15 B 499/14

Leitsatz: 1. Im Wege der einstweiligen Anordnung ist die Verpflichtung zur Feststellung der Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens nur zu bejahen, wenn dessen Zulässigkeit überwiegend wahrscheinlich und eine gegenteilige Entscheidung im Hauptsacheverfahren praktisch ausgeschlossen ist. 2. Bei mehrdeutigen, unpräzisen und zu Missverständnissen Anlass bietenden Formulierungen ist eine hinreichende Bestimmtheit der Fragestellung eines Bürgerbegehrens zu verneinen. 3. Die zur Unzulässigkeit eines Bürgerbegehrens führende Mehrdeutigkeit einer Fragestellung kann nicht durch Rückgriff auf die Begründung des Bürgerbegehrens beseitigt werden. Die Beschwerde wird zurückgewiesen. Die Antragsteller tragen die Kosten des Beschwerdeverfahrens. Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 5.000,- Euro festgesetzt. G r ü n d e: Die zulässige Beschwerde ist nicht begründet. Die in der Beschwerdebegründung dargelegten Gründe, auf deren Prüfung der Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, gebieten keine Änderung der angefochtenen Entscheidung. Im Hinblick auf das Ziel einstweiliger Anordnungen, grundsätzlich nur vorläufige Regelungen zu treffen, sind an die Glaubhaftmachung von Anordnungsgrund und Anordnungsanspruch erhöhte Anforderungen zu stellen, wenn das Antragsbegehren - wie hier - auf die Vorwegnahme der Hauptsache zielt. Hierbei ist auch zu berücksichtigen, dass ein für zulässig erklärtes Bürgerbegehren gemäß § 26 Abs. 6 Satz 6 GO NRW Sperrwirkung entfaltet, d. h. dem Begehren entgegenstehende Entscheidungen der Gemeindeorgane nicht mehr getroffen oder mit dem Vollzug derartiger Entscheidungen nicht mehr begonnen werden darf. Im Wege einer einstweiligen Anordnung ist daher die Verpflichtung zur Feststellung der Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens nur zu bejahen, wenn die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens überwiegend wahrscheinlich und eine gegenteilige Entscheidung im Hauptsacheverfahren praktisch ausgeschlossen ist. OVG NRW, Beschluss vom 1. August 2013 – 15 B 584/13 -, juris. Nach diesen Maßstäben ist der Antrag unbegründet, denn die Antragsteller haben im Beschwerdeverfahren einen Anordnungsanspruch nicht glaubhaft gemacht (§ 123 Abs. 3 VwGO i. V. m. § 920 Abs. 2 ZPO). Das Verwaltungsgericht hat zur Begründung seiner angefochtenen Entscheidung im Kern ausgeführt: Die Fragestellung des Bürgerbegehrens, das sich gegen den Verkauf städtischer Grundstücke im Bereich T.---------straße , C. Straße und N. Straße im C1. Stadteil S. richte, sei für den Bürger ohne genaue Bezeichnung der Grundstücke nicht hinreichend verständlich und damit unbestimmt. Ob der auf einem Teil der Unterschriftenlisten rückseitig abgedruckte Lageplan die Fragestellung hinreichend bestimmt mache, könne offen bleiben. Es sei allerdings schon fraglich, ob sich dem streitgegenständlichen Lageplan mit letzter Bestimmtheit entnehmen lasse, die Veräußerung welcher städtischen Grundstücke im Einzelnen das Bürgerbegehren verhindern möchte. Maßgeblich sei aber letztlich, dass auf einem Teil der Unterschriftenlisten der Lageplan auf der Rückseite nicht abgedruckt gewesen sei. Diese Unterschriftenlisten enthielten damit weder den vollen Wortlaut des Bürgerbegehrens noch eine hinreichend bestimmte Frage. Daher könnten die in diesen enthaltenen mehr als 700 Unterschriften nicht berücksichtigt werden, weshalb das Bürgerbegehren das erforderliche Quorum verfehle. Hiergegen wenden die Antragsteller im Beschwerdeverfahren im Wesentlichen ein: Der Auffassung des Verwaltungsgerichts könne nicht gefolgt werden. Der in Rede stehende Lageplan gehöre nicht zum Inhalt der Fragestellung des Bürgerbegehrens. Nach dessen Inhalt komme es auf die konkrete Lage der einzelnen Grundstücke nicht an. Das Bürgerbegehren richte sich mit seiner Fragestellung auf die städtischen Grundstücke im Bereich der oben genannten Straßen. Damit gehe es dem Bürgerbegehren darum, dass in einem bestimmten städtischen Bereich sämtliche städtischen Grundstücke im Eigentum und Besitz der Antragsgegnerin verbleiben sollen. Darüber hinaus sei der im Bürgerbegehren benannte Bereich auch hinreichend bestimmt bzw. bestimmbar. Die Bezeichnung „Bereich“ lasse den Schluss zu, dass es sich um Grundstücke handele, die in der jeweiligen Straße lägen oder die eben durch diese Straßen erschlossen würden. Der durch die Straßennamen beschriebene Bereich lasse ohne Weiteres erkennen, um welchen Bereich es sich handele. Sowohl die C. Straße als auch die T1. Straße seien in C1. bekannte Straßennamen. Immerhin genüge der Antragsgegnerin selbst diese Bezeichnung, um die Tagesordnungspunkte sämtlicher Sitzungen, auf denen der Verkauf der Grundstücke behandelt worden sei oder werden sollte, ausreichend zu kennzeichnen. Wenn die Antragsgegnerin den Bereich genauso umschreibe, wie dies von ihnen – den Antragstellern – im Bürgerbegehren vorgenommen worden sei, so scheine doch ganz offensichtlich für alle Beteiligten erkennbar zu sein, wo sich dieser Teilbereich befinde. Dies gelte umso mehr, als es ihnen – den Antragstellern – nicht um bestimmte städtische Grundstücke in diesem Bereich gehe, sondern um alle städtischen Grundstücke, die in diesem Bereich lägen und – so die Begründung – an einen Investor verkauft werden sollten. Es ist aus den nachfolgenden Gründen nicht überwiegend wahrscheinlich, dass die Antragsteller unter Berücksichtigung ihres Beschwerdevorbringens einen im Hauptsacheverfahren zu verfolgenden Anspruch darauf haben, dass die Antragsgegnerin gemäß § 26 Abs. 6 Satz 1 GO NRW feststellt, dass das Bürgerbegehren zulässig ist. Die Frage des Bürgerbegehrens - „Sollen die Grundstücke im Bereich T. ., C. Str. und N. Str. (Stadtteil S. ) in Eigentum und Besitz der Stadt C1. bleiben?“ - genügt nicht den Bestimmtheitsanforderungen aus § 26 Abs. 7 Satz 1 i. V. m. § 26 Abs. 2 Satz 1 GO NRW. Danach kann bei einem Bürgerbegehren über die gestellte Frage nur mit „Ja“ oder „Nein“ abgestimmt werden. Insoweit setzt § 26 Abs. 7 Satz 1 GO NRW voraus, dass die Frage eindeutig formuliert, also hinreichend bestimmt ist. OVG NRW, Beschluss vom 30. Oktober 2008 – 15 A 2027/08 -, juris. Die hinreichende Bestimmtheit der Fragestellung eines Bürgerbegehrens ist von überragender Bedeutung. Die Bürger müssen schon aus der Fragestellung erkennen können, für oder gegen was sie ihre Stimme abgeben. Dabei ist zu berücksichtigen, dass ihre Mitwirkung sich nicht auf eine mehr oder weniger unverbindliche Meinungsäußerung oder die Kundgabe der Unterstützung bestimmter Anliegen beschränkt, sondern eine konkrete Sachentscheidung betrifft. Deshalb muss es ausgeschlossen sein, dass ein Bürgerbegehren nur wegen seiner inhaltlichen Vieldeutigkeit und nicht wegen der eigentlich verfolgten Zielsetzung die erforderliche Unterstützung gefunden hat. Daher muss die Fragestellung in sich widerspruchsfrei, in allen Teilen inhaltlich nachvollziehbar und aus sich heraus verständlich sein. Mit anderen Worten: Bei mehrdeutigen, unpräzisen und zu Missverständnissen Anlass bietenden Formulierungen ist eine hinreichende Bestimmtheit der Fragestellung zu verneinen. OVG NRW, Beschluss vom 21. Juni 2013 – 15 B 697/13 -, juris. Die hier in Rede stehende Frage wird diesen Anforderungen nicht gerecht. Sie ist aus Sicht des objektiven, mit dem Inhalt des Bürgerbegehrens nicht weiter vertrauten billig und gerecht denkenden Empfängers mehrdeutig. Dem Bürgerbegehren geht es um die Grundstücke der Antragsgegnerin im Bereich T.---------straße , C. Straße und N. Straße. Die Bezeichnung „im Bereich“ kann dabei nach dem gewöhnlichen Sprachgebrauch so verstanden werden, dass es sich um die städtischen Grundstücke im Geviert der genannten Straßen handelt. Es ist aber auch nicht ausgeschlossen, die Frage so zu verstehen, dass mit dem in Bezug genommenen Bereich auch solche Grundstücke der Antragsgegnerin gemeint sind, die über das Geviert hinausgehen und nördlich, südlich, westlich und östlich an die genannten Straßen angrenzen oder durch diese erschlossen werden. Diese sprachliche Mehrdeutigkeit der Fragestellung geht zu Lasten der Antragsteller, denen es oblag, eine eindeutige Frage zu formulieren. Die Fragestellung wird auch nicht dadurch hinreichend bestimmt, dass auf (einem Teil der) Unterschriftenlisten rückseitig ein Lageplan beigefügt worden ist. Vom Grundsatz her erscheint zwar das Beifügen eines Lageplans bei einer textlichen Fragestellung wie der vorliegenden als geeignetes Mittel, um die notwendige Präzisierung herbeizuführen. Der Senat geht aber – im Ergebnis – mit den Antragstellern davon aus, dass der teilweise auf den Unterschriftenlisten rückseitig abgedruckte Lageplan hier nicht zum Inhalt der Fragestellung des Bürgerbegehrens gehören dürfte. Dazu hätte wohl in der Fragestellung selbst eine entsprechende Bezugnahme ausdrücklich hergestellt werden müssen, die aber offensichtlich fehlt. Dies bedarf vorliegend aber keiner abschließenden Entscheidung. Denn auch wenn man davon ausginge, der Lageplan sei Bestandteil der Fragestellung geworden und daher geeignet, diese hinreichend zu präzisieren, würde dies nur für einen Teil der Unterschriftenlisten gelten. Denjenigen Unterschriftenlisten, auf deren Rückseite der Lageplan zur Flächenübersicht nicht abgedruckt war, würde es an einer hinreichend bestimmten Fragestellung mangeln. Die in ihnen enthaltenen mehr als 700 Unterschriften könnten daher nicht berücksichtigt werden mit der Folge, dass das Bürgerbegehren dann das erforderliche Unterschriftenquorum nach § 26 Abs. 4 Satz 1 GO NRW deutlich verfehlen würde. Die zur Unzulässigkeit des Bürgerbegehrens führende Mehrdeutigkeit der Fragestellung kann auch nicht – was aber die Antragsteller zu meinen scheinen - durch Rückgriff auf die Begründung des Bürgerbegehrens beseitigt werden. OVG NRW, Beschluss vom 21. Juni 2013 – 15 B 697/13 -, juris. Zwar dient die nach § 26 Abs. 2 Satz 1 GO NRW zwingend erforderliche Begründung des Bürgergehrens dazu, über die zu entscheidende Frage näher aufzuklären. OVG NRW, Beschluss vom 24. Februar 2010 – 15 B 1680/09 -, NWVBl. 2010, 357 f. Die Begründung soll damit insbesondere Aufschluss über die Motive des Bürgerbegehrens geben, um dessen Sinn und Zweck (besser) nachvollziehen zu können. Dadurch wird aber nicht von der Verpflichtung entbunden, die Frage selbst hinreichend bestimmt zu formulieren. Gerade mit Blick auf die Funktion der Frage für einen etwaigen späteren Bürgerentscheid, der einen Ratsbeschluss ersetzt (vgl. § 26 Abs. 1 Satz 1, Abs. 8 Satz 1 GO NRW), muss die Frage selbst aus Gründen der Rechtsklarheit und Rechtssicherheit so eindeutig formuliert sein, dass sie auch bei isolierter Betrachtung keinen Zweifel an ihrem Inhalt aufkommen lässt. Dies leistet die hier in Rede stehende Fragestellung aus den genannten Gründen nicht. Eine andere Beurteilung ist auch nicht etwa deshalb gerechtfertigt, weil die Antragsgegnerin die von den Antragstellern gewählte Bezeichnung der fraglichen Grundstücke selbst für die Ratsarbeit benutzt. Dies mag für die praktische Arbeit in den Vertretungsgremien der Antragsgegnerin genügen, vermag aber der Fragestellung mit Blick auf ihre sprachliche Mehrdeutigkeit nicht die hinreichende Bestimmtheit zu vermitteln. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung findet ihre Rechtsgrundlagen in §§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 1 und 2, 53 Abs. 2 Nr. 1 GKG. Dieser Beschluss ist unanfechtbar.