15 A 2052/12

Das angegriffene Urteil wird geändert: Der Bescheid des Landrats des S. -L. O. vom 28. April 2011 wird aufgehoben. Die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge trägt das beklagte Land. Der Beschluss ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110% des zu voll-streckenden Betrages leistet. Die Revision wird nicht zugelassen. Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird auf 15.000,- Euro festgesetzt. G r ü n d e: I. Der Landrat des S. -L. O. (Landrat) ordnete mit Bescheid vom 10. Dezember 2010 unter Anordnung der sofortigen Vollziehung gegenüber der Klägerin auf der Grundlage von § 123 Abs. 1 GO NRW an, das in ihrem Gebiet aus privaten Haushalten gesammelte Altpapier ab dem 1. Januar 2011 dem S. -L. O. zu überlassen und auf der Deponie O. -H. an der Wertstoffsortier- und Abfallbehandlungsanlage anzuliefern. Die Klägerin erhob hiergegen vor dem Verwaltungsgericht Düsseldorf Klage (1 K 2252/10). Gleichzeitig beantragte sie dort, die aufschiebende Wirkung ihrer Klage gegen den angegriffenen Bescheid wiederherzustellen (1 L 2252/10). Diesen Antrag lehnte das Verwaltungsgericht mit Beschluss vom 19. Januar 2011 ab. Auf die Beschwerde der Klägerin änderte der beschließende Senat diese Entscheidung und stellte mit Beschluss vom 1. März 2011 die aufschiebende Wirkung der Klage gegen den o. g. Bescheid vom 10. Dezember 2010 wieder her (15 B 127/11). Zur Begründung führte der Senat seinerzeit aus, der Landrat sei für die angegriffene kommunalaufsichtsrechtliche Verfügung nicht zuständig gewesen, da die Voraussetzungen des § 59 Abs. 2 Satz 1 KrO NRW vorgelegen hätten. Daraufhin hob der Landrat den Bescheid vom 10. Dezember 2010 auf. Das noch vor dem Verwaltungsgericht anhängige Klageverfahren wurde sodann in der Hauptsache übereinstimmend für erledigt erklärt und eingestellt. . Unter dem 18. April 2011 regte die Bezirksregierung Düsseldorf dem Landrat gegenüber an, dieser möge gegenüber der Klägerin von seinem Unterrichtungsrecht nach § 121 GO NRW Gebrauch machen und auf diesem Weg Fragen im Zusammenhang mit der Sammlung von Altpapier aus privaten Haushalten im Stadtgebiet der Klägerin aufklären. Dieser Anregung kam der Landrat mit Verfügung vom 28. April 2011 nach. Hiermit forderte er die Klägerin unter Bezugnahme auf § 121 GO NRW auf, bis zum 31. Mai 2011 "I. folgende Unterlagen vorzulegen: alle in den Jahren 2008, 2009, 2010 und aktuell gültigen Verträge zwischen der Stadt O. und der Abfall- und Wertstofflogistik O. GmbH (nachfolgend ‚B. ‘), welche die Einsammlung, den Transport und/oder die Verwertung von Altpapier aus privaten Haushalten im Gebiet der Stadt O. durch die B. betreffen, die Beratungsunterlagen "Festsetzung von Gebühren 2011 für den Bereich ‚Abfallentsorgung‘ (G. .doc)" sowie die dazu gehörenden Anlagen G1. , G2. und G3. mit jeweils vollständigem Text (d. h. ohne Schwärzungen) in den Fassungen, die dem Rat der Stadt O. zu seiner Sitzung am 17.12.2010 zum Tagesordnungspunkt 15 der Sitzungseinladung zur Beschlussfassung vorlagen, II. schriftliche Auskunft darüber zu erteilen, in welchen Zeiten (bitte tagesgenaue Darstellung) im Zeitraum vom 01.01.2008 bis zum Tag Ihrer Antwort die B. als beauftragte Dritte der Stadt O. gemäß § 16 Abs. 1 Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz (KrW-/AbfG) Altpapier aus privaten Haushalten im Gebiet der Stadt O. eingesammelt hat und wohin die Erlöse geflossen sind, welche die B. aus dem Verkauf bzw. der Verwertung des seit November 2008 durch die B. eingesammelten Altpapiers aus privaten Haushalten im Gebiet der Stadt O. erzielt hat." Die Klägerin hat am 25. Mai 2011 Klage gegen vorgenannte Verfügung erhoben, die vom Verwaltungsgericht mit dem angegriffenen Urteil abgewiesen worden ist. Wegen des erstinstanzlichen Sach- und Streitstandes im Übrigen wird auf den Tatbestand des angegriffenen Urteils Bezug genommen. Nach durch den Senat erfolgter Zulassung der Berufung trägt die Klägerin zu deren Begründung u. a. im Kern rechtzeitig vor: Der Bescheid vom 28. April 2011 sei gemäß § 59 Abs. 2 Satz 1 KrO NRW schon formell rechtswidrig, weil er von der unzuständigen Behörde erlassen worden sei. Nicht der Landrat, sondern die Bezirksregierung hätte die in Rede stehende Verfügung erlassen müssen. Überdies sei diese aber auch materiell illegal. Die Klägerin beantragt schriftsätzlich, unter Änderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Düsseldorf den Bescheid des Landrats des S. -L. O. vom 28. April 2012 aufzuheben. Das beklagte Land beantragt schriftsätzlich, die Berufung zurückzuweisen. Der Landrat sei nicht durch § 59 Abs. 2 Satz 1 KrO NRW gehindert gewesen, die vorliegend streitige Anordnung zu erlassen. Er sei weder als allgemeine Kommunalaufsichtsbehörde noch als untere Abfallwirtschaftsbehörde noch als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger in irgendeiner Form Antragsteller, Antragsgegner, Vertragspartner oder Hinzugezogener eines Verwaltungsverfahrens, das von einer anderen Behörde geführt werde. Daher sei der Landrat nicht Beteiligter nach § 13 Abs. 1 VwVfG. NRW. Er sei aber auch nicht nach § 13 Abs. 2 Satz 1 VwVfG. NRW. Beteiligter. Es seien keine rechtlichen Interessen erkennbar, die durch den Ausgang des Verfahrens berührt werden könnten: Die von der Klägerin aufgestellten Behauptungen, der Landrat sei ein Konkurrent der Klägerin oder der B. , er wolle die angeforderten Auskünfte und Unterlagen dazu verwenden, sich dadurch einen Wettbewerbsvorteil zu verschaffen, dass er in den Besitz des eingesammelten Altpapiers gelange, um es anstelle der Klägerin mit Ertrag zu verwerten, seien allesamt unzutreffend, was sich aus den vertiefenden Darlegungen zum Vortrag der Klägerin in diesem Zusammenhang ergeben soll. Insbesondere würden der S. -L. O. bzw. der Landrat als allgemeine Kommunalaufsichtsbehörde bzw. als untere Abfallwirtschaftsbehörde durch eine öffentlich-rechtliche Altpapiereinsammlung keinerlei Gewinn machen oder sonstige finanzielle Vorteile erlangen. Durch die bloße Anforderung der in Rede stehenden Auskünfte und Unterlagen würden der Landrat oder der S. -L. O. somit erst Recht weder einen Wettbewerbsvorteil noch einen finanziellen oder sonstigen Vorteil erlangen. Die einzige Folge der Anforderung der Auskünfte und Unterlagen wäre diejenige, dass der Landrat dann als Kommunalaufsicht prüfen könnte, ob die Klägerin gegen Abfall- und Gebührenrecht verstoße. Sofern die Klägerin der Auffassung sei, dass ohne jede weitere hoheitliche Anordnung allein durch die Erteilung der geforderten Auskünfte und Vorlage der begehrten Unterlagen die Rechtslage geklärt und damit die Rechtsposition des S. -L. O. verbessert oder verschlechtert werden könnte, weil dieser dann erkennen könnte, ob der von ihm vermutete Rechtsverstoß vorliege oder nicht, sei dies nicht nachvollziehbar. Der Landrat sei im Rahmen der Kommunalaufsicht befugt, bei entsprechenden Anhaltspunkten zu überprüfen, ob die seiner Aufsicht unterliegende Stadt gegen Vorschriften verstoße. Wenn eine solche Überprüfung stets dazu führen würde, dass der Landrat damit automatisch eine Rechtsposition innehabe, die sich je nach dem Ergebnis der Überprüfung verbessere oder verschlechtere, dann wäre stets von einer Berührung der rechtlichen Interessen und damit stets von einer Interessenkollision auszugehen. Dann aber wäre es dem Landrat niemals möglich, durch Ausübung seines Unterrichtungsrechts das Handeln der kreisangehörigen Städte und Gemeinden zu überprüfen. Daher sei davon auszugehen, dass sich die Frage einer Interessenkollision erst im Rahmen einer sich eventuell an die Prüfung anschließenden kommunalaufsichtsrechtlichen Anordnung nach § 122 oder § 123 GO NRW stellen würde. Soweit durch die streitige Maßnahme eine Berührung der rechtlichen Interessen des S. -L. O. als gegeben angesehen werde, weil sich aus den angeforderten Unterlagen und Auskünften Rückschlüsse darauf ziehen ließen, ob die Klägerin gegen ihre dem Kreis gegenüber bestehende abfallrechtliche Überlassungspflicht verstoße, sei darauf Folgendes zu erwidern: Die abfallrechtlichen Vorschriften dienten nicht dem Vollzug irgendwelcher Interessen der unterschiedlichen Entsorgungsträger. Mit dem Abfallrecht würden allein umwelt- und abfallrechtliche Interessen und damit Interessen der Allgemeinheit verfolgt. Dass weder der Landrat noch der S. L. O. irgendwelche finanziellen oder sonstigen Vorteile erlangen würden, wenn das Altpapier der privaten Haushalte aus dem Stadtgebiet O. beim S. -L. O. angeliefert würde, sei bereits hinreichend dargelegt worden. Es sei Aufgabe des Landrats als Kommunalaufsicht in Vertretung des beklagten Landes, die Beachtung der im Interesse der Allgemeinheit erlassenen Gesetze durch die kreisangehörigen Kommunen zu kontrollieren. Wenn jeder minimale Berührungspunkt zwischen kreisangehöriger Kommune und Kreis dazu führen würde, dass eine Interessenkollision anzunehmen sei, dann wären viele Bereiche der Kommunalaufsicht durch den Landrat entzogen. So weit könne die Ausnahmevorschrift des § 59 Abs. 2 Satz 1 KrO NRW nicht gehen. Der Landrat als untere staatliche Verwaltungsbehörde sei ebenso wie die Bezirksregierung ein neutraler Teil der Landesverwaltung und könne als solcher nicht befangen sein. Die Kommunalaufsicht über die Kommunen liege stets beim Land, völlig unabhängig davon, wer ein Schreiben oder eine Verfügung unterzeichne. Es sei daher unverständlich, wenn das Land durch den Senat aufgefordert werde, die angegriffene Aufforderung zur Auskunftserteilung zurückzunehmen, obwohl auch nach Ansicht des Senats klar sei, dass dasselbe beklagte Land diese Aufforderung sofort wieder erlassen dürfe, vorausgesetzt sie werde von jemand anderem unterschrieben. Dies gelte in besonderer Weise in dem hier vorliegenden Fall, in dem die Aufforderung vorab mit der Bezirksregierung abgestimmt worden sei. Es entstehe – wie leider viel zu oft – der Eindruck, dass unter Bezugnahme auf Verfahrensvorschriften unter allen Umständen eine Sachentscheidung vermieden werden solle. Wegen des Sach- und Streitstandes im Übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der beigezogenen Unterlagen Bezug genommen. II. Der Senat entscheidet nach Anhörung der Beteiligten gemäß § 130a VwGO einstimmig durch Beschluss. Die zulässige Berufung ist begründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Unrecht abgewiesen. Die zulässige Klage ist nämlich begründet. Der angegriffene Bescheid des Landrats des S. -L. O. vom 28. April 2011 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Die zwischen den Beteiligten im Streit stehende Verfügung findet ihre Rechtsgrundlage in § 121 GO NRW. Danach kann sich die Aufsichtsbehörde jederzeit über die Angelegenheiten der Gemeinde unterrichten. Davon ausgehend durfte der Landrat des S. -L. O. die streitige Verfügung nicht erlassen. Er war nicht die zuständige Aufsichtsbehörde im Sinne von § 121 GO NRW. § 120 Abs. 1 HS 1 GO NRW sieht zwar vor, dass die – hier ausgeübte – allgemeine Aufsicht über die kreisangehörigen Gemeinden der Landrat als untere staatliche Verwaltungsbehörde führt. Dies gilt aber nur, wenn nicht ein Fall des § 59 KrO NRW vorliegt, den § 120 Abs. 1 HS 2 GO NRW ausdrücklich unberührt lässt. Hier lagen indessen die Voraussetzungen des § 59 Abs. 2 Satz 1 KrO NRW vor, mittels dessen Interessenkollisionen des Landrats in seiner Doppelfunktion als untere staatliche Verwaltungsbehörde einerseits und als Organ des Kreises andererseits vermieden werden sollen. Nach vorzitierter Vorschrift i. V. m. § 57 Abs. 1 Satz 1 KrO NRW entscheidet die Bezirksregierung als Aufsichtsbehörde und nicht der Landrat als untere staatliche Verwaltungsbehörde, wenn es um eine Entscheidung des Landrats u. a. im Rahmen der allgemeinen Aufsicht über die kreisangehörigen Gemeinden gemäß § 59 Abs. 1 Satz 1 KrO NRW geht, sofern an einer solchen Entscheidung der Kreis beteiligt ist. Vgl. zur Anwendbarkeit des § 59 Abs. 2 Satz 1 KrO NRW auf alle Fälle des § 59 Abs. 1 Satz 1 KrO NRW: Held u. a., Kommunalverfassungsrecht Nordrhein-Westfalen II, 25. Ergänzungslieferung, Wiesbaden (Stand: Dezember 2010), § 59 KrO Anm. 4.1., sowie in Anschluss an diese Kommentierung OVG NRW, Beschluss vom 1. März 2011 – 15 B 127/11 -, NWVBl. 2011, 269 f. Hier hat der Landrat als allgemeine Aufsichtsbehörde über die kreisangehörigen Gemeinden gehandelt. Denn die einzig in Betracht kommenden Rechtsgrundlagen seiner angegriffenen Verfügung sind §§ 121, 120 Abs. 1 HS 1 GO, 119 Abs. 1 NRW. Der Kreis ist auch Beteiligter im Sinne von § 59 Abs. 2 Satz 1 KrO NRW. Ob der Kreis Beteiligter ist, richtet sich danach, ob er Beteiligter nach § 13 VwVfG. NRW. sein kann. Sofern der Kreis nicht Verfahrenspartei gemäß § 13 Abs. 1 VwVfG. NRW. ist, kommt es nach § 13 Abs. 2 VwVfG. NRW. darauf an, ob seine rechtlichen Interessen durch den Ausgang des Verfahrens berührt werden können. Vgl. Held u. a., a. a. O., Anm. 4.2 m. w. N. sowie OVG NRW, Beschluss vom 1. März 2011 – 15 B 127/11 -, NWVBl. 2011, 269 f. Dies ist vorliegend der Fall. Durch die hier in Rede stehende Aufsichtsmaßnahme nach § 121 GO NRW wird die sich für den S. -L. O. aus § 5 Abs. 6 Satz 1 LAbfG ergebende Rechtsstellung berührt. Hiernach haben die kreisangehörigen Gemeinden als öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger im Sinne des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes die in ihrem Gebiet anfallenden und ihnen zu überlassenden Abfälle einzusammeln und zu den Abfallentsorgungsanlagen oder zu den Müllumschlagstationen zu befördern, soweit diese – wie hier – von Kreisen oder in deren Auftrag betrieben werden. Aus § 5 Abs. 6 Satz 1 LAbfG folgt also für die Klägerin als kreisangehöriger Gemeinde eine gegenüber dem S. -L. O. bestehende – hier auf das Altpapier aus privaten Haushalten bezogene - abfallrechtliche Überlassungspflicht. Zugleich resultiert aus vorzitierter landesabfallrechtlicher Vorschrift im Ergebnis eine entsprechende Pflicht und ein entsprechendes Recht des S. -L. O. , das fragliche Altpapier zu übernehmen. Damit begründet § 5 Abs. 6 Satz 1 LAbfG eine besondere Rechtsstellung des S. -L. O. u. a. im Bereich der Überlassung von Altpapier gegenüber der Klägerin als kreisangehöriger Gemeinde. Diese Rechtsstellung ist durch die streitige kommunalaufsichtsrechtliche Maßnahme betroffen. Denn aus den mit der streitigen Verfügung angeforderten Unterlagen und Auskünften würden sich Rückschlüsse darauf ziehen lassen, ob die Klägerin im Hinblick auf das aus privaten Haushalten eingesammelte Altpapier gegen ihre gerade dem S. -L. O. gegenüber bestehende abfallrechtliche Überlassungspflicht nach § 5 Abs. 6 Satz 1 LAbfG verstößt bzw. verstoßen hat. Dass die vorliegend in Rede stehende Maßnahme nach § 121 GO NRW zur Klärung der Frage nach der Beachtung der Rechte und Pflichten der Klägerin aus § 5 Abs. 6 Satz 1 LAbfG gegenüber dem S. -L. O. beitragen kann, reicht mit Blick auf den Schutzzweck des § 59 Abs. 2 Satz 1 KrO NRW aus, um hier eine die angegriffene Verfügung hindernde Interessenkollision des Landrates anzunehmen. Denn der Anwendungsbereich des § 59 Abs. 2 Satz 1 KrO NRW ist weit zu fassen, um in aufsichtsrechtlichen Angelegenheiten wie der Vorliegenden bereits auch nur den bösen Schein einer möglicherweise fehlenden Unvoreingenommenheit zu vermeiden. Die Vorschrift des § 59 Abs. 2 Satz 1 KrO NRW verleiht einem allgemeinen Rechtsgedanken auch im Verhältnis von Behörden und Gebietskörperschaften zueinander Ausdruck: Niemand soll in eigener Sache hoheitliche Befugnisse haben, und zwar auch dann nicht, wenn es sich bei der "eigenen Sache" um eine Angelegenheit handelt, die einer Behörde zur Wahrnehmung im öffentlichen Interesse übertragen worden ist. Vor diesem Hintergrund liegt eine Berührung der rechtlichen Interessen eines Kreises durch eine von seinem Hauptverwaltungsbeamten als untere staatliche Verwaltungsbehörde erlassene kommunalaufsichtsrechtliche Maßnahme nicht erst dann vor, wenn sich z. B. durch diese die wirtschaftliche Stellung des Kreises verbessern oder verschlechtern könnte. Ausreichend ist, dass die Maßnahme Auswirkungen auf eine Rechtsposition haben kann, die dem Kreis gegenüber den kreisangehörigen Gemeinden sondergesetzlich zugewiesen ist. Auf die Interessenkollision könnte sich die Klägerin allerdings nicht mehr berufen, wenn die Bezirksregierung als Aufsichtsbehörde gemäß § 59 Abs. 2 Satz 2 KrO bestandskräftig darüber entschieden hätte, dass kein Kollisionsfall vorliegt. Denn die Entscheidung der Bezirksregierung über die Frage der Interessenkollision ist ein rechtsmittelfähiger feststellender Verwaltungsakt. Ist dieser unanfechtbar, kann etwa eine kreisangehörige Gemeinde bei Anfechtung einer kommunalaufsichtsrechtlichen Maßnahme nicht mehr eine Verletzung von § 59 Abs. 2 Satz 1 KrO NRW geltend machen. Vgl. Held u. a., a. a. O.; OVG NRW, Beschluss vom 1. März 2011 – 15 B 127/11 -, NWVBl. 2011, 269 f.. Für eine bestandkräftige Entscheidung nach § 59 Abs. 2 Satz 2 KrO NRW ist hier allerdings nichts ersichtlich. Abschließend ist anzumerken: Der Beklagte hat den Hinweis des Senats auf die Unzuständigkeit des Landrats als "eine reine Förmelei" abgetan und in diesem Zusammenhang ausgeführt, "es entsteht – wie leider viel zu oft – der Eindruck, dass unter Bezugnahme auf Verfahrensvorschriften unter allen Umständen eine Sachentscheidung vermieden werden soll." Es macht betroffen, dass eine Aufsichtsbehörde Verfahrens- und Organisationsrecht als ein gleichsam zu ihrer Disposition stehendes Rechtsgebiet und als eine sie in ihrer Aufgabenwahrnehmung behindernde Förmelei betrachtet. Dem liegt ersichtlich eine Verkennung der sich aus Art. 20 Abs. 3 GG ergebenden Rechtspflichten zugrunde. Danach ist auch die vollziehende Gewalt an Recht und Gesetz gebunden. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Anordnung ihrer vorläufigen Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO. Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen. Die Streitwertfestsetzung findet ihre Rechtsgrundlagen in §§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 1 GKG.