14 N 23.1502, 14 N 23.1657

Leitsatz: 1. Ausnahmen von artenschutzrechtlichen Verboten des § 44 BNatSchG werden nach dem Regelungsregime des § 45 Abs. 7 BNatSchG einerseits im Wege der Einzelfallausnahme und andererseits im Wege allgemeiner Ausnahmen durch Verordnungen ermöglicht. (Rn. 63 – 67) 2. Mit diesem Ausnahmeregime des § 45 Abs. 7 BNatSchG nicht zu vereinbaren ist eine Regelung, die – wie § 3 Abs. 4 Satz 3 AAV in der seit 1. Mai 2023 geltenden Fassung – die Frage der Höchstzahl ausnahmsweise zulässiger Tötungen von Exemplaren einer streng geschützten Art wie des Fischotters als einen zentralen Aspekt der quantitativen Reichweite einer Ausnahmeregelung nicht selbst regelt, sondern lediglich die Bekanntgabe einer abstrakt generellen Höchstzahl vorsieht, die ihrerseits weder in Verordnungsform erfolgt noch eine Einzelfallregelung darstellt. (Rn. 63 – 67) I. Die Verfahren 14 N 23.1502 und 14 N 23.1657 werden zur gemeinsamen Entscheidung verbunden. II. Die Verordnung zur Änderung der Artenschutzrechtlichen Ausnahmeverordnung betreffend Ausnahmen für den Fischotter vom 25. April 2023 (BayMBl. Nr. 200) und die Verordnung zur Ausführung der Artenschutzrechtlichen Ausnahmeverordnung (AVBayAAV) vom 5. Juli 2023 (GVBl. S. 485) werden für unwirksam erklärt. III. Der Antragsgegner trägt die Kosten der Verfahren. IV. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Antragsgegner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags abwenden, wenn nicht die Antragsteller vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leisten. V. Die Revision wird nicht zugelassen. Die Verbindung der Verfahren zur gemeinsamen Entscheidung erfolgt gemäß § 93 Satz 1 VwGO, weil dies prozessökonomisch ist. Die Normenkontrollanträge sind zulässig und begründet. I. Die Normenkontrollanträge sind zulässig. 1. Die Antragsbefugnis des Antragstellers zu 2, der als Naturschutz- und Umweltvereinigung vom Freistaat Bayern anerkannt ist, ergibt sich aus § 64 Abs. 1 i.V.m. § 63 Abs. 2 Nr. 4b BNatSchG. Nach diesen Vorschriften kann eine anerkannte Naturschutzvereinigung abweichend von der Regel des § 47 Abs. 2 VwGO unter anderem gegen Verordnungen nach § 63 Abs. 2 Nr. 4b BNatSchG (Ausnahmen nach § 45 Abs. 7 Satz 1 BNatSchG durch Rechtsverordnung) unter den in § 64 Abs. 1 BNatSchG genannten Voraussetzungen Rechtsbehelfe einlegen, ohne in eigenen Rechten verletzt zu sein. Der Antragsteller zu 2 verfügt über eine solche Anerkennung und ist nach seiner Satzung landesweit im Freistaat Bayern tätig. Sein Normenkontrollantrag entspricht auch den weiteren Vorgaben der naturschutzrechtlichen Verbandsklage. Er macht Verstöße gegen naturschutzrechtliche Bestimmungen des nationalen Rechts und des Unionsrechts geltend und wird durch die Verordnungen in seinem von der Anerkennung umfassten satzungsgemäßen Aufgaben- und Tätigkeitsbereich berührt; außerdem wurde ihm im Verfahren zum Erlass der Verordnung zur Änderung der Artenschutzrechtlichen Ausnahmeverordnung betreffend Ausnahmen für den Fischotter keine Gelegenheit zur Äußerung gegeben beziehungsweise hat er im Verfahren zum Erlass der Verordnung zur Ausführung der Artenschutzrechtlichen Ausnahmeverordnung von seinem Mitwirkungsrecht Gebrauch gemacht. 2. Die Antragsbefugnis der Antragsteller zu 1 und 3, die als Umweltvereinigungen vom Bund anerkannt sind (§ 3 Abs. 2 UmwRG), ergibt sich aus § 2 Abs. 1 i.V.m. § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 UmwRG in unionsrechtskonformer Auslegung unter Berücksichtigung von Art. 9 Abs. 3 der Aarhus-Konvention (AK) und Art. 47 der EU-Grundrechte-Charta (GRCh); es geht vorliegend um den unionsrechtlich determinierten Vollzug von Artenschutzrecht, wobei die §§ 44 ff. BNatSchG unter anderem Art. 12, 16 der RL 92/43/EWG (FFH-Richtlinie) in nationales Recht umsetzen (Art. 51 Abs. 1 Satz 1 GRCh). a) Es liegt kein Fall von § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 UmwRG vor. Im Sinn dieser Vorschrift sind § 3 der Artenschutzrechtlichen Ausnahmeverordnung in der Fassung der Änderungsverordnung vom 25. April 2023 (BayMBl. Nr. 200; AAV n.F.) und die zugehörige Verordnung zur Ausführung der Artenschutzrechtlichen Ausnahmeverordnung vom 5. Juli 2023 (GVBl. S. 485; AVBayAAV) nicht als Pläne oder Programme anzusehen. Normzweck der §§ 1, 2 UmwRG ist die Umsetzung einschlägiger unions- und völkerrechtlicher Vorgaben in innerstaatliches Recht (BVerwG, U.v. 1.6.2017 – 9 C 2.16 – BVerwGE 159, 95 Rn. 17). Unionsrechtlicher Hintergrund des § 2 Abs. 7 UVPG, auf den § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 UmwRG verweist, ist Art. 2 Buchst. a der RL 2001/42/EG über die Strategische Umweltprüfung (SUP-RL). Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union ist ein Plan oder Programm im Sinn dieser Vorschrift ein Rechtsakt, der die Kriterien und Modalitäten der Nutzung des Gebiets festlegt und Regeln und Verfahren zur Kontrolle bestimmt, denen die Durchführung eines oder mehrerer Vorhaben unterliegt (vgl. EuGH [Große Kammer], U.v. 11.9.2012 – C-43/10 – ECLI:EU:2012:560 Rn. 95 m.w.N.; siehe auch Fellenberg/Schiller in Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Stand September 2023, § 1 UmwRG Rn. 77 m.w.N.). Die hier streitgegenständlichen Verordnungen erlauben das Fangen, Vergrämen und Töten von Fischottern, was im Ausgangspunkt kein gebietsbezogener, sondern ein tierbezogener Vorgang ist. Zwar schafft der Umstand, dass diese Maßnahmen Privater nur für diejenigen Teile des Staatsgebiets erlaubt werden, die in der Gebietsverordnung aufgrund § 3 Abs. 4 Satz 2 AAV n.F. vorgesehen sind (vgl. die Anlage zu § 1 AVBayAAV), einen örtlichen Rahmen, in dem die tierbezogenen Maßnahmen ausnahmsweise zugelassen werden. Jedoch stehen im Vordergrund der Verordnungsregelung keine Maßnahmen hinsichtlich des Gebiets selbst, sondern die Gestattung menschlicher Maßnahmen gegenüber solchen Tieren, die sich im fraglichen Gebiet befinden, was für den erforderlichen spezifischen Gebietsbezug nicht hinreicht. Würden die Ausnahmen gemäß § 45 Abs. 7 Satz 1 und 2 BNatSchG in Form von Einzelverwaltungsakten ergehen, läge der Gedanke ihrer spezifischen Gebietsbezogenheit im genannten Sinn fern. Sie wären klar tierbezogen, auch wenn sie (selbstverständlich) die jeweilige Ausnahme „auf“ einem bestimmten Teil des Staatsgebiets ermöglichen würden. Dass die streitgegenständlichen Verordnungen in bestimmten Gebieten derartige tierbezogene Einzelbescheide ersetzen, ändert nichts daran, dass sie – wie die durch sie ersetzten Bescheide – als solche keinen spezifischen Gebietsbezug aufweisen. b) Die streitgegenständlichen Verordnungen unterfallen – ungeachtet des Umstands, dass sie ihrer Handlungsform nach gerade keine Verwaltungsakte oder öffentlichrechtlichen Verträge sind – § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 UmwRG im Hinblick auf die gebotene unionsrechtskonforme Auslegung der §§ 1, 2 UmwRG (vgl. BVerwG, U.v. 22.6.2023 – 10 C 4.23 – juris Rn. 16; vgl. auch EuGH, U.v. 8.11.2022 – C-873/19 – ECLI:ECLI:EU:C:2022:857 Rn. 65 f. m.w.N.), weil sie nach ihrer Regelungstechnik dazu dienen, Einzelverwaltungsakte zu ersetzen, die ihrerseits als Ausnahmen gemäß § 45 Abs. 7 Satz 1 und 2 BNatSchG jeweils § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 UmwRG unterfallen würden. Die Auffangvorschrift des § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 UmwRG (vgl. BVerwG, U.v. 22.6.2023 a.a.O. Rn. 14) verfolgt das Ziel, Art. 9 Abs. 3 AK, der seinerseits integraler Bestandteil der Unionsrechtsordnung ist (EuGH, U.v. 8.11.2022 – C-873/19 – ECLI:ECLI:EU:C:2022:857 Rn. 48), vollständig umzusetzen (BVerwG, U.v. 19.12.2019 – 7 C 28.18 – BVerwGE 167, 250 Rn. 25). Dabei ist insbesondere dem unionsrechtlichen Gebot effektiven Rechtsschutzes (Art. 47 Abs. 1 GRCh) Wirksamkeit zu verschaffen (EuGH, U.v. 8.11.2022 a.a.O. Rn. 79 sowie Rn. 75, 77), wobei es vorliegend um den unionsrechtlich determinierten Vollzug von Artenschutzrecht geht und §§ 44 ff. BNatSchG unter anderem Art. 12, 16 der FFH-Richtlinie in nationales Recht umsetzen (Art. 51 Abs. 1 Satz 1 GRCh; vgl. BayVGH, U.v. 1.10.2019 – 14 BV 17.1278 u.a. – NuR 2020, 61 Rn. 29 m.w.N.). § 3 AAV n.F. und die zugehörige, in § 3 Abs. 4 Satz 2 AAV n.F. angeordnete Gebietsverordnung – die eine untrennbare Einheit darstellen, weil erst durch die Anlage zu § 1 AVBayAAV geregelt wird, in welchen Teilen des Staatsgebiets die in § 3 Abs. 1 Satz 1 AAV n.F. genannten Maßnahmen gegenüber Fischottern ausnahmsweise erlaubt sein sollen – weisen die Besonderheit auf, dass sie aufgrund von § 45 Abs. 7 Satz 4, 5 BNatSchG die besagten Maßnahmen ohne gestattenden Verwaltungsakt im Einzelfall (§ 45 Abs. 7 Satz 1 und 2 BNatSchG) ermöglichen. Würden derartige Einzelverwaltungsakte nach § 45 Abs. 7 Satz 1, 2 BNatSchG ergehen, unterfielen sie ohne Weiteres § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 UmwRG (vgl. BayVGH, U.v. 23.5.2023 – 14 B 22.1696 – BayVBl 2023, 601 Rn. 24). Es wäre aber mit dem Gebot effektiven Rechtsschutzes (Art. 47 GRCh i.V.m. Art. 9 Abs. 3 AK) nicht zu vereinbaren, in Bereichen, in denen nach nationalem Recht (§ 45 Abs. 7 BNatSchG) Ausnahmen vom strengen Artenschutz wahlweise durch Verwaltungsakt oder durch Verordnung möglich sind, den unionsrechtlich gebotenen Rechtsschutz von Umweltvereinigungen von der formalen Wahl der Rechtsform abhängig zu machen und eine bei Verwaltungsakten nach § 45 Abs. 7 Satz 1, 2 BNatSchG klar gegebene Klagemöglichkeit nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 UmwRG im Fall von Verordnungen nach § 45 Abs. 7 Satz 4, 5 BNatSchG zu verweigern, soweit solche Verordnungen – wie hier – gerade an die Stelle eines Verwaltungsakts treten (vgl. BayVGH, U.v. 16.9.2022 – 19 N 19.1368 – juris Rn. 183 m.w.N.). Jedenfalls bei den streitgegenständlichen, voneinander untrennbaren Verordnungen spricht für einen Rückgriff auf § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 UmwRG trotz Nichtvorliegens eines Verwaltungsakts, dass in § 3 Abs. 4 Satz 3 AAV n.F. zwingend vorgesehen ist, dass die Tötung von Fischottern nur bis zu einer „Höchstzahl“ erlaubt werden soll. Dass diese Höchstzahl nicht in den Verordnungen selbst bestimmt wird, ändert nichts daran, dass die Verordnungen keine abstrakt-generelle Vielzahl von möglichen Fischotter-Tötungen betreffen, sondern nach ihrer eigenen Grundkonstruktion lediglich eine in ihrer Höhe zu begrenzende Anzahl solcher Tötungen. Diese Abzählbarkeit der betroffenen Fälle weist eine Nähe zu einer konkreten Betrachtungsweise auf, wie sie für Verwaltungsakte typisch ist. Letzteres spricht wiederum im Hinblick auf Art. 47 GRCh dafür, die von § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 UmwRG für Verwaltungsakte nach § 45 Abs. 7 Satz 1, 2 BNatSchG vorgesehenen Rechtsschutzmöglichkeiten auch gegen die streitgegenständlichen Verordnungen nach § 45 Abs. 7 Satz 4, 5 BNatSchG zur Anwendung zu bringen, weil diese Verordnungen vorliegend an die Stelle solcher Verwaltungsakte treten und letztlich als eine „Zusammenfassung mehrerer Einzelanordnungen“ erscheinen. Hinzu kommt, dass die Handlungsformen des Verwaltungsakts einerseits und der Rechtsnorm andererseits jedenfalls bei einer normativen Begrenzung der möglichen Fälle austauschbar sein können (vgl. BayVGH, U.v. 16.9.2022 – 19 N 19.1368 – juris Rn. 183 m.w.N.). Wollte man dieser vom Senat praktizierten unionsrechtskonformen Auslegung des als Auffangvorschrift konzipierten § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 UmwRG nicht folgen, ergäbe sich die Antragsbefugnis der Antragsteller zu 1 und 3 jedenfalls aus § 47 VwGO. Denn das aus Art. 47 GRCh i.V.m. Art. 9 Abs. 3 AK folgende Gebot effektiven Rechtsschutzes (siehe oben) ist nicht nur für die Auslegung der §§ 1, 2 UmwRG relevant, sondern es ist auch das in § 47 Abs. 2 Satz 1 Alt. 1 VwGO für Normenkontrollverfahren vorgesehene Erfordernis der Geltendmachung einer Rechtsverletzung durch juristische Personen am Maßstab von Art. 47 GRCh i.V.m. Art. 9 Abs. 3 AK zu messen. Um dem Gebot effektiven Rechtsschutzes nachzukommen, wäre jedenfalls bei der hier vorliegenden, keinen nachfolgenden Verwaltungsakt vorsehenden Verordnung für den Fall der Unmöglichkeit einer unionsrechtskonformen Auslegung der §§ 1, 2 UmwRG das in § 47 Abs. 2 Satz 1 Alt. 1 VwGO enthaltene Erfordernis der Geltendmachung einer eigenen Rechtsverletzung durch juristische Personen wegen des Anwendungsvorrangs des Unionsrechts nicht anzuwenden (vgl. EuGH, U.v. 8.11.2022 – C-873/19 – ECLI:ECLI:EU:C:2022:857 Rn. 77, 80). c) Die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 2 Abs. 1 Satz 1 und 2 (i.V.m. § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5) UmwRG für eine Rechtsbehelfseinlegung ohne Rechtsverletzung durch die Antragsteller zu 1 und 3 liegen vor. Beide machen geltend, dass die streitgegenständlichen Verordnungen als Entscheidungen i.S.v. § 1 Abs. 1 Satz 1 UmwRG Rechtsvorschriften widersprechen, die für die Entscheidung von Bedeutung sein können (§ 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 UmwRG), und dass sie jeweils in ihrem satzungsgemäßen Aufgabenbereich berührt sind (§ 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UmwRG). Außerdem machen beide die Verletzung umweltbezogener Rechtsvorschriften geltend (§ 2 Abs. 1 Satz 2 UmwRG), indem sie die artenschutzrechtlichen Schutzvorschriften der §§ 44 f. BNatSchG als verletzt rügen. II. Die Normenkontrollanträge der Antragsteller zu 1 bis 3 sind begründet. 1. Die Verordnung zur Änderung der Artenschutzrechtlichen Ausnahmeverordnung betreffend Ausnahmen für den Fischotter, mit der § 3 AAV n.F. geschaffen wurde, und die Verordnung zur Ausführung der Artenschutzrechtlichen Ausnahmeverordnung (AVBayAAV) stellen eine untrennbare Einheit dar (siehe I.2.b)) und sind deshalb nur bei Wirksamkeit beider Verordnungen vollziehbar. Soweit Erstere sich als rechtswidrig und unwirksam erweist, ist auch Letztere unwirksam, da in diesem Fall dem Bayerischen Staatsministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten die Ermächtigungsgrundlage für den Verordnungserlass (§ 3 Abs. 4 Satz 2 AAV n.F.) fehlt. 2. Die Verordnung zur Änderung der Artenschutzrechtlichen Ausnahmeverordnung betreffend Ausnahmen für den Fischotter ist formell rechtswidrig, weil der Antragsteller zu 2 nicht gemäß § 63 Abs. 2 Nr. 4b BNatSchG am Erlassverfahren beteiligt wurde; von dessen Beteiligung konnte nicht gemäß § 63 Abs. 3 Satz 1 BNatSchG i.V.m. § 28 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG abgesehen werden (a)). Dies führt zur Nichtigkeit dieser Verordnung (b)). Auf die Verletzung seines Beteiligungsrechts und damit auf die Nichtigkeit dieser Verordnung kann sich jedenfalls der Antragsteller zu 2 berufen (c)). a) Der Antragsteller zu 2 hatte ein Beteiligungsrecht nach § 63 Abs. 2 Nr. 4b BNatSchG; dies ist zwischen den Beteiligten letztlich nicht streitig. Strittig ist nur, ob von dessen Beteiligung gemäß § 63 Abs. 3 Satz 1 BNatSchG i.V.m. § 28 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG abgesehen werden konnte. Dies ist nicht der Fall. Gemäß § 63 Abs. 3 Satz 1 BNatSchG i.V.m. § 28 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG kann von der Beteiligung anerkannter Naturschutzvereinigungen unter anderem dann abgesehen werden, wenn eine sofortige Entscheidung wegen Gefahr im Verzug oder im öffentlichen Interesse notwendig erscheint. Dies ist der Fall, wenn die Verbändebeteiligung aus einer ex-ante Betrachtung selbst bei Festlegung kürzester Fristen einen Zeitverlust zur Folge hätte, der mit hoher Wahrscheinlichkeit dazu führen würde, dass der Zweck des Vorhabens nicht erreicht wird und die in der Sache gebotenen Maßnahmen zu spät kommen (vgl. Fischer-Hüftle in Fischer-Hüftle/Egner/Meßerschmidt/Mühlbauer, Naturschutzrecht in Bayern, Stand September 2023, § 63 BNatSchG Rn. 83 m.w.N.). Die vom Antragsgegner vorgetragenen Argumente rechtfertigen auch aus der ex-ante Betrachtung nicht das Absehen von der Verbändebeteiligung. Die Argumentation, es sei ein Kipppunkt erreicht gewesen und mit dem Erlass der eine allgemeine Ausnahme von den artenschutzrechtlichen Verboten eröffnenden Verordnung habe einer akuten Gefahr entgegengewirkt werden müssen, dass Teichwirtinnen und Teichwirte wegen der sich drastisch zuspitzenden Fischotterproblematik resignierten und die Bewirtschaftung ihrer Teiche aufgäben, was zur Folge gehabt hätte, dass die bayerische Teichkulturlandschaft mit ihrem unverzichtbaren Beitrag zur Biodiversität verloren gegangen bzw. jedenfalls irreparabel geschädigt worden wäre, kann es nicht rechtfertigen, dass dem Antragsteller zu 2 nicht einmal eine äußerst kurze Frist zur Stellungnahme eingeräumt worden ist. Denn zum einen bedurfte es zum Vollzug der von der Bayerischen Staatsregierung erlassenen Verordnung zur Änderung der Artenschutzrechtlichen Ausnahmeverordnung betreffend Ausnahmen für den Fischotter noch des Erlasses der Verordnung zur Ausführung der Artenschutzrechtlichen Ausnahmeverordnung durch das Bayerische Staatsministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten bezüglich der nach § 3 Abs. 4 AAV n.F. erforderlichen Gebietskulisse sowie der Festsetzung der Höchstzahl der Fischotterentnahmen durch die Landesanstalt für Landwirtschaft. Ohne die Festlegung der Gebietskulisse durch das Bayerische Staatsministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten konnte für die Teichwirtinnen und Teichwirte auch keine Planungssicherheit hinsichtlich unternehmerischer Entscheidungen über den Weiterbetrieb ihrer Teichanlagen eintreten, da für sie nicht erkennbar war, ob sie überhaupt von der Ausnahmeverordnung betroffen sein werden. Deshalb ist nicht ersichtlich, dass einer schnellen Veröffentlichung der Verordnung der Staatsregierung im Bayerischen Ministerialblatt, die im Übrigen von Nr. 2 Satz 1, 2 der Veröffentlichungsbekanntmachung vom 15. Dezember 2015 abweicht, ein weitaus größeres Wirkungspotenzial für Teichwirtinnen und Teichwirte hätte zukommen können als der offiziellen Ankündigung, dass ein Normaufstellungsverfahren eingeleitet wurde, das zeitnah abgeschlossen werden soll. Auch der Umstand, dass für die Festsetzung der Gebietskulisse per Rechtsverordnung erst ein Delegationsadressat bestimmt werden musste, rechtfertigt die Annahme einer Eilbedürftigkeit nicht. Wie der Erlass der Bayerischen Wolfsverordnung vom 25. April 2023 durch die Bayerische Staatsregierung (BayMBl. 2023 Nr. 201) und der zugehörigen Verordnung zur Ausführung der Bayerischen Wolfsverordnung vom 2. Mai 2023 (Gebietsverordnung) durch das Bayerische Staatsministerium für Umwelt und Verbraucherschutz (BayMBl. 2023 Nr. 202), welche fast gleichzeitig Anfang Mai 2023 in Kraft getreten sind, zeigt, ist auch ohne Erlass der Delegationsverordnung innerhalb der Regierung abstimmbar, wer Delegationsadressat sein soll und daher zeitnah mit dem entsprechenden Normaufstellungsverfahren beginnen kann. Hinsichtlich der Verordnung zur Ausführung der Artenschutzrechtlichen Ausnahmeverordnung lag ein Entwurf für die Verbändebeteiligung aber erst am 2. Juni 2023 vor. b) Die Verletzung des Beteiligungsrechts des Antragstellers zu 2 führt zur Nichtigkeit der Verordnung zur Änderung der Artenschutzrechtlichen Ausnahmeverordnung betreffend Ausnahmen für den Fischotter. Zwar ist umstritten, ob die Verletzung des Beteiligungsrechts eines Naturschutzverbandes bei einem Verfahren zum Erlass einer Rechtsverordnung stets die Nichtigkeit der Rechtsvorschrift zur Folge hat. Dies bejaht ein Teil in Rechtsprechung und Literatur (vgl. HessVGH, B.v. 18.12.1998 – 11 NG 3290/98 – NuR 1999, 398 m.w.N.; Heselhaus in Frenz/Müggenborg, BNatSchG, 3. Aufl. 2021, § 63 Rn. 67 m.w.N.; Schlacke in Schlacke, GK-BNatSchG, 3. Aufl. 2024, § 63 Rn. 73 m.w.N.; Fischer-Hüftle in Schumacher/Fischer-Hüftle, BNatSchG, 3. Aufl. 2021, § 63 Rn. 56 m.w.N.). Nach der wohl herrschenden Meinung in der Rechtsprechung sind zwar Verstöße gegen Beteiligungsregelungen regelmäßig beachtlich und führen grundsätzlich zur Nichtigkeit einer Rechtsverordnung; dabei ist zu sehen, dass das Mitwirkungsrecht der Verbände nicht nur der Ordnung des Verfahrensablaufs dient, sondern die inhaltliche Richtigkeit der Entscheidung über eine Rechtsverordnung fördern soll (vgl. HessVGH, B.v. 9.3.1988 – 3 N 3703/87 u.a. – juris Rn. 24, 61 m.w.N.). Zwar soll nach dieser Ansicht allgemein eine Nichtigkeit bei Verfahrensfehlern nicht eintreten, wenn von vorneherein ausgeschlossen werden kann, dass bei fehlerfreier Verfahrensgestaltung eine für die Betroffenen günstigere Entscheidung getroffen worden wäre; ein Verfahrensfehler führt danach nicht zur Nichtigkeit der angegriffenen Norm, wenn von vorneherein ausgeschlossen werden kann, dass diese ohne den Verfahrensfehler einen anderen Inhalt erhalten hätte (vgl. OVG LSA, U.v. 22.11.2017 – 2 K 127/15 – NuR 2019, 45 zu einer Kormoranverordnung; vgl. auch BayVGH, U.v. 11.4.2000 – 22 N 99.2159 – BayVBl. 2000, 531; U.v. 4.8.2008 – 22 N 06.1407 – VGH n.F. 61, 138 Rn. 37 ff.; U.v. 12.3.2020 – 8 N 16.2555 u.a. – juris Rn. 137 m.w.N.; jeweils zu Wasserschutzgebietsverordnungen). Jedoch kann dies vorliegend nicht festgestellt werden. Der Erlass einer Verordnung nach § 45 Abs. 7 Satz 4, 5 BNatSchG steht im Ermessen des Normgebers. Zudem ist nicht ersichtlich, dass die Argumentation des Antragstellers zu 2 bereits in anderer Form an den Normgeber herangetragen worden wäre, etwa durch einschlägige Fachbehörden des Naturschutzes. Aus diesen Gründen kann nicht ausgeschlossen werden, dass die Verordnung bei Durchführung der Verbändebeteiligung einen anderen Inhalt erhalten hätte. Zu demselben Ergebnis gelangt man, wenn man den Rechtsgedanken des hier nicht unmittelbar einschlägigen § 4 Abs. 1a oder Abs. 5 UmwRG anwendet, wonach gemäß Absatz 1a für Verfahrensfehler § 46 VwVfG gilt und im Falle der Nicht-Aufklärbarkeit, ob ein Verfahrensfehler nach § 46 VwVfG die Entscheidung in der Sache beeinflusst hat, eine Beeinflussung vermutet wird bzw. nach Absatz 5 – mangels fachrechtlicher Regelungen im Naturschutzrecht – die Regelungen des Verwaltungsverfahrensgesetzes (und damit Art. 46 BayVwVfG) einschlägig sind. Auch hier ist zu konstatieren, dass nicht offensichtlich ist, dass die Verletzung des Beteiligungsrechts des Antragstellers zu 2 offensichtlich die Entscheidung in der Sache nicht beeinflusst hat, was nach Absatz 1a zusätzlich zu einer Vermutung der Beeinflussung führte. c) Der Antragsteller zu 2 kann sich ohne Weiteres auf die Nichtigkeit der Verordnung zur Änderung der Artenschutzrechtlichen Ausnahmeverordnung betreffend Ausnahmen für den Fischotter in Folge der Verletzung seines Beteiligungsrechts berufen. Sein Beteiligungsrecht ist ein eigenes, ihm Kraft der Anerkennung zugeordnetes subjektives Recht (vgl. BVerwG, U.v. 31.10.1990 – 4 C 7.88 – BVerwGE 87, 62/69 f.). Ob sich auch die Antragsteller zu 1 und 3 auf eine formelle Rechtswidrigkeit der Verordnung zur Änderung der Artenschutzrechtlichen Ausnahmeverordnung betreffend Ausnahmen für den Fischotter im Hinblick auf die Nicht-Beteiligung des Antragstellers zu 2 berufen können oder ob sie eine Verletzung eigener Beteiligungsrechte, insbesondere nach Art. 6, 8 AK, geltend machen können, kann dahinstehen, da jedenfalls auch ein materieller Fehler dieser Verordnung vorliegt, auf den sie sich berufen können. 3. Die Verordnung zur Änderung der Artenschutzrechtlichen Ausnahmeverordnung betreffend Ausnahmen für den Fischotter ist materiell rechtswidrig, weil § 3 Abs. 4 Satz 3 AAV n.F. die Frage der Höchstzahl ausnahmsweise zugelassener Fischottertötungen einer formlosen Regelung der Landesanstalt für Landwirtschaft überlässt und damit gegen die gesetzlichen Vorgaben in § 45 Abs. 7 BNatSchG als umweltbezogene Rechtsvorschrift i.S.v. § 2 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2, § 1 Abs. 4 UmwRG hinsichtlich der für Artenschutzausnahmen zur Verfügung gestellten Regelungsformen verstößt (a)). Dieser Verstoß führt zur Nichtigkeit der gesamten Änderungsverordnung – und damit auch der Verordnung zur Ausführung der Artenschutzrechtlichen Ausnahmeverordnung (siehe 1.) –, weil die Frage der Höchstzahl als zentraler Aspekt der quantitativen Reichweite des § 3 AAV n.F. vorentscheidend ist, um Geeignetheit, Erforderlichkeit und Angemessenheit der Ausnahmeregelung insgesamt bewerten zu können (b)). a) § 3 Abs. 4 Satz 3 AAV n.F. verschiebt die Bestimmung der – für Geeignetheit, Erforderlichkeit und Angemessenheit der ganzen Ausnahmeregelung zentralen – Frage der Höchstzahl ausnahmsweise zugelassener Fischottertötungen letztlich auf die formlose Veröffentlichung durch eine nachgeordnete Behörde, nämlich die Landesanstalt für Landwirtschaft, die nach § 3 Abs. 4 Satz 3 AAV n.F. jährlich eine Höchstzahl von Fischottern, die getötet werden dürfen, sowie tagesaktuell eine Information über den Stand der im jeweiligen Jahr bereits getöteten Fischotter „bekannt gibt“. Eine derartige formlose Bekanntgabe dieser Informationen ist in § 45 Abs. 7 BNatSchG nicht vorgesehen. Es handelt sich bei dieser formlosen „Information“ der Landesanstalt für Landwirtschaft gemäß § 3 Abs. 4 Satz 3 AAV n.F. weder um eine allgemeine Ausnahme in Verordnungsform i.S.v. § 45 Abs. 7 Satz 4, 5 BNatSchG noch um eine Ausnahme „im Einzelfall“ i.S.v. § 45 Abs. 7 Satz 1, 2 BNatSchG. Es liegt schon mangels Bezugs der Höchstzahlinformation zu konkreten Betrieben oder Jägern kein konkreter Ausnahmebescheid vor (i.V.m. Art. 35 Satz 1 BayVwVfG). Auch handelt es sich nicht um eine Ausnahme in Form einer Allgemeinverfügung (Art. 35 Satz 2 BayVwVfG), weil – unabhängig davon, ob der Personenkreis der durch § 3 AAV n.F. potentiell zur Tötung von Fischottern Berechtigten hinreichend bestimmbar ist oder nicht – sich jedenfalls der Regelungsgehalt dieser „Bekanntgabe“ nicht auf einen hinreichend konkretisierbaren Bereich bezieht, sondern vielmehr für sämtliche von § 3 AAV n.F. i.V.m. der Anlage zu § 1 AVBayAAV erfassten Gebiete (und die dort jeweils betroffenen Betriebe) „abstrakt-generell“ die (tagesaktuelle) Höchstzahl von Fischotter-Tötungen mitteilt. Für derartige abstrakt-generelle Regelungen schreibt § 45 Abs. 7 Satz 4, 5 BNatSchG aber gerade die Verordnungsform vor, wohingegen die in § 3 Abs. 4 Satz 3 AAV n.F. vorgesehene formlose Vorgehensweise gegen das von § 45 Abs. 7 BNatSchG vorgesehene mögliche Ausnahmeregime – § 45 Abs. 7 Satz 1, 2 BNatSchG (Einzelfallausnahme) oder § 45 Abs. 7 Satz 4, 5 BNatSchG (allgemeine Ausnahme durch Verordnungen) – verstößt. An diesem Verstoß ändert es nichts, dass in der aktenkundigen Begründung zur Verordnung zur Ausführung der Artenschutzrechtlichen Ausnahmeverordnung (Stand 25.5.2023; dort ab S. 6, ab S. 11) ausgeführt wird, aus welchen Gründen eine Höchstzahl von 32 Tieren für sachgerecht gehalten wird. Denn diese Begründung erfüllt ihrerseits keine der beiden von § 45 Abs. 7 BNatSchG vorgesehenen Regelungsformen, insbesondere ist sie nicht förmlich als Teil der Verordnung bekannt gemacht worden. Dabei geht es nicht nur um die Frage einer Verlagerung der Regelung auf den Verwaltungsvollzug („Vollzugs-Delegation“) und die dafür geltenden verfassungsrechtlichen Grenzen (vgl. BVerfG, U.v. 19.9.2018 – 2 BvF 1/15 u.a. – BVerfGE 150, 1 Rn. 206209, 350-356 m.w.N.), sondern um einen Verstoß gegen das Schutzregime des § 44 BNatSchG, von dem Ausnahmen nur in dem von § 45 Abs. 7 BNatSchG eröffneten Rahmen möglich sind. Unabhängig davon sind hier aber auch die verfassungsrechtlichen Grenzen einer solchen Verlagerung von der Verordnungsebene auf den Verwaltungsvollzug überschritten, weil die in § 3 Abs. 4 Satz 3 AAV n.F. geregelte jährliche Höchstzahl von Fischotter-Entnahmen für den Fischotterschutz in Bayern eine zentrale quantitative Frage ist, die weder das Gesetz (§ 45 Abs. 7 BNatSchG) noch § 3 AAV n.F. noch § 1 oder die Anlage zu § 1 AVBayAAV direkt beantworten und die von § 3 Abs. 4 Satz 3 AAV n.F. dem bloßen Verwaltungsvollzug überlassen wird, obwohl gerade davon die „Intensität des Eingriffs“ im Wesentlichen abhängt (vgl. BVerfG, U.v. 19.9.2018 – 2 BvF 1/15 u.a. – BVerfGE 150, 1 Rn. 355 zum Kriterium der Eingriffsintensität). b) Weil § 3 Abs. 4 Satz 3 AAV n.F. den von § 45 Abs. 7 BNatSchG gesteckten gesetzlichen Rahmen für Ausnahmen von den Verboten des § 44 BNatSchG verlässt (siehe a)), erweist sich nicht nur § 3 Abs. 4 Satz 3 AAV n.F., sondern die gesamte Ausnahmeregelung der Verordnung zur Änderung der Artenschutzrechtlichen Ausnahmeverordnung betreffend Ausnahmen für den Fischotter als rechtswidrig und unwirksam, sodass Gleiches auch für die Verordnung zur Ausführung der Artenschutzrechtlichen Ausnahmeverordnung (AVBayAAV) gilt. Die Frage der Höchstzahl ausnahmsweise zugelassener Tötungen ist schon nach der Konstruktion des § 3 Abs. 4 AAV n.F. vorentscheidend dafür, die Geeignetheit, Erforderlichkeit und Angemessenheit der Ausnahmeregelung insgesamt bewerten zu können, und deshalb ein zentraler Aspekt der quantitativen Reichweite des § 3 AAV n.F. § 3 Abs. 4 Satz 1 AAV n.F. beschränkt nämlich Maßnahmen nach § 3 Abs. 1 AAV n.F. (Nachstellen, Fangen, Vergrämen, Töten) auf Gebiete mit günstigem Fischotter-Erhaltungszustand (§ 3 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 AAV n.F.) oder auf Gebiete mit ungünstigem Fischotter-Erhaltungszustand, wenn Letzterer durch die Ausnahme nicht verschlechtert und die Wiederherstellung eines günstigen Fischotter-Erhaltungszustands nicht behindert wird (§ 3 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 AAV n.F.). Gemäß § 3 Abs. 4 Satz 2 AAV n.F. beschränkt sich die zugehörige Gebietsverordnung (vgl. § 1 und die Anlage zu § 1 AVBayAAV) auf die Festlegung der Gebietskulisse als solcher. Dagegen findet sich weder in der Verordnung zur Änderung der Artenschutzrechtlichen Ausnahmeverordnung betreffend Ausnahmen für den Fischotter noch in der Verordnung zur Ausführung der Artenschutzrechtlichen Ausnahmeverordnung eine Regelung zur Zuordnung der gemäß § 3 Abs. 4 Satz 3 AAV n.F. von der Landesanstalt für Landwirtschaft (formlos; siehe a)) mitzuteilenden Höchstzahlen auf die einzelnen Gebiete. Angesichts dessen lässt sich aus den beiden Verordnungen heraus nicht klären, ob den in § 3 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 AAV n.F. genannten Anforderungen genügt ist. Mangels zwischengeschalteter Verwaltungsakte könnten im Extremfall auch sämtliche Tötungen bis zur besagten Höchstzahl in einem einzigen der in der Anlage zu § 1 AVBayAAV genannten Gebiete erfolgen, wobei – wie gezeigt (siehe a)) – das in § 3 Abs. 4 Satz 3 AAV n.F. vorgesehene formlose Vorgehen gegen § 45 Abs. 7 BNatSchG verstößt. Dabei ist zu sehen, dass die aktenkundige Begründung zur Verordnung zur Änderung der Artenschutzrechtlichen Ausnahmeverordnung betreffend Ausnahmen für den Fischotter (Stand 24.4.2023; dort S. 10) zu § 3 Abs. 4 AAV n.F. selbst festhält, es sei eine „regional differenzierte Höchstzahl“ von Fischottern zu definieren, ab der keine Tötungen mehr zulässig sind, damit die sich ausbreitende Fischotterpopulation in Bayern faktisch nicht dezimiert und der günstige Erhaltungszustand künftig noch erreicht werden kann. Diesem Ziel einer „regional differenzierten“ Höchstzahl wird § 3 Abs. 4 Satz 3 AAV n.F. aus den besagten Gründen nicht gerecht. Im Ergebnis macht die mit § 3 Abs. 4 Satz 3 AAV n.F. verbundene Abweichung vom gesetzlichen Rahmen des § 45 Abs. 7 BNatSchG die gesamte Verordnung zur Änderung der Artenschutzrechtlichen Ausnahmeverordnung betreffend Ausnahmen für den Fischotter und infolge dessen auch die Verordnung zur Ausführung der Artenschutzrechtlichen Ausnahmeverordnung rechtswidrig und unwirksam. Keiner weiteren Klärung bedarf angesichts dessen die allgemeine Frage, inwieweit § 45 Abs. 7 BNatSchG es gestattet, Ausnahmen bloß teilweise mittels Verordnungen zu regeln. Offenbleiben kann, ob eine quantitative Begrenzung von § 3 Abs. 4 AAV n.F. nicht nur für die „Fischotter-Tötung“ als extremste der in § 3 Abs. 1 AAV n.F. genannten Maßnahme, sondern auch für die anderen dort genannten Maßnahmen (Nachstellen, Fangen, Vergrämen) erforderlich wäre. Offenbleiben kann außerdem, ob die Rügen der Antragsteller im Übrigen zur materiellen Rechtswidrigkeit und Unwirksamkeit der streitgegenständlichen Verordnungen führen. 4. Gemäß § 47 Abs. 5 Satz 2 Halbs. 2 VwGO ist die Nummer II der Entscheidungsformel allgemeinverbindlich und ist vom Antragsgegner nach Eintritt der Rechtskraft des Normenkontrollurteils ebenso zu veröffentlichen wie die Verordnungen bekanntzumachen wären. 5. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit hinsichtlich der Kostenentscheidung folgt aus § 167 Abs. 1 VwGO i.V.m. §§ 708 ff. ZPO. Die Revision ist nicht zuzulassen, weil kein Zulassungsgrund nach § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.