3 MB 4/20

Die Beschwerde des Antragsgegners gegen den Beschluss des Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgerichts - 15. Kammer - vom 30. Januar 2020 wird zurückgewiesen. Der Antragsgegner trägt die Kosten des Verfahrens. Der Streitwert wird für das Beschwerdeverfahren auf 5.000,00 Euro festgesetzt. I. Die Antragstellerin betreibt das … in Bad Schwartau, eine Einrichtung für vollstationäre Dauerpflege, in der nach § 72 SGB XI die Versorgung 128 vollstationär pflegebedürftiger Bewohnerinnen und Bewohner zugelassen ist. Der Antragsgegner übt die Heimaufsicht über diese Einrichtung aus. Im Rahmen der jährlichen Regelprüfung der o. g. Einrichtung stellte der Antragsgegner am 1. Oktober 2019 ein Pflegefachkraftdefizit von 5,61 Vollzeitkräften und daraus folgend eine Fachkraftquote von 34,86 % fest. Der Antragsgegner erließ nach Anhörung der Antragstellerin am 13. November 2019 eine Ordnungsverfügung mit der Androhung von Zwangsgeld, mit der der Antragstellerin aufgegeben wurde, unter Fristsetzung zum 31. Dezember 2019 für eine hinreichende Personalausstattung zu sorgen. Es seien so viele Fach- und Hilfskräfte einzusetzen, dass die nach den in den Vereinbarungen gemäß §§ 84, 85 und 87 SGB XI getroffenen Regelungen eingehalten würden. Die in der Anlage I zur Vergütungsvereinbarung (Leistungs- und Qualitätsmerkmale Personal) geeinigten Personalwerte für Betreuung und Pflege müssten erfüllt werden. Für den Fall der Nichtbefolgung der Anordnung wurde ein Zwangsgeld in Höhe von 5.000,00 Euro angedroht. Zur Begründung verwies der Antragsgegner auf die im Rahmen der Regelprüfung vorgefundenen Defizite. Auch unter Berücksichtigung der Neueinstellungen zum 15. November 2019 ergebe sich ein Pflegefachkraftdefizit, das bei einer Bewohnerzahl von 103 zum Stichtag 5. November 2019 rechnerisch 4,18 Vollzeitkräfte betrage, woraus sich eine Fachkraftquote von 38,46 % ergebe. Zudem seien bei der Prüfung am 1. Oktober 2019 Mängel in der Pflegequalität und auch in der Arzneimittelversorgung festgestellt worden. Die Unterschreitung der Fachkraftausstattung stelle einen erheblichen Mangel gemäß § 23 Abs. 2 Selbstbestimmungsstärkungsgesetz (SbStG) dar. Die avisierten Neueinstellungen seien zwar ein Schritt in die richtige Richtung, würden aber das Problem nicht beseitigen. Die Anwerbung und Ausbildung ausländischer Kräfte – wie von der Antragstellerin vorgeschlagen – seien ebenfalls kein Mittel zur kurzfristigen Abhilfe. Die Sicherheit der Bewohnerinnen und Bewohner sei bereits gefährdet worden. Eine Verringerung des Defizits könne die Antragstellerin kurzfristig nicht in Aussicht stellen. Er, der Antragsgegner, habe daher entschieden, dass die Ordnungsverfügung erforderlich sei, um die Sicherheit der Bewohnerinnen und Bewohner zu gewährleisten. Die Androhung des Zwangsgelds sei verhältnismäßig. Die Antragstellerin legte Widerspruch gegen den Bescheid vom 13. November 2019 ein und hat beim Verwaltungsgericht die Anordnung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs beantragt. Die Ordnungsverfügung gehe von unzutreffenden Feststellungen aus. Von den angeworbenen jordanischen Fachkräften würden bereits zwei in der Einrichtung arbeiten, die am 30. März 2020 ihre Kenntnisprüfung ablegten und als Fachkräfte anerkannt würden. Der Ordnungsverfügung hätte auch gemäß § 23 Abs. 1 SbStG eine Beratung durch den Antragsgegner vorausgehen müssen. Die Frist bis zum Jahresende sei zu kurz bemessen. Mit Beschluss vom 30. Januar 2020 hat das Verwaltungsgericht die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs angeordnet. Zwar erfülle die von der Antragstellerin betriebene Einrichtung seit längerem nicht die Mindestanforderungen, die hinsichtlich der Personalausstattung gelten würden. Der Bescheid stelle aber keine geeignete Grundlage seiner zwangsweisen Durchsetzung dar. Der Antragstellerin sei die Erfüllung der ihr durch den Bescheid auferlegten Pflichten praktisch nicht möglich, insbesondere nicht, seit der Antragsgegner den Antrag der Antragstellerin auf Anrechnung erfahrener Hilfskräfte auf die Fachkraftquote abgelehnt habe (insoweit ist nunmehr unter dem Az. 15 A 522/19 eine Verpflichtungsklage vor dem Verwaltungsgericht anhängig). Auch sei die Frist, die der Antragstellerin zur Erfüllung gesetzt worden sei, nicht angemessen. Es könne nicht davon ausgegangen werden, dass in dem Zeitraum bis zur Jahreswende die Antragstellerin in der Lage sein werde, die Fachkraftquote zu erfüllen. Unbenommen bleibe dem Antragsgegner, den Mängeln durch Anordnung eines Belegungsstopps gemäß § 23 Abs. 4 SbStG zu begegnen. Gegen diesen, ihm am 6. Februar 2020 zugestellten, Beschluss hat der Antragsgegner am 19. Februar 2020 Beschwerde erhoben. Der angefochtene Bescheid sei rechtmäßig. Zu Unrecht habe das Verwaltungsgericht daher die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs angeordnet. Durch den Bescheid vom 13. November 2019 sei die gesetzlich bestehende Pflicht zur ausreichenden Personalausstattung für die von der Antragstellerin in Bad Schwartau betriebene Einrichtung konkretisiert worden. Diese bereits seit 2015 verletzte Pflicht könne und müsse von der Antragstellerin erfüllt werden. Die Anordnung sei dafür eine geeignete Grundlage und auch ausreichend bestimmt, weil eine taggenaue Berechnung der ausreichenden Menge an Fachkräften jederzeit möglich sei. Die mit der Anordnung gesetzte Frist sei ausreichend bemessen und verhältnismäßig. Ein Belegungsstopp sei kein milderes Mittel, weil ein solcher die Antragstellerin empfindlicher treffen würde als die angeordnete Maßnahme. Die Zwangsgeldandrohung sei inhaltlich ausreichend bestimmt und auch in der Höhe nicht unverhältnismäßig. Da in der fortwährenden unzureichenden Personalausstattung erhebliche Mängel gemäß § 23 Abs. 2 Satz 1 SbStG vorlägen, könne eine Anordnung auch ohne vorherige Beratung ergehen. Außerdem sei bereits seit Mai 2015 immer wieder beraten worden, ohne dass sich eine nachhaltige Besserung eingestellt hätte. Die Antragstellerin verteidigt den angefochtenen Beschluss. II. Die Beschwerde gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts vom 30. Januar 2020, durch den die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerin gegen den Bescheid des Antragsgegners vom 13. November 2020 angeordnet worden ist, ist zulässig, hat aber in der Sache keinen Erfolg. Die zu ihrer Begründung dargelegten Gründe, die allein Gegenstand der Prüfung durch den Senat sind (§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO), stellen das Ergebnis des angefochtenen Beschlusses nicht in Frage. Zurecht hat das Verwaltungsgericht die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs angeordnet. Der Antrag der Antragstellerin nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihres gegen die Ordnungsverfügung vom 13. November 2020 gerichteten Widerspruchs, der gemäß § 23 Abs. 2 Satz 2 SbStG keine aufschiebende Wirkung hat, ist zulässig und begründet. Die Anordnung der aufschiebenden Wirkung eines Widerspruchs hat zu erfolgen, wenn eine Interessenabwägung ergibt, dass das Aussetzungsinteresse der Antragstellerin das Vollziehungsinteresse des Antragsgegners überwiegt. Im Rahmen dieser Abwägung finden vor allem die Erfolgsaussichten in der Hauptsache bei einer summarischen Prüfung Berücksichtigung. Ist der angegriffene Bescheid offensichtlich rechtswidrig, überwiegt in der Regel das Aussetzungsinteresse, ist er hingegen offensichtlich rechtmäßig, überwiegt in der Regel das Vollziehungsinteresse. Lässt sich bei der Prüfung im Verfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO weder die Rechtmäßigkeit noch die Rechtswidrigkeit des angefochtenen Bescheides feststellen, bedarf es zur Entscheidung einer weiteren Interessenabwägung. Diese Abwägung zwischen Aussetzungs- und Vollziehungsinteresse erfordert eine Gegenüberstellung der Folgen, die eintreten, wenn die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes versagt würde, das Verfahren in der Hauptsache hingegen Erfolg hätte. Diese Auswirkungen sind zu vergleichen mit den Nachteilen, die entstünden, wenn die aufschiebende Wirkung angeordnet würde, dem Rechtsbehelf in der Hauptsache aber der Erfolg zu versagen wäre (vgl. Schl.-Holst. OVG, Beschl. v. 02.04.2020 – 3 MB 8/20 –, juris Rn. 24; Beschl. v. 24.03.2011 – 4 MB 11/11 –, juris Rn. 16; Beschl. v. 05.12.2018 – 2 MB 26/18 –, juris Rn. 5). Vorliegend überwiegt das Aussetzungsinteresse der Antragstellerin, denn bei einer summarischen Prüfung erweist sich die auf der Grundlage von § 23 Abs. 2 i.V.m. § 14 Abs. 2 Nr. 2 SbStG erlassene Ordnungsverfügung (1.) mit Zwangsgeldandrohung (2.) allein aufgrund der nicht angemessenen Fristsetzung als offensichtlich rechtswidrig. 1. Die zum 31. Dezember 2019 gesetzte Frist zur Erfüllung der Gebote aus der Ordnungsverfügung vom 13. November 2019 erweist sich nach summarischer Prüfung als nicht angemessen (a). Die Voraussetzungen des § 23 Abs. 2 Satz 1 SbStG für den Erlass des Bescheides im Übrigen dürften erfüllt sein und der Antragsgegner dürfte sein Ermessen fehlerfrei ausgeübt haben, soweit es darum geht, der Antragstellerin aufzugeben, für eine ausreichende Personalausstattung zu sorgen (b). Gleichwohl folgt aus der unangemessenen Frist aber die offensichtliche Rechtswidrigkeit der Anordnung insgesamt (c). a) Als offensichtlich rechtswidrig erweist sich nach summarischer Prüfung die im Bescheid vom 13. November 2019 bestimmte Frist, bis zum 31. Dezember 2019 für eine hinreichende Personalausstattung zu sorgen. Sie ist zu kurz bemessen. Anordnungen nach § 23 SbStG müssen gemäß § 23 Abs. 1 Satz 1 SbStG mit einer angemessenen Frist versehen sein. An der Angemessenheit der Frist bestehen schon deshalb Bedenken, weil die Einrichtung Wiesengrund seit 2015 nahezu durchgängig nicht ausreichend mit Fachkräften ausgestattet war und über mehrere Jahre ordnungsrechtliche Maßnahmen bei der bekannten Problemlage unterblieben sind. Es ist nicht erkennbar, dass sich die Sachlage für den Antragsgegner im November 2019 als so dringend handlungsbedürftig darstellte, dass die Setzung einer Frist zum Jahresende unabdingbar erschien. Auch unabhängig davon ist die Frist von sechs Wochen zum Jahresende unangemessen (siehe auch BayVGH, Beschl. v. 12.04.2000 – 22 CS 99.3761 -, juris Rn. 37, wonach eine zweimonatige Frist zur Aufstockung des Personals um 3,65 Vollzeitfachkräfte nicht ausreicht). Angemessen ist eine Frist nur, wenn es dem Adressaten tatsächlich und rechtlich möglich ist, bis zu ihrem Ablauf die gefundenen Mängel abzustellen und somit der Anordnung Folge zu leisten. Dies ist nicht der Fall. Tatsächlich kam die Antragstellerin der Anordnung bis zum Fristablauf nicht nach. Nach der insoweit hier nur gebotenen summarischen Prüfung sprechen erhebliche Gründe dafür, dass es der Antragstellerin auch mit zumutbarem Aufwand nicht möglich war, genügend Fachkräfte einzustellen. Der Antragsgegner führt in diesem Zusammenhang an, eine ausreichende Personalausstattung könne die Antragstellerin auch kurzfristig erreichen, indem sie Zeitarbeitskräfte einsetze, geringfügig beschäftigte Fachkräfte einstelle, die wöchentliche Arbeitszeit der bereits angestellten Fachkräfte bis auf das gesetzliche Höchstmaß von 48 Stunden pro Woche erhöhe oder freiwillig einen Belegungsstopp veranlasse. Der Senat hat erhebliche Zweifel, ob diese Maßnahmen bis zum Ablauf der Frist für eine ausreichende Personalausstattung der Einrichtung Wiesengrund zur Folge gehabt hätten. Die Anwerbung geringfügig beschäftigter Fachkräfte dürfte in der kurzen Frist von unter zwei Monaten bis hin zu einer Einstellung kaum zu bewerkstelligen sein, vor allem angesichts der auch vom Antragsgegner nicht in Abrede gestellten Tatsache, dass ausgebildete Fachkräfte nicht in ausreichender Zahl zur Verfügung stehen. Gilt dies für Vollzeitkräfte, gibt es keinen durchschlagenden Grund für die Annahme, dass dies bei Fachkräften, die nur eine geringfügige Beschäftigung suchen, anders sein sollte. Hinzu kommt vorliegend, dass das Ende der etwa sechswöchigen Frist auf die Weihnachtszeit trifft, in der das öffentliche Leben und das Wirtschaftsleben nur eingeschränkt stattfinden, was auch für den Arbeitsmarkt gelten dürfte. Ob der Fachkräftebedarf kurzfristig über Zeitarbeitsfirmen gedeckt werden kann, erscheint ebenfalls fraglich. Zwar bleibt der Vortrag des Antragsgegners unwidersprochen, erfahrungsgemäß würden binnen zwei Tagen Zeitarbeitsfirmen Pflegefachkräfte zur Verfügung stellen können. Der Senat sieht sich jedoch nicht gehalten, diese nicht weiter belegte Behauptung seiner Entscheidung als Tatsache ohne nähere Prüfung, die aufgrund des summarischen Charakters des einstweiligen Rechtsschutzverfahrens hier nicht stattfinden kann, zugrunde zu legen. Es muss daher offenbleiben, ob innerhalb der vom Antragsgegner gesetzten Frist die Antragstellerin durch Zeitarbeitskräfte die Vorgaben aus der Verfügung vom 13. November 2019 hätte umsetzen können. Die weiteren vom Antragsgegner vorgeschlagenen Maßnahmen dürften ebenfalls weder kurzfristig noch dauerhaft eine Mindestpersonalausstattung gemäß der Anordnung vom 13. November 2019 garantieren. Ein Belegungsstopp erscheint nicht geeignet, innerhalb der kurzen Frist die Zahl der Bewohnerinnen und Bewohner derart zu reduzieren, dass mit dem vorhandenen Personal die Mindestpersonalausstattung erreicht worden wäre. Denn ein Umzug oder gar ein Versterben von Personen ist nicht kalkulierbar. Die Erhöhung der Wochenarbeitszeit der bereits vorhandenen Fachkräfte ist ebenfalls kein taugliches Mittel, weil es der Antragstellerin rechtlich nicht möglich sein dürfte, die Arbeitszeit der bei ihr beschäftigten Fachkräfte einseitig auf das gesetzliche Höchstmaß von 48 Stunden pro Woche zu erhöhen. Der Umfang der Arbeitszeit ist in den gesetzlichen Grenzen von der vertraglichen Gestaltung abhängig. Der Arbeitgeber hat hingegen grundsätzlich kein einseitiges Leistungsbestimmungsrecht hinsichtlich des Umfangs der Arbeitszeit (LAG Düsseldorf, Urt. v. 30.08.2002 – 9 Sa 709/02 -, NZA 2003, 407, 408; Joussen, in: Rolfs/Giesen/Kreikebohm/Udsching, BeckOK Arbeitsrecht, 56. Edition, Stand 01.06.2020, § 611a BGB, Rn. 377). Die Antragstellerin könnte die Arbeitszeit nur erhöhen, wenn und soweit ihr dieses Recht einzelarbeitsvertraglich eingeräumt wurde. Im Klageverfahren zum Aktenzeichen 15 A 522/19 hat die Antragstellerin einen Arbeitsvertrag mit einer Hilfskraft eingereicht, wonach es der Antragstellerin gestattet ist, die durchschnittliche wöchentliche Arbeitszeit ab dem 1. Januar 2019 oder ab dem 1. Januar 2020 um ca. eine Stunde anzuheben (siehe die in der Beiakte A zum Verfahren Az. 15 A 159/19 enthaltenen Kopien von Arbeitsverträgen). Sofern die Arbeitsverträge der Antragstellerin mit den Fachkräften ähnlich gestaltet wären, ergäbe sich daraus folgendes: Bei etwa 20 Vollzeitfachkräften, die in der Einrichtung Wiesengrund arbeiten, könnte die Wochenarbeitszeit der Fachkräfte einmalig um 20 Stunden angehoben werden. Das würde die Fachkraftquote etwa um eine halbe Fachkraft erhöhen. Dies gilt jedoch nur unter der Voraussetzung, dass von der Anhebungsbefugnis nicht bereits schon zum 1. Januar 2019 Gebrauch gemacht wurde. Eine nachhaltige Erhöhung der Fachkraftquote würde sich daraus nicht ergeben. b) Ohne dass nachstehende Ausführungen auf den Ausgang des vorliegenden einstweiligen Rechtsschutzverfahrens Einfluss hätten, dürfte der Tatbestand der Ermächtigungsgrundlage des § 23 Abs. 2 SbStG erfüllt sein und der Inhalt der getroffenen Anordnung – abgesehen von der unangemessen kurzen Frist – sich im Rahmen des dem Antragsgegner eröffneten Ermessens bewegen. Gemäß § 23 Abs. 2 Satz 1 SbStG können Anordnungen zur Beseitigung von Mängeln ohne vorherige Beratung getroffen werden, wenn erhebliche Mängel festgestellt werden. Mängel im Sinne dieser Vorschrift liegen gemäß der Legaldefinition in § 22 Abs. 1 SbStG vor, wenn in einer Einrichtung Anforderungen nach dem SbStG nicht erfüllt werden. Das dürfte hier der Fall sein. Die Anforderungen des § 14 Abs. 2 Nr. 2 SbStG und des § 14 Abs. 2 Nr. 4 SbStG werden nicht erfüllt. Danach muss der Träger einer stationären Einrichtung sicherstellen, dass die Zahl der Beschäftigten sowie ihre persönliche und fachliche Eignung für die von ihnen zu leistende Tätigkeit ausreicht (§ 14 Abs. 2 Nr. 2 SbStG) und die Einhaltung der Verordnung nach § 26 SbStG und der Vorschriften für die Leistungen an Träger und Beschäftigte gewährleisten (§ 14 Abs. 2 Nr. 4 SbStG). Es müssen sowohl eine ausreichende Anzahl an Pflegekräften in der Einrichtung vorhanden als auch ein ausreichend hoher Anteil dieser Kräfte Fachkräfte sein. Zum einen wird bei der von der Antragstellerin betriebenen vollstationären Pflegeeinrichtung Wiesengrund in Bad Schwartau die Mindestfachkraftquote gemäß § 10 Abs. 1 SbStG-DVO unterschritten. Gemäß § 10 Abs. 1 StStG-DVO hat in einer Einrichtung mit mehr als vier pflegebedürftigen oder mehr als 20 nicht pflegebedürftigen Bewohnerinnen und Bewohnern mindestens die Hälfte des mit den Leistungsträgern vereinbarten Personals Fachkräfte zu sein. Dieser Wert wurde in der Einrichtung Wiesengrund zum 5. November 2019 unterschritten. Der Fachkräfteanteil betrug 38,46 %. Die Festlegung der Mindestquote durch § 10 Abs. 1 SbStG-DVO dürfte sich in den Grenzen der gesetzlichen Verordnungsermächtigung aus § 26 Nr. 1 SbStG bewegen (siehe dazu BayVGH, Beschl. v. 13.09.2004 - 22 CS 04.1433 -, juris Rn. 25 zur insoweit inhaltsgleichen bundesrechtlichen Verordnungsermächtigung aus § 3 Abs. 2 Nr. 2 HeimG, die durch landesrechtliche Regelungen wie das SbStG ersetzt wurde). Die Mindestquote dürfte auch im Einklang mit höherrangigem Recht stehen, insbesondere nicht in unverhältnismäßiger Weise in die Berufsausübungsfreiheit der Heimträger eingreifen (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 21.11.2018 – 6 S 2579/16 -, juris Rn. 100ff. zu der hiermit vergleichbaren Konstellation in Baden-Württemberg, wo ebenfalls durch eine Landesverordnung eine Mindestfachkraftquote vorgeschrieben wurde). Zum anderen entspricht die personelle Ausstattung der Einrichtung nicht den Anforderungen des § 11 Abs. 1 SbStG-DVO; denn es werden nicht die in der Anlage 1 zur aktuellen Vergütungsvereinbarung geeinigten Personalwerte eingehalten. Zum 5. November 2019 hätten in der Einrichtung bei einem Gesamtpersonalbedarf von 34,93 Vollzeitkräften 17,81 Fachkräfte vorhanden sein müssen. Tatsächlich betrug der Wert 13,436 Vollzeitkräfte. Die Unterschreitung der Mindestfachkraftquote und der Mindestfachkraftanzahl stellen gemäß § 14 Abs. 2 Nr. 2 und 4 SbStG eine Nichterfüllung von Anforderungen dieses Gesetzes und damit Mängel dar. Von der Antragstellerin wird dies dem Grunde nach nicht in Zweifel gezogen, sondern lediglich eingewandt, dass sie die ihr auferlegten Pflichten nicht einhalten könne. Dies ist jedoch unbeachtlich. Es kommt nicht darauf an, ob die Antragstellerin subjektiv nicht in der Lage ist, den Pflichten zu genügen. Nur wenn die auferlegten Pflichten objektiv nicht erfüllt werden können, wäre das Verlangen zur Erfüllung der Pflichten rechtswidrig. Dies ist hier nicht der Fall. Die festgestellten Mängel rechtfertigten als erhebliche Mängel gemäß § 23 Abs. 2 SbStG die Anordnung von sofort vollziehbaren Maßnahmen ohne vorherige Beratung. Die Abgrenzung zwischen einfachen und erheblichen Mängeln ist vor dem Hintergrund des Regelungszweckes zu treffen. Da es sich bei Anordnungen nach § 23 SbStG um ordnungsrechtliche Maßnahmen handelt, richtet sich die Frage, ob ein Verstoß des Heimbetreibers gegen seine Pflichten erheblich ist, danach, welche tatsächlichen Gefahren ein solcher Verstoß für die Heimbewohner mit sich bringen kann. Die Fachkraftquote und die Pflicht zur Wahrung der Mindestpersonalwerte dienen in erster Linie der fachgerechten und sicheren Versorgung der Bewohnerinnen und Bewohner (VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 21.11.2018, a.a.O., Rn. 109). Sie gründen auf der Vermutung, dass bei unzureichender Personalausstattung Defizite in der Versorgung auftreten, die Gesundheitsrisiken bergen. Vorliegend ergaben sich in einigen Fällen Pflegedefizite. So fand der Antragsgegner bei einer Kontrolle bei einer Bewohnerin an der PEG-Einstichstelle ein hygienisches Defizit in Form von bräunlichen Verkrustungen vor sowie sehr lange Fingernägel, die zu einer Hautveränderung/Rötung der Handinnenfläche bedingt durch den Druck der Nägel auf die Handinnenfläche infolge einer Spastik der rechen Hand geführt hatten. Des Weiteren fanden sich Ungenauigkeiten in der Dokumentation der Verabreichung von Medikamenten bei anderen Bewohnerinnen und Bewohnern. Derartige Versäumnisse bergen für die Bewohnerinnen und Bewohner erhebliche Gesundheitsgefahren. Die Antragstellerin ist diesen tatsächlichen Feststellungen nicht entgegengetreten, und konnte auch nicht darlegen, dass diese Defizite bei einer ausreichenden Fachkraftquote in gleicher Weise aufgetreten wären. Die Ordnungsverfügung wäre auch inhaltlich hinreichend bestimmt (§ 108 Abs. 1 LVwG) und würde grundsätzlich eine Grundlage für den darin angedrohten Vollzug durch ein Zwangsgeld von 5.000,00 Euro darstellen. Hinreichend bestimmt ist eine Verfügung, wenn sie als individuell-konkrete Anordnung den Adressaten in die Lage versetzt, zu erkennen, was von ihm gefordert wird und unter welchen Umständen er mit einer zwangsweisen Durchsetzung der Anordnung zu rechnen hat (BVerwG, Urt. v. 15.02.1990 – 4 C 41.87 -, juris Rn. 29). Diesen Ansprüchen genügt die Ordnungsverfügung vom 13. November 2019. Im Tenor wird eine konkret-individuelle Regelung getroffen, die besagt, dass die Antragstellerin bei der Personalausstattung die sich aus der Anlage 1 zur aktuellen Vergütungsvereinbarung ergebenden Fachkräfte vorzuhalten hat. Das bezieht sich sowohl auf die absolute Zahl der Kräfte in Bezug auf die aktuelle Belegung als auch die relativen Anteil von Fachkräften an der Gesamtbelegschaft. Der Einwand der Antragstellerin, die Verfügung treffe keine individuell-konkrete Regelung, sondern wiederhole nur den Norminhalt, ist daher unzutreffend. Dieser konkrete Inhalt ergibt sich zwar nicht schon unmittelbar aus dem Tenor der Verfügung und der Begründung, sondern nur unter Zuhilfenahme der in Bezug genommenen Anlage 1 zu der Vergütungsvereinbarung (Leistungs- und Qualitätsmerkmale Personal). Danach hat die Antragstellerin eine Fachkraftquote von 50,42 % einzuhalten, was einen Bedarf von 21,08 Fachkräften bei einer vollen Belegung ergibt. Dass dies nicht aus dem Tenor und der Begründung der Verfügung selbst nicht schon ausreichend ersichtlich ist, sondern nur unter Zuhilfenahme der Anlage 1, ist unerheblich. Denn zur Bestimmung des notwendigen Inhalts sind nicht nur der Tenor der Verfügung und seine Begründung, sondern auch die sonst bekannten oder ohne Weiteres erkennbaren Umstände heranzuziehen (BVerwG, Urt. v. 22.09.2004 – 6 C 29.03 -, juris Rn. 17). Die in Bezug genommene Anlage 1 war der Antragstellerin als Teil einer von ihr selbst eingegangenen Vereinbarung bekannt und musste der Verfügung vom 13. November 2019 nicht erneut beigefügt werden. Anhaltspunkte dafür, dass der Antragsgegner sein Ermessen auch im Übrigen fehlerhaft ausgeübt hätte, sind nicht ersichtlich. Der Antragsgegner war insbesondere nicht gehalten, vor Erlass der Ordnungsverfügung den bestehenden Mängeln durch Beratung gemäß § 22 Abs. 1 SbStG zu begegnen. Denn bei Vorliegen erheblicher Mängel – wie hier – können Anordnungen gemäß § 23 Abs. 2 Satz 1 SbStG ohne vorhergehende Beratung getroffen werden (vgl. vorstehende Ausführungen). Darüber hinaus fand im Zeitraum zwischen 2015 und dem Erlass der Anordnung eine Beratung ohne nachhaltigen Erfolg statt, so dass es keinen Ermessensfehler erkennen lässt, wenn nunmehr der Antragsgegner zu gravierenderen Maßnahmen Anlass sah. Der Antragsgegner musste auch nicht erwägen, seine Zustimmung zur Abweichung von der Mindestfachkraftquote gemäß § 10 Abs. 1 SbStG-DVO nach § 10 Abs. 2 SbStG-DVO zu erteilen. Dies würde voraussetzen, dass die Antragstellerin einen dahingehenden Anspruch hätte, wovon wegen der festgestellten pflegerischen Defizite nicht ohne weiteres ausgegangen werden kann. Denn gemäß § 10 Abs. 2 SbStG-DVO steht die Zustimmung zur Abweichung von der Mindestfachkraftquote im Ermessen der Behörde und kommt nur in Betracht, wenn eine fachgerechte Betreuung der Bewohnerinnen und Bewohner auch bei Unterschreitung der Quote ausreichend gewährleistet ist. c) Die unangemessen kurze Frist hat die offensichtliche Rechtswidrigkeit der Ordnungsverfügung insgesamt zur Folge, obwohl ihr Inhalt im Übrigen nach vorstehenden Ausführungen keine Beanstandungen rechtfertigt. Denn der Regelungsgehalt des angefochtenen Bescheides ist nicht teilbar und kann nicht teilweise aufrechterhalten werden. Ein Verwaltungsakt ist nur teilweise aufhebbar, wenn er teilbar ist. Das ist der Fall, wenn der rechtswidrige Teil in einer Weise selbständig abtrennbar ist, dass der Verwaltungsakt im Übrigen ohne Änderung seines Inhalts sinnvoller- und rechtmäßiger Weise weiterbestehen kann (BVerwG, Urt. v. 17.02.1984 – 4 C 70.80 –, juris Rn. 14; Beschl. v. 30.05.2006 – 6 B 28.06 –, juris Rn. 6). Die vorliegende Ordnungsverfügung kann ohne Fristsetzung nicht bestehen; denn gemäß § 23 Abs. 1 Satz 1 SbStG ist eine Fristsetzung zwingender Bestandteil einer entsprechenden Anordnung. 2. Auch die Zwangsgeldandrohung erweist sich als offensichtlich rechtswidrig. Die gemäß § 236 Abs. 2 Satz 1 LVwG in der Androhung zu bestimmende Frist, die hier identisch ist mit derjenigen nach § 23 Abs. 1 Satz 1 SbStG, ist aus vorstehenden Erwägungen unter 1 a), die hier gleichermaßen gelten, zu kurz bemessen. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO; die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1, § 53 Abs. 2, § 52 Abs. 2 GKG. Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5, § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).