3 K 1619/14.WI

Leitsatz: Die Gewährung von Wegstreckenentschädigung bei Auslandsdienstreisen hessischer Beamter und Bediensteter richtet sich abschließend nach dem Hessischen Reisekostengesetz (HRKG). Die Verweisung auf die Auslandsreisekostenverordnung (des Bundes) in § 17 Abs. 2 HRKG führt in diesem Fall nicht zur Anwendbarkeit des Bundesreisekostenrechts. Dieser stehen der Wortlaut des § 17 Abs. 2 HRKG sowie gesetzessystematische Erwägungen entgegen. Der Beklagte wird unter entsprechender Aufhebung des Bescheids der Hessischen Bezügestelle vom 07.07.2014 und unter entsprechender Aufhebung von deren Widerspruchsbescheid vom 10.09.2014 verpflichtet, dem Kläger für die Dienstreise vom 18. – 19.06.2014 nach Zürich (Schweiz) eine weitere Wegstreckenentschädigung von 46,40 Euro zu bewilligen. Im Übrigen wird die Klage abgewiesen. Die Kosten des Verfahrens haben der Kläger zu 15 % und der Beklagte zu 85 % zu tragen. Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Kostenschuldner darf die Zwangsvollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe der festzusetzenden Kosten abwenden, falls nicht der jeweilige Kostengläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in derselben Höhe leistet. Die Berufung wird zugelassen. Die zulässige Klage ist teilweise begründet. Im Übrigen ist die Klage unbegründet. Der Kläger hat einen Anspruch auf Bewilligung weiterer Wegstreckenentschädigung in Höhe von 46,40 Euro für seine vom 18. bis 19.06.2014 durchgeführte Dienstreise in die Schweiz. Dieser Anspruch folgt aus § 6 Abs. 2 Hessisches Reisekostengesetz (HRKG) vom 09.10.2009 (GVBl. I S. 397). Danach wird im Rahmen einer Dienstreise – liegen keine triftigen Gründe für die Benutzung eines privaten Kraftfahrzeugs vor – eine Wegstreckenentschädigung von 0,21 Euro je Kilometer gewährt. Für die Reisekostenvergütung hessischer Beamter gilt grundsätzlich das Hessische Reisekostengesetz. Für die Gewährung von Reisekosten bei Auslandsdienstreisen verweist dieses in § 17 Abs. 2 auf die Vorschriften der Auslandsreisekostenverordnung vom 21. Mai 1991 (BGBl. I S. 1140), zuletzt geändert durch Gesetz vom 28.05.2005 (BGBl. I S. 1418), in der jeweils geltenden Fassung (Auslandsreisekostenverordnung), welche selbst keine Regelung zur Wegstreckenentschädigung enthält. Dies führt – entgegen der Auffassung des Beklagten – jedoch nicht dazu, dass die Vorschrift des Bundesreisekostenrechts zur Wegstreckenentschädigung (§ 5 Abs. 1 des Bundesreisekostengesetzes (BRKG)) über einen Verweis in § 1 Abs. 1 Auslandsreisekostenverordnung auch für hessische Beamte zur Anwendung kommt. Vielmehr bleibt es im vorliegenden Fall bei der Anwendung des hessischen Reisekostenrechts. Gegen die Anwendbarkeit des Bundesreisekostengesetzes sprechen sowohl der Wortlaut des § 17 Abs. 2 HRKG als auch gesetzessystematische Erwägungen. § 17 Abs. 2 HRKG nimmt hinsichtlich der Gewährung von Reisekosten bei Auslandsdienstreisen unmittelbar nur auf die Vorschriften der Auslandsreisekostenverordnung Bezug. Eine darüber hinausgehende Anwendbarkeit von Bundesrecht ist dem Wortlaut der Norm nicht zu entnehmen. Zudem unterliegt die Verweisung des § 17 Abs. 2 HRKG auf die Vorschriften der Auslandsreisekostenverordnung der Einschränkung, dass Letztere nur gelten soll, „soweit nichts anderes bestimmt ist“. Diese Worte beziehen sich auf die Vorschriften des Hessischen Reisekostengesetzes, so dass die Regelung der Wegstreckenentschädigung gemäß § 6 Abs. 2 HRKG eine solche andere Bestimmung ist (so auch Nitze, Hessisches Reise- und Umzugskostenrecht, 7. Aufl., HRKG, § 17 Rn. 5). Dieser Auffassung ist jedenfalls dann zu folgen, wenn es sich um Sachverhalte handelt, die die Auslandsreisekostenverordnung selbst nicht zum Regelungsgegenstand hat. Denn Sinn und Zweck der Auslandsreisekostenverordnung ist es, entsprechend ihrer Ermächtigungsgrundlage in § 14 Abs. 3 BRKG (§ 20 BRKG a.F.), den besonderen Verhältnissen von Auslandsdienstreisen Rechnung zu tragen. Soweit die Auslandsreisekostenverordnung einen bestimmten Sachverhalt nicht regelt, wie es im Hinblick auf die hier streitbefangene Wegstreckenentschädigung der Fall ist, das hessische Reisekostenrecht hingegen eine einschlägige Regelung enthält, ist im Hessischen Reisekostengesetz insoweit gemäß § 17 Abs. 2 1. Halbsatz „etwas anderes bestimmt“. Der Anwendungsbereich der Auslandsreisekostenverordnung ist in diesen Fällen gar nicht eröffnet, so dass es bei der Anwendung des hessischen Reisekostenrechts bleibt. Selbst wenn man eine grundsätzliche Anwendbarkeit der Auslandsreisekostenverordnung auch für den Fall der Wegstreckenentschädigung unterstellt, wäre § 5 Abs.1 BRKG für hessische Landesbeamte nicht maßgeblich. Nach § 1 Abs. 1 Auslandsreisekostenverordnung gelten die Vorschriften des Bundesreisekostengesetzes, „wenn und soweit in dieser Verordnung nichts Abweichendes bestimmt ist“. Entgegen der Auffassung des Beklagten kann dieser Formulierung eine Verweisung mit konstitutiver Wirkung auf das Bundesreisekostengesetz nicht entnommen werden. Dem Hinweis auf die Vorschriften des Bundesreisekostengesetzes kommt vielmehr nur deklaratorische Wirkung zu. Dies gilt aus den folgenden Gründen: Im Hinblick auf das Verhältnis des Bundesreisekostengesetzes zur Auslandsreisekostenverordnung wäre eine konstitutive (Rück-)Verweisung der Bundesverordnung auf das Bundesgesetz schlicht überflüssig. Das Bundesreisekostengesetz gilt als förmliches Gesetz aus sich heraus und bedarf keiner zusätzlichen Geltungsanordnung durch eine – in der Normenhierarchie unterhalb des förmlichen Gesetzes stehende – Rechtsverordnung. Für Sachverhalte, in denen die Auslandsreisekostenverordnung keine speziellen Regelungen für Auslandsdienstreisen enthält, kommen – für Bundesbeamte – die Vorschriften des Bundesreisekostengesetzes ohne Weiteres zur Anwendung. Ein Umweg über § 1 Abs. 1 Auslandsreisekostenverordnung ist nicht erforderlich. § 1 Abs. 1 Auslandsreisekostenverordnung kann auch deshalb nicht als Verweisung mit konstitutiver Wirkung auf das Bundesreisekostengesetz verstanden werden, da dem Bundesverordnungsgeber die Ermächtigung dazu fehlt, selbst eine Regelung zur Wegstreckenentschädigung zu treffen. Dabei stellt auch eine Verweisung – soweit konstitutiv verstanden – eine Regelung in diesem Sinne dar. § 14 Abs. 3 BRKG (§ 20 BRKG a.F.) ermächtigt das Bundesministerium des Innern, durch Rechtsverordnung wegen der besonderen Verhältnisse abweichende Vorschriften über „die Reisekostenvergütung für Auslandsdienstreisen bezüglich der Anordnung und Genehmigung von Dienstreisen, der Fahrt- und Flugkosten, des Auslandstage- und Auslandsübernachtungsgeldes, der Reisebeihilfen, der Kriterien der Erstattung klimabedingter Bekleidung und anderer Nebenkosten“ zu erlassen. Die Regelung der Wegstreckenentschädigung fällt hingegen nicht unter diese Ermächtigungsgrundlage. Sie fällt insbesondere nicht unter den Begriff der „Fahrt- und Flugkosten“, da sie im Bundesreisekostengesetz (wie auch im Hessischen Reisekostengesetz) gesondert geregelt ist. Eine als konstitutiv verstandene Verweisung auf das Bundesreisekostengesetz würde aber dazu führen, dass die Vorschriften des Bundesreisekostengesetzes als Bezugstext Teil der Ausgangsnorm, sprich der Auslandsreisekostenverordnung, würden. Dies würde den Rahmen der vorgenannten Ermächtigungsgrundlage des Bundesreisekostengesetzes überschreiten. Darüber hinaus begegnet die Annahme einer Verweisungskette, die ausgehend von § 17 Abs. 2 HRKG über § 1 Abs. 1 Auslandsreisekostenverordnung auf das Bundesreisekostengesetz Bezug nimmt, verfassungsrechtlichen Bedenken. Sowohl § 17 Abs. 2 HRKG als auch § 1 Abs. 1 Auslandsreisekostenverordnung– eine konstitutive Verweisung unterstellt – enthalten eine dynamische Verweisung. Diese müssen – handelt es sich um Verweisungen auf Regelungen Dritter – spezifischen Anforderungen des Rechtsstaats- und Demokratieprinzips genügen. Der Gesetzgeber darf zwar grundsätzlich in seinen Regelungen auch im Wege der Verweisung auf Vorschriften eines anderen Normgebers Bezug nehmen. Die Verweisungsnorm muss jedoch hinreichend klar erkennen lassen, welche Vorschriften im Einzelnen gelten sollen (vgl. etwa BVerwG, U. v. 26.03.2015 – BVerwG 5 C 9.14–, juris; BVerfG, B. v. 01. 03.1978 – 1 BvR 786/70, 1 BvR 793/70, 1 BvR 168/71, 1 BvR 95/73 –, Rn. 60 bei juris). Diese Anforderungen an die Normenklarheit erfüllt die vorgenannte Verweisungskette nicht. Die Formulierung in der Vorschrift des § 17 Abs. 2 HRKG, die ihrem Wortlaut nach einzig auf die Auslandsreisekostenverordnung Bezug nimmt, lässt nicht ansatzweise erkennen, dass bei Auslandsdienstreisen hessischer Beamter über die Vorschriften der Auslandsreisekostenverordnung hinaus auch das Bundesreisekostengesetz gelten soll. Vor diesem Hintergrund ist es auch unerheblich, ob der hessische Gesetzgeber im Rahmen der Novellierung des hessischen Reisekostenrechts im Jahr 2009 die generelle Anwendbarkeit des Bundesrechts für Auslandsdienstreisen hessischer Bediensteter beabsichtigt hatte (vgl. hierzu Hess. LT, Drs. 18/860, 30.06.2009, S. 17 sowie die Einführungshinweise zum Hessischen Reisekostengesetz vom 09.10.2009, StAnz 1/2010 S. 17). Soweit dies der Fall gewesen sein mag, wurde der entsprechende politische Wille nur höchst unvollkommen umgesetzt. Wortlaut und Systematik der Vorschriften lassen eine dahingehende Auslegung nicht zu. Die Höhe des zuzusprechenden Anspruchs ergibt sich aus der Differenz zwischen der Wegstreckenentschädigung, die dem Kläger bereits nach Bundesrecht gewährt wurde (=130,00 Euro), sowie der ihm nach § 6 Abs. 2 HRKG zustehenden Entschädigung (=176,40 Euro) und beträgt daher 46,40 Euro. Im Übrigen ist die Klage abzuweisen. Denn unabhängig von der Frage der Anwendbarkeit des Bundesreisekostengesetzes, welches eine Mitnahmeentschädigung nicht vorsieht, hat der Kläger bereits nach dem Hessischen Reisekostengesetz keinen Anspruch auf die von ihm geltend gemachte Mitnahmeentschädigung in Höhe von 8,40 Euro. Ein solcher Anspruch steht ihm auch nach hessischem Recht nicht zu. Nach § 6 Abs. 3 HRKG erhalten Dienstreisende eine Mitnahmeentschädigung in Höhe von 0,02 Euro je Person und Kilometer, wenn der Dienstreisende die andere Person in einem Kraftfahrzeug nach Abs. 1 der Vorschrift mitgenommen hat. Diese Voraussetzungen liegen jedoch nicht vor. Denn § 6 Abs. 1 HRKG betrifft die so genannte „erhöhte“ Wegstreckenentschädigung, die nur dann gewährt wird, wenn für die Benutzung des privaten Kraftfahrzeugs triftige Gründe vorliegen. Dies ist aber hier nicht der Fall. Der Kläger hat im Rahmen seines Dienstreiseantrags Wegstreckenentschädigung nach § 6 Abs. 2 HRKG beantragt, wobei er auch keinen triftigen Grund für die Benutzung seines PKW angegeben hat. Die Wegstreckenentschädigung wurde ihm auch entsprechend § 6 Abs. 2 HRKG gewährt. Zwar mag die Formulierung in § 6 Abs. 3 Satz 1 „in einem Kraftfahrzeug nach Abs. 1“ auf den ersten Blick nicht ganz eindeutig sein. Sie lässt sich nach Auffassung der Kammer jedoch nur dahingehend verstehen, dass für die Benutzung des privaten PKW triftige Gründe vorliegen müssen, um einen Anspruch auch auf Mitnahmeentschädigung geltend machen zu können. Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 VwGO und berücksichtigt das jeweilige Obsiegen bzw. Unterliegen der Beteiligten. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO. Die Berufung wird wegen grundsätzlicher Bedeutung zur Klärung der Rechtsfrage des Anwendungsbereichs und der Reichweite der Verweisung in § 17 Abs. 2 HRKG zugelassen. Der Kläger ist Ministerialrat .... Er begehrt die Erstattung von Reisekosten für eine Auslandsdienstreise in die Schweiz. Unter dem 09.05.2014 beantragte er die Auslandsdienstreise von Wiesbaden nach Zürich (Schweiz) unter Benutzung des eigenen PKW. Die Dienstreise wurde ihm antragsgemäß genehmigt. Nach Durchführung der Dienstreise vom 18. bis 19.06.2014, wobei er auf der Hinfahrt einen Kollegen mitnahm, beantragte der Kläger unter dem 23.06.2014 die Erstattung seiner Reisekosten. Er machte dabei eine Wegstreckenentschädigung für 840 km (Hin- und Rückfahrt) sowie eine Mitnahmeentschädigung für 420 km geltend. Mit Reisekostenabrechnungsbescheid vom 07.07.2014 erstattete die Hessische Bezügestelle dem Kläger insgesamt 324,35 Euro. Der Betrag beinhaltete – neben den Kosten für Übernachtung, Verpflegung und Parken –„sonstige Fahrtkosten“ in Höhe von 130,00 Euro. Die Wegstreckenentschädigung betrage bei Benutzung eines Kraftfahrzeuges 20 Cent je Kilometer zurückgelegter Strecke, höchstens jedoch 130 Euro. Mit der Gewährung dieser Wegstreckenentschädigung nach § 5 BRKG seien auch die Kosten für die Mitnahme weiterer Dienstreisender abgegolten (vgl. Bl. 13 f. d. Gerichtsakte). Hiergegen legte der Kläger unter dem 28.07.2014 Widerspruch ein. Der Berechnung der Wegstreckenentschädigung durch den Beklagten liege eine falsche Rechtsgrundlage zu Grunde. § 5 BRKG sei im vorliegenden Fall nicht anwendbar. Die Wegstreckenentschädigung sei nach § 6 Abs. 2 HRKG zuzüglich einer Mitnahmeentschädigung nach § 6 Abs. 3 HRKG zu berechnen. Zwar richte sich die Erstattung von Reisekosten für Auslandsdienstreisen gemäß § 17 Abs. 2 HRKG nach der Verordnung über die Reisekostenvergütung bei Auslandsdienstreisen (Auslandsreisekostenverordnung), die wiederum auf das Bundesreisekostengesetz verweise. Die Auslandsreisekostenverordnung finde nach § 17 Abs. 2 HRKG jedoch nur Anwendung, „soweit nichts anderes bestimmt ist“. Eine solche anderweitige Bestimmung sei durch § 6 HRKG erfolgt. § 17 Abs. 2 HRKG verweise lediglich auf die Auslandsreisekostenverordnung, nicht jedoch auf das Bundesreisekostengesetz. Die Vorschrift sehe bei Auslandsdienstreisen keine generelle Ersetzung des Reisekostenrechts des Landes Hessen durch das des Bundes vor. Die Verweisung auf das Bundesreisekostengesetz habe nur deklaratorischen Charakter, da die Auslandsreisekostenverordnung Regelwirkungen nur im Rahmen der entsprechenden Verordnungsermächtigung des Bundesreisekostengesetzes entfalten könne und dürfe. Ziel der Bestimmungen der Auslandsreisekostenverordnung sei es, den mit einer Auslandsdienstreise verbundenen besonderen Belastungen Rechnung zu tragen und die betroffenen Bediensteten gegenüber den allgemeinen gesetzlichen Regelungen besser zu stellen. Eine allgemeine Geltung des Bundesreisekostengesetzes für Bedienstete des Landes Hessen für den Fall von Auslandsdienstreisen bewirke jedoch eine finanzielle Schlechterstellung des Dienstreisenden. Ein solches Ergebnis sei mit dem allgemeinen Gleichheitssatz nicht vereinbar. Es sei kein sachlicher Grund erkennbar, weshalb einem Bediensteten des Landes im Falle einer Inlandsdienstreise für sämtliche mit dem privaten PKW gefahrenen Kilometer 0,21 Euro ohne Deckelung des Gesamtbetrages erstattet würden, einem Bediensteten bei einer Auslandsreise jedoch nur 0,20 Euro und dies nur bis zu einem Gesamtbetrag von 130 Euro. Dasselbe gelte bezüglich der bei Inlandsdienstreisen gewährten Mitnahmeentschädigung. Mit Widerspruchsbescheid vom 10.09.2014, dem Kläger am 29.09.2014 zugegangen, wies der Beklagte den Widerspruch zurück. Bei Auslandsdienstreisen finde grundsätzlich die Auslandsreisekostenverordnung Anwendung. Eine Rückverweisung nach § 17 Abs. 2 HRKG auf das Hessische Reisekostengesetz trete nicht ein. Sinn und Zweck der Auslandsreisekostenverordnung sei es, den besonderen, abweichenden Verhältnissen, die der Reisende bei Reisen ins Ausland antreffe, Rechnung zu tragen. Eine Besserstellung sei hingegen nicht beabsichtigt. Bei der Verweisung des § 1 Abs. 1 Auslandsreisekostenverordnung auf die Vorschriften des Bundesreisekostengesetzes handele es sich um einen gegenüber dem Landesrecht abgrenzenden Verweis, der eine festlegende, bestimmende und insoweit konstitutive Wirkung habe. Mit dem Grundsatz der „Einheit der Dienstreise“ liege mit Grenzübertritt eine einheitliche Auslandsdienstreise vor. Eine partielle Anwendung hessischer Regelungen und lediglich ergänzender Anwendung des Bundesrechts sei nach geltender Rechtslage unstatthaft. Es liege auch kein Verstoß gegen den allgemeinen Gleichheitssatz nach Art. 3 GG vor. Die uneingeschränkte Anwendung von Bundesrecht auf Auslandsreisen sei der erklärte politische Wille bei der Novellierung des hessischen Reisekostenrechts im Jahr 2010 gewesen. Hessische Polizisten, die im Rahmen von Friedensmissionen ihren Dienst im Ausland verrichteten, sollten mit ihren Kollegen vom Bundesgrenzschutz gleichgestellt werden. Darüber hinaus sollte keine „hessische Sonderlösung“ verwaltet werden. Etwas anderes ergebe sich auch nicht aus der Genehmigung für die Auslandsdienstreise des ... vom .... Die Abrechnungsbefugnis liege bei der Hessischen Bezügestelle, so dass sich auch bei einer Genehmigung auf Grund einer unzutreffenden Rechtsgrundlage mangels weiterer Zuständigkeit des ... kein Anspruch auf die Erstattung ergebe. Mitfahrentschädigungen würden nach dem geltenden hessischen Recht nur bei so genannter „erhöhter“ Wegstreckenentschädigung und einer entsprechenden Genehmigung nach § 6 Abs. 1 und 3 HRKG gewährt. Die lediglich namentliche Benennung eines Mitfahrers in der Genehmigung löse grundsätzlich keine erstattungsfähigen Tatbestände aus. Im Übrigen gebe es nach der einschlägigen Vorschrift des § 5 BRKG keine Entschädigung für die Mitnahme von Mitfahrern. Der Kläger hat am 24.10.2014 Klage erhoben. Er trägt ergänzend vor, bei der Auslandsreisekostenverordnung handele es sich um eine Verordnung im Sinne des Art. 80 Abs. 1 GG, zu deren Erlass das Bundesministerium des Innern durch § 20 Abs. 3 BRKG a.F. ermächtigt worden sei. Entsprechend den Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 GG dürfe danach auf dem Verordnungswege nur „wegen besonderer Verhältnisse abweichende Vorschriften über die Reisekostenvergütung für Auslandsdienstreisen bezüglich der Anordnung und Genehmigung von Dienstreisen, der Fahrt- und Flugkosten, des Auslandstage- und Auslandsübernachtungsgeldes, der Reisebeihilfen, der Kriterien der Erstattung klimabedingter Bekleidung und andere Nebenkosten“ getroffen werden. Das Bundesreisekostengesetz enthalte jedoch keine Ermächtigung, auf dem Verordnungswege den Anwendungs- oder Geltungsbereich des Gesetzes selbst zu bestimmen. Eine solche dürfe auch mit der Wesentlichkeitstheorie des Bundesverfassungsgerichts nicht vereinbar sein. Die Annahme einer konstitutiven Verweisung würde bedeuten, dass der Verordnungsgeber der Auslandsreisekostenverordnung im Wege der Verweisung sämtliche Bestimmungen des Bundesreisekostengesetzes in Bezug auf Auslandsdienstreisen selbst getroffen und über deren Geltung entschieden hätte. Auf den politischen Willen bei der Verabschiedung des hessischen Reisekostenrechts komme es daher nicht an. Dieser könne nicht zu einer über den Wortsinn hinaus gehenden Auslegung des § 17 Abs. 2 HRKG führen. Auch die vom Beklagten im Widerspruchsbescheid angeführten Ziele der Entbürokratisierung und der Vermeidung eines hessischen Sonderwegs bei Auslandseinsätzen der Polizei könnten eine allgemeine Reduzierung der Wegstreckenentschädigung für Auslandsdienstreisen hessischer Bediensteter in die Schweiz nicht rechtfertigen. Der Kläger beantragt, unter entsprechender Aufhebung des Bescheids der Hessischen Bezügestelle vom 07.07.2014 und unter Aufhebung von deren Widerspruchsbescheid vom 10.09.2014 den Beklagten zu verpflichten, dem Kläger für die Dienstreise vom 18. - 19.06.2014 nach Zürich (Schweiz) eine weitere Wegstreckenentschädigung von 46,40 Euro und eine Mitnahmeentschädigung von 8,40 Euro zu bewilligen. Der Beklagte beantragt, die Klage abzuweisen. Zur Begründung verweist der Beklagte auf seine Ausführungen im Widerspruchsbescheid. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakte und der vorgelegten Behördenakte (1 Heftstreifen).