1 B 28/25

Die aufschiebende Wirkung der Klage (-erweiterung) der Antragstellerin vom 22. Mai 2025 (1 A 49/25) gegen Ziffer 2 des Bescheids des Antragsgegners vom 7. März 2025 (Androhung weiteres Zwangsgeld i. H. v. 1.000,- €) in Gestalt des Widerspruchbescheides vom 20. Mai 2025 und des Widerspruchs vom 6. Mai 2025 gegen den Bescheid des Antragsgegners vom 22. April 2025 (Androhung weiteres Zwangsgeld i. H. v. 5.000,- € sowie Zwangsgeldfestsetzung i. H. v. 1.000,- €) wird angeordnet. Der Antragsgegner trägt die Kosten des Verfahrens. Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 1.000,- € festgesetzt. I. Die Antragstellerin begehrt die Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihrer Klage bzw. ihres Widerspruchs gegen zwei Zwangsgeldandrohung sowie eine Zwangsgeldfestsetzung. Die Antragstellerin ist Mutter des am 29. April 2017 geborenen Kindes Jonas A., das die X-Schule A-Stadt besucht. Nachdem die Antragstellerin bei der Schule keinen Nachweis über einen ausreichenden Impfschutz gegen Masern, eine Immunität oder eine Kontraindikation gegen eine Impfung vorgelegte, wurde sie vom Gesundheitsamt mit Schreiben vom 12. Januar 2024 dazu aufgefordert. Mit Ordnungsverfügung des Antragsgegners vom 8. Oktober 2024 wurde ihr zur Vorlage eines der genannten Nachweise eine Frist bis zum 28. Oktober 2024 gesetzt. Gleichzeitig wurde ihr ein Zwangsgeld in Höhe von 500,- € angedroht. Für den näheren Inhalt des Bescheides wird auf Bl. 45 ff. des Verwaltungsvorgangs des Antragsgegners Bezug genommen. Hiergegen legte die Antragstellerin mit Schreiben vom 7. November 2024 Widerspruch ein. Laut Gesetz gebe es keine Impfpflicht. Das Kind der Antragstellerin sei nicht geimpft und sie wolle es auch nicht impfen lassen. Sie könne daher keinen Nachweis vorlegen. Eine „Impfpflicht unter Androhung von Zwang“ sei abzulehnen. Außerdem sei die im Bescheid gesetzte Frist bis zum 28. Oktober 2024 zu kurz und damit ermessensfehlerhaft gewesen. Diese Frist hätte die Antragstellerin nicht erfüllen können, weil für eine vollständige Immunisierung zwei Impfungen im Abstand von mindestens vier Wochen erforderlich seien. Mit Widerspruchsbescheid vom 4. März 2025 wies der Antragsgegner den Widerspruch mit der Maßgabe zurück, dass innerhalb der Frist auch ein Nachweis über die erste Impfung vorgelegt werden kann. Die Antragstellerin erhob beim Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgericht Klage gegen die Zwangsgeldandrohung im Bescheid vom 8. Oktober 2024 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 4. März 2025. Das gerichtliche Verfahren wird insoweit unter dem Aktenzeichen 1 A 49/25 geführt. Mit weiterem Bescheid vom 7. März 2025 setzte der Antragsgegner ein Zwangsgeld in Höhe von 500,- € fest (Ziffer 1) und drohte ein weiteres Zwangsgeld in Höhe von 1.000,- € an (Ziffer 2). Hiergegen erhob die Antragstellerin mit Schreiben vom 28. März 2025 Widerspruch. Das Zwangsgeld zahlte die Antragstellerin zwischenzeitlich. Den Widerspruch der Antragstellerin vom 28. März 2025 wies die Widerspruchsstelle mit Bescheid vom 20. Mai 2025 zurück (Bl. 83 ff. d. A.). Am 22. Mai 2025 erhob die Antragstellerin im Wege der Klagerweiterung im Verfahren 1 A 49/25 Klage gegen die Zwangsgeldfestsetzung und weitere Zwangsgeldandrohung im Bescheid des Beklagten vom 7. März 2025 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 20. Mai 2025. Mit Bescheid vom 22. April 2025 setzte der Antragsgegner das weitere Zwangsgeld von 1.000,- € fest und drohte ein drittes Zwangsgeld in Höhe von 5.000,- € an. Auch gegen diesen Bescheid legte die Antragstellerin mit Schreiben vom 6. Mai 2025 Widerspruch ein, über den noch nicht entschieden ist. Am 19. Juni 2025 hat die Antragstellerin einen Antrag im einstweiligen Rechtschutzverfahren beim Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgericht gestellt. Diesen begründet sie u. a. damit, dass sie Wohngeld beziehe und finanziell nicht in der Lage sei, Zwangsgelder in der bereits festgesetzten und erst recht nicht in der jetzt angedrohten Höhe zu bezahlen. Rechtswidrig sei zudem, dass der Antragsgegner eine „Diagnose“ im ärztlichen Zeugnis fordere, obwohl der Begriff der Kontraindikation lediglich eine prognostische Risikoabschätzung beinhalte und gerade keine bereits vorliegende „Diagnose“ voraussetze. Der Antragsgegner habe darüber hinaus bei seiner Vollstreckungsentscheidung zur Nachweisvorlageaufforderung gemäß § 20 Abs. 12 Satz 1 IfSG nicht berücksichtigt, dass es keine Impfpflicht gebe. Hierauf laufe das Handeln des Antragsgegners jedoch hinaus. Ebenfalls sei im Bescheid vom 7. März 2025 nicht berücksichtigt worden, dass der abändernde Widerspruchsbescheid auf den 4. März 2025 datiert, somit überhaupt erst seit dem Zugang des Widerspruchsbescheids bei der Antragstellerin eine rechtmäßige Nachweisvorlageaufforderung gemäß § 20 Abs. 12 Satz 1 IfSG vorgelegen habe. Hinzu komme, dass ungeachtet bestehender Bestrebungen, die Masern-Impfquote zu erhöhen, die Infektionszahlen bzgl. Masern in letzter Zeit wieder angestiegen seien. Sollte sich diese Entwicklung fortsetzen, sei im Laufe der Zeit davon auszugehen, dass das gesetzgeberische Ziel entgegen den Prognosen nicht erreicht werden könne, § 20 IfSG mithin keine praktische Wirkung entfalte und tendenziell mehr Schaden als Nutzen anrichten würde. Hinzu komme aktuell, dass es Ärzten anhand der bekannt gewordenen Datenlage gar nicht möglich sei, eine „Kontraindikation“ noch verlässlich zu attestieren. Vorliegend habe der Ehemann der Antragstellerin und zugleich Vater des betroffenen Kindes eine Autoimmunerkrankung. Detaillierte Daten zu Impfrisiken beim Vorliegen einer solchen Erkrankung seien nicht verfügbar. Daher sei es derzeit nicht möglich, eine Risikoabwägung im Sinne einer individuellen Beurteilung der Kontraindikation vorzunehmen. Der Antragsgegner verkenne, dass der Gesundheitsschutz, den § 20 IfSG explizit anstrebe, sich auch auf Kontraindikationen beziehe, denn der Gesetzgeber habe nicht gewollt, dass individuelle Interessen dem Ziel einer Erhöhung der Impfquote untergeordnet werden müssten, so dass im Einzelfall gesundheitliche Schäden im Kollektivinteresse in Kauf genommen werden müssten. Bestätigt werde diese Überlegung dadurch, dass es lt. RKI ausreiche, wenn die Impfquote 95 % beträgt, so dass es auch zur Erreichung des Gesetzesziels gar nicht erforderlich sei, jede einzelne Person zu impfen, sondern gerade ggf. von besonderen Impfrisiken betroffene Kinder bzw. Personen von dem sog. „Herdenschutz“ profitieren sollten. Schließlich habe der Antragsgegner nur die Antragstellerin, nicht aber den ebenfalls sorgeberechtigten Vater zur Nachweisvorlage aufgefordert. Überdies sei die vom Antragsgegner im Bescheid vom 22. April 2025 gesetzte Frist medizinisch nicht erfüllbar und somit zu kurz. Die Antragstellerin beantragt wörtlich, „die aufschiebende Wirkung der Klage mit dem Az. 1 A 49/25 gegen Ziffer 2 des Bescheids vom 7. März 2025 (weitere Zwangsgeldandrohung über 1.000,- Euro) und des Widerspruchs vom 6. Mai 2025 gegen den Bescheid des Antragsgegners vom 22. April 2025 – Az. 2.50.4/40994 (Androhung weiteres Zwangsgeld 5.000,- Euro sowie Festsetzung 1.000,- Euro) anzuordnen bzw. wiederherzustellen.“ Der Antragsgegner beantragt, den Antrag abzulehnen. Zur Begründung führt er u. a. aus, dass der Eilantrag hinsichtlich des Zwangsgeldes in Höhe von 1.000,- € unzulässig sein dürfte. Denn durch die Festsetzung des Zwangsgeldes habe sich die Androhung erledigt. Im Übrigen könne die Antragstellerin mit ihren Einwänden nicht durchdringen. Die Argumentation in Bezug auf die Frage der Kontraindikation beruhe auf einem Missverständnis dessen, was unter Kontraindikation zu verstehen sei. Die Antragstellerin könne sich nicht darauf berufen, dass ihr die Vorlage des Nachweises unmöglich sei. Auch die Frist zur Umsetzung der Ordnungsverfügung sei ermessensgerecht. Auch ansonsten sei die Ermessensentscheidung über die Zwangsgeldfestsetzung und -androhung nicht zu beanstanden. II. 1. Die Kammer legt den Antrag sachdienlich dahingehend aus (vgl. § 122 Abs. 1, § 88 VwGO), dass die Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage(-erweiterung) sowie des Widerspruchs der Antragstellerin im Sinne von § 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 1 VwGO beantragt ist. Denn die Zwangsgeldfestsetzung und die Zwangsgeldandrohung in den streitgegenständlichen Bescheiden sind Vollzugsmaßnahmen in Form von anfechtbaren Verwaltungsakten gegen die Rechtsbehelfe gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO i. V. m. § 248 Abs. 1 Satz 2 LVwG SH keine aufschiebende Wirkung haben. Der ausgelegte Antrag ist zulässig (hierzu unter a.) und begründet (hierzu unter b.). a. Der Zulässigkeit des Antrags in Bezug auf die Androhung eines (weiteren) Zwangsgeldes im Bescheid vom 7. März 2025 steht insbesondere nicht entgegen, dass das mit Bescheid vom 6. Mai 2025 angedrohte Zwangsgeld festgesetzt wurde. Denn entgegen der Auffassung des Antragsgegners ist durch die Festsetzung des angedrohten Zwangsgeldes die Androhung nicht erledigt. Ein Verwaltungsakt ist erledigt, wenn er nicht mehr vollziehbar ist und auch eine Rücknahme mangels Gegenstands sinnlos geworden ist. Keine Erledigung liegt vor, wenn der angefochtene Verwaltungsakt rechtlich noch irgendeine unmittelbar belastende Wirkung für den Kläger entfaltet. Eine solche Fortwirkung kann auch darin bestehen, dass der Verwaltungsakt noch die Grundlage für einen anderen Verwaltungsakt bildet oder als Rechtsgrund und Rechtfertigung eingetretener Rechtswirkungen fortwirkt (Wolff, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 113 Rn. 247, 250). Unter Berücksichtigung der vorstehenden Darlegung ist hier nicht von einer Erledigung auszugehen, da im vorliegenden Fall die Androhung des Zwangsgeldes nach § 236 LVwG SH Voraussetzung für das später festgesetzte Zwangsgeld ist. b. Der ausgelegte Antrag ist auch begründet. Nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO kann das Gericht die aufschiebende Wirkung den Fällen des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 bis 3a VwGO auf Antrag ganz oder teilweise anordnen. Die zu treffende gerichtliche Entscheidung ergeht auf der Grundlage einer umfassenden Interessenabwägung und ist in erster Linie an den Erfolgsaussichten in der Hauptsache auszurichten. Sie fällt regelmäßig zugunsten der Behörde aus, wenn der angefochtene Verwaltungsakt offensichtlich rechtmäßig ist und ein besonderes Interesse an seiner sofortigen Vollziehung besteht oder der Sofortvollzug gesetzlich angeordnet ist. Dagegen ist dem Aussetzungsantrag stattzugeben, wenn der Verwaltungsakt offensichtlich rechtswidrig ist, da an der sofortigen Vollziehung eines solchen Verwaltungsakts kein öffentliches Interesse bestehen kann. Lässt die im Verfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO gebotene summarische Prüfung der Sach- und Rechtslage eine abschließende Beurteilung der Rechtmäßigkeit oder Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts nicht zu, so hat das Gericht eine eigenständige, von den Erfolgsaussichten unabhängige Abwägung der widerstreitenden Interessen vorzunehmen (vgl. OVG Schleswig, Beschluss vom 6. August 1991 – 4 M 109/91 –, juris Rn. 3 ff.; OVG Münster, Beschluss vom 2. März 2016 – 1 B 1375/15 –, juris Rn. 9; VG Schleswig, Beschluss vom 11. November 2021 – 11 B 104/21 –, juris Rn. 26). Hiernach überwiegt im vorliegenden Fall das Interesse der Antragstellerin an einem einstweiligen Aufschub der Vollziehung das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung der angefochtenen Verwaltungsakte. Die auf § 228, § 229 Abs. 1 Nr. 2, § 235 Abs. 1 Nr. 1, Abs. 2, § 236 und § 237 LVwG SH beruhende Androhung von weiteren Zwangsgeldern sowie die auf § 228, § 229 Abs. 1 Nr. 2, § 235 Abs. 1 Nr. 1, Abs. 2, § 236 und § 237 LVwG SH beruhende Festsetzung eines Zwangsgeldes sind offensichtlich rechtswidrig. Dabei begründet nach Auffassung der Kammer auch die in § 20 Abs. 8 ff. IfSG angelegte Durchsetzung der Impfvorgaben mittels Verwaltungsakt und der Option, Zwangsgelder anzudrohen und festzusetzen, keinen offensichtlichen Grundrechtsverstoß (vgl. dazu OVG NRW, Beschluss vom 16. Juli 2024 – 13 B 1281/23 –, juris Rn. 43, 16 ff. m. w. N.; Bay. VGH, Urteil vom 5. Dezember 2024 – 20 BV 24.1343 –, juris Rn. 23 ff. m. w. N.; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 10. Dezember 2024 – 6 A 10355/24.OVG –, juris Rn. 22 ff. m. w. N.). Allerdings muss bei schulpflichtigen Kindern berücksichtigt werden, dass nach § 20 Abs. 12 Satz 5 IfSG einer Person, die einer gesetzlichen Schulpflicht unterliegt, in Abweichung von § 20 Abs. 12 Satz 4 IfSG nicht untersagt werden kann, die dem Betrieb einer Einrichtung nach § 33 Nr. 3 IfSG dienenden Räume zu betreten. Bei der Vorlagepflicht an das Gesundheitsamt handelt es sich nach der Konzeption des Gesetzgebers um eine durch Verwaltungsvollstreckungsrecht und insbesondere mit Zwangsgeld durchsetzbare Pflicht. Adressat einer entsprechenden Anforderung ist nach § 20 Abs. 13 IfSG bei minderjährigen, schulpflichtigen Kindern eine sorgeberechtigte Person, also in der Regel die Eltern. Insofern ist zu berücksichtigen, dass der durch die Verwaltungsvollstreckung ausgeübte psychische und finanzielle Druck geeignet sein kann, den Willen der Eltern zu beugen und sie zu bewegen, ihrer Verpflichtung nachzukommen. Die Möglichkeit der Vollstreckung ist damit bei der Bewertung der Eingriffsqualität miteinzubeziehen und entsprechend im Rahmen der verfassungsrechtlichen Prüfung der Nachweispflicht zu bewerten. Bei der Anwendung von Zwangsmitteln gegen die Sorgeberechtigten ist im Rahmen der Ermessensentscheidung deswegen dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz besonderes Gewicht beizumessen. Nachdem der Gesetzgeber mit der Einführung der Nachweispflicht bei Masern ausdrücklich keine Impfpflicht begründen wollte, ist diese Intention im Rahmen der Durchsetzung der Nachweispflicht zu berücksichtigen. Die Anwendung von Verwaltungszwang in Form von Zwangsgeld darf daher bei schulpflichtigen Kindern nicht zu einer faktischen Impfpflicht führen. Das behördliche Ermessen erstreckt sich dabei sowohl auf die Frage, ob überhaupt Vollstreckungsmaßnahmen eingeleitet werden (Entschließungsermessen), als auch auf die Frage, gegen wen und auf welche Art und Weise (Ausübungsermessen). Die Infektionsschutzbehörden sind deswegen verpflichtet, die besonderen Umstände des Einzelfalles zu würdigen. Dabei dürfte je nach Alter des Kindes eine erste Zwangsgeldandrohung gegen die Sorgeberechtigten regelmäßig ermessensgerecht sein. Damit wird Druck auf diese ausgeübt, um (noch einmal) über die Erfüllung der gesetzlichen Nachweisverpflichtung nachzudenken und ihr nachzukommen. Diese Anstoßwirkung ist bei einer zweiten und weiteren Zwangsgeldandrohung jedoch nicht ohne Weiteres gegeben und muss im Einzelfall abgewogen werden. U. a. dürfte die Androhung weiterer Zwangsgelder nicht in Frage kommen, wenn Anwendung des Zwangsmittels keinen zweckentsprechenden und rechtzeitigen Erfolg erwarten lässt (so zutreffend mit weiteren Ausführungen auf die insofern verwiesen wird: Bay. VGH, Urteil vom 5. Dezember 2024 – 20 BV 24.1343 –, juris Rn. 21 f., 39 f. mit Verweis auf BT-Drs. 19/13452, 30 sowie BVerfG, Urteil vom 1. April 2008 – 1 BvR 1620/04 –, BVerfGE 121, 69 Rn. 76). Vorliegend ist den Bescheiden des Antragsgegners – soweit sie Gegenstand des hiesigen Verfahrens sind – nicht zu entnehmen, dass der Antragsgegner bei den Androhungen der hier relevanten weiteren Zwangsgelder bzw. der Festsetzung des Zwangsgelds im Rahmen der Ermessensausübung die vorstehend angesprochenen Bewertungen in angemessener Weise berücksichtigt hätte. Die verfahrensgegenständlichen Ausgangsbescheide verhalten sich dazu nicht hinreichend; vielmehr finden sich allenfalls floskelhafte Ausführungen („Sollten Ihre Mandantin meiner Anforderung weiterhin nicht nachkommen, drohe ich Ihnen hiermit ein weiteres Zwangsgeld in Höhe von 1000 Euro an, da die bereits festgesetzte Summe von 500 Euro sich dann als zu niedrig erwiesen hätte, um meiner Forderung den nötigen Nachdruck zu verleihen, der Sie zur Erfüllung Ihrer Verpflichtung bewegt. § 235 (2) des LVwG ermächtigt mich dazu, das Zwangsmittel so lange zu wechseln oder zu erhöhen, bis der Verwaltungsakt befolgt wird.“ „Das Zwangsgeld beträgt mindestens 15 und höchstens 50.000 Euro. Hier halte ich ein Zwangsgeld von 1000,00 Euro für notwendig, aber auch ausreichend, um Sie nachhaltig zur Erfüllung Ihrer Verpflichtung anzuhalten.“ „Sollten Sie meiner Anforderung weiterhin nicht nachkommen, drohe ich Ihnen hiermit ein weiteres Zwangsgeld in Höhe von 5000,- Euro an, da die bereits festgesetzte Summe von 500 Euro und 1000,- Euro sich dann als zu niedrig erwiesen hätte, um meiner Forderung den nötigen Nachdruck zu verleihen, der Sie zur Erfüllung Ihrer Verpflichtung bewegt. § 235 (2) des LVwG ermächtigt mich dazu, das Zwangsmittel so lange zu wechseln oder zu erhöhen, bis der Verwaltungsakt befolgt wird.“). Im Widerspruchsbescheid vom 20. Mai 2025 finden sich zwar weitergehende Ausführungen („Die Höhe des (zweiten) angedrohten Zwangsgeldes beträgt nach § 237 Abs. 3 LVwG mindestens 15,- € und höchstens 50.000,- € und liegt damit in diesem Rahmen. Die Ermessensentscheidung, das Zwangsgeld in dieser Höhe anzudrohen, ist nicht zu beanstanden. Es ist nicht ersichtlich, dass die gewählte Höhe nicht in Relation zu Ihren wirtschaftlichen Verhältnissen steht. Die Höhe des Zwangsgeldes ist daran zu messen, ob sie geeignet ist, Ihre Mandantin anzuhalten, die Anordnungen zu befolgen. Dies ist hier der Fall. Die Androhung des Zwangsgeldes in Höhe von 500,00 € hat nicht zum Erfolg geführt. Insofern ist eine Erhöhung geboten. Das Ermessen wurde und wird aus den vorgenannten Gründen dahingehend ausgeübt, dass ein Zwangsgeld in Höhe von 1.000,00 € angedroht wird. Die Androhung eines Zwangsgeldes in dieser Höhe ist somit nicht zu beanstanden. Es wurde auch eine angemessene Frist zur Befolgung der Anordnung gesetzt.“). Allerdings findet auch insofern keine Auseinandersetzung mit der hier relevanten und oben dargestellten Problematik. Im Übrigen ergibt sich auch aus dem Verwaltungsvorgang nicht, dass sich der Antragsgegner mit der hier relevanten Problematik im oben dargestellten Sinne auseinandergesetzt hätte. Dies gilt auch insbesondere im Hinblick auf das im Verwaltungsvorgang enthaltene Anhörungsschreiben vom 5. Juni 2025, in dem sich zwar näher mit den wirtschaftlichen Verhältnissen der Antragstellerin, aber weiter nicht mit der in Fällen, wie dem Vorliegenden besonderen Situation – wie oben dargestellt – auseinandergesetzt wird. Insgesamt fehlt es – auch in Ansehung der Höhe des festgesetzten bzw. der angedrohten Zwangsgelder – im Hinblick auf die hier verfahrensgegenständlichen weiteren Zwangsgeldandrohungen bzw. weitere Zwangsgeldfestsetzung an einer hinreichenden Abwägung im oben genannten Sinne. Nach der im vorliegenden Verfahren vorzunehmenden Prüfung sind die hier relevanten Zwangsgeldandrohungen sowie die hier relevante Zwangsgeldfestsetzung nach dem Vorstehenden ermessensfehlerhaft. 3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. 4. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 39 Abs. 1, § 52 Abs. 2, § 53 Abs. 2 Nr. 2, § 63 Abs. 2 GKG. Sie entspricht der Höhe nach in Anwendung von Ziffer 1.7.1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit in der Fassung der am 21. Februar 2025 beschlossenen Änderungen. Insofern ist in Hauptsachen in Bezug auf bereits festgesetzte Zwangsgelder die Höhe des festgesetzten Zwangsgeldes maßgeblich sowie bei Zwangsgeldandrohung die Hälfte des angedrohten Zwangsgeldes. Da hier ein Eilverfahren gegeben ist, entspricht der hier letztlich festzusetzende Streitwert einem Viertel dieser Summe (Ziffer 1.5 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit in der Fassung der am 21. Februar 2025 beschlossenen Änderungen). Dies ergibt folgende Berechnung des festzusetzenden Gesamtstreitwertes: ((1.000,- € / 2) + 1.000,- € + (5.000,- € / 2)) ... ¼ = 1.000,- €.