4 K 4243/20

Leitsatz: 1. Der Gemeinderat ist eine Volksvertretung im Sinne des Art. 17 GG.(Rn.27) 2. Das von der Gemeinde einzurichtende Beteiligungsverfahren nach § 41 GemO (juris: GemO BW) – hier der Schülerrat der Beklagten – ist weder Volksvertretung noch zuständige Stelle im Sinne des Art. 17 GG.(Rn.30) (Rn.32) Die Klage wird abgewiesen. Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens. Die Berufung wird zugelassen. Die Klage bleibt ohne Erfolg. Der Kläger hat keinen Anspruch auf Weiterleitung seiner Petitionen an den Schülerrat. I. Die Klage ist zwar zulässig. Da der hier geltend gemachte Anspruch auf Weiterleitung nicht den Erlass eines Verwaltungsakts zum Gegenstand hat, sondern die Klage auf die Vornahme einer tatsächlichen Handlung abzielt, ist die Leistungsklage die statthafte Klageart (§ 43 Abs. 2 Satz 1, § 113 Abs. 4 VwGO). Der Kläger ist auch aktivlegitimiert, nachdem die B. R. nicht rechtsfähig ist und die Petitionen daher im Namen aller Mitglieder erhoben worden ist. Das Stellen einer Petition gemeinsam mit anderen sieht bereits der Wortlaut des Art. 17 GG explizit vor. II. Die Klage ist jedoch nicht begründet. Für das vorliegende Begehren des Klägers kommt als Anspruchsgrundlage allein Art. 17 GG in Betracht, nachdem der Beklagtenvertreter in der mündlichen Verhandlung mitgeteilt hat, dass eine Verwaltungspraxis nicht besteht, aufgrund derer Schreiben dem Schülerrat zugeleitet würden. Danach hat jedermann das Recht, sich einzeln oder in Gemeinschaft mit anderen schriftlich mit Bitten oder Beschwerden an die zuständigen Stellen und an die Volksvertretung zu wenden.Liegt eine Petition i.S.v. Art. 17 GG an eine zuständige Stelle oder eine Volksvertretung vor, so ist diese verpflichtet, die Petition entgegenzunehmen, zur Kenntnis zu nehmen, sachlich zu prüfen und zu bescheiden. Der Petent hat insoweit einen gerichtlich durchsetzbaren Anspruch (st. Rspr., vgl. nur BVerwG, Urteil vom 15. März 2017 - 6 C 16.16 -. juris Rn. 7 ff.). Im Fall des Klägers sind jedoch die Voraussetzungen für einen solchen Anspruch nicht gegeben. 1. Das Begehren des Klägers ist vorliegend noch nicht erfüllt worden, da es nicht allein ausreichend ist, dass der Oberbürgermeister als Vorsitzender des Schülerrats (§ 1 der Geschäftsordnung des Schülerrats der Beklagten) Kenntnis von den Petitionen des Klägers erlangt hat und damit die Petitionen dem Schülerrat schon zugegangen sind, eine Weiterleitung also entbehrlich wäre. Wendet sich der Petent an eine zuständige Stelle oder eine Volksvertretung i.S.v. Art. 17 GG, die aus mehreren, zur gemeinsamen Entscheidung berufenen Mitgliedern besteht und die keinen Ausschuss zur Behandlung von Petitionen gebildet hat, besteht grundsätzlich ein Anspruch des Petenten auf Weiterleitung seiner Petition an alle Mitglieder der zuständigen Stelle oder der Volksvertretung. Denn die nach Art. 17 GG geschuldete Prüfung und Verbescheidung einer an ein solches Gremium gerichteten Petition setzt voraus, dass alle Mitglieder des Gremiums – um eine Prüfung und Verbescheidung vornehmen zu können – die Petition kennen, diese ihnen also jeweils zugeleitet worden ist (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 27. November 2018 - 1 S 2712/17 -, juris Rn. 45). 2. Auch handelt es sich bei den beiden Schreiben entgegen der Ansicht der Beklagten um Petitionen i.S.v. Art. 17 GG. Das Gesetz verwendet den Begriff der Petition nicht, sondern unterscheidet in Bitten und Beschwerden. Unter Bitten sind Forderungen und Vorschläge zu verstehen, die auf ein Handeln oder Unterlassen von staatlichen Organen, Behörden und sonstigen Einrichtungen, die öffentliche Aufgaben wahrnehmen, gerichtet sind. Beschwerden sind Beanstandungen, die sich gegen ein Handeln oder Unterlassen dieser Stellen wenden. Gegenstand einer Petition kann eine Eingabe in eigener Sache, für andere oder im allgemeinen Interesse sein (BVerwG, Urteil vom 6. Mai 2020 - 8 C 12.19 -, juris Rn. 14). Beiden ist gemeinsam, dass sie das Begehren eines künftigen Tuns oder Unterlassens enthalten (Brocker, in: BeckOK GG, 49. Ed. 15. November 2021, GG Art. 17 Rn. 6 m.w.N.). Entscheidend ist also, dass der Petent dem Adressaten der Petition ein Anliegen vorträgt: ein Verlangen, eine Forderung, einen – konkreten – Antrag (Klein/Schwarz, in: Dürig/Herzog/Scholz, 95. EL Juli 2021, GG Art. 17 Rn. 44). Damit unterfallen bloße Mitteilungen, Belehrungen und Vorwürfe oder auch Anerkennungen, also Eingaben, die bloße Hinweise enthalten oder Ansichten äußern, ohne dass ein konkretes Begehren erkennbar ist, nicht dem Schutzbereich des Art. 17 GG. Gleiches gilt für die Stimmabgabe bei Wahlen und Abstimmungen und die Teilnahme an Volksbefragungen. Da Petitionen ferner jenseits formaler Verwaltungs-, Rechtsbehelfs- und Gerichtsverfahren angesiedelt sind, folgt daraus im Umkehrschluss, dass förmliche Rechtsbehelfe in Verwaltungs- und Gerichtsverfahren keine Petitionen darstellen. Das Petitionsrecht ist namentlich nicht Teil des durch die Gerichte gewährleisteten Rechtsschutzsystems (Brocker, in: BeckOK GG, 49. Ed. 15. November 2021, GG Art. 17 Rn. 7). Auch bloße Auskunftsbegehren unterfallen nicht dem Schutzbereich des Art. 17 GG (Brocker, in: BeckOK GG, 49. Ed. 15. November 2021, GG Art. 17 Rn. 9). Der Begriff der Petition – als Oberbegriff zu „Bitten“ und „Beschwerden“ – ist weit zu verstehen, „Petition ist jeder, gleich wie genannte, formlose Antrag an ein (unmittelbar oder mittelbar) staatliches Organ, etwas Bestimmtes zu tun oder zu unterlassen“ (zu dem Vorstehenden auch Klein/Schwarz, in: Dürig/Herzog/Scholz, 95. EL Juli 2021, GG Art. 17 Rn. 44). Gemessen hieran erfüllen beide Begehren des Klägers den Begriff der Bitte. Er „bittet“ jeweils darum, dass der Schülerrat sich ein bestimmtes Meinungsbild erarbeitet und fordert damit ein Tun des von ihm adressierten Gremiums. Diesem Charakter als Bitte steht auch nicht der beeinflussende Charakter der Formulierung, die zugleich auch die eigene Meinung des Klägers wiedergibt, entgegen. Denn sowohl der Versuch, ein gewisses Ergebnis herbeizuführen, als auch die beinhaltende Meinungswiedergabe lassen das von dem Kläger geforderte Handeln des Schülerrats – Erstellung eines Meinungsbilds – nicht entfallen. Es handelt sich gerade nicht um eine bloße Wiedergabe der eigenen Meinung des Klägers, sondern geht durch das Verlangen nach einer Meinungsbildung darüber hinaus. Eine entsprechende weite Auslegung gebietet der leistungsrechtliche Charakter des Grundrechts, da es dessen wesentlicher Gehalt ist, jedermann freien Zugang zum Staat, d.h. allen seinen zuständigen Stellen und den Volksvertretungen zu gewähren (Klein/Schwarz, in: Dürig/Herzog/Scholz, 95. EL Juli 2021, GG Art. 17 Rn. 45). Zudem enthält der Wortlaut des Art. 17 GG keine weitergehende Voraussetzung und wird der weit eröffnete Schutzbereich des Grundrechts dadurch relativiert, dass ein (einklagbarer) Anspruch auf eine bestimmte inhaltliche Entscheidung nicht existiert (vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 15. Mai 1992 - 1 BvR 1553/90 -, juris Rn. 18). 3. Allerdings handelt es sich bei dem Schülerrat weder um eine Volksvertretung noch um eine zuständige Stelle. a. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist der Kreisrat eine Volksvertretung. Das Bundesverwaltungsgericht hat hierzu ausgeführt (BVerwG, Urteil vom 6. Mai 2020 - 8 C 12.19 -, juris Rn. 16): „Das folgt aus dem systematischen Zusammenhang mit Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG, der ungeachtet der Ausweitung des Kommunalwahlrechts in Satz 3 der Vorschrift weiter von einer Vertretung des Volks in den Gemeinden und Kreisen spricht. Bestätigt wird es durch den Sinn und Zweck des Art. 17 GG und dessen Unterscheidung zwischen Volksvertretungen und zuständigen Stellen. Art. 17 GG gewährleistet jedermann einen freien und ungehinderten Zugang zum Staat (Klein, in: Maunz/Dürig, GG, Stand Februar 2020, Art. 17 Rn. 43, 80 ff.). Mit dem Recht, Petitionen an die Volksvertretung zu richten, schreibt er das traditionelle Recht der Petition an den Souverän unter demokratischen Vorzeichen als Grundrecht auf ungehinderten Zugang zum Repräsentationsorgan der jeweiligen Gebietskörperschaft fort. Auf die Frage, ob die Gebietskörperschaft als Staat oder als Kommune verfasst ist, kommt es für den Begriff der Volksvertretung im Sinne des Art. 17 GG ebenso wenig an wie auf die Frage, wer an Wahlen zum kommunalen Vertretungsorgan teilnehmen darf.“ Diese Überlegungen sind auf den Gemeinderat übertragbar, der eine entsprechende Ausgestaltung auf Gemeindeebene darstellt und eines der (Repräsentations-)Organe der Gemeinde ist, § 23 GemO. b. Unabhängig hiervon ist der Schülerrat ein unselbstständiger Teil des Gemeinderats und kann deswegen nicht Volksvertretung sein. Dies ergibt sich bereits aus der oben dargestellten Auslegung des Begriffs der Volksvertretung, wonach es zwar unschädlich ist, dass die Mitglieder nicht direkt in den Schülerrat gewählt werden (§ 1 Abs. 4 und 5 der Geschäftsordnung des Schülerrats der Beklagten). Jedoch kommt es darauf an, dass das angegangene Gremium „Repräsentationsorgan“ der Gebietskörperschaft ist und damit auch Kompetenzen nach außen hin wahrnehmen kann. Anders als der Gemeinderat hat der Schülerrat nach der Konzeption des § 41a GemO indes keinerlei Entscheidungskompetenz und kann daher eine Vertretung des Volkes nicht wahrnehmen. Ihm steht lediglich die Möglichkeit der Beteiligung in gewissen Themenbereich zu, § 41a Abs. 1 Satz 1 GemO. Die Organe der Gemeinde sind abschließend im 1. Abschnitt der Gemeindeordnung in § 23 geregelt. Hiernach sind allein der Gemeinderat und der Bürgermeister Organe der Gemeinde. Etwas anderes folgt nicht daraus, dass dem Schülerrat ein Budget zugewiesen ist. Denn allein die Zurverfügungstellung finanzieller Mittel setzt den Schülerrat nicht dazu in die Lage, über die ihm in § 41a GemO zugewiesene interne Rolle hinweg außenwirksam aufzutreten. c. Der Schülerrat ist auch nicht zuständige Stelle im Sinne des Art. 17 GG, da kein Auftreten nach außen erfolgt. Zuständige Stellen sind sämtliche Behörden und öffentlich-rechtliche Einrichtungen, und zwar grundsätzlich ohne Rücksicht auf ihre Rechtsform, die nicht „Volksvertretungen“ sind. Erfasst sind damit grundsätzlich alle Organe deutscher öffentlicher Gewalt, d.h. alle Behörden des Bundes und der Länder sowie die mittelbare Selbstverwaltung: öffentlich-rechtliche Körperschaften (also auch die Kommunen), öffentlich-rechtliche Anstalten (also auch die Rundfunkanstalten) und öffentlich-rechtliche Stiftungen. Erfasst ist unmittelbare und mittelbare Staatsverwaltung gleichermaßen (Brocker, in: BeckOK GG, 49. Ed. 15. November 2021, GG Art. 17 Rn. 17 m.w.N.; Wolff, in: Hömig/Wolff, GG, 13. Aufl. 2022, GG Art. 17 Rn. 5; Pagenkopf, in: Sachs, 9. Aufl. 2021, GG Art. 17 Rn. 10). Maßgeblich ist hierbei, ob die angerufene zuständige Stelle mit der Wahrnehmung staatlicher Aufgaben betraut ist (Langenfeld, in: Isensee/Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, 3. Aufl. 2005, § 39 Rn. 38). Gemein ist all diesen Stellen, dass sie ein gewisses Maß an Selbstständigkeit innehaben und sie kraft ihrer rechtlichen Stellung wirksam nach außen auftreten bzw. auch handeln. An dieser Voraussetzung mangelt es dem Schülerrat indes (siehe hierzu bereits oben unter b.). Er ist nicht mit der Wahrnehmung staatlicher oder kommunaler Aufgaben betraut. Dieses Ergebnis widerspricht auch nicht dem Zweck bzw. der leistungsrechtlichen Dimension des Petitionsgrundrechts aus Art. 17 GG. Seinem Inhalt nach eröffnet Art. 17 GG die Möglichkeit, menschliche Sorgen und Nöte auch außerhalb förmlicher Verwaltungs-, Rechtsbehelfs- und Gerichtsverfahren, gegebenenfalls auch nach deren bestands- oder rechtskräftigem Abschluss, z.B. durch Dienst- und Fachaufsichtsbeschwerden oder Gegenvorstellungen, zur Kenntnis staatlicher Stellen zu bringen. Als soziales Frühwarnsystem dient das Grundrecht der Rückkoppelung von Parlamenten, Regierungen und Verwaltungen zu den Bedürfnissen und Problemlagen der Bürger und deren Teilhabe an der politischen Willensbildung (Wolff, in: Hömig/Wolff, GG, 13. Aufl. 2022, GG Art. 17 Rn. 2). Es handelt sich in der Sache letztlich um eine an die zuständige staatliche Stelle gerichtete „Anregung zur Selbstkontrolle“ (Brocker, in: BeckOK GG, 49. Ed. 15. November 2021, GG Art. 17 Rn. 6). Ausgehend hiervon kann eine solche Selbstkontrolle der Schülerrat nicht leisten, da er sein Handeln im Hinblick auf seine Wirkung nach außen nicht hinterfragen muss und zu reflektieren hat, weil er gegenüber dem einzelnen Bürger nicht in Erscheinung tritt. Er wird lediglich im kommunalinternen Verfahren beteiligt (siehe hierzu vorliegend § 30a der Geschäftsordnung des Gemeinderats der Beklagten) und kann daher zudem dem Bedürfnis des Einzelnen an der politischen Teilhabe nicht in dem von Art. 17 GG vorausgesetzten Maß Rechnung tragen. d. Ein Anspruch des Klägers auf Weiterleitung an den Schülerrat würde aber selbst dann nicht bestehen, wenn es sich bei dem Schülerrat grundsätzlich um eine zuständige Stelle handelte. Denn für die hier vorgebrachten Begehren fehlt es dem Schülerrat an der Zuständigkeit. Für die Unterscheidung zwischen Volksvertretungen und zuständigen Stellen im Sinne des Art. 17 GG ist – auch auf kommunaler Ebene – entscheidend, dass Letztere nur im Rahmen ihrer jeweiligen sachlichen, örtlichen und instanziellen Zuständigkeit tätig werden können, während die Vertretungen sich mit allen Themen im Rahmen der Verbandskompetenz ihrer Gebietskörperschaft befassen dürfen (BVerwG, Urteil vom 6. Mai 2020 - 8 C 12.19 -, juris Rn. 16). Die Kompetenz für die Ausgestaltung des staatlichen Schulunterrichts, also auch des hier in Bezug genommen Sportunterrichts (vgl. § 32 SchG), obliegt ebenso wie die Festlegung einer Frauenquote (vgl. § 49 GemO) dem Landesgesetzgeber. III. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Das Gericht macht vom Ermessen über die Entscheidung, das Urteil gemäß § 167 Abs. 2 VwGO für vorläufig vollstreckbar zu erklären, keinen Gebrauch. Die Berufung ist aufgrund der grundsätzlichen Bedeutung der Frage, ob eine nach § 41a GemO eingerichtete Jugendvertretung Adressat einer Petition sein kann, zuzulassen, § 124a Abs. 1 Satz 1, § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO. Der Kläger begehrt die Weiterleitung zweier von ihm eingereichter Petitionen an den Schülerrat der Beklagten. Der Kläger ist 2. Vorsitzender der „B. R.“. Mit Schreiben vom 13. Februar 2020 richtete die „B. R.“ ein mit „Petition an den Ravensburger Schülerrat“ überschriebenes Schreiben an den Oberbürgermeister der Beklagten als Vorsitzenden des Schülerrats. In diesem Schreiben wurde im Wesentlichen ausgeführt, dass der Kläger im Namen der Bürgergruppe zwei Petitionen an den Schülerrat der Beklagten richten wolle. Die erste Petition lautete: „Ich bitte darum, dass der Schülerrat ein Meinungsbild darüber beschließt, ob er es aus seiner Sicht in Ordnung findet, dass die Frauenquote bei unserer obersten Stadtspitze null Prozent beträgt, oder ob es nicht aus Sicht des Schülerrats wünschenswert wäre, dass wenigstens die Stelle des Ersten Bürgermeisters durch eine Frau besetzt wird.“ Die zweite Petition beinhaltete Folgendes: „Ich bitte darum, dass der Schülerrat erklärt, ob er es diskriminierend findet, dass im Sportunterricht an städtischen Schulen Mädchen und Jungen getrennt voneinander unterrichtet werden und es Schulklassen im Sportunterricht aus reinen ‚Jungenklassen‘ gibt, zu denen die Mädchen keinen Zutritt haben, weil sie in getrennten Mädchen-Sportgruppen unterrichtet werden.“ Zwar sei der Schülerrat für diese Frage nicht zuständig, dennoch richte sich die Petition an den gesamten Schülerrat. Es handle sich um eine Behörde oder sonstige Stelle im Sinne des Art 17 GG. Zugleich ging am 13. Februar 2020 eine E-Mail bei der Stadtverwaltung ein, die u.a. den gleichen Text wie im Schreiben vom 13. Februar 2020 enthielt. Diese E-Mail wurde von der E-Mail-Adresse „xxx@xxx.de“ versandt und enthielt am Ende die Namenswiedergabe „i.A. A./W. S.“. Mit an den Kläger und an W. S. – den Sohn des Klägers – gerichtetem Antwortschreiben der Beklagten vom 18. Februar 2020 wurde ausgeführt, dass der Schülerrat keine Volksvertretung oder zuständige Stelle im Sinne des Art. 17 GG sei, sondern das von den Jugendlichen gewählte Beteiligungsverfahren nach § 41a GemO. Er habe nicht die erforderliche Exekutivkompetenz und könne daher Petitionen nicht entgegennehmen und über sie entscheiden. Den Herren stehe es frei, Fragen an den Schülerrat beim Amt für Schule, Jugend und Sport an der bekannten Adresse zu stellen. Ob und wie Fragen beantwortet würden, sei Sache des Schülerrats. In einem weiteren Schreiben der Beklagten vom 15. April 2020 an den Sohn des Klägers in anderem Zusammenhang wiederholte die Beklagte ihre Auffassung, dass der Schülerrat keine Petitionsstelle sei. Am 19. November 2020 hat der Kläger beim Verwaltungsgericht Sigmaringen Klage erhoben. Zur Begründung seiner Klage führt er im Wesentlichen aus, dass es sich bei der „B.“ um keine Rechtsperson handle, sondern um einzelne Bürger. Diesen einzelnen Bürgern gehöre der Kläger an, so dass er persönlich Absender der Petition sei. Davon gehe die Beklagte ersichtlich ebenfalls aus, wenn sie das Schreiben vom 18. Februar 2020 an die „Herren A. und W. Schneider“ richte. Im Text werde diese Anrede wiederholt. Die geäußerte Rechtsauffassung der Beklagten sei verfehlt. Bei der Jugendvertretung Ravensburg (Schülerrat) handle es sich um eine petitionsfähige Stelle. Sie finde ihre rechtliche Verankerung in § 41a GemO und könne bei allen jugendrelevanten Angelegenheiten, die in der Zuständigkeit der Gemeinde lägen, mitwirken. Die Beklagte müsse die Jugendvertretung bei Planungen und Vorhaben, die die Interessen der Jugendlichen berührten, angemessen beteiligen. Dem Schülerrat stehe im Gemeinderat ein Rede-, Anhörungs- und Antragsrecht in Jugendangelegenheiten zu. Die Beklagte wolle durch ihr Verhalten die Jugendvertretung entmündigen, werte diese bedenklich ab und verstoße auch gegen § 41a GemO. Aber auch inhaltlich handle es sich um eine Petition. Es werde darum gebeten, dass sich das Gremium mit den zwei Themen auseinandersetze. Zugleich sei darin die Beschwerde enthalten, dass das weibliche Geschlecht unter den Bürgermeistern nicht vertreten und die Gestaltung des Sportunterrichts diskriminierend sei. Würden von der Jugendvertretung hierzu Beschlüsse gefasst, könne davon ausgegangen werden, dass sich die Beklagte beeindrucken lasse und Veränderungen damit einhergingen. Der Kläger beantragt, die Beklagte zu verurteilen, seine beiden Petitionen vom 13. Februar 2020 der Jugendvertretung Ravensburg (Schülerrat) zur Bescheidung vorzulegen. Die Beklagte beantragt, die Klage abzuweisen. Zur Begründung führt sie im Wesentlichen aus, dass die Klage bereits unzulässig sei, da der Kläger nicht Absender der Petitionen gewesen sei, sondern die „B. R.“. Der Schülerrat sei im Verhältnis zum Gemeinderat als Beirat bzw. als Gruppe sachkundiger Bürger einzuordnen und jedenfalls keine Volksvertretung. Es sei früher umstritten gewesen, ob der Gemeinderat eine Volksvertretung im Sinne des Art. 17 GG sei, da der Gemeinderat jedenfalls nach herkömmlichem Verständnis kein Parlament sei. Zwar werde in der Rechtsprechung inzwischen zu Recht die Auffassung vertreten, dass der Gemeinderat Volksvertretung im Sinne des Art. 17 GG sei, indes führe dies nicht dazu, dass jeder Gemeinderatsausschuss oder gar ein Beirat ebenfalls als Volksvertretung anzusehen sei. Adressat einer Petition sei immer das Gesamtgremium der Volksvertretung. Der Schülerrat sei auch nicht zuständige Stelle im Sinne des Art. 17 GG, denn zuständige Stelle könne immer nur eine Stelle mit Entscheidungsbefugnis sein. Eine solche Kompetenz habe der Schülerrat nicht. Zudem fehlte es ihm an der instanziellen Kompetenz, denn die Gemeinde sei für die Anliegen des Klägers nicht zuständig und mithin auch nicht der Schülerrat (§ 41a GemO). Die Durchführung des Turnunterrichts sei Sache der Schule und damit des Landes, die Frage der Frauenquote bei der Bestellung von Bürgermeistern sei ebenfalls Ländersache. Ein Weiterleitungsanspruch an die zuständige Stelle sei zwar zu bejahen, vorliegend ergäbe eine solche Weiterleitung indes keinen Sinn, denn der Kläger wünsche ausdrücklich eine Befassung des Schülerrats mit diesen Themen. Darüber hinaus sei nur die Befassung streitgegenständlich, nicht auch die Weiterleitung. Letztlich handle es sich auch inhaltlich um keine Petition. Eine Petition sei eine Bitte oder Beschwerde, welche hier nicht formuliert werde. Der Kläger wolle lediglich suggestiv eine Meinung einholen. Dem Gericht liegt die Behördenakte vor. Wegen der weiteren Einzelheiten wird hierauf sowie auf die Gerichtsakte Bezug genommen.