5 B 467/22

Leitsatz: 1. Im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes ist grundsätzlich allein eine vorläufige Prüfung der Rechts- und eine summarische Prüfung der Sachlage vorzunehmen, außer es bestehen im Einzelfall Gründe für das Erfordernis einer intensiveren Prüfung der Sach- und Rechtslage. 2. Eine hunderechtliche Ordnungsverfügung, mit der angeordnet wird, die Hunde „ab sofort nur noch angeleint auszuführen“, umfasst nicht allein den isolierten Zeitraum eines etwaigen „Spazierengehens“ mit dem Hund, sondern auch den Zeitraum einschließlich des sicheren Verbringens der Tiere in den abgeschlossenen Innenraum eines Fahrzeugs. 3. Nach den Maßstäben des einstweiligen Rechtsschutzes ist die Anordnung einer sogenannten isolierten erweiterten Haltungsuntersagung auch ohne konkrete Haltungsuntersagung voraussichtlich zulässig und findet ihre Rechtsgrundlage in § 12 Abs. 1 LHundG NRW. 4. Jedenfalls in Fällen, in denen ein Hund nicht beanstandungsfrei gehalten wurde und es zu Schädigungen der körperlichen Unversehrtheit Dritter gekommen ist, gebietet Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG ein wirksames und effektives Einschreiten gegen die bestehende Gefahrenlage. Es liegt dann im überwiegenden öffentlichen Interesse, Menschen und Tiere vor etwaigen Angriffen durch einen Hund zu bewahren; Privatinteressen des Hundehalters und Tierschutzinteressen müssen dabei regelmäßig hintanstehen. Die Beschwerde wird zurückgewiesen. Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens. Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 2.500,00 Euro festgesetzt. Gründe: Die Beschwerde ist gemäß § 146 Abs. 1 und 4 VwGO zulässig, aber unbegründet. Der Senat prüft nach § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO nur die dargelegten Gründe. Die mit der Beschwerde vorgebrachten Gründe rechtfertigen keine Änderung des angefochtenen Beschlusses, mit dem das Verwaltungsgericht den Aussetzungsantrag des Antragstellers nach § 80 Abs. 5 VwGO abgelehnt hat. Das Verwaltungsgericht hat den sinngemäßen Antrag des Antragstellers, die aufschiebende Wirkung der Klage 11 K 6805/21 gegen die Regelungen in Ziffern 1 bis 3 der Ordnungsverfügung vom 30. September 2021 in der Fassung vom 19. Januar 2022 wiederherzustellen bzw. anzuordnen, mit der Begründung abgelehnt, das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung der in der angefochtenen Ordnungsverfügung angeordneten Maßnahmen (Untersagung des Haltens und Führens von gefährlichen Hunden, Hunden bestimmter Rassen und großen Hunden im Sinne der §§ 3, 10 und 11 LHundG NRW, Ziffer 1; Anordnung der Sicherstellung und anderweitigen Unterbringung der vom Antragsteller gehaltenen Hunde, Ziffer 2) überwiege das private Interesse des Antragstellers an einem Aufschub der Vollziehung. Die angegriffene Ordnungsverfügung erweise sich als formell wie materiell rechtmäßig. Dem Antragsteller fehle die für die Haltung von Hunden im Sinne der §§ 3, 10 und 11 LHundG NRW erforderliche Zuverlässigkeit, so dass ihm auch ohne konkrete – auf bestimmte Hunde bezogene – Haltungsuntersagung generell die Haltung und Führung u. a. von großen Hunden untersagt werden könne. Die Maßnahme sei auch verhältnismäßig. Gleiches gelte für die Sicherstellung der Hunde „I. “, „K. “, „M. “ und „M1. “. Hinsichtlich der Ziffern 1 und 2 der Ordnungsverfügung falle auch eine erfolgsunabhängige Interessenabwägung zu Lasten des Antragstellers aus. Der Aussetzungsantrag hinsichtlich der mit der Ziffer 3 ausgesprochenen Pflicht zur Tragung der Kosten von Sicherstellung und Unterbringung der Hunde sei bereits unzulässig, da die hiergegen erhobene Klage aufschiebende Wirkung entfalte. Der Antragsteller dringt mit den gegen diese tatsächlichen und rechtlichen Bewertungen vorgebrachten Rügen nicht durch. 1. Entgegen der Beschwerde hat das Verwaltungsgericht den Anhörungsfehler der Antragsgegnerin nicht unberücksichtigt gelassen. Es hat vielmehr die entgegen § 28 Abs. 1 VwVfG NRW unterbliebene Anhörung des Antragstellers vor Erlass der Ordnungsverfügung als formellen Fehler ausgemacht. Im Einklang mit der Rechtsprechung des beschließenden Senats, vgl. eingehend OVG NRW, Beschluss vom 8. Februar 2023 – 5 B 1701/21 –, juris, Rn. 7, hat es jedoch angenommen, dass die Anhörung noch bis zum Abschluss der letzten Tatsacheninstanz des verwaltungsgerichtlichen Hauptverfahrens nachgeholt werden könne (S. 4 des Beschlusses), auch wenn es – insoweit entgegen der Senatsrechtsprechung – aus dem Anhörungsmangel nicht auf offene Erfolgsaussichten in der Hauptsache insgesamt geschlossen hat. Hierauf kommt es indes nicht an. Die Antragsgegnerin hat den ursprünglich anzunehmenden Anhörungsmangel ihrer Ordnungsverfügung vom 30. September 2021 durch die Änderungsverfügung vom 19. Januar 2022 nach § 45 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 VwVfG NRW geheilt. Eine Heilung nach dieser Vorschrift setzt voraus, dass die Anhörung ordnungsgemäß durchgeführt und ihre Funktion für den Entscheidungsprozess der Behörde uneingeschränkt erreicht wird. Diese Funktion besteht nicht allein darin, dass der Betroffene seine Einwendungen vorbringen kann und diese von der Behörde zur Kenntnis genommen werden, sondern schließt vielmehr ein, dass die Behörde ein etwaiges Vorbringen bei ihrer Entscheidung in Erwägung zieht. Dementsprechend reichen Äußerungen und Stellungnahmen von Beteiligten im gerichtlichen Verfahren als solche zur Heilung einer unterbliebenen Anhörung nicht aus. Vgl. BVerwG, Beschluss vom 17. August 2017 – 9 VR 2.17 –, NVwZ 2018, 268, juris, Rn. 10, sowie Urteile vom 17. Dezember 2015 – 7 C 5.14 –, BVerwGE 153, 367, juris, Rn. 17, vom 22. März 2012 – 3 C 16.11 –, BVerwGE 142, 205, juris, Rn. 18, und vom 24. Juni 2010 – 3 C 14.09 –, BVerwGE 137, 199, juris, Rn. 37; OVG NRW, Beschluss vom 8. Februar 2023, a. a. O., Urteil vom 6. November 2018 – 5 A 470/17 –, Seite 7 des Urteilsabdrucks, n. v. Die Antragsgegnerin hat diesen strengen Maßgaben mit der Änderungsverfügung genügt. Die Verfügung nimmt nach Wortlaut und Inhalt ausdrücklich Bezug nicht nur auf den erteilten richterlichen Hinweis, sondern gerade auch – wenn auch in knapper Form – auf die Stellungnahmen des Antragstellers zu den tatsächlichen und rechtlichen Umständen der mit der Ordnungsverfügung angeordneten Maßnahmen. Es spricht damit Überwiegendes dafür, dass die Antragsgegnerin das Vorbringen des Antragstellers bei ihrer nach Überprüfung der ursprünglichen Ordnungsverfügung erlassenen Änderungsverfügung umfassend berücksichtigt und in Erwägung gezogen hat. Entgegen der Auffassung des Antragstellers reicht diese Berücksichtigung in einer Konstellation wie hier, in der eine gesonderte Änderungsverfügung im Raum steht, nach den Anforderungen des § 45 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 VwVfG NRW aus. 2. In materieller Hinsicht erweist sich die angegriffene Ordnungsverfügung vom 30. September 2021 in der Fassung vom 19. Januar 2022 hinsichtlich der in Ziffer 1 angeordneten Untersagung des Haltens und Führens von gefährlichen Hunden, Hunden bestimmter Rassen und großen Hunden im Sinne der §§ 3, 10 und 11 LHundG NRW voraussichtlich als rechtmäßig. Die Rüge, es sei rechtsfehlerhaft kein konkretes Haltungsverbot für die vom Antragsteller gehaltenen Hunde ausgesprochen worden, eine erweiterte Haltungsuntersagung ohne konkrete Haltungsuntersagung sei jedoch nicht zulässig, führt nicht auf die offensichtliche Rechtswidrigkeit der Ordnungsverfügung. Im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes ist hier allein eine vorläufige Prüfung der Rechts- und eine summarische Prüfung der Sachlage vorzunehmen; Gründe für das Erfordernis einer intensiveren Prüfung der Sach- und Rechtslage liegen nicht vor. Zum Maßstab BVerwG, Beschluss vom 23. Februar 2018 – 1 VR 11.17 –, Buchholz 402.45 VereinsG Nr. 74, juris, Rn. 15; Hoppe, in: Eyermann, VwGO, 16. Aufl. 2022, § 80 Rn. 99 m. w. N. Danach konnte die Antragsgegnerin die Haltungsuntersagung voraussichtlich rechtmäßig auf § 12 Abs. 1 LHundG NRW stützen. Nach dieser Vorschrift kann die zuständige Behörde die notwendigen Anordnungen treffen, um eine im Einzelfall bestehende Gefahr für die öffentliche Sicherheit, insbesondere Verstöße gegen Vorschriften dieses Gesetzes, abzuwehren. Diese Voraussetzungen lagen hier vor. Zur Vermeidung von Wiederholungen wird insoweit auf die durch die Beschwerde nicht durchgreifend in Zweifel gezogenen Ausführungen des Verwaltungsgerichts im angefochtenen Beschluss Bezug genommen (vgl. S. 5 bis 8 des Beschlusses). Soweit der Antragsteller bezogen auf seine fehlende Zuverlässigkeit einwendet, das Geschehen am 26. September 2021 stelle keinen Verstoß gegen die mit Ordnungsverfügung vom 13. Januar 2020 angeordnete Leinenpflicht dar, ist damit ein Rechtsfehler des Verwaltungsgerichts nicht aufgezeigt. Die genannte Ordnungsverfügung, mit der angeordnet wurde, die Hunde „ab sofort nur noch angeleint auszuführen“, bezieht sich auch auf ein Säubern der Hunde am Auto. Die Leinenpflicht umfasst nicht allein ein etwaiges „Spazierengehen“ mit den Hunden, sondern auch den Zeitraum einschließlich des sicheren Verbringens der Tiere in den abgeschlossenen Innenraum des Fahrzeugs. Die vom Antragsteller vertretene Auslegung, der Vorgang des Saubermachens der Tiere „nach“ einem konkreten „Ausführen“ sei nicht Teil des Ausführens, trifft nicht zu. Eine solche Auslegung ließe gerade bei einer unübersichtlichen Situation im unmittelbaren Anschluss an einen Spaziergang mit (mehreren) Tieren, während derer der Halter unter Umständen zugleich mit dem Öffnen und Vorbereiten des Fahrzeugs, dem Säubern der Tiere und anderem beschäftigt und gegebenenfalls abgelenkt ist, eine Schutzlücke. Sinn und Zweck des dem Schutz der körperlichen Unversehrtheit von Menschen sowie anderer Tiere dienenden Leinenzwangs lassen eine andere Auslegung als fernliegend erscheinen. Auch die Rüge, das Verwaltungsgericht habe bei seiner Bewertung der Zuverlässigkeit nicht zwischen der Zuverlässigkeit für große Hunde nach § 11 LHundG NRW und derjenigen für gefährliche oder in § 10 LHundG NRW gelistete Hunde unterschieden, bleibt ohne Erfolg. Zutreffend ist, dass das Landeshundegesetz NRW für große Hunde einen anderen Zuverlässigkeitsbegriff zugrunde legt als für gefährliche Hunde und Hunde bestimmter Rassen. Etwas anderes hat aber auch das Verwaltungsgericht nicht angenommen. Das Verwaltungsgericht hat vielmehr zutreffend die Maßstäbe des beschließenden Senats angelegt, nach denen jedenfalls die Unzuverlässigkeit eines Hundehalters anzunehmen ist, vgl. OVG NRW, Urteil vom 7. Dezember 2021 – 5 A 3371/19 –, S. 11 des Beschlussabdrucks, n. v., und ausgehend hiervon konkrete und überzeugende Feststellungen zur fehlenden Zuverlässigkeit des Antragstellers getroffen. Mit diesen Feststellungen und Bewertungen setzt sich das Beschwerdevorbringen entgegen § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO nicht hinreichend auseinander, sondern wendet nur pauschal ein, das Verwaltungsgericht habe „nicht ausreichend differenziert“. Dass die einzelfallbezogenen Feststellungen des Verwaltungsgerichts hingegen falsch sind, zeigt die Beschwerde nicht auf. Bei einer im Eilverfahren allein möglichen vorläufigen Prüfung der Rechtslage spricht Überwiegendes für die voraussichtliche Rechtmäßigkeit der mit der Ordnungsverfügung in Ziffer 1 angeordneten Untersagung von Haltung und Führen von Hunden der genannten Kategorien auch ohne Anordnung einer konkreten, auf einzelne bestimmte Hunde bezogenen Haltungsuntersagung. Nach den Maßstäben des einstweiligen Rechtsschutzes stellt sich die Anordnung einer sogenannten isolierten erweiterten Haltungsuntersagung ohne konkrete Haltungsuntersagung nicht als offensichtlich rechtswidrig dar. Der Regelfall einer erweiterten Haltungsuntersagung als Annexmaßnahme zur konkreten Haltungsuntersagung findet seine Rechtsgrundlage in § 12 Abs. 2 Satz 3 LHundG NRW. Danach kann – im Anschluss an die Untersagungsbefugnisse nach § 12 Abs. 2 Satz 1 LHundG NRW („soll“, bezogen auf gefährliche Hunde oder Hunde im Sinne des § 10 Abs. 1) und Satz 2 („kann“, bezogen auf große Hunde im Sinne des § 11 Abs. 1) – mit der Untersagung die Untersagung einer künftigen Haltung gefährlicher Hunde, von Hunden im Sinne des § 10 Abs. 1 und § 11 Abs. 1 verbunden werden. Diese sogenannte erweiterte – oder auch abstrakte – Haltungsuntersagung ist eine Annexmaßnahme zu einer konkreten Haltungsuntersagung eines oder mehrerer konkreter Hunde und setzt diese voraus. Sie bezieht sich nach dem klaren Wortlaut des § 12 Abs. 2 Satz 3 LHundG NRW ausschließlich auf eine künftige Haltung von im Einzelnen noch unbekannten Hunden und ist genereller und abstrakter Natur. Vgl. VG Köln, Beschluss vom 17. September 2021 – 20 L 1400/21 –, juris, Rn. 9; siehe auch LT-Drs. 13/2387, S. 32. Die Ermächtigungsgrundlage des § 12 Abs. 2 Satz 3 LHundG NRW dürfte damit nur greifen, wenn zugleich eine Haltungsuntersagung nach den Sätzen 1 oder 2 ausgesprochen wird, also beim Halter konkrete Tiere vorhanden und identifizierbar sind. Mit anderen Worten, eine nach pflichtgemäßem Ermessen anzuordnende erweiterte Haltungsuntersagung gegenüber einem Hundehalter ist auf § 12 Abs. 2 Satz 3 LHundG NRW zu stützen, wenn zum Zeitpunkt des Erlasses der Anordnung davon auszugehen ist, dass sich die Tiere – und welche – noch im Verantwortungs- und Zugriffsbereich des Halters befinden. Jedenfalls wenn dies nach dem Erkenntnisstand der Behörde jedoch nicht mehr der Fall ist oder hinreichende Anhaltspunkte dafür bestehen, dass der Hundehalter nach Einleitung eines auf eine konkrete Haltungsuntersagung gerichteten Verwaltungsverfahrens die Hunde abgeben oder deren Aufenthalt verschleiern könnte, dürfte viel dafür sprechen, dass in diesem Fall auch ohne eine solche konkrete Haltungsuntersagung generell die künftige Haltung und das Führen von Hunden auf der Grundlage von § 12 Abs. 1 LHundG NRW untersagt werden kann. § 12 Abs. 1 LHundG NRW als spezialgesetzliche Generalklausel zur Abwehr von Gefahren durch Hunde, vgl. LT-Drs. 13/2387, S. 32, erfasst voraussichtlich auch Haltungsuntersagungen, für die es im Einzelfall keine speziellere Ermächtigungsgrundlage in § 12 Abs. 2 LHundG NRW gibt. So jedenfalls – jedoch nicht rechtskräftig – VG Düsseldorf, Urteil vom 28. Oktober 2021 – 18 K 8302/19 –, juris, Rn. 33. Für einen generell abschließenden Charakter von § 12 Abs. 2 LHundG NRW dürfte es insoweit keinen Anhaltspunkt geben. Die Zulässigkeit einer isolierten erweiterten Haltungsuntersagung auf Grundlage von § 12 Abs. 1 LHundG NRW dient einer effektiven Gefahrenabwehr, die ihre Berechtigung gerade in der Person der Hundehalter selbst und nicht (auch) individualisierten Hunden findet. Unter der genannten Einschränkung, möglichen Umgehungen von nach § 12 Abs. 2 LHundG NRW angeordneten Maßnahmen durch Hundehalter zu begegnen, dürfte insoweit wohl auch keine gesonderte gesetzliche Regelung erforderlich sein. Der vom Antragsteller angeführte Vergleich mit der erweiterten Gewerbeuntersagung nach § 35 Abs. 1 Satz 2 GewO bzw. § 35 Abs. 1 Satz 3 GewO erscheint dem Senat wegen der unterschiedlichen Regelungsbereiche und des besonderen Grundrechtsrechtsschutzes der Gewerbefreiheit nicht tragfähig. Anders aber Haurand, LHundG NRW, 8. Aufl. 2021, § 12 Ziffer 5, S. 170. Nach summarischer Prüfung der Sachlage bestanden für die Antragsgegnerin zum Zeitpunkt des Erlasses der Ordnungsverfügung in der Fassung der Ergänzungsverfügung hinreichende Anhaltspunkte dafür, dass der Antragsteller über die von ihm gehaltenen Hunde unwahre Angaben gemacht hat und die Existenz konkreter Tiere verschleiern wollte, was eine isolierte erweiterte Haltungsuntersagung nach § 12 Abs. 1 LHundG NRW rechtfertigen kann. Die Antragsgegnerin weist insoweit voraussichtlich zutreffend darauf hin, dass einige der in Obhut des Antragstellers befindlichen Hunde unmittelbar vor der Sicherstellung von ihm bereits weggeschafft worden sind, ihre Existenz geleugnet wurde und falsche Angaben zu Anzahl und Identität sowie Aufenthaltsort von Hunden gemacht wurden, so dass im Einzelnen wohl nicht mehr nachzuvollziehen gewesen sein dürfte, wo sich die Hunde befanden und auf welche Hunde sich eine konkrete Haltungsuntersagung erstrecken müsste (S. 3 der Beschwerdeerwiderung). Dem tritt die Beschwerde auch in ihrem Schriftsatz vom 22. Mai 2022 nicht überzeugend entgegen. 3. Auch die Einwendungen des Antragstellers hinsichtlich der mit Ziffer 2 der Ordnungsverfügung angeordneten Sicherstellung und anderweitigen Unterbringung der vom Antragsteller gehaltenen Hunde („I. “, „K. “, „M. “ und „M1. “) greifen nicht durch. Außer in den Fällen der Haltungsuntersagung, in denen ein Hund gemäß § 12 Abs. 2 Satz 4 LHundG NRW entzogen und seine Abgabe angeordnet werden kann, kommt die Sicherstellung eines Hundes als ordnungsrechtliche Standardmaßnahme nur unter den engeren Voraussetzungen nach § 15 Abs. 1 LHundG NRW i. V. m. § 24 Abs. 1 Nr. 12 OBG NRW, § 43 PolG NRW in Betracht. Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 12. Juni 2014 – 5 B 446/14 –, juris, Rn. 16. Hierauf hat das Verwaltungsgericht zutreffend abgestellt. Soweit der Antragsteller rügt, die Antragsgegnerin habe entgegen § 15 Abs. 1 LHundG NRW i. V. m. § 15 OBG NRW, vgl. OVG NRW, Beschluss vom 12. Juni 2014, a. a. O., Rn. 23, etwaige weniger belastende Alternativen nicht in Erwägung gezogen, zeigt die Beschwerde nicht überzeugend auf, dass die ins Spiel gebrachte „Abgabe der Hunde an eine geeignete Person oder Stelle“ auch unter Berücksichtigung von „Gründe(n) des Tierschutzes“ (S. 5 f. der Beschwerdebegründung) in Rechte des voraussichtlich zutreffend als unzuverlässig anzusehenden Antragstellers weniger belastend eingegriffen hätte. Auch genügt es nach § 15 Abs. 1 LHundG NRW i. V. m. § 21 Satz 1 OBG NRW, wenn von mehreren zur Abwehr einer Gefahr in Betracht kommenden Mitteln eines bestimmt wird. Gemäß § 15 Abs. 1 LHundG NRW i. V. m. § 21 Satz 2 OBG NRW hat der Ordnungspflichtige die Möglichkeit, die Anwendung eines Austauschmittels zu beantragen. OVG NRW, Beschluss vom 22. Februar 2017 – 5 B 157/16 –, juris, Rn. 3. Im Übrigen bezieht sich die weiter oben zitierte Entscheidung des beschließenden Senats auf Fallkonstellationen, in denen bei einem gefährlichen Hund allein wegen fehlender Erlaubnis auf der Grundlage von § 15 Abs. 1 LHundG NRW i. V. m. § 24 Abs. 1 Nr. 12 OBG NRW, § 43 PolG NRW eingeschritten wurde, ohne dass die Zuverlässigkeit des Halters in Rede stand. 4. Schließlich ist die vom Verwaltungsgericht angestellte erfolgsunabhängige Interessenabwägung nicht zu beanstanden. Das Verwaltungsgericht hat das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung der Ordnungsverfügung mit dem Aussetzungsinteresse des Antragstellers unabhängig von der voraussichtlichen Rechtmäßigkeit der angegriffenen Ordnungsverfügung in Abwägung gebracht und festgestellt, dass die bei einer Stattgabe des Eilantrags vom Antragsteller und dessen Haltungsgebaren ausgehenden möglichen Gefahren für Dritte oder deren Tiere schwerer wiegen als die – bei einem Erfolg in der Hauptsache vorübergehende – Vorenthaltung von Hunden und der damit verbundenen Zuchtmöglichkeiten. Das Gewicht der grundrechtlich geschützten Rechtsgüter, die durch das bisherige Verhalten des Antragstellers und der von ihm gehaltenen Hunde schon bisher gefährdet wurden und weiterhin gefährdet würden, wiegt ungleich schwerer als Interessen des Hundehalters oder auch Gründe des Tierschutzes (Verbleib des Hundes in seiner gewohnten Umgebung oder bei gewohnten Personen). Jedenfalls in Fällen wie hier, in denen Hunde nicht beanstandungsfrei gehalten wurden und es zu Schädigungen der körperlichen Unversehrtheit Dritter gekommen ist, gebietet Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG ein wirksames und effektives Einschreiten gegen die bestehende Gefahrenlage. Es liegt im überwiegenden öffentlichen Interesse der Antragsgegnerin, Menschen und Tiere vor etwaigen Angriffen durch einen Hund zu bewahren; Privatinteressen des Hundehalters und Tierschutzinteressen müssen dabei regelmäßig hintanstehen. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung ergibt sich aus § 47 Abs. 1, § 52 Abs. 1 und 2, § 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG. Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i. V. m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).