3 EO 416/23

Leitsatz: 1. Die in entsprechender Anwendung des § 32 Abs. 6 ThürKO (juris: KomO TH 2003) von der Gemeinschaftsversammlung getroffene Entscheidung zur Abberufung eines Vorsitzenden der Verwaltungsgemeinschaft ist kein Verwaltungsakt.(Rn.5) 2. Einstweiliger Rechtsschutz kann mit dem Ziel einer Feststellung der Rechtswidrigkeit der Abberufung gemäß § 123 Abs. 1 VwGO begehrt werden.(Rn.7) 3. Die Abberufungsentscheidung ist einer gerichtlichen Überprüfung nur eingeschränkt zugänglich.(Rn.9) Auf die Beschwerde der Antragsgegnerin wird der Beschluss des Verwaltungsgerichts Weimar vom 26. Juli 2023 abgeändert und der Antrag abgelehnt. Die Antragstellerin hat die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen zu tragen. Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 12.008,05 € festgesetzt. Die zulässige - insbesondere fristgerecht eingelegte (vgl. § 147 Abs. 1 Satz 1 VwGO) und innerhalb der maßgeblichen einmonatigen Frist (§ 146 Abs. 4 Satz 1 VwGO) in einer den Darlegungsanforderungen (§ 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO) entsprechenden Weise begründete - Beschwerde der Antragsgegnerin gegen den Beschluss vom 26. Juli 2023, mit dem das Verwaltungsgericht eine aufschiebende Wirkung des Widerspruches der Antragstellerin gegen ihre Abberufung als Gemeinschaftsvorsitzende wiederhergestellt hat, ist erfolgreich. 1. Das Beschwerdevorbringen der Antragsgegnerin - dieses ist Gegenstand der Prüfung im Beschwerdeverfahren (§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO) - zeigt eine Fehlerhaftigkeit des angegriffenen Beschlusses des Verwaltungsgerichts auf. Das Verwaltungsgericht hat zu Unrecht dem Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO stattgegeben. Der Antrag ist mangels eines dem Vollzug zugänglichen Verwaltungsakts bereits nicht statthaft (dazu a.). Einstweiliger Rechtsschutz gegen die Abberufung kommt nur im Wege des Antrages auf Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 123 Abs. 1 VwGO in Betracht. Dessen Voraussetzungen sind nicht in erfüllt (dazu b.). a. Das Verwaltungsgericht geht unzutreffend davon aus, dass die vom stellvertretenden Gemeinschaftsvorsitzenden unterzeichnete Mitteilung vom 18. April 2023 eine als Verwaltungsakt zu qualifizierende Regelung zur Abberufung der Antragstellerin vom Amt der Gemeinschaftsvorsitzenden enthält und einem dagegen eingelegten Rechtsmittel des Widerspruchs bzw. Klage eine - vom Gericht nach § 80 Abs. 5 VwGO ggf. wieder herzustellende - aufschiebende Wirkung zukommen kann. Dies trifft für die hier letztlich angegriffene Abberufungsentscheidung, die hier verbindlich mit der Abwahl durch die Gemeinschaftsversammlung getroffen wurde, indes nicht zu. Sie ist nach ihrem Rechtscharakter kein Verwaltungsakt. Eine ausdrückliche Rechtsgrundlage für die Abberufung des Vorsitzenden einer Verwaltungsgemeinschaft enthält die Thüringer Kommunalordnung (ThürKO) nicht. Wie der 2. Senat bereits entschieden hat, zeigt eine Gesamtschau der kommunalrechtlichen Vorschriften auch ohne eine ausdrückliche Regelung, dass der Gesetzgeber eine unwiderrufliche Bindung einer Körperschaft an ihren Vorsitzenden, an dessen Vertreter oder an die Vorsitzenden, Vertreter oder Mitglieder von Teilorganen nicht gewollt hat (Thüringer OVG, Urteil vom 22. April 2010 - 2 KO 568/09 - juris Rn. 54). Über die Verweisungsvorschriften der §§ 52 Abs. 2 ThürKO, 23 Abs. 1 Satz 1 ThürKGG sind für die Abwahl der Verwaltungsspitze der Verwaltungsgemeinschaft - also des Gemeinschaftsvorsitzenden und seines Stellvertreters - die Regelungen über die Abwahl der hauptamtlichen und ehrenamtlichen Beigeordneten entsprechend anzuwenden. Die Abwahl des Gemeinschaftsvorsitzenden richtet sich damit nach der Regelung über die Abwahl des hauptamtlichen Beigeordneten gemäß § 32 Abs. 6 ThürKO (Thüringer OVG, Urteil vom 22. April 2010 - 2 KO 568/09 - juris Rn. 66, 68). Über den Abwahlantrag ist nach dieser Vorschrift zweimal zu beraten; der Betroffene scheidet mit Ablauf des Tages, an dem die Abberufung zum zweiten Mal beschlossen wird, aus seinem Amt (§ 32 Abs. 6 ThürKO). Das Beamtenverhältnis auf Zeit wird infolge der wirksamen Abwahl beendet, eines weiteren Mitwirkungsaktes oder konstitutiven Umsetzungsmaßnahme bedarf es nicht (Thüringer OVG, Beschluss vom 5. Juni 2014 - 1 EO 106/14 - juris Rn. 40). Dies verkennt die Antragstellerin, soweit sie in ihrer Beschwerdeerwiderung die Abwahlentscheidung mit der rein beamtenrechtlich zu beurteilenden Entlassung aus dem Dienstverhältnis vergleicht. Ein Antrag auf Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes nach § 80 Abs. 5 VwGO kommt nicht in Betracht. So wie die (kommunal-)politische Wahlentscheidung nicht als Verwaltungsakt zu qualifizieren ist, entzieht sich auch die Abwahl als actus contrarius dieser Einordnung (Hessischer VGH, Urteil vom 4. Januar 1989 - 6 UE 469/87 - juris Rn. 45). Die vom Verwaltungsgericht aufgeworfene Frage nach der Organzuständigkeit für die Anordnung der sofortigen Vollziehbarkeit der Abberufung kann dahinstehen. Den vom Verwaltungsgericht formulierten Zweifeln, ob die Abberufung des Vorsitzenden der Verwaltungsgemeinschaft verfassungskonform auf die Vorschrift des § 32 Abs. 6 ThürKO gestützt werden kann, braucht der Senat ebenfalls nicht nachzugehen, da diese Erwägungen lediglich zusätzlich und nicht entscheidungstragend angestellt worden sind. b. Da der Antragstellerin der Weg zur Erlangung einstweiligen Rechtsschutzes nach § 80 Abs. 5 VwGO nicht offen steht, legt der Senat ihr Begehren gemäß § 88 VwGO als Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 123 Abs. 1 VwGO mit dem Ziel, die Rechtswidrigkeit der Abwahlentscheidung festzustellen, aus. Das Gericht kann auf Antrag nicht nur eine einstweilige Anordnung treffen, wenn in Bezug auf den Streitgegenstand die Gefahr besteht, dass durch eine Veränderung des bestehenden Zustands die Verwirklichung eines Rechts des Antragstellers vereitelt oder wesentlich erschwert werden könnte (sog. Sicherungsanordnung, § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO), oder wenn in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis eine vorläufige Regelung zur Abwendung wesentlicher Nachteile, zur Verhinderung drohender Gewalt oder aus anderen Gründen nötig erscheint (sog. Regelungsanordnung, § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO). Zur Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes kann auch der Erlass einer einstweiligen Anordnung in Gestalt einer vorläufigen Feststellung des in der Hauptsache sachlich Begehrten geboten sein (Thüringer OVG, Beschluss vom 5. Juni 2014 - 1 EO 106/14 - juris Rn. 39). Der dergestalt statthafte und auch ansonsten zulässige Antrag ist jedoch unbegründet. Der Erlass einer einstweiligen Anordnung setzt voraus, dass sowohl Anordnungsanspruch als auch Anordnungsgrund glaubhaft gemacht werden (§ 123 Abs. 3 VwGO i. V. m. § 920 Abs. 2 ZPO). Im vorliegenden Fall hat die Antragstellerin jedenfalls einen Anordnungsanspruch nicht glaubhaft gemacht. Es ergeben sich keine Anhaltspunkte dafür, dass die Abwahl der Antragstellerin als Vorsitzende der Antragsgegnerin den gesetzlichen Anforderungen nicht genügt hat. Insofern ist zunächst festzuhalten, dass die Überprüfung der in entsprechender Anwendung des § 32 Abs. 6 ThürKO durch die Antragsgegnerin getroffenen Abwahlentscheidung einer gerichtlichen Kontrolle nur eingeschränkt zugänglich ist. Einen wichtigen Grund setzt, wovon das Verwaltungsgericht zutreffen ausgegangen ist, die Abberufung nach Maßgabe des § 32 Abs. 6 ThürKO nicht voraus. Es gilt, dass der Gemeinschaftsversammlung bei der Abwahl ein weiter kommunalpolitischer Entscheidungsspielraum zusteht. Jedes Mitglied der Gemeinschaftsversammlung muss aufgrund der ihm bekannten Tatsachen für sich beurteilen, ob der Verwaltungsgemeinschaftsvorsitzende sein Amt weiter zum Wohl der Verwaltungsgemeinschaft ausüben kann und deshalb das ihm durch die Wahl ausgesprochene Vertrauen fortbesteht. Die dieser höchstpersönlichen Einschätzung zu Grunde liegenden Motive, die den einzelnen Vertreter der Gemeinschaftsversammlung ggf. dazu bestimmen, sich für eine Abwahl zu entscheiden, entziehen sich der rechtlichen Qualifizierung und Kategorisierung, weil sie im kommunalpolitischen Raum wurzeln. Andernfalls würde das Gericht seine eigenen Vorstellungen von der kommunalpolitischen Realität an die Stelle des mehrheitlichen Willens der Gemeinschaftsversammlung setzen. Infolgedessen erstreckt sich die gerichtliche Überprüfung der Abberufungsentscheidung darauf, ob sich mit der Abberufung verfassungswidrige oder sonstige mit dem Gesetz nicht zu vereinbarende Zwecke verbinden. Es muss sich dabei um einen erkennbaren Missbrauch handeln, weil andernfalls auch insofern der kommunalpolitische Wille zu sehr eingeengt würde (vgl. Thüringer OVG, Urteil vom 22. April 2010 - 2 KO 568/09 - juris Rn. 73 m. w. N.). Dass diese Voraussetzungen hier vorliegen, hat bereits das Verwaltungsgericht im Ergebnis verneint. Aus der von der Antragstellerin unter Vorlage einer eidesstattlichen Versicherung vom 28. Juni 2023 vertretenen Auffassung, dass ein der Abberufung zugrundeliegender Vertrauensverlust nicht plausibel sei, folgt die Annahme eines Missbrauchs der Entscheidungsbefugnis der Antragsgegnerin nicht. Die Überprüfung der Frage, ob ein Vertrauensverlust in einem Maß eingetreten ist, das eine Abberufung rechtfertigen kann, ist hier nach den oben genannten Grundsätzen nicht Aufgabe des Gerichts. Auch der Vortrag der Antragstellerin, dass ihre Abberufung die Arbeitsfähigkeit der Verwaltungsgemeinschaft in nicht zu vertretender Weise beeinträchtige, stellt die Rechtmäßigkeit der angegriffenen Entscheidung der Antragsgegnerin nicht in Frage. Die Abwägung, ob die Abberufung auch in Ansehung des daraus folgenden personellen u. ggf. auch finanziellen Aufwandes für die Verwaltungsgemeinschaft gleichwohl geboten ist, hat die Antragsgegnerin zu treffen. Dass sie dabei im vorliegenden Fall den ihr kommunal- bzw. verfassungsrechtlich gezogenen rechtlichen Rahmen überschritten hat, ist nicht erkennbar. 2. Hat mithin die Beschwerde der Antragsgegnerin Erfolg, so hat die Antragstellerin als unterlegene Verfahrensbeteiligte die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen zu tragen (§ 154 Abs. 1 VwGO). 3. Die Festsetzung des Streitwerts für das Beschwerdeverfahren beruht auf §§ 63 Abs. 2 Satz 1, 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 6 Nr. 2 Satz 2 bis 4, 47 GKG. Zur Begründung wird auf die erstinstanzliche Streitwertfestsetzung Bezug genommen, die von den Beteiligten nicht angegriffen worden ist. Hinweis: Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 in Verbindung mit § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).