15 A 105/19

Die Berufung wird zurückgewiesen. Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens. Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht das beklagte Land zuvor Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrags leistet. Die Revision wird zugelassen. Tatbestand: Die Klägerin ist eine seit dem Jahr 0000 im Handelsregister eingetragene Aktiengesellschaft mit Sitz in C. . Sie ist laut § 2 Abs. 1 ihrer Satzung eine Berufsorganisation und ein Dienstleistungsunternehmen für Journalisten. Ihre Kunden bezeichnet die Klägerin als „Mitglieder“; deren Zahl beträgt nach eigenen Angaben mehr als 10.000. Nach ihren „Mitgliedschaftsbedingungen“ kann jede natürliche Person des In- und Auslands Mitglied werden, die regelmäßig und dauerhaft journalistisch tätig ist oder journalistisch ausgebildet wird und sich zur freiheitlich demokratischen Grundordnung bekennt (§ 1 Abs. 1); nicht als berufliche Tätigkeit gilt die hobbymäßige oder nur gelegentliche Betätigung als Journalist (§ 1 Abs. 3). Werden die Voraussetzungen des § 1 Abs. 1 der Mitgliedschaftsbedingungen erfüllt, stellt die Klägerin dem Mitglied einen Presseausweis aus, welcher dem Nachweis der journalistischen Tätigkeit des Inhabers bzw. dessen Mitgliedschaft bei der Klägerin gegenüber Dritten dienen soll (§§ 5 Abs. 2, 6 Abs. 1). Ein Presseausweis diente bereits in der Vergangenheit als anerkanntes Akkreditierungsmittel für Journalisten. Das Vergabeverfahren für Presseausweise war lange Zeit durch Runderlass des Innenministeriums des Landes Nordrhein-Westfalen – I A 3/22 - 10.1.13 – vom 25. November 1993, MBl. NRW 1993, S. 1854, geregelt, der auf einer Vereinbarung der Innenminister der Länder basierte. Er sah vor, dass die in Ziffer I.1. der Anlage zum Runderlass „Gestaltung und Ausgabe von bundeseinheitlichen Presseausweisen“ abschließend aufgezählten, bundesweit tätigen Journalisten- und Verlegerverbände in Absprache mit den Innenministern/-senatoren des Bundes und der Länder in eigener Verantwortung Presseausweise ausstellen. Die Presseausweise sollten den Behörden die Überprüfung erleichtern, wer als Vertreter der Presse tätig ist. Sie durften ausschließlich an hauptberufliche Journalisten ausgegeben werden. Nach Ziffer II.1 der Anlage zum Runderlass galten als hauptberuflich tätig nur solche Journalisten, die ihren Lebensunterhalt überwiegend aus hauptberuflicher journalistischer Tätigkeit erzielten. Auf der Rückseite der Presseausweise war nach Ziffer III. 1.5 folgender Hinweis vorgesehen: „Die Presse erfüllt eine öffentliche Aufgabe. Die Behörden sind nach Maßgabe der Landespressegesetze verpflichtet, den Vertretern der Presse die der Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgabe dienenden Auskünfte zu erteilen. Der Presseausweis soll den/die Ausweisinhaber(in) in der Wahrnehmung seines/ihres Auskunftsrechts unterstützen. Sofern dies nicht aus zwingenden Gründen verweigert werden muss, legitimiert er den/die Ausweisinhaber(in), sich zur Erleichterung seiner/ihrer Berufsausübung innerhalb behördlicher Absperrungen zur aktuellen Berichterstattung aufzuhalten. Der Presseausweis erleichtert den Behörden die Überprüfung, wer als Vertreter(in) der Presse tätig ist. Der/Die Vorsitzende der Innenministerkonferenz“ Mit Urteil vom 17. September 2004 - 1 K 1651/01 - stellte das Verwaltungsgericht Düsseldorf auf die Klage einer Fotojournalisten-Vereinigung fest, dass diese Vereinigung zur Ausstellung von Presseausweisen entsprechend der Anlage „Gestaltung und Ausgabe von bundeseinheitlichen Presseausweisen“ berechtigt sei und diese Ausweise vom Land in gleicher Weise wie Ausweise der anderen in der Anlage genannten Verbände zu achten seien. Bund und Länder dürften nicht nur solche Presseausweise als Nachweis für die Pressevertretereigenschaft anerkennen, die von den in der Anlage zum o. g. Runderlass aufgezählten Verbänden stammten. Vielmehr seien auch Presseausweise von solchen Verbänden zu akzeptieren, die über einen längeren Zeitraum existierten, über eine nicht unbeachtliche Mitgliederzahl an Journalisten verfügten und bereit seien, sich zur Vermeidung von Missbräuchen mit den anderen Verbänden abzustimmen. Hierauf beschloss die Innenministerkonferenz am 5. Mai 2006, dass ein bundeseinheitlicher Presseausweis - ausgegeben durch Journalisten- und Verlegerorganisationen - weiterhin erforderlich sei. Weiter heißt es in dem Beschluss: „3. Das Erfordernis der Hauptberuflichkeit […] wird beibehalten und wie folgt interpretiert: Die Hauptberuflichkeit stellt das Leitbild dar, aus behördlicher Sicht ist es jedoch sachgerecht, auch Journalisten den Ausweis zu geben, die nicht hauptberuflich, aber quantitativ und qualitativ vergleichbar regelmäßig und dauerhaft journalistisch tätig sind […]. […] 4. Die IMK hält eine Erweiterung des Kreises der ausstellungsberechtigten Verbände für notwendig. […]“ Da eine Einigung mit den fünf großen Journalistenverbänden letztlich scheiterte, hob der Innenminister des beklagten Landes den oben genannten Runderlass mit Wirkung zum 31. Dezember 2008 auf (RdErl. des Innenministeriums – 13/32.02 – vom 20. Dezember 2007, MBl. NRW 2008, S. 12). Infolgedessen hatte das Land keinen Einfluss mehr auf die Ausstellung von Presseausweisen. Nach entsprechendem Beschluss der Innenministerkonferenz vom 29./30. November 2016 schlossen der damalige Vorsitzende der Innenministerkonferenz und der Trägerverein des Deutschen Presserats e. V. (im Folgenden: Deutscher Presserat) unter dem 30. November 2016 / 1. Dezember 2016 eine Vereinbarung über die Wiedereinführung eines bundeseinheitlichen Presseausweises ab dem 1. Januar 2018 (im Folgenden: BPAV). In der Präambel der BPAV heißt es wie folgt: „Auf Grundlage des Beschlusses der [Innenministerkonferenz] vom 4./6. Dezember 2013 erfolgt eine Wiederaufnahme der bundesweiten Ausstellung von einheitlichen Presseausweisen. Die Ausweise dienen den Vertreter/-innen der Presse als Nachweis ihrer journalistischen Tätigkeit.“ Um einheitliche Verfahren zur Ausgabeberechtigung und Ausstellung der Presseausweise zu gewährleisten, richtete der Deutsche Presserat eine Ständige Kommission ein, welche zu gleichen Teilen von diesem und von der Innenministerkonferenz besetzt wird (§ 1 Abs. 1 BPAV). Ihre Organisation und Aufgaben sind in der BPAV näher geregelt. Die Ausstellung der einheitlichen Presseausweise erfolgt gemäß § 7 Abs. 1 BPAV durch die Verbände, die die Ständige Kommission als ausgabeberechtigt anerkennt. Die Voraussetzungen für die Anerkennungsfähigkeit eines Verbandes finden sich in § 7 Abs. 2 BPAV. Die Voraussetzungen für die Ausstellung von Presseausweisen sind in § 9 BPAV konkretisiert. Danach kann ein Presseausweis nur solchen Journalisten ausgestellt werden, die hauptberuflich journalistisch tätig sind. Hauptberuflich tätig sind nach § 9 Abs. 1 Satz 4 BPAV nur solche Journalisten, die ihren Lebensunterhalt überwiegend aus hauptberuflicher journalistischer Tätigkeit erzielen. § 11 BPAV regelt schließlich die äußere Gestaltung des einheitlichen Presseausweises. Unter anderem ist nach Absatz 3 die Rückseite mit dem folgenden Text zu versehen: „Die Presse erfüllt eine öffentliche Aufgabe. Dieser Presseausweis soll den/die Ausweisinhaber(in) in der Wahrnehmung seines/ihres Auskunftsrechts gegenüber Behörden unterstützen. Er soll, sofern dies nicht aus zwingenden Gründen verweigert werden muss, seine/ihre Berufsausübung innerhalb behördlicher Absperrungen zur aktuellen Berichterstattung erleichtern. Der Presseausweis erleichtert den Behörden die Überprüfung, wer als Vertreter(in) der Presse tätig ist. Die/Der Vorsitzende der Innenministerkonferenz“ Auf Grundlage der BPAV hat die Ständige Kommission bislang sechs Verbänden auf deren Antrag hin jeweils die Anerkennung als ausgabeberechtigter Verband ausgesprochen. Den Antrag der Klägerin, sie als ausgabeberechtigten Verband für die Ausstellung des bundeseinheitlichen Presseausweises anzuerkennen, lehnte die Ständige Kommission in ihrer Sitzung am 7. Juni 2017 unter Verweis auf §§ 3, 7 BPAV ab. Hiergegen erhob die Klägerin am 28. Juli 2017 beim Verwaltungsgericht Berlin Klage, welche dort unter dem Aktenzeichen VG 27 K 470.17 noch anhängig ist. Dort hat sie u.a. den Antrag angekündigt, „hilfsweise festzustellen, dass die Klägerin auch ohne die […] Anerkennung berechtigt ist, ihren Mitgliedern bundeseinheitliche Presseausweise entsprechend der in § 11 Abs. 3 [BPAV] beschriebenen Gestaltung auszustellen, und dass diese von den Behörden des Bundes und der Länder in gleicher Weise als Nachweis der journalistischen Tätigkeit zu achten sind wie diejenigen Presseausweise, die von den vom Beklagten als ausgabeberechtigt anerkannten Verbänden ausgestellt werden.“ Mit Schreiben vom 26. September 2017 bat die Klägerin alle Innenminister und -senatoren der Länder um verbindliche Bestätigung, dass Inhaber des von der Klägerin ausgestellten Presseausweises mit Inhabern des bundeseinheitlichen Presseausweises in Bezug auf die in § 11 Abs. 3 BPAV beschriebenen Erleichterungen, insbesondere bei der Erteilung von Presseauskünften, dem Zutritt zu Veranstaltungen und Behörden gleich behandelt werden und die Klägerin auf ihren Presseausweisen den in § 11 Abs. 3 BPAV abgedruckten Zusatz anbringen darf. Hierauf erwiderte der Vorsitzende der Innenministerkonferenz mit Schreiben vom 11. Oktober 2017, dass er die von der Klägerin erbetene Bestätigung nicht geben könne. Es sei aber darauf hinzuweisen, dass der bundeseinheitliche Presseausweis kein Alleinstellungsmerkmal besitze. Es gebe zahlreiche Medienverbände und -organisationen, die eigene Presseausweise ausstellten. Es bleibe den Journalisten selbstverständlich unbenommen, die Zugehörigkeit zur Presse mit anderen Mitteln nachzuweisen und mit diesen den durch das Grundrecht der Pressefreiheit sowie durch die Landespressegesetze normierten Anspruch auf Information geltend zu machen. Am 21. November 2017 hat die Klägerin Klage erhoben. Sie hat - nach Ergänzung ihrer ursprünglich angekündigten Klageanträge - beantragt, 1. festzustellen, a) dass sie auch ohne die Anerkennung durch die Ständige Kommission beim Deutschen Presserat e. V. gemäß § 7 der Vereinbarung zwischen dem Vorsitz der ständigen Konferenz der Innenminister und -senatoren der Länder und dem Trägerverein des Deutschen Presserates e. V. über die Wiedereinführung eines bundeseinheitlichen Presseausweises vom 30. November/1. Dezember 2016 (IMK-Vereinbarung) berechtigt ist, für ihre Mitglieder Presseausweise auszustellen, die auf der Rückseite folgenden Zusatz tragen: „Die Presse erfüllt eine öffentliche Aufgabe. Dieser Presseausweis soll den/die Ausweisinhaber(in) in der Wahrnehmung seines/ihres Auskunftsrechts gegenüber Behörden unterstützen. Er soll, sofern dies nicht aus zwingenden Gründen verweigert werden muss, seine/ihre Berufsausübung innerhalb behördlicher Absperrungen zur aktuellen Berichterstattung erleichtern. Der Presseausweis erleichtert den Behörden die Überprüfung, wer als Vertreter(in) der Presse tätig ist. Der/die Vorsitzende der Innenministerkonferenz“; b) dass die zu a) genannten Presseausweise von dem beklagten Land in gleicher Weise als Legitimationsgrundlage, insbesondere als vereinfachter und erleichterter Nachweis journalistischer Tätigkeit für die Erteilung behördlicher Presseauskünfte und den Zutritt zu behördlichen Einrichtungen und Veranstaltungen, zu achten sind wie die Presseausweise solcher Verbände, die durch die Ständige Kommission beim Deutschen Presserat e. V. gemäß § 7 der IMK-Vereinbarung als ausgabeberechtigte Verbände anerkannt worden sind; 2. hilfsweise das beklagte Land zu verurteilen, auf die übrigen Länder der Innenministerkonferenz dahingehend einzuwirken, die Anerkennung von Presseausweisen als erleichterte Legitimationsgrundlage (ohne weitere Nachweise der Zugehörigkeit des Ausweisinhabers zur Presse) nicht davon abhängig zu machen, dass dieser Presseausweis nur an solche Personen ausgegeben wird, die ihren Lebensunterhalt überwiegend aus hauptberuflicher journalistischer Tätigkeit erzielen; 3. weiter hilfsweise festzustellen, dass das beklagte Land verpflichtet ist, a) die von ihr für ihre Mitglieder ausgestellten Presseausweise auch ohne den im Antrag zu 1. bezeichneten Zusatz als Legitimationsgrundlage, insbesondere als vereinfachter und erleichterter Nachweis journalistischer Tätigkeit für die Erteilung behördlicher Presseauskünfte und den Zutritt zu behördlichen Einrichtungen und Veranstaltungen, in seinem Zuständigkeitsbereich anzuerkennen und b) diese Presseausweise hierbei in gleicher Weise zu achten wie die Presseausweise solcher Verbände, die durch die Ständige Kommission beim Deutschen Presserat e. V. gemäß § 7 der IMK-Vereinbarung als ausgabeberechtigter Verband anerkannt worden sind; 4. äußerst hilfsweise im Wege der Zwischenfeststellungsklage festzustellen, dass die Verwaltungspraxis des beklagten Landes rechtswidrig war und ist, die Anerkennung von Presseausweisen als erleichterte Legitimationsgrundlage davon abhängig zu machen, dass diese Presseausweise nur an solche Personen ausgegeben werden, die ihren Lebensunterhalt überwiegend aus hauptberuflicher journalistischer Tätigkeit erzielen. Das beklagte Land hat beantragt, die Klage abzuweisen. Mit dem angegriffenen Urteil vom 19. November 2018 hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen und die Berufung zugelassen. Zur Begründung des im Berufungsverfahren nur noch streitgegenständlichen Antrags zu 3. hat es ausgeführt: Die Klage sei insoweit zulässig. Zwischen der Klägerin und dem beklagten Land bestehe ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis. Das Land habe im verwaltungsgerichtlichen Verfahren wiederholt betont, dass dem bundeseinheitlichen Presseausweis - anders als den von der Klägerin ausgestellten Presseausweisen - eine grundrechtsfördernde Wirkung zukommen solle. Streitig sei, ob es die Presseausweise der Klägerin in gleicher Weise als Legitimationsgrundlage anerkennen müsse. Neben dem notwendigen Feststellungsinteresse verfüge die Klägerin auch über die erforderliche Klagebefugnis. Es sei nicht offensichtlich ausgeschlossen, dass sie ein Recht auf Gleichbehandlung der von ihr ausgestellten Presseausweise mit dem bundeseinheitlichen Presseausweis habe. Die Klage sei hinsichtlich des Antrags zu 3. aber unbegründet. Das beklagte Land sei nicht verpflichtet, die von der Klägerin ausgestellten Presseausweise als Legitimationsgrundlange anzuerkennen und sie in gleicher Weise zu achten wie bundeseinheitliche Presseausweise. Aus der Selbstbindung der Verwaltung ergebe sich für die Klägerin weder ein derivativer Anspruch auf Gleichbehandlung aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG i. V. m. Art. 3 Abs. 1 GG, Art. 19 Abs. 3 GG noch aus Art. 3 Abs. 1, 19 Abs. 3 GG. Zwar liege eine Ungleichbehandlung vor: Sowohl die Klägerin als auch die nach der BPAV anerkannten Verbände stellten ihren Mitgliedern Presseausweise aus, die dem Nachweis ihrer journalistischen Tätigkeit dienen sollten; die grundrechtsfördernde Wirkung gewähre das beklagte Land jedoch nur dem bundeseinheitlichen Presseausweis. Es bestünden aber sachliche Kriterien, die diese ungleiche Behandlung rechtfertigten. Anders als die Klägerin stellten die von der BPAV anerkannten Verbände Presseausweise ausschließlich Journalisten aus, die ihren Lebensunterhalt überwiegend aus hauptberuflicher journalistischer Tätigkeit erzielten. Die Differenzierung verfolge das legitime Ziel, dass die mit dem Presseausweis einhergehende Grundrechtsförderung denjenigen zugutekomme, die typischerweise besonders häufig in eine Situation kämen, in der sie sich als Vertreter der Presse legitimieren müssten. Die Eingrenzung auf hauptberuflich tätige Journalisten sei zur Zielerreichung geeignet und erforderlich. Der Kreis der Ausweisberechtigten sei so eindeutig abgrenzbar. Bei generalisierender Betrachtung gewährleiste die Eingrenzung auf den Personenkreis der hauptberuflich tätigen Journalisten eine höhere Aussagekraft des Presseausweises und zugleich eine gewisse Nachhaltigkeit und Ernsthaftigkeit journalistischer Tätigkeit. Das Differenzierungsmerkmal der Hauptberuflichkeit der Ausweisinhaber sei auch angemessen. Weder werde die Klägerin darin beschränkt, Presseausweise an ihre Mitglieder nach eigenen Kriterien auszustellen, noch seien Anhaltspunkte dafür ersichtlich, dass die Anerkennung der von ihr ausgestellten Presseausweise als vereinfachter Nachweis journalistischer Tätigkeit durch den Bund und die Länder für sie existenzielle Bedeutung hätte. Die Differenzierung sei ausdrücklich nicht darauf angelegt, nicht hauptberuflich tätige Journalisten von der Kenntnisnahme amtlicher Informationen auszuschließen oder ihnen den Zugang hierzu zu erschweren. Es stehe jedem Journalisten frei, seine Eigenschaft als Vertreter der Presse in sonstiger Weise nachzuweisen. Den Ländern komme ein weiter Handlungsspielraum mit Blick auf die Frage zu, wer in den Genuss der Grundrechtsförderung kommen solle. Ein Verstoß gegen das Neutralitätsgebot aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 Alt. 1 GG sei nicht zu erkennen. Das Merkmal der Hauptberuflichkeit sei inhaltsneutral. Der Klägerin sei zuzumuten, sich auf die gemeinsame Anerkennungspraxis der Länder einzurichten und etwaige Maßnahmen - z. B. die Ausstellung besonderer farblich erkennbarer Ausweise für ihre hauptberuflichen Mitglieder - zu ergreifen, um insofern die Voraussetzungen zu erfüllen. Mit ihrer Berufung verfolgt die Klägerin nur ihr durch den erstinstanzlichen Klageantrag zu 3. beschriebenes Begehren weiter. Zur Begründung trägt sie im Wesentlichen vor: Ihre Feststellungsklage sei zulässig, insbesondere gehe es hier um ein konkretes feststellungsfähiges Rechtsverhältnis. Der Klageantrag beschreibe keine abstrakte Rechtsfrage, sondern konkrete Pflichten des beklagten Landes gegenüber der Klägerin. Die Klage sei auch begründet. Die Anerkennung des bundeseinheitlichen Presseausweises, der nur an hauptberufliche Journalisten ausgegeben werde, sei eine Sonderform der Grundrechtsförderung der Presse. Da anderen Presseausweisen eine vergleichbare Anerkennung nicht zuteilwerde, gehe es um eine Ungleichbehandlung sowohl der Aussteller von Presseausweisen als auch der Journalisten bei der Grundrechtsförderung der Presse. Diese Ungleichbehandlung sei dem beklagten Land als eigenes Handeln zuzurechnen. Sie, die Klägerin, werde ungleich behandelt, weil das beklagte Land sich weigere, den von ihr ausgestellten Presseausweisen dieselbe Anerkennung und Achtung zu gewähren wie den bundeseinheitlichen Presseausweisen. Sie begehre keine Besserstellung gegenüber anderen Ausstellern, weil sie lediglich geltend mache, was jedem Aussteller zustehe, nämlich dass die Anerkennung der Presseausweise als Legitimationsgrundlage nicht davon abhängig gemacht werde, ob die Ausweise auch an nebenberuflich tätig Journalisten ausgegeben würden. Das zur sachlichen Rechtfertigung der Ungleichbehandlung angeführte Ziel, den bundeseinheitlichen Presseausweis auf hauptberufliche Journalisten einzugrenzen, sei nicht verfassungslegitim, da es seinerseits gegen Art. 3 Abs. 1 GG verstoße. Das Verwaltungsgericht habe verkannt, dass Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG mit dem Verbot der Verzerrung des publizistischen Wettbewerbs ein absolutes Differenzierungsverbot begründe, welches eine unterschiedliche Grundrechtsförderung in Abhängigkeit von der wirtschaftlichen Größe der Presseorgane, aber auch vom Umfang der beruflichen Betätigung als Journalist verbiete. Der Staat greife in den gesellschaftlichen Meinungs- und Willensbildungsprozess auch dann ein, wenn er durch seine Förderkriterien Verzerrungen des publizistischen Wettbewerbs herbeiführe, die nicht unmittelbar an den Inhalt der Meinung der zu fördernden Presseunternehmen anknüpfe. Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG begründe einen Anspruch auf Gleichbehandlung in diesem Wettbewerb. Das Kriterium der Hauptberuflichkeit begründe an sich schon eine Ungleichbehandlung, die zudem auch darin liege, dass es hier nicht am Umfang der Tätigkeit, sondern am Einkommen des Journalisten gemessen werde. Der bundeseinheitliche Presseausweis verschaffe seinen Inhabern entgegen dem Gleichbehandlungsgebot einen zeitlichen Vorsprung beim Zugang zu Informationsquellen. Selbst wenn man nicht von einem materiellen Differenzierungsverbot ausgehe, bedürfe eine Differenzierung zwischen verschiedenen Gruppen von Journalisten zumindest der - hier fehlenden - Ermächtigung durch ein Parlamentsgesetz. Die Ungleichbehandlung von haupt- und nebenberuflich tätigen Journalisten halte weder dem Willkürverbot noch einer - hier erforderlichen - strengen Verhältnismäßigkeitsprüfung stand. Die Begrenzung der Ausstellung von Presseausweisen auf Personen, die hauptberuflich journalistisch tätig seien, sei nicht geeignet, die vom Verwaltungsgericht zugrunde gelegten Ziele zu fördern. Die Häufigkeit der Legitimationsnotwendigkeit sei abhängig von der Art der journalistischen Tätigkeit, nicht vom Merkmal der Haupt- oder Nebenberuflichkeit; dies könne auch nicht im Wege zulässiger Typisierung überwunden werden. Das Ziel der Begrenzung des Verwaltungsaufwands bei der Überprüfung der Pressezugehörigkeit werde verfehlt, weil bei der großen und wachsenden Gruppe der nebenberuflich Tätigen eine Einzelfallprüfung stattfinden müsse; dadurch steige der Verwaltungsaufwand. Die vom Verwaltungsgericht angenommene Gewährleistung einer „höheren Aussagekraft“ der Presseausweise sei nicht nachvollziehbar. Entscheidend sei nicht die Zahl der ausgestellten Presseausweise, sondern die Zuverlässigkeit der ausstellenden Verbände; „Nachhaltigkeit und Ernsthaftigkeit journalistischer Tätigkeit“ hingen nicht von der Hauptberuflichkeit ab. Die Angemessenheitsprüfung des Verwaltungsgerichts sei in mehrfacher Hinsicht rechtsfehlerhaft. Das Verwaltungsgericht habe die verfassungsrechtliche Bedeutung und Reichweite des Grundrechts der Pressefreiheit verkannt und das Grundrecht demzufolge nicht mit dem ihm zukommendem Gewicht in die Abwägung eingestellt. Es habe ferner das Ausmaß der Ungleichbehandlung von hauptberuflichen und nebenberuflichen Journalisten bei der Akkreditierung nicht zutreffend ermittelt sowie nicht berücksichtigt, dass die Ungleichbehandlung allenfalls geringfügig zur Verwirklichung der vom Verwaltungsgericht zugrunde gelegten Ziele beitrage. Soweit sich eine über das Willkürverbot hinausgehende strengere Bindung aus den betroffenen Freiheitsrechten ergebe, sei maßgeblich, inwieweit sich die Ungleichbehandlung auf die Grundrechtsausübung auswirken könne; derartige Auswirkungen seien nicht auf Grundrechtseingriffe im klassischen Sinne beschränkt. Die Differenzierung zwischen haupt- und nebenberuflichen Journalisten betreffe zudem verschiedene Personengruppen und nicht nur verschiedene Sachverhalte. Nebenberuflich tätige Journalisten seien kraft ihres eigenen Verhaltens auch nur schwer in der Lage, ihre Tätigkeit zu einer hauptberuflichen umzustellen. Das Verwaltungsgericht habe zudem verkannt, dass der von ihm angenommene umfassende Gestaltungsspielraum nicht eröffnet sei, wenn eine staatliche Pflicht zur Grundrechtsförderung bestehe. Letzteres sei für den Zugang der Presse zu staatlichen Informationen anerkannt. Die Legitimation als Pressevertreter sei Teil der verfahrensrechtlichen Ausgestaltung des presserechtlichen Auskunftsanspruchs. Nebenberuflich tätige Journalisten würden im publizistischen Wettbewerb im Ergebnis auch dann benachteiligt, wenn der Zugang zu Informationen für sie zwar nicht erschwert, aber für hauptberufliche Journalisten erleichtert werde. Das Verwaltungsgericht habe bei der Bemessung des Umfangs der Begünstigung auch nicht berücksichtigt, dass die Inhaber des bundeseinheitlichen Presseausweises im Regelfall von der Vorlage weiterer Nachweise freigestellt seien. Andererseits habe es die Erschwernisse, die nebenberuflich tätigen Journalisten bei dem Nachweis ihrer Pressezugehörigkeit entstünden, zu gering veranschlagt. Die Klägerin beantragt, das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 19. November 2018 zu ändern und gemäß dem erstinstanzlichen Klageantrag zu 3. zu erkennen, hilfsweise, festzustellen, dass das beklagte Land nicht berechtigt ist, solche Presseausweise als erleichterten Legitimationsnachweis anzuerkennen, deren Ausstellung zumindest auch davon abhängig gemacht wird, ob der betreffende Journalist seinen Lebensunterhalt überwiegend aus hauptberuflicher journalistischer Tätigkeit erzielt. Das beklagte Land beantragt, die Berufung zurückzuweisen. Es trägt im Wesentlichen vor: Die mit der Berufung weiterverfolgte Feststellungsklage sei unzulässig. Es fehle an einem konkreten feststellungsfähigen Rechtsverhältnis und die Klägerin könne die erforderliche Klagebefugnis nicht auf eine Verletzung ihrer Grundrechte stützen. Auf die Pressefreiheit und eine Verletzung von Rechten nebenberuflicher Journalisten könne sie sich nicht berufen. Die Feststellungsklage sei auch unbegründet. Aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG ergebe sich entgegen der Auffassung der Klägerin kein absolutes Verbot, im Rahmen der Grundrechtsförderung zwischen haupt- und nebenberuflicher Tätigkeit zu unterscheiden. Diese Unterscheidung sei inhalts- und meinungsneutral. Nur eine meinungsbezogene Differenzierung sei dem Staat schlechthin verboten. Meinungsneutrale Differenzierungskriterien seien hingegen einer sachlichen Rechtfertigung zugänglich. So handhabe es auch das Bundesverfassungsgericht bei der Herausgabe seiner Vorab-Informationen. Die hier in Rede stehende Differenzierung beruhe auf Gesichtspunkten, die weder mit dem Inhalt der Veröffentlichungen noch mit deren Gewicht, Bedeutung, Auflagenstärke, Erscheinungsart und -häufigkeit oder ähnlichen Kriterien etwas zu tun hätten. Die Unterscheidung bedürfe auch keiner gesetzlichen Grundlage. Ein Eingriff in das Grundrecht der Pressefreiheit liege nicht vor. Es handele sich vielmehr um eine Maßnahme zur Förderung des Grundrechtsgebrauchs, die nicht dem Gesetzesvorbehalt unterliege. Eine strenge Verhältnismäßigkeitsprüfung sei nicht veranlasst. Der Klägerin sei zuzumuten, ihr Verhalten auf die Anerkennungspraxis der Länder einzurichten, etwa indem sie besonders gekennzeichnete Ausweise für ihre hauptberuflichen Mitglieder herausgebe. Umfang und Intensität der Berührung grundrechtsgeschützter Interessen seien gering. Zu existentiellen Gefahren für die Klägerin komme es nicht; ihr Mitglieder- bzw. Kundenbestand sei seit der Einführung des bundeseinheitlichen Presseausweises im Wesentlichen konstant geblieben. Dem Staat stehe bei der meinungsneutralen Förderung der Pressefreiheit ein weiter Handlungsspielraum zu. Dessen ungeachtet sei die Differenzierung zwischen haupt- und nebenberuflichen Journalisten selbst bei Anwendung eines strengen Verhältnismäßigkeitsmaßstabs sachlich gerechtfertigt und verfassungsrechtlich unbedenklich. Neben den drei vom Verwaltungsgericht benannten legitimen Zielen trete ein weiterer Aspekt hinzu: Bei hauptberuflichen Journalisten bestehe eine gesteigerte Wahrscheinlichkeit, dass diese einen presserechtlichen Auskunftsanspruch auch tatsächlich in ihrer Eigenschaft als Journalisten geltend machen. Die Differenzierung zwischen haupt- und nebenberuflichen Journalisten sei geeignet, die Ziele zu erreichen bzw. jedenfalls zu fördern. Hauptberuflich tätige Journalisten müssten sich wegen des Umfangs ihrer Tätigkeit typischerweise besonders häufig als Pressevertreter legitimieren. Dass es auch Nebenberufler geben möge, für die das gelte, ändere daran nichts. Die Einführung des bundeseinheitlichen Presseausweises steigere auch die Effektivität des Verwaltungshandelns, zumal von einer hohen fünfstelligen Zahl hauptberuflicher Journalisten auszugehen sei. Bei diesen bedürfe es keiner Prüfung im Einzelfall, ob der Ausweisinhaber auch als Vertreter der Presse auftrete. Mit der Anzahl der potentiell ausweisberechtigten Journalisten steige auch die Gefahr einer uneinheitlichen Ausstellungspraxis. Die Angemessenheitsprüfung des Verwaltungsgerichts sei rechtsfehlerfrei. Es habe weder die verfassungsrechtliche Bedeutung der Pressefreiheit verkannt noch das Ausmaß der Differenzierung zwischen haupt- und nebenberuflichen Journalisten fehlerhaft ermittelt. Über die behördliche Auskunftspflicht hinaus unterliege der Staat keiner verfassungsrechtlichen Verpflichtung, die Geltendmachung des Auskunftsanspruchs zu fördern. Durch die Wiedereinführung des bundeseinheitlichen Presseausweises sei lediglich ein bereits verfassungskonformer Zustand im Wege der Grundrechtsförderung verbessert worden. Das Verwaltungsgericht habe zutreffend darauf abgestellt, dass die Klägerin nicht darin beschränkt werde, Presseausweise an ihre Mitglieder auszugeben, und auch keine existenzielle Gefährdung oder faktische Beschränkung der Grundrechtsausübung erfolge. Journalisten, die nicht in den Genuss der erleichterten Nachweises ihrer Pressezugehörigkeit kämen, könnten diese anderweitig nachweisen und sich durch entsprechende Vorkehrungen auch auf zeitsensible Situationen vorbereiten. Selbst wenn man von der Unzulässigkeit der Differenzierung ausginge, seien hierdurch allenfalls nachteilig betroffene Journalisten, nicht aber die Klägerin in ihren Rechten verletzt. Auf Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG könne sie sich nicht berufen, weil das Ausstellen von Presseausweisen dem Schutzbereich dieses Grundrechts nicht unterfalle. Ein (faktischer) Eingriff in die durch Art. 2 Abs. 1 GG geschützte allgemeine Handlungsfreiheit der Klägerin liege nicht vor. Das beklagte Land nehme auf ihr Verhalten keinen Einfluss. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend auf den Inhalt der Gerichtsakte Bezug genommen. Entscheidungsgründe: Die zulässige Berufung der Klägerin ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat die mit dem Hauptantrag verfolgte Feststellungsklage zu Recht abgewiesen (dazu A.). Der erst im Berufungsverfahren gestellte Hilfsantrag der Klägerin ist unzulässig (dazu B.). A. Hinsichtlich des mit der Berufung verfolgten Hauptantrags ist die Klage zulässig (dazu I.), aber unbegründet (dazu II.). I. Zwischen der Klägerin und dem beklagten Land steht ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis im Sinne des § 43 Abs. 1 Halbs. 1 VwGO im Streit (dazu 1.) und die Klägerin kann das von § 43 Abs. 1 Halbs. 2 VwGO vorausgesetzte berechtigte Interesse an der baldigen Feststellung vorweisen (dazu 2.). Ihre Klage ist nicht nach § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO subsidiär (dazu 3.). Schließlich ist die Klägerin auch in entsprechender Anwendung von § 42 Abs. 2 VwGO klagebefugt (dazu 4.). 1. Unter einem feststellungsfähigen Rechtsverhältnis i. S. d. § 43 Abs. 1 Halbs. 1 VwGO sind die rechtlichen Beziehungen zu verstehen, die sich aus einem konkreten Sachverhalt aufgrund einer öffentlich-rechtlichen Norm für das Verhältnis von (natürlichen oder juristischen) Personen untereinander oder einer Person zu einer Sache ergeben. Gegenstand der Feststellungsklage muss ein streitiges konkretes Rechtsverhältnis sein, d. h. es muss „in Anwendung einer Rechtsnorm auf einen bestimmten bereits überschaubaren Sachverhalt streitig“ sein. Unabhängig von der Frage der Konkretisierung des Rechtsverhältnisses setzt ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis voraus, dass zwischen den Parteien dieses Rechtsverhältnisses ein Meinungsstreit besteht, aus dem heraus sich eine Seite berühmt, ein bestimmtes Tun oder Unterlassen der anderen Seite verlangen zu können. Es müssen sich also aus dieser Rechtsbeziehung heraus bestimmte Rechtsfolgen ergeben können, was wiederum die Anwendung von bestimmten Normen auf den konkreten Sachverhalt voraussetzt. Daran fehlt es, wenn nur abstrakte Rechtsfragen wie die Gültigkeit einer Norm zur Entscheidung gestellt werden. Auch bloße Vorfragen oder unselbstständige Elemente eines Rechtsverhältnisses können nicht Gegenstand einer Feststellungsklage sein. Vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Januar 2010 - 8 C 19.09 -, juris Rn. 24; OVG NRW, Urteil vom 17. September 2018 - 13 A 1328/15 -, juris Rn. 28 f., jeweils m. w. N. Ausgehend von diesen Grundsätzen geht es hier um ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis. Die Beteiligten streiten darüber, ob das beklagte Land verpflichtet ist, die von der Klägerin ausgestellten Presseausweise in gleicher Weise als Mittel für den Nachweis einer journalistischen Tätigkeit zu behandeln wie die bundeseinheitlichen Presseausweise, die es nach eigenem Vorbringen als „erleichterte Legitimationsgrundlage“ ansieht. Das hierdurch beschriebene Rechtsverhältnis besteht zwischen den Beteiligten und wird nicht dadurch in Frage gestellt, dass aus der Ungleichbehandlung der Presseausweise möglicherweise weitere feststellungsfähige Rechtsverhältnisse resultieren, an denen nicht die Klägerin, sondern die Inhaber der Ausweise beteiligt sind. Ob solche Rechtsverhältnisse bereits (hinreichend konkret) bestehen, ist für das beschriebene Rechtsverhältnis zwischen der Klägerin und dem beklagten Land nicht relevant. 2. Das nach § 43 Abs. 1 VwGO erforderliche berechtigte Interesse an der baldigen Feststellung liegt ebenfalls vor. Ein solches schließt jedes als schutzwürdig anzuerkennende Interesse rechtlicher, wirtschaftlicher oder auch ideeller Art ein. Vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Januar 2010 - 8 C 38.09 -, juris Rn. 54, m. w. N. Wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, hat die Klägerin ein derartiges Interesse an der Anerkennung ihrer Presseausweise als Legitimationsnachweise durch das beklagte Land, weil hierdurch die Außendarstellung der Klägerin als besonders zuverlässig und vertrauenswürdig gefördert würde, was sich wiederum positiv auf den Erhalt und die Gewinnung von Mitgliedern auswirken dürfte. 3. Der Zulässigkeit der Feststellungsklage steht auch nicht der Subsidiaritätsgedanke in § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO entgegen. Danach kann die Feststellung nicht begehrt werden, soweit der Kläger seine Rechte durch Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen kann oder hätte verfolgen können. Das ist hier nicht der Fall. Für eine allein in Betracht zu ziehende Leistungsklage ließe sich kein hinreichend bestimmter Klageantrag formulieren. Im Übrigen sind Feststellungsklagen gegenüber Leistungsklagen nur dann subsidiär, wenn andernfalls die Sonderregelungen über Fristen und Vorverfahren für Anfechtungs- und Verpflichtungsklagen unterlaufen würden. Vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Juli 2015 - 2 C 41.13 -, juris Rn. 11, m. w. N. Das ist vorliegend mangels Statthaftigkeit dieser Klagearten ausgeschlossen. 4. Es besteht auch die notwendige Klagebefugnis der Klägerin. Über das in § 43 Abs. 1 VwGO geforderte berechtigte Interesse an der begehrten Feststellung hinaus ist nach ständiger höchstrichterlicher Rechtsprechung § 42 Abs. 2 VwGO auf Feststellungsklagen entsprechend anzuwenden. Eine Feststellungsklage ist damit nur zulässig, wenn der Kläger geltend machen kann, in seinen Rechten verletzt zu sein, entweder weil er an dem feststellenden Rechtsverhältnis selbst beteiligt ist oder weil von dem Rechtsverhältnis eigene Rechte abhängen. Dabei genügt es, wenn eine solche Rechtsverletzung jedenfalls nicht offensichtlich und eindeutig nach jeder Betrachtungsweise als unmöglich auszuschließen ist. Vgl. BVerwG, Urteil vom 27. Mai 2009 - 8 C 10.08 -, juris Rn. 24, m. w. N. Hier ist jedenfalls nicht auszuschließen, dass die Klägerin den geltend gemachten Feststellungsanspruch auf Art. 3 Abs. 1 GG stützen kann, der ein subjektives Recht zur Abwehr ungerechtfertigter staatlicher Ungleichbehandlungen vermittelt. Die von der Klägerin geltend gemachte Benachteiligung trifft sie selbst - und nicht, wie vom beklagten Land eingewandt, nur die Inhaber der von der Klägerin ausgestellten Ausweise -, weil es hier um die Frage geht, ob zulässigerweise zwischen den für den bundeseinheitlichen Presseausweise ausgabeberechtigten Verbänden auf der einen Seite und der (nicht ausgabeberechtigten) Klägerin auf der anderen Seite differenziert wird. Auch ein Eingriff in Art. 5 Abs. 1 Satz 2 und Art. 12 Abs. 1 GG ist in Betracht zu ziehen. II. Der Hauptantrag ist aber unbegründet. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf die Feststellung, dass das beklagte Land verpflichtet ist, nach Maßgabe des erstinstanzlichen Klageantrags zu 3. die von der Klägerin für die Mitglieder ausgestellten Presseausweise als Legitimationsgrundlage in seinem Zuständigkeitsbereich anzuerkennen und gleich zu achten. Ein solcher Anspruch folgt nicht aus einer Verletzung von Freiheitsrechten der Klägerin (dazu 1.). Er ergibt sich auch nicht daraus, dass die Praxis des Landes zu Lasten der Klägerin gegen das Gleichbehandlungsgebot aus Art. 3 Abs. 1 GG verstößt (dazu 2.). 1. Freiheitsrechte der Klägerin werden nicht verletzt. Das gilt namentlich für die Pressefreiheit aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG, auf die sich die Klägerin schon nicht berufen kann [dazu a)]. Hinsichtlich der Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG [dazu b)], der Wettbewerbsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 und Art. 2 Abs. 1 GG [dazu c)] und der allgemeinen Handlungsfreiheit aus Art. 2 Abs. 1 GG [dazu d)] fehlt es jedenfalls an einem Eingriff. a) Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG ist auf die hier zu beurteilende Tätigkeit des Ausstellens von Presseausweisen für Journalisten durch einen Berufsverband nicht anwendbar. Das Grundrecht der Pressefreiheit gewährleistet als subjektives Recht den im Pressewesen tätigen Personen und Unternehmen bei Ausübung ihrer Funktion Freiheit von staatlichem Zwang; als objektives Recht garantiert es die Freiheit des Pressewesens insgesamt. Das Grundrecht erfasst alle im Pressewesen tätigen Personen, mithin auch nebenberufliche tätige Journalisten. Sein Schutzbereich reicht sachlich von der Beschaffung der Information bis zur Verbreitung der Nachrichten und Meinungen. Vgl. BVerfG, Beschluss vom 22. Oktober 2020 - 1 BvR 1949/20 -, juris Rn. 8, m. w. N. Der Schutz der Pressefreiheit beschränkt sich nicht auf die unmittelbar inhaltsbezogenen Pressetätigkeiten, sondern erfasst im Interesse einer ungehinderten Meinungsverbreitung auch inhaltsferne Hilfsfunktionen von Presseunternehmen. Im Einzelnen kommt es für die Definition des Schutzbereichs darauf an, was notwendige Bedingung des Funktionierens einer freien Presse ist. Damit wird allerdings nicht jede selbständige Dienstleistung in den Schutzbereich von Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG einbezogen, die der Presse zugutekommt und für diese funktionswichtig ist. Der Grundrechtsschutz des Art. 5 Abs. 1 GG besteht im Interesse der freien Meinungsbildung und kann deswegen nur durch einen ausreichenden Inhaltsbezug ausgelöst werden. Dieser ist bei presseinternen Hilfstätigkeiten durch den organisatorischen Zusammenhalt des Presseunternehmens regelmäßig gegeben. Für presseexterne Hilfstätigkeiten bleibt es dagegen in der Regel beim Schutz anderer Grundrechte, namentlich des Art. 12 Abs. 1 GG. Etwas anderes kann jedoch ausnahmsweise im Interesse eines freiheitlichen Pressewesens dann gelten, wenn eine selbständig ausgeübte, nicht die Herstellung von Presseerzeugnissen betreffende Hilfstätigkeit typischerweise pressebezogen ist, in enger organisatorischer Bindung an die Presse erfolgt, für das Funktionieren einer freien Presse notwendig ist und wenn sich die staatliche Regulierung dieser Tätigkeit zugleich einschränkend auf die Meinungsverbreitung auswirkt. Vgl. BVerfG, Beschluss vom 13. Januar 1988- 1 BvR 1548/82 -, juris Rn. 23 ff. (zur Tätigkeit eines Presse-Grossisten); Kammerbeschluss vom 20. April 1999 - 1 BvQ 2/99 -, juris Rn. 15 f. (zum Vertrieb von Tageszeitungen); Nichtannahmebeschluss vom 12. April 2007 - 1 BvR 78/02 -, juris Rn. 24 f. (zum Straßenverkauf von Zeitungen); BGH, Urteile vom 7. Dezember 2010 - VI ZR 30/09 und VI ZR 34/09 -, juris Rn. 9 f. (zur Tätigkeit eines Bildarchivs). Diese Voraussetzungen liegen für die hier in Rede stehende presseexterne Hilfstätigkeit nicht vor, weil das Ausstellen von Presseausweisen durch einen journalistischen Berufsverband für das Funktionieren einer freien Presse nicht notwendig ist. Das Merkmal der „Notwendigkeit“ ist vom Bundesverfassungsgericht im Sinne einer unabdingbaren Erforderlichkeit verstanden worden, vgl. BVerfG, Beschluss vom 13. Januar 1988- 1 BvR 1548/82 -, juris Rn. 23 ff. („Daher sind die Presseunternehmen für den freien Verkauf ihrer Erzeugnisse auf Grossisten angewiesen“); Kammerbeschluss vom 20. April 1999 - 1 BvQ 2/99 -, juris Rn. 15 f. („Diese besondere Form des Zeitungsvertriebs ist gerade für Tageszeitungen, die in besonderer Weise aktualitätsbezogen sind, alternativlos“), was der gebotenen Eingrenzung des Ausnahmetatbestandes entspricht. Eine bloße Förderlichkeit für die Pressearbeit, wie sie den von Journalistenverbänden ausgestellten Presseausweisen zukommt, genügt den Anforderungen an die Notwendigkeit für das Funktionieren einer freien Presse nicht. b) Dass das beklagte Land die von der Klägerin ausgestellten Presseausweise nicht den sog. bundeseinheitlichen Presseausweisen gleichachtet, greift nicht in die Berufsfreiheit der Klägerin ein. Dabei ist davon auszugehen, dass sie sich als inländische juristische Person nach Art. 19 Abs. 3 GG auf das Grundrecht der Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG berufen kann. aa) Da Art. 12 Abs. 1 GG auf möglichst unreglementierte berufliche Betätigung abzielt, stellt jede Regelung einen Eingriff in dieses Grundrecht dar, die bewirkt, dass eine berufliche Tätigkeit nicht in der gewünschten Weise ausgeübt werden kann. Vgl. BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 17. Oktober 2007 - 2 BvR 1095/05 -, juris Rn. 80, m. w. N. An einer solchen Einschränkung der beruflichen Tätigkeit der Klägerin fehlt es hier. Dass das beklagte Land die von ihr ausgestellten Presseausweise nicht in gleicher Weise als Nachweis einer journalistischen Tätigkeit der Inhaber anerkennt, wie dies bei den bundeseinheitlichen Presseausweisen der Fall ist, schränkt die berufliche Tätigkeit der Klägerin nicht ein. Insbesondere ist die Klägerin nicht daran gehindert, weiterhin Presseausweise für ihre Mitglieder auszustellen. Die „Akzeptanz“ dieser Ausweise durch staatliche Stellen wird durch die Berufsfreiheit nicht geschützt. bb) Aus der von der Klägerin herangezogenen Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zur Verfassungsmäßigkeit der so genannten Tariftreueerklärung nach dem Berliner Vergabegesetz für die Vergabe öffentlicher Bauaufträge, vgl. BVerfG, Beschluss vom 11. Juli 2006 - 1 BvL 4/00 -, juris, ergibt sich nichts anderes. In dieser Entscheidung wurde eine eingriffsgleiche Beeinträchtigung der Berufsfreiheit der durch die Tariftreueregelung mittelbar betroffenen Arbeitgeber daraus abgeleitet, dass die Vorschrift aus wirtschafts- und sozialpolitischen Gründen gerade darauf abziele, die Arbeitgeber bei der Gestaltung ihrer arbeitsvertraglichen Beziehungen zu einem bestimmten Verhalten zu veranlassen (Rn. 83 f.). Eine entsprechende verhaltensbeeinflussende Zielsetzung lässt sich für das Regelwerk der BPAV nicht feststellen. Die BPAV ist nicht darauf angelegt, die Klägerin oder andere in Betracht kommende Verbände bzw. Dienstleistungsunternehmen zu einem konkreten Verhalten zu bewegen. Nachteile, die sich daraus ergeben können, dass sich ein Verband dem Regelwerk nicht unterwirft, sind in diesem Fall ein bloßer Reflex. cc) Zudem fehlt es an einer objektiv berufsregelnden Tendenz. Nicht unmittelbar auf die berufliche Betätigung abzielende Maßnahmen können infolge ihrer spürbaren tatsächlichen Auswirkungen geeignet sein, den Schutzbereich des Art. 12 Abs. 1 GG mittelbar erheblich zu beeinträchtigen. Voraussetzung für die Anerkennung solcher faktischen Beeinträchtigungen der Berufsfreiheit ist, dass ein enger Zusammenhang mit der Ausübung des Berufs besteht und eine objektiv berufsregelnde Tendenz erkennbar ist. Vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Oktober 2013 - 8 CN 1.12 -, juris Rn. 24, m. w. N. auch zur Rspr. d. BVerfG. Eine objektiv berufsregelnde Tendenz ist gegeben, wenn eine Regelung im Schwerpunkt Tätigkeiten betrifft, die typischerweise beruflich ausgeübt werden, oder wenn sie die Rahmenbedingungen der Berufsausübung verändert und aufgrund ihrer Gestaltung in einem engen Zusammenhang mit der Ausübung des Berufs steht. Dabei kommt es nicht nur auf die Zielsetzung, sondern auch auf die tatsächlichen Auswirkungen an. Die berufliche Tätigkeit muss zudem durch die Regelung „nennenswert behindert“ werden. Vgl. BVerfG, Beschluss vom 1. Dezember 2020 - 2 BvR 916/11 -, juris Rn. 225, m. w. N. Eine nennenswerte Behinderung der unternehmerischen Tätigkeit der Klägerin ist nicht zu erkennen. Sie trägt nichts Konkretes zu erheblichen Nachteilen vor, die ihr selbst daraus erwachsen, dass die von ihr ausgestellten Presseausweise durch das beklagte Land nicht ebenso behandelt werden wie die Presseausweise derjenigen Verbände, die durch die Ständige Kommission beim Deutschen Presserat e. V. als ausgabeberechtigt anerkannt worden sind. Insbesondere ist nicht erkennbar, dass die Klägerin wegen der Wiedereinführung des bundeseinheitlichen Presseausweises zum 1. Januar 2018 in signifikantem Umfang Kunden eingebüßt hat. In ihrer Klageschrift vom 21. November 2017 hat die Klägerin vorgetragen, sie habe zum Stichtag 28. Februar 2017 11.511 Mitglieder gehabt und deren aktuelle Zahl belaufe sich auf 11.449 (S. 7). Im Schriftsatz vom 8. Mai 2018 ist von „insgesamt knapp 12.000 Mitglieder(n)“ die Rede (S. 36), in der Berufungsschrift vom 6. März 2019 von 11.049 Mitgliedern (Stand 31. Januar 2019; S. 7). Diese Angaben deuten nicht auf einen erheblichen Schwund an Mitgliedern hin; ein solcher ginge im Übrigen auch nicht zwangsläufig auf die Wiedereinführung des bundeseinheitlichen Presseausweises zurück. Die Erklärung der Klägerin in der mündlichen Verhandlung, sie habe aktuell nur noch rd. 10.200 Mitglieder, führt hierbei zu keiner anderen Würdigung. Auch ein solcher Rückgang ist moderat und lässt sich nicht ohne weiteres auf die Wiedereinführung des bundeseinheitlichen Presseausweises zurückführen. c) Ein Eingriff in die Wettbewerbsfreiheit der Klägerin aus Art. 12 Abs. 1 und Art. 2 Abs. 1 GG liegt ebenfalls nicht vor. Art. 12 Abs. 1 und Art. 2 Abs. 1 GG gewährleisten die Teilhabe am Wettbewerb nach Maßgabe seiner Funktionsbedingungen. Die Vorschriften schützen weder gegen Regelungen, die diese Bedingungen herstellen, ausgestalten und sichern, noch gegen eine Beeinflussung wettbewerbsrelevanter Faktoren. Ein Eingriff mit berufsregelnder Tendenz kann vorliegen, wenn eine Regelung die Rahmenbedingungen des Wettbewerbs zu Lasten bestimmter am Wettbewerb teilnehmender Adressaten verändert und dadurch deren berufliche Betätigung erheblich beeinträchtigt. Vgl. BVerwG, Urteil vom 24. Februar 2016- 8 C 3.15 -, juris Rn. 25, m. w. N. auch zur Rspr. d. BVerfG. Die Wettbewerbsfreiheit schützt insofern auch vor gleichheitswidrigen Benachteiligungen. Vgl. BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 17. Oktober 2007 - 2 BvR 1095/05 -, juris Rn. 83. Auch hier fehlt es indes an einem Eingriff mit berufsregelnder Tendenz; eine erhebliche Beeinträchtigung der Klägerin ist nicht zu erkennen. Auf die vorstehenden Ausführungen zu b) cc) wird Bezug genommen. d) Ein Eingriff in die allgemeine Handlungsfreiheit der Klägerin aus Art. 2 Abs. 1 GG liegt ebenfalls nicht vor. Deren Schutzbereich wird hier schon nicht berührt. Auf die Ausführungen zu b) aa), die entsprechend gelten, wird verwiesen. 2. Die Praxis des Landes betreffend die Anerkennung von Presseausweisen als Nachweis journalistischer Tätigkeit verstößt nicht zu Lasten der Klägerin gegen das Gleichbehandlungsgebot aus Art. 3 Abs. 1 GG. Art. 3 Abs. 1 GG gebietet, alle Menschen vor dem Gesetz gleich zu behandeln. Das hieraus folgende Gebot, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln, gilt für ungleiche Belastungen und ungleiche Begünstigungen. Verboten ist daher auch ein gleichheitswidriger Begünstigungsausschluss, bei dem eine Begünstigung einem Personenkreis gewährt, einem anderen Personenkreis aber vorenthalten wird. Art. 3 Abs. 1 GG verwehrt dem Gesetzgeber nicht jede Differenzierung. Differenzierungen bedürfen jedoch stets der Rechtfertigung durch Sachgründe, die dem Ziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen sind. Hinsichtlich der verfassungsrechtlichen Anforderungen an den die Ungleichbehandlung tragenden Sachgrund ergeben sich aus dem allgemeinen Gleichheitssatz je nach Regelungsgegenstand und Differenzierungsmerkmalen unterschiedliche Grenzen für den Gesetzgeber, die von gelockerten auf das Willkürverbot beschränkten Bindungen bis hin zu strengen Verhältnismäßigkeitserfordernissen reichen können. Differenzierungen bedürfen stets der Rechtfertigung durch Sachgründe, die dem Differenzierungsziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen sind. Art. 3 Abs. 1 GG gebietet nicht nur, dass die Ungleichbehandlung an ein der Art nach sachlich gerechtfertigtes Unterscheidungskriterium anknüpft, sondern verlangt auch für das Maß der Differenzierung einen inneren Zusammenhang zwischen den vorgefundenen Verschiedenheiten und der differenzierenden Regelung, der sich als sachlich vertretbarer Unterscheidungsgesichtspunkt von hinreichendem Gewicht erweist. Der Gleichheitssatz ist dann verletzt, wenn eine Gruppe von Normadressaten oder Normbetroffenen im Vergleich zu einer anderen anders behandelt wird, obwohl zwischen beiden Gruppen keine Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, dass sie die unterschiedliche Behandlung rechtfertigen können. Dabei gilt ein stufenloser am Grundsatz der Verhältnismäßigkeit orientierter verfassungsrechtlicher Prüfungsmaßstab, dessen Inhalt und Grenzen sich nicht abstrakt, sondern nur nach den jeweils betroffenen unterschiedlichen Sach- und Regelungsbereichen bestimmen lassen. Eine strengere Bindung des Gesetzgebers kann sich auch aus den jeweils betroffenen Freiheitsrechten ergeben. Sie ist auch anzunehmen, wenn die Differenzierung an Persönlichkeitsmerkmale anknüpft, wobei sich die verfassungsrechtlichen Anforderungen umso mehr verschärfen, je weniger die Merkmale für den Einzelnen verfügbar sind. Im Übrigen hängt das Maß der Bindung unter anderem davon ab, inwieweit die Betroffenen in der Lage sind, durch ihr Verhalten die Verwirklichung der Kriterien zu beeinflussen, nach denen unterschieden wird. Vgl. BVerfG, Urteil vom 17. Dezember 2014 - 1 BvL 21/12 -, juris Rn. 122 ff., und Beschluss vom 21. Juni 2011 - 1 BvR 2035/07 -, juris Rn. 63 ff., jeweils m. w. N. Für juristische Personen, soweit sie gemäß Art. 19 Abs. 3 GG Träger von Grundrechten sind, gilt grundsätzlich nichts anderes. Viele von ihnen bilden Zusammenschlüsse natürlicher Personen. Dieser Umstand verbietet es, eine Ungleichbehandlung juristischer Personen von vornherein als sachverhaltsbezogene zu behandeln. Allerdings ist die individuelle Betroffenheit der hinter den juristischen Personen stehenden natürlichen Personen je nach Rechtsform, Größe, Mitgliederstruktur und Vereinigungszweck unterschiedlich ausgeprägt. Bei Kapitalgesellschaften kann sie von der individuellen Betroffenheit des Gesellschafters einer Ein-Mann-Gesellschaft bis zu der lediglich einen geringen Teil des Vermögens berührenden Betroffenheit des Aktionärs einer Aktiengesellschaft im Streubesitz reichen. Das fällt bei der Maßstabsbildung ins Gewicht. Vgl. BVerfG, Urteil vom 2. März 1999 - 1 BvL 2/91 -, juris Rn. 83; Nds. OVG, Urteil vom 15. November 2016 - 8 LB 58/16 -, juris Rn. 33. Diese Grundsätze gelten entsprechend auch für die verfassungsmäßige Bindung der Exekutive an den Gleichheitsgrundsatz. Vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 14. März 2018 - 10 C 1.17 , juris Rn. 14 ff. (zu einer staatlichen Förderung auf der Grundlage einer verwaltungsinternen Richtlinie). Ausgehend davon wird die Klägerin durch das beklagte Land hinsichtlich der von ihr ausgestellten Presseausweise ungleich behandelt [dazu a)]. Die Ungleichbehandlung ist aber gerechtfertigt [dazu b)]. a) Die Ungleichbehandlung der Klägerin liegt darin, dass das beklagte Land die von ihr ausgestellten Presseausweise nicht in gleicher Weise als Nachweis einer journalistischen Tätigkeit der Ausweisinhaber anerkennt, wie es bei den einheitlichen Presseausweisen der Fall ist, die von den durch die Ständige Kommission als ausgabeberechtigt anerkannten Verbänden ausgestellt werden. Das Differenzierungskriterium ist mithin die mangelnde Anerkennung der Klägerin durch die Ständige Kommission, die insbesondere darauf beruht, dass Klägerin die Ausstellung ihrer Presseausweise nicht auf hauptberuflich tätige Journalisten beschränkt. b) Die Ungleichbehandlung der Klägerin durch das beklagte Land ist gerechtfertigt. Sie ist ausgehend von den oben dargestellten Grundsätzen nicht lediglich am Willkürverbot zu messen [dazu aa)]. Die stattdessen gebotene Verhältnismäßigkeitsprüfung führt zu dem Ergebnis, dass die Ungleichbehandlung der Klägerin gerechtfertigt ist [dazu bb)]. aa) Die Ungleichbehandlung der Klägerin ist nicht allein am Willkürverbot zu messen, weil Freiheitsrechte der Klägerin betroffen sind [dazu (1)] und die Ungleichbehandlung an ein Kriterium anknüpft, dass die Klägerin nur unter Inkaufnahme nicht unerheblicher Nachteile beeinflussen kann [dazu (2)]. (1) Freiheitsrechte der Klägerin sind betroffen; auch wenn die Praxis des beklagten Landes bei der Anerkennung von Presseausweisen als Nachweis journalistischer Tätigkeit nach den vorstehenden Ausführungen noch keinen Eingriff in die Wettbewerbsfreiheit der Klägerin aus Art. 12 Abs. 1 GG und Art. 2 Abs. 1 GG darstellt, so berührt sie doch deren Schutzbereich. (2) Die Ungleichbehandlung knüpft zwar nicht an ein Persönlichkeitsmerkmal der Klägerin an [dazu (a)], jedoch an ein verhaltensbezogenes Merkmal, das von der Klägerin nur unter Inkaufnahme nicht unerheblicher Nachteile beeinflussbar ist [dazu (b)]. (a) Es kann dahinstehen, ob das Kriterium der Hauptberuflichkeit - auch unter Berücksichtigung der Arbeitsmarktlage - bezogen auf Journalisten ein personenbezogenes Kriterium ist, denn dieses Differenzierungskriterium betrifft die Klägerin nicht. Sie kann sich lediglich darauf berufen, dass sie als ein Presseausweise ausstellender Verband schlechter behandelt wird als diejenigen Verbände, die von der Ständigen Kommission als für den einheitlichen Presseausweis ausgabeberechtigt anerkannt worden sind. Eine solche Differenzierung vermittelt indes keine besondere persönliche Betroffenheit; sie berührt kein „Persönlichkeitsmerkmal“ der Klägerin. Allerdings folgt dies - nach den oben dargestellten Grundsätzen - nicht schon daraus, dass es sich bei der Klägerin um eine juristische Person handelt. So wohl Deutscher Bundestag, Wissenschaftliche Dienste, Ausarbeitung „Verfassungsrechtliche Fragen zum Presseausweis“, Az. WD 3 - 3000 - 280/20, 17. Dezember 2020, S. 7; https://www.bundestag.de/resource/blob/822452/d8def9b29bdc0c3dba5172612ad840bd/WD-3-280-20-pdf-data.pdf . Entscheidend ist vielmehr, dass das zugrunde liegende Differenzierungskriterium - die mangelnde Anerkennung der Klägerin durch die Ständige Kommission - kein Merkmal ist, das der „Persönlichkeit“ der Klägerin zuzuordnen ist. Denn die Ausgabeberechtigung für den bundeseinheitlichen Personalausweis ist - jedenfalls aus dem Blickwinkel der Klägerin - an sachbezogene Voraussetzungen geknüpft. (b) Die - als (mit)ursächlich für die Versagung der Anerkennung durch die Ständige Kommission - in den Blick zu nehmende Ausstellungspraxis der Klägerin hat ebenfalls keinen Personenbezug. Sie stellt ein verhaltensabhängiges Differenzierungsmerkmal dar, bei dem das Maß der Bindung - wie dargelegt - auch davon abhängt, inwieweit der Betroffene in der Lage ist, durch sein Verhalten die Verwirklichung der Kriterien zu beeinflussen, nach denen unterschieden wird. Zwar läge es in der Hand der Klägerin, ihre Ausstellungspraxis dahingehend zu ändern, dass auch sie nur hauptberuflich tätigen Journalisten Presseausweise ausstellt. Jedoch ist davon auszugehen, dass eine solche Umstellung mit nicht unerheblichen Nachteilen für die Klägerin verbunden wäre. Denn ihren - insoweit nicht zu bezweifelnden - Angaben in der Berufungsschrift vom 6. März 2019 (vgl. dort S. 7) ist zu entnehmen, dass ihre Mitglieder überwiegend nebenberuflich journalistisch tätig sind. Die Mehrheit der Mitglieder würde danach die Berechtigung für einen von der Klägerin ausgestellten Presseausweis verlieren. Da der Presseausweis ein wichtiger Bestandteil des Leistungsangebot der Klägerin sein dürfte, zu den von ihr angebotenen Leistungen vgl. https://www.dfjv.de/#leistungen, müsste sie in diesem Fall wohl mit einem deutlichen Schwund an Mitgliedern rechnen. bb) Die danach in Anlehnung an die Verhältnismäßigkeitsprüfung vorzunehmende Prüfung, ob Unterschiede von hinreichendem Gewicht bestehen, vgl. zum Prüfprogramm eingehend Britz, NJW 2014, 346, 350, m. w. N. zur Rspr. d. BVerfG, führt zu dem Ergebnis, dass die Ungleichbehandlung der Klägerin gerechtfertigt ist. Die Ungleichbehandlung dient einem legitimen Zweck [dazu (1)] und sie ist zur Zweckerreichung sowohl geeignet [dazu (2)] als auch erforderlich [dazu (3)]. (1) Die Differenzierung zwischen den Presseausweisen ausgabeberechtigter Verbände einerseits und - wegen ihrer Ausstellungspraxis - nicht ausgabeberechtigter Verbände anderseits verfolgt das Ziel, die mit dem Presseausweis einhergehende Grundrechtsförderung denjenigen zugutekommen zu lassen, die als hauptberufliche Journalisten typischerweise besonders häufig in eine Situation kommen, in der sie sich als Vertreter der Presse legitimieren müssen. Die Beschränkung der Ausweiserteilung auf die Gruppe der hauptberuflichen Journalisten dient zudem dem Zweck, den behördlichen Aufwand zur Überprüfung journalistischer Tätigkeit im Ganzen zu reduzieren, indem jedenfalls bei jener Gruppe regelmäßig auf einen anderweitigen bzw. weitergehenden Nachweis einer solchen Tätigkeit verzichtet werden kann. Mit der Bevorzugung hauptberuflicher Journalisten wird ein berechtigter Zweck verfolgt [dazu (a)]. Auch das zweitgenannte Ziel erweist sich als legitim [dazu (b)]. Beide Ziele erweisen sich als gewichtig genug, um die hier in Rede stehende Differenzierung rechtfertigen zu können [dazu (c)]. Ob auch der vom Verwaltungsgericht benannte weitere Zweck, eine inflationäre und damit den Wert und die Aussagekraft beeinträchtigende Ausgabe des bundeseinheitlichen Presseausweises zu verhindern, als legitim anzusehen ist, kann dahinstehen [dazu (d)]. (a) Der bundeseinheitliche Presseausweis erleichtert hauptberuflichen Journalisten, sich als Pressevertreter zu legitimieren. Dabei handelt es sich um eine legitime Maßnahme der pressebezogenen Grundrechtsförderung, der eine zulässige Typisierung zugrunde liegt. Wie das Verwaltungsgericht unter Bezugnahme auf die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zutreffend ausgeführt hat, genießt der Staat im Bereich der Grundrechtsförderung einen weiteren Handlungsspielraum als im Bereich der Grundrechtseinschränkung. Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG verbietet ihm nur, dass er den Inhalt der Meinungen oder die Tendenz von Presseerzeugnissen zum Förderungskriterium macht und sich auf diese Weise Einfluss auf den gesellschaftlichen Meinungs- und Willensbildungsprozess verschafft, der nach dem Willen des Grundgesetzes im Interesse der personalen Autonomie und des demokratischen Systems staatsfrei zu bleiben hat. Dagegen ist es ihm nicht von vornherein verwehrt, die Förderung an meinungsneutralen Kriterien auszurichten. Vgl. BVerfG, Beschluss vom 6. Juni 1989 - 1 BvR 727/84 -, juris Rn. 29, m. w. N. (zum Ausschluss bestimmter Druckschriften vom verbilligten Postzeitungsdienst). Die hier in Rede stehende Grundrechtsförderung hält sich in diesem Rahmen und wahrt insbesondere das Erfordernis der Meinungsneutralität, die durch das Kriterium der Hauptberuflichkeit der journalistischen Tätigkeit nicht berührt wird. Es entspricht einer zulässigen Typisierung, dass an die Hauptberuflichkeit der journalistischen Tätigkeit die weitere Annahme geknüpft wird, damit sei regelmäßig eine besonders häufige Notwendigkeit der Legitimierung als Pressevertreter verbunden. Bei der Ordnung von Massenerscheinungen ist der Gesetzgeber berechtigt, generalisierende, typisierende und pauschalierende Regelungen zu verwenden, ohne allein wegen der damit verbundenen Härten gegen den allgemeinen Gleichheitssatz zu verstoßen. Allerdings setzt eine zulässige Typisierung voraus, dass diese Härten nur unter Schwierigkeiten vermeidbar wären. Hierfür sind auch praktische Erfordernisse der Verwaltung von Gewicht. Zudem ist erforderlich, dass die Härten lediglich eine verhältnismäßig kleine Zahl von Personen betreffen und der Verstoß gegen den Gleichheitssatz nicht sehr intensiv ist. Vgl. BVerfG, Beschluss vom 6. Juli 2010 - 1 BvL 9/06 -, juris Rn. 80; BVerwG, Urteil vom 24. November 2016 - 5 C 57.15 -, juris Rn. 36, jeweils m. w. N. Typisierung bedeutet hierbei, bestimmte in wesentlichen Elementen gleich geartete Lebenssachverhalte normativ zusammenzufassen. Besonderheiten, die im Tatsächlichen durchaus bekannt sind, können generalisierend vernachlässigt werden. Der Gesetzgeber darf sich grundsätzlich am Regelfall orientieren und ist nicht gehalten, allen Besonderheiten jeweils durch Sonderregelungen Rechnung zu tragen. Die gesetzlichen Verallgemeinerungen müssen allerdings von einer möglichst breiten, alle betroffenen Gruppen und Regelungsgegenstände einschließenden Beobachtung ausgehen. Insbesondere darf der Gesetzgeber für eine gesetzliche Typisierung keinen atypischen Fall als Leitbild wählen, sondern muss realitätsgerecht den typischen Fall als Maßstab zugrunde legen. Vgl. BVerfG, Beschluss vom 6. Juli 2010 - 2 BvL 13/09 -, juris Rn. 38, m. w. N. Ausgehend von diesen Maßgaben, die auf die dem administrativen Bereich zuzurechnende Beschreibung der Erteilungsvoraussetzungen für den bundeseinheitlichen Presseausweis zu übertragen sind, ergibt sich für den vorliegenden Fall Folgendes: Der Annahme, hauptberuflich tätige Journalisten kämen besonders häufig in eine Situation, in der sie sich als Vertreter der Presse legitimieren müssten, liegt eine zulässige Typisierung zugrunde. Dass die Häufigkeit entsprechender Legitimationssituationen mit dem Umfang der journalistischen Tätigkeit korreliert, ist naheliegend und entspricht gemessen am Gesamtbild aller Tätigkeitsbereiche jedenfalls der Regel. Diese Regelhaftigkeit wird nicht dadurch in Frage gestellt, dass es einzelne Bereiche journalistischer Tätigkeit geben mag, in denen die hauptberuflich Arbeitenden in geringerem Umfang in Situationen kommen, in denen sie sich als Pressevertreter legitimieren müssen. Der Einwand der Klägerin, es sei „kein atypischer Fall, dass sich nebenberufliche Journalisten als Pressevertreter legitimieren müssen“, dafür sei die Zahl der recherchierenden Journalisten, die heute nebenberuflich arbeiten müssten, zu groß, geht an der maßgeblichen Fragestellung vorbei: Es kommt nicht darauf an, ob es atypisch ist, dass sich nebenberuflich tätige Journalisten legitimieren müssen, sondern vielmehr darauf, dass typischerweise jeder einzelne hauptberufliche Journalist sich - allein wegen seines Tätigkeitsumfangs - häufiger ausweisen muss. Es liegen auch die weiteren Voraussetzungen für eine zulässige Typisierung vor. Das Ausstellen von Presseausweisen ist ein Massengeschäft, dass hier durch administrative Vorgaben für den bundeseinheitlichen Presseausweis geordnet worden ist, auch um praktischen Erfordernissen Rechnung zu tragen. Dass durch diese Vorgaben Journalisten benachteiligt werden, die zwar (nur) nebenberuflich tätig sind, aber sich außergewöhnlich häufig als Pressevertreter legitimieren müssen, begründet eine „Härte“, die nur unter Schwierigkeiten vermeidbar wäre. Denn dazu müsste das relativ einfach zu prüfende Merkmal der Hauptberuflichkeit aufgegeben und durch ein Kriterium der „Legitimationshäufigkeit“ ersetzt werden, das nicht nur schwer zu definieren, sondern vor allem auch deutlich aufwendiger zu überprüfen wäre. Die Zahl der von dem Nachteil betroffenen Journalisten ist als verhältnismäßig gering einzuschätzen. Die konkreten nachteiligen Auswirkungen erweisen sich auch als wenig intensiv, weil die journalistische Tätigkeit grundsätzlich auch ohne Vorlage eines bundeseinheitlichen Pressenachweises nachgewiesen werden kann (etwa durch ein Legitimationsschreiben des Arbeitgebers oder durch Verweis auf frühere Veröffentlichungen), soweit in der Praxis überhaupt ein Nachweis erforderlich ist. Die Fälle, in denen (etwa wegen der Kürze der zur Verfügung stehenden Zeit) ein solcher anderweitiger Nachweis einer tatsächlich gegebenen journalistischen Tätigkeit misslingt und deshalb konkrete Nachteile erlitten werden, sind als höchst selten anzusehen. Ergänzend wird auf die folgenden Ausführungen unter c) Bezug genommen. (b) Auch das Ziel, den behördlichen Aufwand zur Überprüfung journalistischer Tätigkeit im Ganzen zu reduzieren, indem jedenfalls bei der Gruppe der hauptberuflich tätigen Journalisten regelmäßig auf einen anderweitigen bzw. weitergehenden Legitimationsnachweis verzichtet werden kann, stellt sich als legitim dar, weil es der Schonung begrenzter Ressourcen dient. Zur Legitimität des Ziels der Verwaltungsvereinfachung vgl. nur BVerfG, Urteil vom 10. April 2018 - 1 BvL 11/14 -, juris Rn. 130. (c) Die vorgenannten Ziele sind gewichtig genug, um die hier in Rede stehende Differenzierung zwischen der Klägerin auf der einen Seite und den für den bundeseinheitlichen Presseausweis ausgabeberechtigten Berufsverbänden auf der anderen Seite zu rechtfertigen. Das ergibt sich aus den vorstehenden Ausführungen unter II. 1. b) cc), mit denen der Senat eine objektiv berufsregelnde Tendenz verneint hat, weil eine nennenswerte Behinderung der unternehmerischen Tätigkeit der Klägerin nicht zu erkennen ist. Darauf wird Bezug genommen. Auch die zusätzliche Berücksichtigung spezifisch pressemäßiger Beeinträchtigungen, die den betroffenen (insbesondere nebenberuflich tätigen) Journalisten durch die Ungleichbehandlung der von der Klägerin ausgestellten Presseausweise im Verhältnis zu den Inhabern der bundeseinheitlichen Ausweise entstehen könnten, führt zu keinem anderen Ergebnis. Erhebliche Beeinträchtigungen ihrer „Mitglieder“ und anderer durch die Ungleichbehandlung tangierter Journalisten hat die Klägerin nicht dargelegt; sie sind auch sonst nicht zu erkennen. Das Verwaltungsgericht hat zutreffend darauf verwiesen, dass der bundeseinheitliche Presseausweis keine notwendige Voraussetzung für die Legitimation als Pressevertreter ist, weil es jedem Journalisten freisteht, diese Eigenschaft in sonstiger Weise zu belegen, etwa durch ein redaktionelles Legitimationsschreiben. Der dagegen gerichtete Einwand der Klägerin, die überwiegende Zahl der nebenberuflich tätigen Journalisten arbeite als sog. freie Journalisten und diese könnten ein redaktionelles Bestätigungsschreiben nicht beibringen, verfängt nicht. Soweit freie Journalisten regelmäßig für ein bestimmtes Medium arbeiten, sind keine Hinderungsgründe dafür ersichtlich, dass sie sich diese Geschäftsbeziehung bescheinigen lassen, insbesondere wenn sie aktuell für ebendieses Medium recherchieren. Es ist auch nicht ungewöhnlich, dass solche freien Journalisten über eine von dem Medienunternehmen bereitgestellte - quasi „dienstliche“ - Emailadresse verfügen, von der sie im Rahmen ihrer Recherche Gebrauch machen können. Freie nebenberufliche tätige Journalisten ohne eine regelmäßige Geschäftsbeziehung zu einem bestimmten Medium können ihre Pressezugehörigkeit grundsätzlich auch anderweitig nachweisen, indem sie etwa auf bisherige Veröffentlichungen Bezug nehmen. Fälle, in denen wegen des Unvermögens, einen bundeseinheitlichen Presseausweis vorlegen zu können, konkrete Nachteile entstehen, indem begehrte Informationen entweder ganz verweigert werden oder nur mit erheblicher Verzögerung zu erlangen sind, sind jedenfalls als höchst selten anzusehen und fallen daher nicht relevant ins Gewicht. Aus dem Vortrag der Klägerin ergibt sich nichts Anderes. Sie trägt insbesondere nichts Konkretes dazu vor, inwieweit der Nachteil, die Journalisteneigenschaft gegebenenfalls durch andere Nachweise belegen zu müssen, sich gerade auf ihre Zielgruppe der Fachjournalisten auswirkt. Das gilt etwa für die von der Klägerin angesprochene Situation des „Recherchierens in gesperrten Bereichen“ (Schriftsatz vom 3. Januar 2020, S. 25 f.). Sie selbst weist auf ihren Internetseiten (zu denen auch die Domain www.presseausweis.de zählt) darauf hin, dass der „E. -Ausweis nicht das Recht zum Passieren von Polizeiabsperrungen“ beinhalte, „da sich der Presseausweis des E. ausschließlich an Fachjournalisten richtet“. https://www.presseausweis.de/ausweis/faq/ (Welche Presseausweise sind von der Innenministerkonferenz anerkannt?) Im Übrigen bezeichnet die Klägerin die von ihr ausgestellten Ausweise auf ihren Internetseiten als „amtlich anerkannt“, https://www.dfjv.de/leistungen/presseausweis; https://www.presseausweis.de/ausweis/faq/ (Wie kann ich einen amtlich anerkannten Presseausweis beantragen?), verweist auf deren weitreichende Akzeptanz als Legitimations- bzw. Akkreditierungsgrundlage bei Behörden und Messegesellschaften, https://www.presseausweis.de/ausweis/, und gibt an, der Wert eines Presseausweises hänge „zudem maßgeblich von der Reputation und dem Leistungsumfang der ausstellenden Organisation ab“. https://www.presseausweis.de/ausweis/faq/ (Welche Presseausweise sind anerkannt?) All dies deutet darauf hin, dass die Klägerin von einer ausreichenden Nützlichkeit der von ihr ausgestellten Presseausweise ausgeht. (d) Ob neben den oben angesprochenen Zielen auch der vom Verwaltungsgericht zugrunde gelegte weitere Zweck, eine inflationäre und damit den Wert und die Aussagekraft beeinträchtigende Ausgabe des bundeseinheitlichen Presseausweises zu verhindern, als legitim anzusehen ist, kann dahinstehen, weil schon die erstgenannten Ziele eine ausreichende sachliche Rechtfertigung der Ungleichbehandlung begründen. (2) Die Differenzierung ist geeignet, die nach den vorstehenden Ausführungen als legitim anzusehenden Zwecke zu erreichen oder zumindest zu fördern. Der Einwand der Klägerin, das Ziel der Begrenzung des Verwaltungsaufwands bei der Überprüfung der Pressezugehörigkeit werde verfehlt, weil bei der großen und wachsenden Gruppe der nebenberuflich Tätigen eine Einzelfallprüfung stattfinden müsse, steht dem nicht entgegen. Der bundeseinheitliche Presseausweis erfüllt den Zweck der Verwaltungsvereinfachung im Bereich der Legitimation gegenüber Behörden schon deshalb, weil er bei der (ebenfalls nach wie vor) großen Gruppe der hauptberuflich tätigen Journalisten einen weitergehenden Nachweis der Pressearbeit regelmäßig entbehrlich macht. Ohne diese Vereinfachung müsste auch bei Angehörigen dieser Gruppe häufig eine aufwendigere Einzelfallprüfung stattfinden. (3) Die Differenzierung ist auch zur Zweckerreichung bzw. -förderung erforderlich. Alternative Differenzierungskriterien, die die angestrebten Zwecke in gleicher Weise erreichen bzw. fördern könnten, aber mit geringeren Beeinträchtigungen für die benachteiligte Vergleichsgruppe verbunden wären, erschließen sich aus dem Vorbringen der Klägerin nicht und sind auch sonst nicht erkennbar. B. Die mit dem Hilfsantrag verfolgte Feststellungsklage ist unzulässig. Der Antrag festzustellen, dass das beklagte Land nicht berechtigt ist, solche Presseausweise als erleichterten Legitimationsnachweis anzuerkennen, deren Ausstellung zumindest auch davon abhängig gemacht wird, dass der betreffende Journalist seinen Lebensunterhalt überwiegend aus hauptberuflicher journalistischer Tätigkeit erzielt, zielt auf ein Rechtsverhältnis, an dem die Klägerin nicht beteiligt ist. Neben dem beklagten Land sind an diesem Rechtsverhältnis vielmehr diejenigen Journalisten beteiligt, die Inhaber der in dem Antrag bezeichneten Presseausweise sind, darüber hinaus gegebenenfalls auch noch die Aussteller solcher Presseausweise, zu denen die Klägerin offensichtlich nicht zählt. Die Zulässigkeitsvoraussetzungen für eine derartige Feststellungsklage liegen hier nicht vor. Das feststellungsfähige Rechtsverhältnis i. S. d. § 43 Abs. 1 VwGO muss zwar nicht notwendig zwischen dem Kläger und dem Beklagten, sondern kann auch zwischen dem Beklagten und einem Dritten bestehen, allerdings nur dann, wenn der Kläger an der diesbezüglichen Feststellung ein berechtigtes Interesse hat. Vgl. BVerwG, Urteile vom 31. August 2011 - 8 C 8.10 -, juris Rn. 14, und vom 26. Oktober 2016 - 10 C 3.15 -, juris Rn. 13; OVG NRW, Urteil vom 7. November 2019 - 2 A 758/17 -, juris Rn. 29 f., m. w. N. Auch in diesem Falle findet § 42 Abs. 2 VwGO auf Feststellungsklagen nach § 43 VwGO entsprechende Anwendung und setzt die Zulässigkeit voraus, dass von dem festzustellenden Rechtsverhältnis (auch) eigene Rechte des Klägers gerade gegenüber dem Beklagten abhängen. Vgl. BVerwG, Urteil vom 27. Mai 2009 - 8 C 10.08 -, juris Rn. 24; OVG NRW, Urteil vom 7. November 2019 - 2 A 758/17 -, juris Rn. 31 f., m. w. N. Ob die Klägerin ein berechtigtes Interesse an der mit dem Hilfsantrag begehrten Feststellung vorweisen kann, mag dahinstehen, weil ihr jedenfalls die notwendige Klagebefugnis fehlt. Denn von dem festzustellenden Rechtsverhältnis hängen eigene Rechte der Klägerin gegenüber dem beklagten Land nicht ab. Mit der begehrten Feststellung würde sich die Rechtsstellung der Klägerin nicht verbessern. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO. Die Revision ist gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen, weil die Frage, welche Maßstäbe an die sachliche Rechtfertigung einer Ungleichbehandlung der hier in Rede stehenden Art unter Berücksichtigung von Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG anzulegen sind, grundsätzliche Bedeutung hat.