4 LC 46/11

Keine klagebefugnis für Kommunen gegen Einvernehmenserteilung nach Art.4 Abs.2 FFH-Richtlinie • Die Erteilung des Einvernehmens nach Art. 4 Abs. 2 Unterabs. 1 FFH-Richtlinie ist ein vorbereitender verwaltungsinterner Mitwirkungsakt ohne unmittelbare Außenwirkung gegenüber Gemeinden oder Landkreisen. • Ein Mitgliedstaat darf sein Einvernehmen zur Aufnahme eines Gebiets in den Entwurf der Liste der Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung nicht aus anderen als naturschutzfachlichen Gründen verweigern. • Vorbeugender Rechtsschutz gegen die Erteilung des Einvernehmens ist nur ausnahmsweise gerechtfertigt; insoweit steht nachgelagerter Rechtsschutz gegen nationale Umsetzungsakte den betroffenen Kommunen ausreichend offen. • Fortfolgende nationale Umsetzungsakte zum Schutz aufgenommener Gebiete können von den Verwaltungsgerichten geprüft und erforderlichenfalls dem EuGH zur Vorabentscheidung vorgelegt werden. Die Landkreise und die kreisfreie Stadt (Kläger) rügten die beabsichtigte Einvernehmenserteilung des Landes Niedersachsen zu dem Kommissionsentwurf zur Aufnahme des Gebiets "Unterems und Außenems" in die Liste der Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung nach der FFH-Richtlinie. Streitgegenstand war, ob die Einvernehmenserteilung wegen Beeinträchtigung kommunaler Belange und der Planungshoheit zu verhindern oder nur nach vorheriger Anhörung und Berücksichtigung kommunaler Rechte zu erteilen sei. Die Kläger machten geltend, die Unterschutzstellung gefährde wirtschaftlich wichtige Vorhaben insbesondere die Schifffahrt und Werftstandorte; deshalb sei vorbeugender Rechtsschutz erforderlich. Das Verwaltungsgericht holte eine Vorabentscheidung des EuGH ein; dieser entschied, Mitgliedstaaten dürften das Einvernehmen nicht aus nicht-naturschutzfachlichen Gründen verweigern und Unterhaltungsbaggerungen können nach Art.6 ff. FFH-Richtlinie prüfpflichtig sein. Das Verwaltungsgericht wies die Klage als unzulässig ab; die Kläger legten Berufung ein. • Klagebefugnis: Die begehrte Unterlassung der Einvernehmenserteilung richtet sich gegen einen bloß vorbereitenden, verwaltungsinternen Mitwirkungsakt der Mitgliedstaaten an einem Unionsrechtsakt, der keine unmittelbare Außenwirkung entfaltet; eine Verletzung eigener Rechte der Kläger erscheint offensichtlich ausgeschlossen, daher fehlt Klagebefugnis (§ 42 Abs. 2 VwGO analog). • Rechtsnatur des Einvernehmens: Das Einvernehmen nach Art.4 Abs.2 Unterabs.1 FFH-Richtlinie ist nur ein Beitrag zum Entwurf der Liste; erst die spätere nationale Umsetzung oder die endgültige Kommissionsentscheidung führen zu für Betroffene unmittelbar wirksamen Hoheitsakten. Entscheidungen und Rechtsprechung des EuGH und des EuG bestätigen die fehlende unmittelbare Rechtswirkung. • EuGH-Rechtsprechung: Der EuGH hat festgestellt, dass Mitgliedstaaten ihr Einvernehmen nicht aus anderen als naturschutzfachlichen Gründen verweigern dürfen; damit sind wirtschaftliche oder kommunale Interessen bei der Erteilung nicht zu berücksichtigen. • Vorbeugender Rechtsschutz: Das Verwaltungsverfahren sieht nachschiebenden Rechtsschutz gegen konkrete nationale Umsetzungsakte vor (z. B. Normenkontrolle, Anfechtung durch betroffene Träger, Eilrechtsschutz); diese nachgelagerten Möglichkeiten gewährleisten effektiven Rechtsschutz, sodass kein besonderes Interesse an vorbeugendem Rechtsschutz besteht. • Auswirkung auf kommunale Selbstverwaltung: Art. 28 Abs.2 GG begründet keine durchsetzbare Rechtsposition gegen die Erteilung des Einvernehmens, weil europäisches Sekundärrecht die Berücksichtigung kommunaler Belange in dieser Verfahrensphase ausschließt; Art.4 Abs.2 EUV/Art.4 Abs.2 Satz1 EUV ändert daran nichts in einer Weise, die vorbeugenden Rechtsschutz erforderlich machen würde. • Verfahrensrechtliche Konsequenz: Haupt- und Hilfsantrag sind unzulässig; es kommt weder auf die materielle Begründetheit noch auf behauptete mittelbare faktische Auswirkungen an, weil deren Eintritt offen und von späteren nationalen Maßnahmen abhängig ist. • Wesentliche Normen: Art.4 Abs.1, Abs.2, Art.6 Abs.3 ff. FFH-Richtlinie; §32ff. BNatSchG; Art.4 Abs.2 EUV; §42 Abs.2 VwGO (analog); Art.267 AEUV (Vorabentscheidung) Die Berufung der Kläger ist unbegründet; das Gericht bestätigt die Entscheidung des Verwaltungsgerichts, die Klage sowohl im Haupt- als auch im Hilfsantrag als unzulässig abzuweisen. Begründend führt das Gericht aus, dass die Erteilung des Einvernehmens gemäß Art.4 Abs.2 Unterabs.1 FFH-Richtlinie lediglich ein vorbereitender verwaltungsinterner Mitwirkungsakt ohne unmittelbare Außenwirkung ist, weshalb den Klägern eine Verletzung eigener Rechte nicht möglich erscheint und ihnen die für eine vorbeugende Unterlassungsklage erforderliche Klagebefugnis fehlt. Weiterhin bestehe kein besonderes schützenswertes Interesse an vorbeugendem Rechtsschutz, weil effektiver nachträglicher Rechtsschutz gegen die konkret werdenden nationalen Umsetzungsakte (z. B. Schutzgebietsausweisung, Genehmigungsentscheidungen) besteht und diese Maßnahmen gegebenenfalls gerichtlich überprüft und dem EuGH zur Vorabentscheidung vorgelegt werden können. Zudem hat der EuGH klargestellt, dass Mitgliedstaaten ihr Einvernehmen nicht aus nicht-naturschutzfachlichen Gründen verweigern dürfen; kommunale Belange sind in dieser Verfahrensphase nicht zu berücksichtigen. Folglich gewinnen die Beklagte und die unionsrechtliche Verfahrensordnung: Die Kläger erhalten keinen vorbeugenden Rechtsschutz gegen die Erteilung des Einvernehmens; mögliche Belastungen ihrer kommunalen Belange sind durch spätere nationale Entscheidungen und die dortigen Rechtsbehelfe zu prüfen.