 10 f. m.w.N.), deren Anforderungen (siehe oben) die Verwaltungsgerichte inzident zu prüfen haben. Eine Welterbeeigenschaft kann sich auch unabhängig von raumordnungs- und landesplanerischen Vorgaben bei der Prüfung der §§ 29 ff. BauGB auswirken. Im Innenbereich, der von dem umstrittenen Vorhaben allerdings nicht betroffen sein dürfte, kommt eine Berücksichtigung einer Welterbeeigenschaft infolge der Eintragung in die UNESCO-Welterbeliste bei den Tatbestandsmerkmalen „Eigenart der näheren Umgebung“ bzw. „Beeinträchtigung des Ortsbildes“ (§ 34 Abs. 1 BauGB) in Betracht (vgl. Fastenrath in Martin/Krautzberger, Denkmalschutz und Denkmalpflege, Teil H.VIII.3. Rn. 473). Im Außenbereich ist eine Auswirkung im Rahmen der öffentlichen Belange nach § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 BauGB möglich (Fastenrath a.a.O.). Auch insoweit besteht indes eine verwaltungsgerichtliche Überprüfungskompetenz hinsichtlich eines Abwägungsergebnisses einer Beeinträchtigung (§ 35 Abs. 2 BauGB) bzw. eines Entgegenstehens (§ 35 Abs. 1 BauGB) solcher Belange, wobei das Ergebnis einer solchen gerichtlichen Überprüfung keineswegs determiniert ist (vgl. einerseits das klägerseits zitierte Urteil des VG Meiningen vom 28.7.2010 – 5 K 670/06 Me – ZUR 2011, 46 und andererseits OVG RhPf, U.v. 6.6.2019 – 1 A 11532/18.OVG – NuR 2019, 690 Rn. 41 ff. sowie SächsOVG, U.v. 21.3.2024 – 1 C 2/24 – NVwZ 2024, 1265 Rn. 69 ff.) und somit zumutbarer nachträglicher Rechtsschutz besteht. 3.2.2.3. Auch naturschutzrechtliche Bezugnahmen auf das UNESCO-Welterbe rechtfertigen kein besonderes schutzwürdiges (bzw. qualifiziertes) Interesse an vorbeugendem Rechtsschutz. § 2 Abs. 5 Satz 2 BNatSchG bestimmt, dass die internationalen Bemühungen auf dem Gebiet des Naturschutzes und der Landschaftspflege insbesondere durch den Schutz des Kultur- und Naturerbes im Sinn des UNESCO-Welterbe-Übereinkommens, unterstützt werden, was die Bedeutung des Schutzes des Kultur- und Naturerbes im Sinne des UNESCO-Welterbe-Übereinkommens unterstreicht (vgl. Regierungsentwurf in BT-Drs. 16/12274 S. 51). Es kann dabei dahinstehen, ob diese Vorschrift lediglich „appelativen“ Charakter hat (vgl. zum Streitstand Fastenrath in Martin/Krautzberger, Denkmalschutz und Denkmalpflege, Teil H.VIII.3. Rn. 472 m.w.N.). Denn jedenfalls ist es den Berufungsklägern zumutbar, etwaige Auswirkungen von § 2 Abs. 5 Satz 2 BNatSchG im Wege nachträglichen Rechtsschutzes klären zu lassen, etwa mittels Normenkontrollanträgen (§ 47 VwGO) gegen Schutzverordnungen oder im Rahmen einer Anfechtung belastender Verwaltungsakte bzw. einer Verpflichtungsklage auf Erlass begünstigender Verwaltungsakte (§ 42 Abs. 1 VwGO) mit inzidenter Kontrolle etwaiger Schutzverordnungen. Der ab 1. Februar 2023 geltende § 26 Abs. 3 Satz 5 BNatSchG knüpft an eine Eintragung in die UNESCO-Welterbeliste die Rechtsfolge, dass die an sich in § 26 Abs. 3 Satz 1 bis 4 BNatSchG vorgesehenen Ausnahmeprivilegien für Windenergieanlagen in Landschaftsschutzgebieten (im Wege einer Rückausnahme) im Fall einer solchen Listeneintragung nicht gelten sollen, es also beim allgemeinen Schutzregime in Landschaftsschutzgebieten (vgl. § 26 Abs. 2 BNatSchG) verbleibt (vgl. Albrecht in BeckOK Umweltrecht, Stand 1.1.2025, § 26 BNatSchG Rn. 52 m.w.N.). Auch insoweit ist es nicht unzumutbar, betroffene Personen – etwa solche, die eine Windenergieanlage in einem Landschaftsschutzgebiet mit UNESCO-Welterbe errichten wollen – auf nachträglichen Rechtsschutz zu verweisen, zumal die Rechtsfolge besagter Rückausnahme lediglich darin besteht, dass das allgemeine Schutzregime für Landschaftsschutzgebiete gilt. II- Unabhängig davon, dass der Hauptantrag schon mangels besonderen schutzwürdigen (bzw. qualifizierten) Interesses an „vorbeugendem“ Rechtsschutz unzulässig ist (siehe I.), ist er auch deshalb mangels Rechtsschutzinteresses unzulässig, weil die Berufungskläger ihr Ziel, das Bewerbungsvorhaben auch hinsichtlich der Tentativliste zu stoppen, durch die hier allein noch streitgegenständliche Klage gegen den Landkreis nicht erreichen können. 1. Das allgemeine Rechtsschutzbedürfnis fehlt u.a. dann, wenn die Klage für die Klagenden eindeutig nutzlos ist, weil sie ihnen offensichtlich keinerlei rechtlichen oder tatsächlichen Vorteil bringen könnte (BVerwG, U.v. 16.7.2015 – 1 C 29.14 – BVerwGE 152, 283 Rn. 21 m.w.N.). 2. So liegt es vorliegend aufgrund der spezifischen Zuständigkeitsverteilung bei der Vorbereitung von UNESCO-Welterbe-Bewerbungen. 2.1. Wie bereits dargestellt (siehe I.1.), liegt die innerstaatliche Kompetenz für Güter des „Kultur“-Erbes bei den Ländern, weil diesen die Kulturhoheit zukommt (Art. 30 GG), weswegen es dem jeweils für den Bereich Kultur zuständigen Staatsministerium (in Bayern dem Staatsministerium für Wissenschaft und Kunst) zukommt, zu entscheiden, ob über die Kultusministerkonferenz ein Antrag dem Auswärtigen Amt zugeleitet wird zwecks förmlicher Antragstellung beim UNESCO-Welterbe-Komitee. Dabei überträgt das bayerische Landesrecht den Landkreisen keine Kompetenz, darüber zu entscheiden, ob solche Anträge (hin zum Auswärtigen Amt) auf den Weg gebracht werden oder nicht; insbesondere findet sich eine solche Übertragung auf die Landkreise weder im bayerischen Denkmalschutzrecht noch im bayerischen Naturschutzrecht oder im bayerischen Kommunalrecht (vgl. Art. 16 ff. LKrO). Vielmehr beschränkt sich in diesem Kontext die Rolle der Landkreise in Bayern – wie auch sonst in Deutschland (vgl. KMK-Handreichung S. 20 dritter Absatz) – darauf, solche Nominierungen zu „initiieren“. 2.2. Die vorliegenden Landkreisaktivitäten sind vor diesem rechtlichen Hintergrund zu sehen und fügen sich auch konkret in diesen ein, weil die entscheidende Unterschrift unter die eigentlichen Antragsunterlagen nicht von einem Kreisorgan geleistet wurde, sondern vielmehr die vom Landkreis erarbeiteten Unterlagen mit Landratsschreiben vom 10. September 2021 und 5. Januar 2022 dem Staatsministerium zugeleitet wurden, wo diese Unterlagen dann vom Staatsminister am 10. Januar 2022 unterzeichnet wurden. Es handelte sich also von Anfang an um einen Antrag des Staatsministeriums, mithin des Freistaates Bayern. An diesem zwingenden rechtlichen Zusammenhang ändert es auch nichts, dass im aktenkundigen Protokoll zum Kreistagsbeschluss vom 23. Juli 2021, der der späteren Vorlage durch den Landrat zugrunde lag, ungenau von einem „Antrag des Landkreises für eine Bewerbung“ die Rede ist und davon, dieser „Antrag“ werde „fristgerecht beim StMWK eingereicht“. Derartige und andere kreisinterne Bekundungen sind nicht geeignet, dem Landkreis zusätzliche Antragskompetenzen in Bereichen zu verschaffen, in denen ihm – wie hier – gesetzlich kein solches Antragsrecht eingeräumt ist, sondern lediglich die Rolle zukommt, eine Antragstellung durch das allein zuständige Staatsministerium „anzuregen“ (siehe 2.1.). 2.3. Angesichts dessen betont der Landkreis zu Recht, er habe die Angelegenheit mit der Übergabe der von ihm erarbeiteten Unterlagen „aus der Hand gegeben“; was er an intellektueller Vorarbeit geleistet und an fachlichen Erkenntnissen erarbeitet habe, könne nicht mehr aus der Welt gebracht werden – „der Pfeil sei vom Bogen geflogen“. Nach der Zurverfügungstellung der Antragsunterlagen an das Staatsministerium, hat es dieses mangels diesbezüglicher Regulierung allein in der Hand, zu entscheiden, ob es einen Antrag an das Auswärtige Amt auf den Weg bringt oder nicht. Auch ist keine Vorschrift ersichtlich, die diese Entscheidung davon abhängig machen würde, dass die Befürwortung des Vorhabens durch den Landkreis fortdauert. Zwar kann nicht ausgeschlossen werden, dass auf einer faktischen Ebene eine spätere Distanzierung des Landkreises vom Staatsministerium bei seinem zukünftigen Umgang mit dem Bewerbungsantrag berücksichtigt werden könnte. Rechtlich verpflichtet wäre das Staatsministerium dazu aber jedenfalls nicht, was der Vertreter des Staatsministeriums in der mündlichen Verhandlung des Verwaltungsgerichts auch so zum Ausdruck gebracht hat (vgl. VG-Protokoll S. 3 sechster Absatz). Insoweit begehren die Kläger vom Landkreis einen bloßen verwaltungsinternen Akt gegenüber dem Freistaat Bayern, der diesem gegenüber keine Verbindlichkeit entfalten kann. 2.4. Vor diesem Hintergrund ist die Klage gegen den Landkreis nutzlos, weil dieser es von vornherein nicht in der Hand hat, zu entscheiden, ob der Bewerbungsantrag weiter auf der Tentativliste bleibt oder nicht, und er es erst recht nicht in der Hand hat, zu entscheiden, ob ein (erneuter) förmlicher Antrag beim UNESCO-Welterbe-Komitee auf den Weg gebracht wird oder nicht (vgl. zum FFH-Recht OVG NW, B.v. 23.1.2008 – 8 A 154/06 – juris Rn. 34 ff. und nachfolgend BVerwG, B.v. 12.6.2008 – 7 B 24.08 – NVwZ 2008, 1011 Rn. 9). C. Auch im Hilfsantrag ist die Klage unzulässig, und zwar aus denselben Gründen wie der Hauptantrag (siehe B.). D. Weil das Rechtsschutzbedürfnis für Haupt- und Hilfsantrag schon aus den genannten Gründen fehlt (siehe B. und C.), lässt der Senat offen, ob das Rechtsschutzbedürfnis (auch) wegen Erledigung im Hinblick auf die Rücknahme der förmlichen Bewerbung gegenüber der UNESCO durch das Auswärtige Amt oder durch die dem zugrundeliegende Erklärung des Staatsministeriums entfallen ist und welche Bedeutung insoweit dem Umstand zukommt, dass nach der Antragsrücknahme im August 2023 die Kultusministerkonferenz am 4. Dezember 2023 beschlossen hat, das Bewerbungsvorhaben wieder auf die Tentativliste für künftige Vorhaben zu setzen. E. Nachdem die Klage mangels Rechtsschutzbedürfnisses unzulässig und die Berufung schon deshalb zurückzuweisen ist, lässt der Senat schließlich auch offen, ob (auch) die Klagebefugnis fehlt, wie es das Verwaltungsgericht angenommen hat. F. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2, § 159 Satz 1 VwGO i.V.m. § 100 Satz 1 ZPO. G. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11 Alt. 2, § 711, § 709 Satz 2 ZPO. H. Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Revisionszulassungsgründe vorliegt.