3 ZKO 46/16

Leitsatz: 1. Aufgabe der Gemeinderatsfraktion ist es, durch kollektive Vorbereitung der Willensbildung in Gruppen politisch Gleichgesinnter die Arbeit im Plenum zu straffen und zu konzentrieren.(Rn.8) 2. Die mit der Fraktionsbildung einhergehende Entscheidung über den gemeinsamen politischen Gestaltungswillen ist nach der Rechtslage im Freistaat Thüringen (§ 25 ThürKO (juris: KomO TH 2003)) nicht formal an eine Parteimitgliedschaft oder vorherige programmatische Festlegung gebunden; sie gehört zum Kernbestandteil des von § 24 Abs 1 ThürKO (juris: KomO TH 2003) gesicherten freien Mandats.(Rn.8) Der Antrag auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Meiningen vom 1. Dezember 2015 wird abgelehnt. Der Antrag auf die Bewilligung von Prozesskostenhilfe für das Zulassungsverfahren wird abgelehnt. Der Kläger hat die Kosten des Zulassungsverfahrens zu tragen. Der Streitwert wird auch für das Zulassungsverfahren auf 10.000 Euro festgesetzt. Der Antrag auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg. Die Voraussetzungen der vom Kläger mit dem maßgeblichen Begründungsschriftsatz vom 11. Februar 2016 geltend gemachten Zulassungsgründe liegen nicht vor. 1. Die Berufung ist nicht wegen ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) oder wegen tatsächlicher oder rechtlicher Schwierigkeiten der Rechtssache (§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO) zuzulassen. Der Vortrag zeigt insoweit im Sinne dieser Vorschriften weder ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des angegriffenen Urteils auf, noch gibt er Anlass auch nur zu solchen Zweifeln, die sich im Rahmen des Zulassungsverfahrens nicht klären und den Ausgang des Berufungsverfahrens als offen erscheinen ließen. Die Darlegung solcher Zweifel erfordert entsprechend der gesetzlichen Anforderung nach § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO, dass sich unmittelbar aus der Antragsbegründung sowie der angegriffenen Entscheidung selbst schlüssig die Gesichtspunkte zu ergeben haben, die ohne Aufarbeitung und Durchdringung des Prozessstoffes die Durchführung des Rechtsmittelverfahrens rechtfertigen sollen (st. Rechtsprechung des Senats, vgl. nur Beschluss vom 16. August 2005 - 3 ZKO 892/05 - m. w. N.). Nach diesen Maßgaben gelingt es dem Kläger nicht, die erstinstanzliche Entscheidung in Zweifel zu ziehen. Das Verwaltungsgericht hat seine Auffassung, dass die angegriffene Ausschusszusammensetzung nicht wegen einer mit kommunalrechtlichen Vorschriften nicht zu vereinbarenden parteiübergreifenden Fraktionsbildung rechtswidrig sei, maßgeblich auf § 25 ThürKO gestützt. Unter Hinweis auf die Gesetzgebungsmaterialien führt es aus, dass der Vorschrift hier keine Beschränkungen des Rechts der gewählten Stadträte, sich zu einer Fraktion zusammenzuschließen zu entnehmen sei. Der Einwand des Klägers, das Verwaltungsgericht habe unberücksichtigt gelassen, dass die in der Fraktion zusammengeschlossenen Stadträte äußerst unterschiedlichen politischen Lagern entstammen und es daher an dem für einen wirksamen Fraktionszusammenschluss erforderlichen gemeinsamen politischen Grundkonsens fehle, vermag die Entscheidung des Gerichts nicht in Frage zu stellen. Der Kläger verkennt bereits, dass der Wortlaut des § 25 Satz 1 ThürKO die politische Übereinstimmung der Fraktionsmitglieder nicht ausdrücklich fordert. Die Grundsätze der von ihm zitierten obergerichtlichen Rechtsprechung des OVG Nordrhein-Westfalen sind zur Bestätigung seiner Auffassung ungeeignet, da die dort geltende Regelung des § 40 der Kreisordnung NRW eine grundsätzliche politische Übereinstimmung ausdrücklich zur Voraussetzung des Zusammenschlusses macht. Dies ist nach der Rechtslage in Thüringen gerade nicht der Fall. Das Verwaltungsgericht hat vielmehr unter Bezugnahme auf die Gesetzesbegründung vom 13. Februar 2002 (LT-Drs. 3/2206) ausgeführt, dass der Thüringer Gesetzgeber ausdrücklich keine Einschränkungen hinsichtlich der Zugehörigkeit zu bestimmten Parteien oder Wählergruppen aufgestellt hat. Die Bildung einer Fraktion ist auch für solche Gruppierungen möglich, die sich erst nach der Wahl zusammengefunden haben (a. a. O.). Mit diesem tragenden Begründungsteil setzt sich der Kläger bereits nicht auseinander. Fehl geht auch sein Hinweis auf die höchstrichterliche Rechtsprechung, nach deren Grundsätzen die Bildung gemeinsamer Wahlvorschläge mehrerer Fraktionen bzw. parteiübergreifender Listenverbindungen zur Gewinnung eines rechnerischen Vorteils den verfassungsrechtlichen Grundsatz der Spiegelbildlichkeit verletzen. Der Kläger übersieht, dass diese Rechtsprechung auf den vorliegenden Fall nicht anwendbar ist. Entscheidend ist hier nicht die Frage, ob aus der zielgerichteten Kooperation zweier formell getrennter politischer Fraktionen die Missachtung im Rat bestehender Kräfteverhältnisse folgt. Hier wird der Streit darüber geführt, ob die auf den unterschiedlichen Anschauungen ihrer Mitglieder beruhende politische Heterogenität einer wirksamen Gründung der Fraktion Bündnis 90/Grüne - BfE entgegensteht. Dabei ist in den Blick zu nehmen, dass es Zweck der im Gemeinderat gebildeten Fraktionen ist, durch kollektive Vorbereitung der Willensbildung in Gruppen politisch Gleichgesinnter die Arbeit im Plenum zu straffen und zu konzentrieren (Senatsbeschluss vom 18. Februar 2019 - 3 EO 350/18 -; BVerwG, Beschluss vom 31. Mai 1979 - 7 B 77/78 -, juris, Rdn. 5, vgl. auch Rücker/Dieter/Schmidt, Kommunalverfassungsrecht Thüringen, Stand: Juli 2018, § 25 Nr. 8; Uckel/Dressel/Noll, Kommunalrecht in Thüringen, Stand: Oktober 2018, § 25 Nr. 1). Über das Bestehen dieser nicht formal an Parteimitgliedschaft und vorheriger programmatischer Festlegung gebundenen Gleichgesinntheit mit anderen Ratsmitgliedern im Vorfeld einer Fraktionsbildung im Gemeinderat zu entscheiden, ist elementarer Kernbestand des von § 24 Abs. 1 ThürKO gesicherten freien Mandats. Dazu gehört auch die freie Entscheidung des Stadtratsmitgliedes, in welcher Weise er meint, den ihm vom Wähler gegebenen Vertretungsauftrag verwirklichen zu können. Gerade auf der kommunalen Ebene ist eine programmatische, parteigebundene politische Ausrichtung kein allein geeignetes Kriterium für den gemeinsamen Gestaltungswillen, der durch die Fraktionsarbeit verwirklicht wird. Auch der Umstand, dass die aufgrund eines bestimmten Listenvorschlages gewählten Ratsmitglieder in der Lage wären eine eigene Fraktion zu bilden, schränkt das Recht aus § 25 Abs. 1 ThürKO nicht ein. Daher führt auch der Einwand des Klägers, das Gericht habe feststellen müssen, dass es einen Mindestbestand an politischer Übereinstimmung der Fraktionsmitglieder nicht gebe, nicht auf ernstliche Zweifel an der Entscheidung. Es ist nicht Aufgabe des Gerichts, die politische Überzeugung der einzelnen Mitglieder des Stadtrates zu ermitteln und im Vergleich gegenüberzustellen. Soweit, wie das Verwaltungsgericht andeutet, ein Fraktionszusammenschluss wegen Rechtsmissbräuchlichkeit angegriffen werden kann, gilt, dass vor dem Hintergrund des aufgezeigten Regelungsgehalts des § 25 ThürKO diese Grenze nur in eindeutigen Fällen des Missbrauchs dieser kommunalrechtlichen Gestaltungsmöglichkeit überschritten sein kann. Dass das Verwaltungsgericht hier diese Grenze zu Lasten des Klägers verkannt hat, legt die Antragsbegründung nicht dar. 2. Der Kläger zeigt auch keine grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache (vgl. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) auf. Grundsätzliche Bedeutung in diesem Sinne hat eine Sache dann, wenn sie eine klärungsbedürftige Frage des materiellen oder formellen Rechts aufwirft und zu erwarten ist, dass die Entscheidung im zweitinstanzlichen Verfahren dazu dienen kann, die Rechtseinheit in ihrem Bestand zu erhalten oder die Entwicklung des Rechts zu fördern (vgl. etwa BVerwG, Beschluss vom 2. Oktober 1961 - VIII B 78.61 -, BVerwGE 13, 90/91; ThürOVG, Beschluss vom 22. November 2007 - 1 ZKO 1000/06 -). Ausschlaggebend ist demnach nicht das Interesse des Einzelnen an der Entscheidung, sondern das abstrakte Interesse der Gesamtheit an der einheitlichen Entwicklung des Rechts. Die Zulassung der Berufung wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache ist nur dann gerechtfertigt, wenn zu erwarten ist, dass in der Berufungsentscheidung eine klärungsbedürftige Frage mit Verbindlichkeit über den Einzelfall hinaus in verallgemeinerungsfähiger Form beantwortet werden kann (vgl. Beschluss des Senats vom 17. Juni 1997 - 3 ZKO 217/97 - NVwZ 1998, 194). Der Kläger hält die Frage, „ob ein Zusammenschluss zweier selbst fraktionsfähiger homogener Mandatsträgermehrheiten zweier Wahlvorschläge zu einer dritten Fraktion unter dem Aspekt der Gewährleistung der Chancengleichheit der Mandatsträger zulässig ist oder aber analog dem Verbot der Listenverbindungen bei Bundestagswahlen generell unzulässig ist" für klärungsbedürftig. Damit vermag er die Darlegungsanforderungen nicht zu erfüllen. Die aufgeworfene Frage ist sowohl nach ihrer Formulierung als auch nach den weiteren Ausführungen in der Antragsschrift offensichtlich allein am Verfahren des Klägers orientiert. Dem Kläger gelingt es nicht, sie in einen verallgemeinerungsfähigen Zusammenhang zu stellen. Der Hinweis darauf, dass die Frage wegen der Zunahme einer auf die Behinderung des politischen Gegners zielenden Verrohung politischen Agierens an Bedeutung gewinnen werde, vermag eine Grundsatzbedeutung nicht darzulegen. Mit der gestellten Frage verleiht der Kläger lediglich in anderer Form seiner vom Verwaltungsgericht nicht geteilten Rechtsauffassung Ausdruck, ohne darzulegen, dass und inwiefern überhaupt ein Bedarf grundsätzlicher Klärung besteht. Des Weiteren genügt die Antragsbegründung insoweit dem Darlegungsgebot auch deswegen nicht, weil es an der unerlässlichen Auseinandersetzung mit den einschlägigen Erwägungen des Verwaltungsgerichts fehlt. Sie geht nicht auf die vom Verwaltungsgericht zur Begründung seiner Rechtsauffassung herangezogene Rechtsprechung ein. 3. Der Kläger hat schließlich auch den Zulassungsgrund der Divergenz (§ 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO) nicht hinreichend dargelegt. Eine Divergenz im Sinne dieses Zulassungsgrundes setzt voraus, dass das Verwaltungsgericht in Anwendung derselben Rechtsvorschrift mit einem seine Entscheidung tragenden Rechtssatz zu einem in der Rechtsprechung des Thüringer Oberverwaltungsgerichts, des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der Obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts aufgestellten Rechtssatz in Widerspruch tritt. Mit der Bezugnahme auf die Rechtsprechung des OVG Nordrhein-Westfalen vermag der Kläger eine Divergenz nicht darzulegen, da dieses Gericht nicht zu den nach § 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO in Frage kommenden divergenzfähigen Gerichten zählt. Der Kläger benennt im Übrigen keinen von einem divergenzfähigen Obergericht aufgestellten Rechtssatz, zu dem sich das Verwaltungsgericht mit einem eigenen - ebenfalls vom Kläger nicht herausgearbeiteten - Rechtssatz in Widerspruch gestellt hat. Die vom Kläger zitierten Ausführungen des Bundesverwaltungsgerichts betreffen gemeinsame Wahllisten mehrerer Fraktionen, nicht jedoch, wie der Kläger meint, Mindestanforderungen politischer Übereinstimmungen bei der Bildung einer einheitlichen Fraktion im Gemeinderat. Der Sache nach beanstandet der Kläger auch insoweit lediglich eine - nach seiner Auffassung - fehlerhafte Rechtsanwendung im Einzelfall. Hierfür steht die Divergenzrüge nicht zur Verfügung. 4. Der Antrag auf Prozesskostenhilfe zur Durchführung des Zulassungsverfahrens ist abzulehnen. Die Voraussetzung für die Bewilligung von Prozesskostenhilfe, die hinreichende Erfolgsaussicht der beabsichtigten Rechtsverfolgung im Sinne des § 166 Abs. 1 Satz 1 VwGO i. V. m. § 114 Satz 1 ZPO (entsprechend), liegt nicht vor. 5. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. 6. Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 63 Abs. 2; 52 Abs. 1 und 2; 47 GKG.