7 A 11470/19

Leitsatz: 1. Eine im Einzugsbereich einer Kindertagesstätte in freier Trägerschaft liegende Gemeinde hat sich an den ungedeckten Personalkosten für diese Kindertagestätte gemäß § 12 Abs. 6 Satz 2 KitaG (juris: KTagStG RP 2019) mit dem Betrag zu beteiligen, der der Eigenleistung des freien Trägers dieser Kindertagesstätte entspricht, sofern sie nicht ausnahmsweise im vorangegangenen Haushaltsjahr trotz zumutbarer Ausschöpfung aller Einnahmequellen und trotz Ausnutzung jeder Sparmöglichkeit zur Ausgleichung ihres Haushaltes nicht in der Lage ist und dazu voraussichtlich auch im laufenden und im folgenden Haushaltsjahr nicht in der Lage sein wird (Bestätigung der Rechtsprechung des Senats, vgl. dessen Beschluss vom 30. Juli 2013 – 7 A 10433/13.OVG –, ESOVGRP).(Rn.26) 2. Um eine zeitnahe Abwicklung des aufgrund ungedeckter Personalkosten entstandenen Heranziehungsanspruchs des Landkreises gegenüber der Gemeinde zu ermöglichen, ist es sachgerecht, auf das vorangegangene Haushaltsjahr abzustellen und neben dem laufenden Jahr – in dem die Gemeinde zu den ungedeckten Personalkosten der in freier Trägerschaft stehenden Kindertagesstätte herangezogen werden soll – auch die finanzielle Entwicklung des folgenden Jahres zu berücksichtigen.(Rn.37) Die Berufung des Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Neustadt an der Weinstraße vom 14. Februar 2019 wird zurückgewiesen. Der Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens. Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Revision wird nicht zugelassen. Die Berufung des Beklagten ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat den Bescheid des Beklagten vom 10. November 2014, durch den die Beteiligung der Klägerin an den Personalkosten des katholischen Kindergartens für das Rechnungsjahr 2010 festgesetzt worden ist, und den hierzu ergangenen Widerspruchsbescheid vom 28. März 2018 zu Recht aufgehoben. Der Senat kommt ebenso wie das Verwaltungsgericht zu dem Ergebnis, dass die Heranziehung rechtswidrig ist und die Klägerin in ihren Rechten verletzt, weil sie nicht von der Ermächtigungsgrundlage in § 12 Abs. 2 i.V.m. Abs. 6 Satz 2 des Kindertagesstättengesetzes (KitaG) gedeckt ist. Aufgrund ihrer besonders schwachen Finanzkraft in den hier maßgeblichen Jahren 2009 bis 2011 war die Klägerin nicht zu einem Beitrag zu den im Haushaltsjahr 2010 nicht gedeckten Personalkosten des katholischen Kindergartens heranzuziehen. Die Personalkosten der im Bedarfsplan ausgewiesenen Kindertagesstätten werden gemäß § 12 Abs. 2 KitaG durch Elternbeiträge, Eigenleistungen des Trägers, Zuweisungen des Landes und Zuwendungen des Trägers des Jugendamtes und der Gemeinden aufgebracht. Die Vorschrift enthält damit eine grundlegende Finanzierungsregel hinsichtlich der an den Personalkosten beteiligten Kostenträgern. Die Absätze 3 bis 6 des § 12 KitaG regeln die Einzelheiten und den Umfang der Kostenbeteiligung. Nach § 12 Abs. 6 Satz 2 KitaG sollen sich die Gemeinden, die nicht selbst Träger einer Kindertagesstätte sind, zur Entlastung des Landkreises als Träger der Jugendhilfe, dem im Wesentlichen die Gewährleistung der Finanzierung obliegt, im Rahmen ihrer Finanzkraft an den Personalkosten der in ihrem Einzugsbereich liegenden Kindertagesstätten beteiligen (vgl. Urteil des Senats vom 16. September 1997 – 7 A 10388/97.OVG –, AS 26, 36 = juris, Rn. 24). Bei einer Soll-Regelung, wie sie § 12 Abs. 6 Satz 2 KitaG enthält, ist die Entscheidung der Verwaltung insoweit gebunden, als bei Vorliegen der gesetzlichen Tatbestandsvoraussetzungen für alle typischen Fälle die Rechtsfolge regelmäßig vorgezeichnet und nur ausnahmsweise von der Verwirklichung der gesetzlichen Rechtsfolge abzusehen ist. Daraus folgt, dass aufgrund von § 12 Abs. 2 i.V.m. Abs. 6 Satz 2 KitaG sich die Gemeinden in der Regel an den ungedeckten Personalkosten beteiligen müssen und eine Kostenbeteiligung nur in atypischen Fällen nicht in Betracht kommt. Nach der Rechtsprechung des Senats beantwortet sich die Frage, wodurch für das Regel-/Ausnahmeverhältnis die Typizität bestimmt wird, anhand des Tatbestandsmerkmals: "... im Rahmen der Finanzkraft..." (Urteil des Senats vom 16. September 1997 – 7 A 10388/97.OVG –, AS 26, 36 = juris, Rn. 24). Bei dem anzuwendenden Tatbestandsmerkmal der außergewöhnlichen Finanzschwäche, das eine Ausnahme von dem Regelfall der Beitragsheranziehung konstituiert, handelt es sich um einen unbestimmten Rechtsbegriff, bei dessen Auslegung dem Landkreis als Gläubiger des Heranziehungsanspruchs kein Ermessen zur Bestimmung der Ausnahmegründe oder ein Beurteilungsspielraum zukommt (vgl. Urteil des Senats vom 23. September 2003 – 7 A 10838/03.OVG –, ESOVGRP). Die Entscheidung des Landkreises über das Vorliegen der Ausnahmevoraussetzungen unterliegt vielmehr der vollen gerichtlichen Überprüfung. Für die Gerichte entsteht auch kein eingeschränkter Prüfungsmaßstab, soweit der Beklagte in seinen „Richtlinien zur Überprüfung und Festlegung einer atypischen Finanzschwäche im Kontext der Beteiligung der Gemeinden an den Personalkosten von Kindertagesstätten freier Träger im Zuständigkeitsbereich des Kreisjugend- und Sozialamtes Bad Dürkheim“ vom 1. Januar 2015 eine Begriffsbestimmung hinsichtlich des anzuwenden Maßstabs, was unter dem Tatbestandsmerkmal "... im Rahmen der Finanzkraft..." zu verstehen sei, vorgenommen hat, (vgl. Urteil des Senats vom 23. September 2003 – 7 A 10838/03.OVG –, ESOVGRP). Die Richtlinie des Beklagten entfaltet für die Gerichte keine Bindungswirkung. Sie gibt lediglich seine Auffassung von der zu treffenden Auslegung des § 12 Abs. 6 Satz 2 KitaG wieder. Es handelt sich damit um eine norminterpretierende Verwaltungsvorschrift, die vorliegend in Ermangelung einer gesetzlichen Grundlage zu deren Erlass und ohne die Notwendigkeit besonderer Sachkunde hinsichtlich der geregelten Materie nur als generalisierte innerdienstliche Weisung Wirkung entfalten kann. Ihr kommt keine Außenwirkung zu und sie ist auch weder für die rechtsschutzsuchende Gemeinde noch das Gericht verbindlich. Die Richtlinie des Beklagten betrifft nach ihrem Regelungsgegenstand keinen internen Bereich zwischen Landkreis und Gemeinde. Vielmehr ist der beklagte Landkreis unter Durchbrechung des Grundsatzes der Gleichrangigkeit von Kreis und kreisangehöriger Gemeinde berechtigt, den Anspruch auf Erstattung der ungedeckten Personalkosten durch Verwaltungsakt festzusetzen (Urteil des Senats vom 16. September 1997 – 7 A 10388/97.OVG –, AS 26, 36 = juris, Rn. 28), sodass es an der internen Bindung der Klägerin fehlt. Im Übrigen wird dem Landkreis – entgegen dem Vorbringen des Beklagten – durch § 12 Abs. 6 Satz 2 KitaG auch keine Ermächtigung eingeräumt, bei Vorliegen bestimmter Tatbestandsmerkmale letztverbindlich nach seinem Ermessen zu entscheiden. Nach der Rechtsprechung des Senats bedeutet das Tatbestandsmerkmal: "... im Rahmen der Finanzkraft...", dass von der Verpflichtung, sich an den ungedeckten Personalkosten zu beteiligen, nur eine Gemeinde mit einer atypisch niedrigen Finanzkraft – eine besonders leistungsschwache Gemeinde – befreit ist (Urteil vom 16. September 1997 – 7 A 10388/97.OVG –, AS 26, 36 = juris, Rn. 24). Darin kommt eine im Hinblick auf die gesetzliche Regelung maßgebliche Unterscheidung zwischen solchen Gemeinden zum Tragen, deren Finanzkraft noch ausreichend ist, um ihnen eine Beteiligung an den Personalkosten einer Kindertagesstätte zumuten zu können, und solchen, deren Finanzkraft dafür zu niedrig ist, wobei zu beachten ist, dass der Gesetzgeber mit der Soll-Regelung der Beteiligung die Erwartung gehöriger Anstrengungen der Gemeinden zur Erfüllung dieser Mitfinanzierungsaufgabe bei den ungedeckten Kosten von Kindertagesstätten verbindet (Urteil des Senats vom 13. Dezember 2007 – 7 A 10850/07.OVG –, AS 35, 341 = juris, Rn. 22). Maßgeblich für die Bemessung der besonderen Leistungsschwäche einer Gemeinde ist damit orientiert an der vorhandenen Finanzkraft die objektive Fähigkeit, für die in § 12 KitaG genannte Aufgabe mit einstehen zu können. Als Maßstab hierfür hat sich nach dem Urteil des Senats vom 16. September 1997 – 7 A 10388/97.OVG – (AS 26, 36 = juris, Rn. 24) die Nr. 2 der Verwaltungsvorschrift des Ministeriums des Innern und für Sport vom 22. März 1995 "Bedarfszuweisungen aus dem Ausgleichsstock" (MinBl. 1995, S. 215) angeboten. Gemäß § 17 Abs. 1 des Landesfinanzausgleichgesetzes Rheinland-Pfalz (LFAG) in der seinerzeit geltenden Fassung konnten leistungsschwache Gemeinden aus dem Ausgleichsstock Zuwendungen zum Ausgleich des Verwaltungshaushalts erhalten, soweit ihre Einnahmemöglichkeiten zur Erfüllung ihrer unabweisbaren Ausgabeverpflichtungen nicht ausreichten. Gemäß Nr. 2.1 der seinerzeit geltenden Verwaltungsvorschrift wurden Bedarfszuweisungen nur besonders leistungsschwachen Gebietskörperschaften gewährt, die im abgelaufenen Haushaltsjahr trotz zumutbarer Ausschöpfung aller Einnahmequellen und trotz Ausnutzung jeder Sparmöglichkeit nicht in der Lage waren, ihren Verwaltungshaushalt auszugleichen, und die voraussichtlich auch in den zwei folgenden Jahren hierzu nicht in der Lage sein würden. Diese Regelung ist in Nr. 2.1.1 der Verwaltungsvorschrift des Ministeriums des Innern und für Sport vom 2. Juli 2004 "Zuweisungen aus dem Ausgleichsstock (VV-AStock)" (MinBl. 2004, 295) inhaltsgleich fortgeführt worden. Zutreffend weist der Beklagte darauf hin, dass § 17 Abs. 1 LFAG in der seinerzeit geltenden Fassung inzwischen außer Kraft getreten ist. Gleichwohl verfängt der Vortrag des Beklagten nicht, der Gesetzgeber habe mit der Umstellung des kommunalen Haushaltsrechts auf die kommunale Doppik neue Regeln für das Haushaltsrecht eingeführt und es seien im Rahmen der Prüfung des § 12 Abs. 6 Satz 2 KitaG gesetzliche Regelungen anzuwenden, die der Gesetzgeber aufgehoben habe. Nr. 2 der Verwaltungsvorschrift Bedarfszuweisungen aus dem Ausgleichsstock und später Nr. 2 VV-AStock sind nach der Rechtsprechung des Senats lediglich als Maßstab heranzuziehen für die Frage des Vorliegens einer atypisch niedrigen Finanzkraft (Urteil vom 16. September 1997 – 7 A 10388/97.OVG –, AS 26, 36 = juris, Rn. 24). Der Senat hat bereits in seinem Urteil vom 13. Dezember 2007 – 7 A 10850/07.OVG – dargelegt, dass die Streichung der Finanzausgleichsregelung durch Bedarfszuweisungen aus dem Ausgleichsstock durch das Dritte Landesgesetz zur Änderung des Finanzausgleichsgesetzes vom 12. Juni 2007 (GVBl. S. 80) zwar unter Umständen zu Änderungen im Verfahren führen werde, nicht aber zu einer abweichenden Betrachtung im Rahmen der Auslegung von § 12 Abs. 6 Satz 2 KitaG, weil die genannten Grundsätze für die Beurteilung des darin angelegten Regel-/Ausnahmeverhältnisses weiterhin konstituierend blieben (AS 35, 341 = juris, Rn. 22). Hierzu hat der Senat in seinem vom Urteil vom 13. Dezember 2007 – 7 A 10850/07.OVG – (AS 35, 341 = juris, Rn. 23) zur weiteren Begründung ausgeführt: „Diese Auslegung entspricht im Übrigen der grundlegenden Aufgabenverteilung im Bereich der Jugendhilfe und der Förderung der Kindertagesstätten. Das Kindertagesstättengesetz geht von der regelmäßigen Trägerschaft der Träger der freien Jugendhilfe aus (§ 10 Abs. 1 KitaG) und sieht eine zentrale Planungs- und Sicherstellungsverantwortung der Landkreise als Träger des Jugendamtes vor (§§ 9 Abs. 1; 12 Abs. 5 Satz 1 [nunmehr: § 12 Abs. 6 Satz 1]; 15 Abs. 2 Satz 2 KitaG). Trotz der subsidiären Aufgabe der Gemeinden, die Trägerschaft als Pflichtaufgabe der Selbstverwaltung entsprechend einer Bedarfsplanung gegebenenfalls zu übernehmen (§ 10 Abs. 2 KitaG), spiegelt sich in der bloßen Soll-Regelung über die Kostenbeteiligung der im Einzugsbereich einer Kindertagesstätte eines freien Trägers liegenden Gemeinden (§§ 12 Abs. 5 Satz 2 [nunmehr: § 12 Abs. 6 Satz 2], 15 Abs. 2 Satz 2 KitaG) der Umstand wider, dass die Errichtung von Kindertagesstätten keine originäre Aufgabe der Gemeinden gewesen ist und im Falle der finanziellen Überforderung mit der Aufgabe die Ausgleichsfunktion des Landkreises zum Tragen kommt (vgl. § 2 Abs. 3 und Abs. 5 Landkreisordnung). Der Umstand, dass die Gemeinden als Träger einer Kindertagesstätte einen Eigenanteil hinsichtlich der Personalkosten aufzubringen haben, muss deshalb nicht zu einer Auslegung der Kostenbeteiligungsbestimmung für die Gemeinden gegenüber dem Landkreis führen, wonach der Zahl nach nur in ganz außergewöhnlichen Ausnahmefällen von einer Gemeindebeteiligung abzusehen wäre. Entscheidend ist vielmehr vorbehaltlich einer gesetzlichen Änderung das Kriterium, ob die Kostenbeteiligung angesichts der besonderen Finanzschwäche der Gemeinde zumutbar ist.“ In Kenntnis der Rechtsprechung des Senats hat der Gesetzgeber zudem auch nach dem Außerkrafttreten des § 17 Abs. 1 LFAG in der seinerzeit geltenden Fassung sowie dem Außerkrafttreten der Verwaltungsvorschrift Bedarfszuweisungen aus dem Ausgleichsstock bzw. der Verwaltungsvorschrift Zuweisungen aus dem Ausgleichstock und dem Inkrafttreten des Landesgesetzes zur Einführung der kommunalen Doppik vom 2. März 2006 (GVBl. S. 349) und der Gemeindehaushaltsverordnung (GemHVO) vom 18. Mai 2006 (GVBl. S. 203) die Regelung des § 12 Abs. 6 Satz 2 KitaG (vormals § 12 Abs. 5 Satz 2 KitaG) bis zum Inkrafttreten des Landesgesetzes über die Weiterentwicklung der Erziehung, Bildung und Betreuung von Kindern in Tageseinrichtungen und in der Kindertagespflege (KiTa-Zukunftsgesetz) vom 3. September 2019 keiner Änderung unterzogen. Nach Art. 4 Nr. 2 KiTa-Zukunftsgesetz tritt § 12 Abs. 6 Satz 2 KitaG in der hier noch anzuwendenden Fassung mit Ablauf des 30. Juni 2021 außer Kraft. Der Gesetzgeber hat in dem ab dem 1. Juli 2021 geltenden § 27 Abs. 3 KiTaG die Regelungsgehalte der geltenden § 12 Abs. 6 Satz 2 KitaG und § 15 Abs. 2 Satz 3 KitaG zusammengeführt und erstmals bei der Beteiligungsverpflichtung der Gemeinde die Voraussetzung der Finanzkraft aufgegeben (vgl. LT-Drucks. 17/8830, S. 53). Vorliegend bedarf es allerdings keiner abschließenden Entscheidung darüber, ob, nachdem ein nach den Grundsätzen der kommunalen Doppik aufgestellter Haushalt nicht über einen Verwaltungshaushalt verfügt, die inhaltlichen Kriterien zur Bewertung der Frage einer atypischen Finanzschwäche bei Heranziehung von Nr. 2.1. VV-AStock als Maßstab einer weiteren Modifizierung bedürfen. Denn auf der Grundlage der eigenen Berechnungen des Beklagten hätten im Haushaltsjahr 2009 die Voraussetzungen für eine Bedarfszuweisung aus dem Ausgleichstock vorgelegen. Im Übrigen hätte die Klägerin nach den von dem Beklagten für die Jahre 2010 und 2011 festgestellten unabweisbaren Fehlbeträgen keinen Ausgleich des Defizitbetrages des Haushaltsjahres 2009 erreichen können. Die Klägerin ist damit nach den Feststellungen des Beklagten im hier maßgeblichen Zeitraum außergewöhnlich finanzschwach gewesen. Nach Nr. 2.1 Verwaltungsvorschrift Bedarfszuweisungen aus dem Ausgleichsstock wurden ebenso wie nach Nr. 2.1.1 VV-AStock Bedarfszuweisungen zum Ausgleich des Verwaltungshaushalts nur besonders leistungsschwachen kommunalen Gebietskörperschaften gewährt, die trotz Ausschöpfung aller ihrer Einnahmemöglichkeiten und Ausnutzung jeder Möglichkeit zur Ausgabeneinsparung nicht in der Lage waren, ihren Verwaltungshaushalt im abgelaufenen Haushaltsjahr auszugleichen und auch voraussichtlich in den zwei folgenden Jahren nicht in der Lage sein würden, den Fehlbetrag abzudecken. Machte der unabweisbare Fehlbetrag weniger als 5 v. H. der Gesamtsolleinnahmen des Verwaltungshaushalts aus, so wurde unwiderlegbar vermutet, dass dessen Abdeckung in den zwei folgenden Haushaltsjahren möglich und zumutbar sei. Der Beklagte hat in seiner am 25. Februar 2015 veröffentlichten Richtlinie nach Einführung der kommunalen Doppik die Anforderungen, die für die Bewertung der besonderen Finanzschwäche maßgebend sind, konkretisiert. Er hat festgelegt, dass eine solche vorliege, wenn eine Gemeinde a) trotz Ausschöpfung aller ihrer Einzahlungsmöglichkeiten (Realsteuersätze, Gebühren, Beiträge und sonstige Zuwendungen und Zuschüsse etc.) und b) trotz Ausnutzung jeder Möglichkeit zur Auszahlungseinsparung (insbesondere freiwillige Leistungen) im Finanzhaushalt des abgelaufenen Haushaltsjahres einen negativen Saldo der ordentlichen und außerordentlichen Ein- und Auszahlungen gemäß § 3 Abs. 1 Satz 1 Nr. 26 Gemeindehaushaltsverordnung (GemHVO) ausweise (= unabweisbarer Fehlbetrag) und auch voraussichtlich in den zwei folgenden Jahren nicht in der Lage sein würde, diesen Fehlbetrag durch entsprechend positive Salden der ordentlichen und außerordentlichen Ein- und Auszahlungen abzudecken. Der Beklagte hat in seiner Richtlinie unter Beibehaltung der bisherigen Kriterien lediglich als Berechnungsgrundlage den nicht mehr aufzustellenden Verwaltungshaushalt durch den Finanzhaushalt ersetzt und auf die mit Ablauf des 31. Dezember 2018 außer Kraft getretene Vorschrift des § 3 Abs. 1 Satz 1 Nr. 26 GemHVO abgestellt. Soweit der Beklagte allerdings nunmehr die Auffassung vertritt, als Bewertungsgrundlage für die Beurteilung der Finanzschwäche der Gemeinde müsse ihr Jahresabschluss nach § 108 GemO herangezogen werden, setzt er sich in Widerspruch zu Nr. 1.1 seiner Richtlinie, in der ausdrücklich der nach § 3 Abs. 1 Nr. 26 GemVO defizitäre Finanzhaushalt als Maßstab bestimmt wird. Im Unterschied zum Jahresabschluss bildet der Finanzhaushalt – den der Beklagte ausdrücklich in seiner Verwaltungsvorschrift heranzieht – zusammen mit dem Ergebnishaushalt einen Teil des kommunalen Haushalts bei der Haushaltsplanung (Wagenführer, in: PdK RhPf B-9, § 3 GemhVO, Anm. 1, Stand: Januar 2011). Im Übrigen ist Grundlage für die Bedarfszuweisung nach Nr. 2.1. VV-AStock der Verwaltungshaushalt, der in der Kameralistik neben dem Vermögenshaushalt Teil des kommunalen Haushaltsplans war (vgl. https://wirtschaftslexikon.gabler.de/definition/verwaltungshaushalt). Einer Klärung dieses Widerspruchs bedarf es jedoch vorliegend nicht. Denn nach den unstreitigen Feststellungen des Beklagten war die Klägerin im Haushaltsjahr 2009 besonders finanzschwach und nach den Berechnungen des Beklagten auf der Grundlage der unstreitig gestellten Zahlen nicht in der Lage, in den beiden Folgejahren den Fehlbetrag auszugleichen. Maßgeblich für die Feststellung einer besonderen finanziellen Leistungsschwäche der Klägerin ist das Bezugsjahr 2009 und nicht – wovon der Beklagte ausgeht – das Haushaltsjahr 2010. Dies entspricht der bisherigen Rechtsprechung des Senats, von der abzuweichen kein Anlass besteht. Der Senat ist in seiner Rechtsprechung davon ausgegangen, dass mit dem Nachweis des Erhalts einer Bedarfszuweisung aus dem Ausgleichsstock nach § 17 Abs. 1 LFAG in der bis zum 31. Dezember 2006 gültigen Fassung für das dem Antragsjahr vorausgehende Haushaltsjahr in aller Regel die Voraussetzungen der Finanzschwäche als gleichsam negatives Tatbestandsmerkmal des Heranziehungsanspruchs dargelegt sind (Urteil vom 13. Dezember 2007 – 7 A 10850/07.OVG –, AS 35, 341 = juris, Rn. 20). Auch wenn ein entsprechender Nachweis über eine Bedarfszuweisung nicht mehr erbracht werden konnte, hat der Senat in seinem Beschluss vom 30. Juli 2013 – 7 A 10433/13.OVG – (ESOVGRP) daran festgehalten, dass es bei dem maßgeblichen zeitlichen Bewertungsmaßstab bleibt. Er hat hierzu ausgeführt, eine im Einzugsbereich einer Kindertagesstätte in freier Trägerschaft liegende Gemeinde habe sich an den ungedeckten Personalkosten für diese Kindertagestätte gemäß § 12 Abs. 6 Satz 2 KitaG mit dem Betrag zu beteiligen, der der Eigenleistung des freien Trägers dieser Kindertagesstätte entspricht, sofern sie nicht ausnahmsweise im vorangegangenen Haushaltsjahr trotz zumutbarer Ausschöpfung aller Einnahmequellen und trotz Ausnutzung jeder Sparmöglichkeit zur Ausgleichung ihres Haushaltes nicht in der Lage ist und dazu voraussichtlich auch im laufenden und im folgenden Haushaltsjahr nicht in der Lage sein wird. Um eine zeitnahe Abwicklung des aufgrund ungedeckter Personalkosten entstandenen Heranziehungsanspruchs des Landkreises gegenüber der Gemeinde zu ermöglichen, ist es sachgerecht, auf das vorangegangene Haushaltsjahr abzustellen und neben dem laufenden Jahr – in dem die Gemeinde zu den ungedeckten Personalkosten der in freier Trägerschaft stehenden Kindertagesstätte herangezogen werden soll – auch die finanzielle Entwicklung des folgenden Jahres zu berücksichtigen. Dem Vorbringen des Beklagten, dies sei mit der Regelung der Verwaltungsvorschrift Zuweisungen aus dem Ausgleichstock zum maßgeblichen Haushaltsjahr nicht vereinbar, kann nicht gefolgt werden. Nr. 2 VV-AStock bietet nach der Rechtsprechung des Senats lediglich den Maßstab für die Prüfung, ob eine atypisch niedrige Finanzkraft der Gemeinde vorliegt. Dies bedeutet nicht zugleich, dass die Vorschriften der Verwaltungsvorschrift Zuweisungen aus dem Ausgleichstock, die im Übrigen einer anderen Zielsetzung dient, unmittelbar Anwendung finden. Zudem erfüllte der Nachweis des Erhalts einer Bedarfszuweisung aus dem Ausgleichsstock lediglich dann seine Funktion als Darlegung eines gleichsam negativen Tatbestandsmerkmal des Heranziehungsanspruchs, wenn er im Zeitpunkt der Heranziehung der Gemeinde zu den negativen Personalkosten vorlag (vgl. Urteil des Senats vom 13. Dezember 2007 – 7 A 10850/07.OVG –, AS 35, 341 = juris, Rn. 20). Entsprechend hat sich der Senat in seinem Urteil vom 23. September 2003 – 7 A 10838/03.OVG –, dessen Streitgegenstand die Heranziehung zu den ungedeckten Kosten eines Kindergartens für das Jahr 2000 war, zum Nachweis der besonderen Finanzschwäche auf den zum damaligen Zeitpunkt jüngsten Bescheid über die Gewährleistung einer Bewilligung von Bedarfszuweisungen aus dem Ausgleichsstock vom 29. November 1999 zum Haushaltsjahr 1998 gestützt (veröffentlicht in ESOVGRP). Entgegen seiner Auffassung kann sich der Beklagte auch nicht erfolgreich auf die Regelung in Nr. 1.3 seiner Richtlinie berufen, wonach für die Feststellung der besonderen Finanzschwäche, das Jahr maßgeblich sein solle, für das die Gemeinde zur Zahlung der ungedeckten Personalkosten herangezogen werden solle und als Nachweis der Jahresabschluss für das Antragsjahr und ggfs. des Folgejahres vorzulegen sei. Für eine solche Rechtswirkung fehlt es bereits an der gesetzlichen Grundlage (vgl. Urteil des Senats vom 23. September 2003 – 7 A 10838/03.OVG –, ESOVGRP). Der Einwand des Beklagten, durch die Vorverlegung des Bezugsjahres mit einer Berücksichtigung der Fehlbeträge der Vorjahre werde die Ausgleichsfunktion eines Landkreises nach § 2 Abs. 3 und 5 LKO missachtet, weil dies zur Folge hätte, dass sich die übrigen Gemeinden eines Landkreises an der Rückführung der in den Vorjahren aufgelaufenen Schulden der Klägerin beteiligen müssten, findet im Gesetz keine Stütze. Auf der Grundlage des in § 12 Abs. 6 Satz 2 KitaG enthaltenen Regel-/Ausnahmeprinzips ist auf die konkrete Finanzsituation der Gemeinde abzustellen und deren Möglichkeit, sich an der Mitfinanzierung der originär im Bereich des Landkreises liegenden Aufgaben zu beteiligen. Wie bereits ausgeführt, spiegelt sich in der bloßen Soll-Regelung über die Kostenbeteiligung der im Einzugsbereich einer Kindertagesstätte eines freien Trägers liegenden Gemeinden (§§ 12 Abs. 6 Satz 2, 15 Abs. 2 Satz 2 KitaG), trotz der subsidiären Aufgabe der Gemeinden, die Trägerschaft als Pflichtaufgabe der Selbstverwaltung entsprechend einer Bedarfsplanung gegebenenfalls zu übernehmen (§ 10 Abs. 2 KitaG), der Umstand wider, dass die Errichtung von Kindertagesstätten keine originäre Aufgabe der Gemeinden gewesen ist und im Falle der finanziellen Überforderung mit der Aufgabe gerade die Ausgleichsfunktion des Landkreises zum Tragen kommt. Das Kindertagesstättengesetz geht wie §§ 79, 80 SGB VIII von einer zentralen Planungs- und Sicherstellungsverantwortung der Landkreise als Träger des Jugendamtes aus. Die Gesamtverantwortung des Landkreises schließt aber die Finanzierungsverantwortung mit ein (vgl. BVerfG, Urteil vom 21. November 2017 – 2 BvR 2177/16 –, BVerfGE 147, 185 = juris, Rn. 100). Im hier maßgeblichen Haushaltsjahr 2009, das dem Jahr, für das die Klägerin zu den ungedeckten Personalkosten des in katholischer Trägerschaft stehenden Kindergartens herangezogen werden soll, vorausgeht, war die Klägerin – was das Verwaltungsgericht zutreffend festgestellt hat – finanziell besonders leistungsschwach. Nach den zwischen den Beteiligten unstreitigen Zahlen lag bei der Klägerin eine atypisch niedrige Finanzkraft im Sinne des § 12 Abs. 6 Satz 2 KitaG vor. Sie war nicht in der Lage, die Fehlbeträge des Jahres 2009 in den beiden Folgejahren 2010 und 2011 auszugleichen. In seinem Widerspruchsbescheid vom 3. Februar 2012 kam der Kreisrechtsausschuss des Beklagten zu dem Ergebnis, wenn es die Bedarfszuweisungen aus dem Ausgleichstock nach 2006 noch geben würde, hätte die Klägerin für das Jahr 2009 aufgrund ihrer dauerhaft unausgeglichenen Haushaltslage mit einer Bedarfszuweisung rechnen können. Der Kreisrechtsauschuss hatte an den von der Klägerin vorgelegten Haushaltszahlen keine Zweifel. Die Klägerin konnte ihren Haushalt weder im Haushaltsplan 2009 noch im beschlossenen Nachtragshaushalt 2009 ausgleichen. Ihre Einnahmemöglichkeiten waren nach den Ausführungen des Kreisrechtsausschusses im Jahr 2009 zur Erfüllung ihrer unabweisbaren Aufgaben nicht ausreichend. Nach dem vorläufigen Jahresabschluss 2009 belief sich der Saldo der ordentlichen Ein- und Auszahlungen auf – 621.295,06 €. Ungeachtet der 5 %-Grenze war ein Ausgleich des Defizits in den Folgejahren nicht möglich. Im Jahr 2010 ergab sich nach den Berechnungen des Beklagten ein bereinigter Fehlbetrag von 215.670,78 €, der sich auf 175.670,78 € reduziert, wenn man unterstellt, dass von der Klägerin im Jahr 2010 Einnahmemöglichkeiten in Höhe von 40.000,00 € nicht realisiert wurden. Für das Haushaltsjahr 2011 stellte der Beklagte nach seinen Berechnungen einen bereinigten Fehlbetrag von 6.246,51 € fest. Da nach den Feststellungen des Beklagten in den Haushaltsjahren 2010 und 2011 bei der Klägerin Fehlbeträge entstanden waren, war die Klägerin jedenfalls nicht in der Lage, das Defizit des Jahres 2009 auszugleichen. Entgegen der Auffassung des Beklagten kommt es für die Jahre 2010 und 2011 nicht auf die Frage der Über- bzw. Unterschreitung der 5%-Grenze an. Diese ist nach Nr. 2.1.1 VV-AStock lediglich maßgeblich für die Frage gewesen, ob die unwiderlegbare Vermutung eintritt, dass der unabweisbare Fehlbetrag für das Bezugsjahr – hier das Jahr 2009 – in den zwei folgenden Haushaltsjahren ausgeglichen werden kann, was vorliegend aufgrund der Darlegungen der Beklagten nicht der Fall ist. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Gerichtskosten werden gemäß § 188 Satz 2 VwGO nicht erhoben. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils wegen der Kosten beruht auf § 167 Abs. 2 und 1 Satz 1 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 10 ZPO. Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Gründe vorliegt. Die Beteiligten streiten über die Heranziehung der Klägerin zu den Personalkosten eines in kirchlicher Trägerschaft stehenden Kindergartens durch den Beklagten. Mit Bescheid vom 10. November 2014 setzte der Beklagte gegenüber der Klägerin den Sitzgemeindeanteil an den Personalkosten des auf ihrem Gebiet gelegenen katholischen Kindergartens für das Jahr 2010 in Höhe von 18.481,64 € fest. Hinsichtlich der Berechnung des Betrages wurde auf den beigefügten an den Träger der Kindertagesstätte, den katholischen Pfarrverband, gerichteten Bescheid vom selben Tag verwiesen. In diesem und dem weiteren Bescheid vom 7. März 2012 über die Festsetzung der Landes- und Kreiszuwendung zu den Personalkosten des katholischen Kindergartens in Weisenheim am Sand für das Jahr 2010 war der Beklagte bei der Abrechnung dieser Kosten von einem Sitzgemeindeanteil der Klägerin von 12,5 % ausgegangen und hatte den Betrag von 18.481,64 € errechnet. Zur Begründung ihres mit Schreiben vom 25. November 2014 erhobenen Widerspruchs führte die Klägerin aus, bei ihr bestehe eine anhaltende atypische Finanzschwäche. Es hätten sich seit 2009 grundlegende Veränderungen nach der Einführung der Doppik ergeben, die berücksichtigt werden müssten. Zudem sei die Festsetzung des Sitzgemeindeanteils zu hoch bemessen, da kein die Eigenleistung des Trägers entsprechender Abzug für die zusätzlichen Personalkosten für die Betreuung von Kindern zwischen dem vollendeten 2. und 3. Lebensjahr in altersgemischten Gruppen entsprechend § 12 Abs. 3 Satz 4 KitaG vorgenommen worden sei. Am 25. Februar 2015 veröffentlichte der Beklagte in seinem Amtsblatt die „Richtlinien zur Überprüfung und Festlegung einer atypischen Finanzschwäche im Kontext der Beteiligung der Gemeinden an den Personalkosten von Kindertagesstätten freier Träger im Zuständigkeitsbereich des Kreisjugend- und Sozialamtes Bad Dürkheim“ (im Folgenden: Richtlinie) vom 1. Januar 2015. Darin wird unter Nr. 1.2. eine Regelung getroffen, wann eine atypische Finanzschwäche im Sinne des § 12 Abs. 6 Satz 2 KitaG vorliege. In einer vom Beklagten bei seinem für die Kommunalaufsicht zuständigen Referat 20 eingeholten Stellungnahme vom 7. Oktober 2016 zur Frage einer besonderen Finanzschwäche der Klägerin in den Haushaltsjahren 2010 bis 2012 kam dieses zu dem Ergebnis, dass nach den Richtlinien für das Jahr 2010 eine besondere Finanzschwäche vorliege. Der unabweisbare Fehlbetrag in diesem Jahr, der über der 5 %-Hürde liege, belaufe sich auf 60.196,86 €. Unter Berücksichtigung der entsprechenden Richtlinie und nach Vollzug der jeweiligen Rechenschritte ergebe sich für das Jahr 2011 fiktiv ein bereinigter Fehlbetrag von 6.246,51 € und für das Jahr 2012 fiktiv ein positiver Saldo von 523.117,61 €. Da der Fehlbetrag aus den Vorjahren durch das Ergebnis 2012 ausgeglichen werden könne, sei für die Jahre 2010 bis 2012 keine besondere Finanzschwäche festzustellen. Der Kreisrechtsausschuss des Beklagten wies den Widerspruch der Klägerin mit Widerspruchsbescheid vom 28. März 2018 zurück und führte aus, nach § 12 Abs. 6 Satz 1 KitaG übernehme der Träger der Jugendhilfe die nicht durch Elternbeiträge, Trägereigenleistungen und Landeszuweisungen gedeckten Personalkosten dieser Einrichtungen. Gemäß § 12 Abs. 6 Satz 2 KitaG sollten sich die im Einzugsbereich der Kindertagesstätte liegenden Gemeinden im Rahmen ihrer Finanzkraft an den nicht gedeckten Personalkosten beteiligen. Grundsätzlich bestehe daher eine Verpflichtung der Gemeinden zur Beteiligung an den ungedeckten Personalkosten von Kindertagesstätten freier Träger. Eine Ausnahme sei nur bei einer Gemeinde mit einer „atypisch“ niedrigen Finanzkraft zuzulassen. In der Vergangenheit sei insoweit auf die Verwaltungsvorschrift des Ministeriums des Innern und für Sport vom 22. März 1995 „Bedarfszuweisungen aus dem Ausgleichsstock“ zurückgegriffen worden. Durch das Außerkrafttreten dieser Vorschrift und die Einführung der kommunalen Doppik seien die Grundzüge für die Bewertung der Finanzschwäche durch die Richtlinie vom 1. Januar 2015 angepasst worden. Auf deren Grundlage sei vorliegend das Haushaltsjahr 2010 in die Bewertung einzubeziehen und festzustellen, ob in den darauffolgenden Jahren ein Ausgleich möglich sei. Unter Berücksichtigung der tatsächlichen Finanzzahlen, die unstrittig seien, fehle es auf der Grundlage der Feststellungen und Erläuterungen des Zahlenmaterials in der Stellungnahme des Referats Kommunalaufsicht an einer besonderen Finanzschwäche der Klägerin im Sinne der erlassenen Richtlinie. Sie habe auch keinen Anspruch auf Teilhabe an der besonderen Landeszuwendung nach § 12 Abs. 3 Satz 4 KitaG. Mit ihrer am 20. April 2018 erhobenen Klage hat die Klägerin ihr Begehren weiterverfolgt und vorgetragen, es komme für die Frage ihrer atypischen Finanzschwäche auf das Haushaltsjahr 2009 an. Dass in diesem Jahr eine solche bestanden habe, werde von dem Beklagten nicht bestritten, was sich aus dem Widerspruchsbescheid vom 3. Februar 2012 ergebe. Darin sei u.a. ausgeführt worden, sie habe weder ihren Haushalt im Haushaltsplan 2009 noch im beschlossenen Nachtragshaushaltsplan 2009 ausgleichen können und ihre Einnahmemöglichkeiten zur Erfüllung ihrer unabweisbaren Ausgabeverpflichtungen seien nicht ausreichend gewesen. Die Klägerin hat eine Übersicht über die Realsteuerhebesätze im Zeitraum von 2008 bis 2012 und eine tabellarische Übersicht der einschlägigen Haushaltsdaten für die Jahre 2009 bis 2012 vorgelegt. Durch Urteil vom 14. Februar 2019 hat das Verwaltungsgericht den Bescheid vom 10. November 2014 und den Widerspruchsbescheid vom 28. März 2018 aufgehoben. Es hat unter Hinweis auf die Rechtsprechung des erkennenden Senats ausgeführt, für die Frage einer atypischen Finanzschwäche der Klägerin sei vorliegend das Haushaltsjahr 2009 maßgeblich. Es seien die Jahre 2009 bis 2011 in den Blick zu nehmen. Dass eine besondere Finanzschwäche der Klägerin im Jahr 2009 bestanden habe, ergebe sich bereits aus dem Widerspruchsbescheid des Kreisrechtsausschusses vom 3. Februar 2012, in dem der Beklagte eine besondere Finanzschwäche auf der Grundlage der von der Klägerin vorgelegten Haushaltszahlen für das Haushaltsjahr 2009 angenommen habe. Ferner sei die Klägerin nach dem Prüfbericht des Referates 20 im Jahr 2010 besonders finanzschwach gewesen und im Jahr 2011 finanzschwach. Auf den Antrag des Beklagten hat der Senat die Berufung zugelassen. Der Beklagte trägt vor, die zum 1. Januar 2015 erlassene Richtlinie sei anzuwenden. Sie stelle auf die Erstattung der tatsächlich im Jahr der besonderen Finanzschwäche geleisteten Gemeindeanteile an den Personalkosten ab. Sie habe den Zweck, das unbestimmte Tatbestandsmerkmal „im Rahmen ihrer Finanzkraft“ unter Berücksichtigung des geltenden Haushaltsrechts zu konkretisieren und das Verfahren festzulegen. Durch die Richtlinie werde erreicht, dass die Gemeinden selbst auf der Grundlage ihres Jahresabschlusses in die Lage versetzt würden, ihre Finanzkraft im Hinblick auf die Beteiligung an den Personalkosten der Kindergärten freier Träger selbst festzustellen. Ohne Erlass einer Richtlinie wäre in seinem Zuständigkeitsbereich eine Anwendung des § 12 Abs. 6 Satz 2 KitaG unter Beachtung des Gleichheitsgrundsatzes nicht möglich. Bis zum 31. Dezember 2006 hätten die Kriterien für eine besondere Finanzschwäche vorgelegen, wenn eine Kommune eine Bedarfszuweisung aus dem Ausgleichsstock nach § 17 Abs. 1 LFAG erhalten habe, wobei sich der Anspruch aus den Richtlinien „Bedarfszuweisungen aus dem Ausgleichsstock“ (VV-AStock) vom 22. März 1995, zuletzt modifiziert durch die VV-AStock vom 7. Juli 2004, definiert habe. Durch die Abschaffung der Bedarfszuweisungen und die Umstellung des Haushaltsrechts auf die kommunale Doppik könne zwar die Bewertung der finanziellen Leistungsschwäche nicht mehr auf die früheren Richtlinien (Bedarfszuweisungen aus dem VV-AStock) gestützt werden, jedoch seien entsprechend der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts Koblenz (Urteil vom 4. September 2017 – 3 K 1195/16 –) einzelne Wertungen der VV-AStock weiterhin für die Beurteilung der finanziellen Leistungsschwäche heranzuziehen. Demnach müssten sämtliche Einnahmequellen in angemessener Weise ausgeschöpft werden. Gleichzeitig dürften nur Ausgaben getätigt werden, zu denen die Gemeinde dem Grund und der Höhe nach gesetzlich verpflichtet sei. Auch unter Beachtung von Nr. 2.1.5 VV-AStock sei vorliegend von dem maßgeblichen Haushaltsjahr 2010 auszugehen. Nach dem Prüfbericht über die Haushalts- und Wirtschaftsführung der Klägerin des Rechnungs- und Gemeindeprüfungsamtes im Haushaltsjahr 2010 habe die Klägerin bei den Friedhofsgebühren lediglich einen Kostendeckungsgrad von rund 30 % erzielt. Aufgrund der Prüfungsmitteilung habe der Rat der Klägerin am 5. Mai 2011 eine Neufassung der Friedhofsgebühren beschlossen. Zwar seien die Gebühren erhöht worden, jedoch nicht in einem solchen Umfang, dass Fehlbeträge in den Folgejahren ausgeschlossen wären. Nach dem Prüfbericht habe die Klägerin nicht in ausreichendem Maße Sondernutzungsgebühren erhoben. Hierdurch seien ihr Einnahmen in Höhe von rund 5.000,00 € entgangen. Das Rechnungs- und Gemeindeprüfungsamt habe zudem anlässlich der Prüfung der Klägerin im Prüfbericht vom 4. September 2019 festgestellt, dass diese in den Jahren 2007 bis 2012 anlässlich der Errichtung eines Kreisverkehrsplatzes durch das Land Rheinland-Pfalz Gehwege verbreitert, punktuell begrünt und durchgängig einseitig Parkstände integriert habe. Durch Beschluss des Rates der Klägerin vom 26. April 2007 sei für diesen Ausbau ein Gemeindeanteil von 50 % festgelegt worden, wobei allenfalls ein Gemeindeanteil von 40 % gerechtfertigt gewesen wäre. Durch dieses Vorgehen habe sie auf Einnahmen von ca. 28.000,00 € verzichtet. Die Klägerin habe bei den Friedhofsgebühren, wobei die Kosten von ca. 55.000,00 € nicht vollständig umlagefähig gewesen seien, den Sondernutzungsgebühren und den Straßenausbaubeiträgen im Haushaltsjahr 2010 Einnahmemöglichkeiten in einer Höhe von mindestens 40.000,00 € nicht ausgeschöpft. Auszugehen sei zudem von den tatsächlichen Zahlen des Haushaltsjahres also vom Haushaltsabschluss. Nur diese könnten Grundlage für die Feststellung einer besonderen Finanzschwäche sein. Planzahlen hingegen bildeten nur für das Haushaltsjahr die erwarteten Ein- und Auszahlungen ab. Sie lägen in der Einschätzung der den Haushalt aufstellenden Verwaltung der Verbandsgemeinde. Dass die Planzahlen oftmals im Rahmen der Ausführungen des Haushaltsplanes – durch nicht vorauszusehende Faktoren – erheblich von den Zahlen des Haushalts abwichen, sei hinreichend bekannt. Gemäß § 108 Abs. 4 GemO müsse die Klägerin bis zum 30. Juni des Folgejahres den Jahresabschluss aufgestellt haben. Dass die Gemeinden wie auch die Klägerin diesen Termin oftmals nicht einhielten, sei ihm nicht vorzuwerfen. Lege man das Jahr 2010 zugrunde, sei die Klägerin in der Lage gewesen, ihren Haushalt in den Folgejahren auszugleichen. Im Jahr 2012 habe ein Überschuss von 633.591,32 € bestanden. Unter Berücksichtigung des Sitzgemeindeanteils in Höhe von 69.562,25 € ergebe sich auf der Grundlage des § 3 Abs. 1 Satz 1 Nr. 26 GemHVO ein fiktiver Saldo in Höhe von 650.528,44 €. Nach Abzug der Tilgung betrage der verbleibende Überschuss 564.029,07 €. Die Klägerin habe damit den Fehlbetrag, der in den Jahren 2010 und 2011 entstanden sei, ausgleichen können. Zu beachten sei letztlich, dass der Gesetzgeber mit der Umstellung des Haushaltsrechtes auf die kommunale Doppik neue Regeln für das Haushaltsrecht verbindlich eingeführt habe. Dies müsse bei der Auslegung des § 12 Abs. 6 Satz 2 KitaG beachtet werden. Eine andere Auffassung hätte zur Folge, dass bei der Frage der besonderen Finanzschwäche einer Gemeinde ein Recht angewendet würde, das der Gesetzgeber aufgehoben habe. Der Beklagte beantragt, unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Neustadt an der Weinstraße vom 14. Februar 2019 die Klage abzuweisen. Die Klägerin beantragt, die Berufung zurückzuweisen. Die Klägerin trägt ergänzend vor, die Berechnung des Beklagten zu Mehreinnahmen aufgrund der Straßenbaumaßnahme sei unzutreffend. Die Differenz zwischen einer 50 und 40 %igen Finanzierung ihres Eigenanteils an der Straßenbaumaßnahme betrage lediglich 9.204,82 € und nicht ca. 28.000,00 €. Die Klägerin hat eine Stellungnahme der Verbandsgemeinde Freinsheim – Fachbereich Finanzen – zum entstandenen Einnahmeverlust der Klägerin im Zusammenhang mit der Straßenbaumaßnahme vom 8. November 2019 vorgelegt. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Schriftsätze der Beteiligten, die Gerichtsakte des Verwaltungsgerichts Neustadt an der Weinstraße mit Aktenzeichen 2 K 218/12.NW (Az. des Senats: 7 A 10433/13.OVG) sowie die Verwaltungs- und Widerspruchsakten verwiesen. Sie waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung.