10 LB 38/20

Leitsatz: Für die Klage gegen eine Missbilligung im Rahmen einer disziplinarischen Einstellungsverfügung sind die Disziplinargerichte zuständig.(Rn.24) Auf die Berufung der Klägerin wird das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 27. November 2019 geändert. Die Einstellungsverfügung des Beklagten vom 31.01.2018 wird aufgehoben, soweit darin eine nicht disziplinarische Missbilligung gegenüber der Klägerin ausgesprochen und ein Dienstvergehen der Klägerin festgestellt worden ist. Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens. Das Urteil ist im Kostenpunkt vorläufig vollstreckbar. Der Kostenschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Kostengläubigerin vor der Vollstreckung Sicherheit in gleiches Höhe leistet. Die Revision wird nicht zugelassen. Die Berufung der Klägerin hat Erfolg. Sie ist zulässig. Die Klägerin hat nach Zulassung der Berufung mit Beschluss des erkennenden Senats vom 16.12.2020 mit am 22.12.2020 bei Gericht eingegangenem Schriftsatz ihre Berufung fristgemäß begründet. Soweit die Klägerin in der Berufungsbegründung lediglich auf die Begründung ihres Berufungszulassungsantrages Bezug nimmt bzw. darauf verweist, ist dies – hier – ausreichend, um den Anforderungen des § 124a Abs. 6 VwGO zu genügen. Die Klägerin hatte ihren Berufungszulassungsantrag auf das Vorliegen ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung gestützt; insoweit liegt eine sachliche Nähe zu den Berufungsgründen des § 124a Abs. 3 Satz 4 VwGO, auf den § 124a Abs. 6 Satz 3 VwGO verweist. Die Berufung der Klägerin ist auch begründet. Die Klage gegen die Einstellungsverfügung des Beklagten vom 31.01.2018 mit gleichzeitigem Ausspruch einer nicht disziplinarischen Missbilligung ist zulässig. Die Disziplinargerichte sind für die Entscheidung über eine in der in einer disziplinarrechtlichen Einstellungsverfügung zugleich ausgesprochenen nicht disziplinarischen Missbilligung zuständig. Bei der Missbilligung (missbilligende Äußerung), wie sie sich aus § 8 Abs. 2 LDG M-V ergibt, handelt es sich nicht um eine Disziplinarmaßnahme, sondern um eine Maßnahme der Dienstaufsicht. Sie findet ihre Rechtsgrundlage damit im allgemeinen beamtenrechtlichen Über- und Unterordnungsverhältnis und hat die Aufgabe, auf die reibungslose und fehlerfreie Erledigung der Dienstgeschäfte hinzuwirken. Zur Entscheidung über derartige Klagen sind zwar grundsätzlich nicht die Kammern für Disziplinarsachen, sondern die für die allgemeinen beamtenrechtlichen Streitverfahren zuständigen Kammern berufen (vgl. OVG Lüneburg, Urteil vom 22.01.2013 – 5 LB 227/11 –, zitiert nach juris). Hier hat allerdings deshalb etwas anderes zu gelten, weil die Missbilligung im Rahmen einer disziplinarrechtlichen Einstellungsverfügung ausgesprochen wurde (so auch Weiß, in: GKÖD, Band II, Stand: Lfg. 4/15, M § 32 Rn. 106). In der angefochtenen Einstellungsverfügung wurde ausgeführt, dass das Verhalten der Klägerin als Dienstvergehen, also als schuldhafte Verletzung der ihr obliegenden Dienstpflichten (§ 34 Abs. 1 Nr. 2 LDG M-V) gewertet werde. Die den Beamten belastende Einstellungsverfügung mit der Feststellung eines Dienstvergehens eröffnet daher bereits den Rechtsweg zu den Disziplinargerichten. Wenn der Beamte in Wahrnehmung seines disziplinarischen Rechtsschutzes den Rechtsweg zu den Disziplinargerichten beschreitet, ist er hinsichtlich der gleichzeitig ausgesprochenen (qualifizierten) Missbilligung nicht auf den allgemeinen Verwaltungsrechtsweg zu verweisen. Die Klage ist auch im Übrigen zulässig. Der Ausspruch einer nicht disziplinarischen Missbilligung stellt eine die Klägerin belastende Entscheidung dar. Darüber hinaus ist die Klage auch im Übrigen gemäß § 3 LDG M-V i.V.m. § 42 Abs. 1 VwGO als Anfechtungsklage statthaft, weil es sich bei der Einstellungsverfügung des Beklagten um einen belastenden Verwaltungsakt handelt. Die Klägerin ist sowohl durch die in der Einstellungsverfügung enthaltene Feststellung, dass ein Dienstvergehen erwiesen sei, als auch durch die Kostenentscheidung beschwert (sog. „belastende Einstellungsverfügung“, vgl. VGH München, Beschluss vom 28. 01.2015 – 16b DZ 12.1868 –; VG Münster, Urteil vom 17.06.2014 – 20 K 2835/13. BDG –, jeweils zitiert nach juris). Der Klägerin steht auch ein hinreichendes Rechtsschutzbedürfnis zur Seite. Zwar ist sie nicht mehr als Beamtin im Dienst des Landes Mecklenburg-Vorpommern tätig. Hierdurch ist jedoch das Rechtschutzbedürfnis nicht entfallen, denn die Klägerin wird durch die Aufnahme der streitgegenständlichen Einstellungsverfügung mit dem Vorwurf eines Dienstvergehens in ihre Personalakte weiterhin beschwert. Die Klage ist auch begründet. Die Einstellungsverfügung des Beklagten unter gleichzeitiger Aussprache einer nicht disziplinarischen Missbilligung und der Feststellung des Vorliegens eines Dienstvergehens ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Zu Unrecht hat der Beklagte in der angegriffenen Einstellungsverfügung ein Dienstvergehen der Klägerin bejaht und darauf gestützt eine nicht disziplinarische Missbilligung ausgesprochen. Durch das der Klägerin vorgeworfene Verhalten hat diese nicht gegen ihre Wohlverhaltenspflicht nach § 34 Satz 3 BeamtStG verstoßen. Danach hat das Verhalten des Beamten der Achtung und dem Vertrauen gerecht zu werden, die sein Beruf erfordert. § 34 Satz 3 BeamtStG normiert als einfachrechtliche Umsetzung eines hergebrachten Grundsatzes des Berufsbeamtentums im Sinne von Art. 33 Abs. 5 GG bestimmte Anforderungen an das Verhalten von Beamten (vgl. BVerwG, Urteil vom 20.02.2001 – 1 D 55/99 –, zitiert nach juris in Bezug auf § 54 Satz 3 BBG a.F.). Ein Verstoß gegen diesen disziplinarrechtlichen und auf die Person des Beamten ausgerichteten Grund- und Auffangtatbestand des § 34 Satz 3 BeamtStG ist gegeben, wenn das Verhalten des Beamten die Funktionsfähigkeit der Verwaltung unmittelbar (in der Erfüllung der Amtsaufgaben und der Wahrung der dienstlichen Interessen) oder mittelbar (im Ansehen der Beamtenschaft nach außen) beeinträchtigt. Die Wohlverhaltenspflicht bezweckt daher auch die Erhaltung des Betriebsfriedens als der wesentlichen Grundlage effektiver Verwaltungsarbeit. Diese Pflicht ist verletzt, wenn sich ein Beamter in einer für die Dienstordnung bedeutsamen Weise unkollegial verhält, die Meinungsäußerungen des Beamten in ihrem Kontext den Bereich sachlicher Kritik verlassen und die Grenze dessen, was im Interesse eines störungsfreien Dienstbetriebs und des Schutzes der Mitarbeiter vor unberechtigten Angriffen hingenommen werden kann, überschreiten. Im Rahmen von – grundsätzlich auf dem Dienstweg vorzubringenden – Beschwerden und Eingaben darf der Beamte seine Rechte und Interessen zwar mit Nachdruck verfolgen und dabei mit freimütiger und offener Kritik sowie gegebenenfalls auch mit harten Worten für seine Sache eintreten. Kritische Wertungen gegenüber Vorgesetzten und Kollegen sind im Rahmen der Rechtswahrung des Beamten aber nur dann zulässig, wenn diese eine sachliche Grundlage haben und auch für die Gegenseite erkennbar dem sachlichen Ziel der Rechtswahrung dienen (vgl. OVG Münster, Urteil vom 09.11.2016 – 3d A 641/16.O –, zitiert nach juris). Die vorbezeichneten Grenzen hat die Klägerin mit dem ihr vorgeworfenen Verhalten noch nicht überschritten. Zwar hat sie sich im Rahmen einer dienstlichen Veranstaltung für eine sachliche Kritik nicht auf eine rein verbale Äußerung beschränkt, sondern darüber hinaus als Kunstlehrerin eine Art der Kommunikation in Form einer sogenannten „Performance“ gewählt, um – wie sie selbst angegeben hat – eine sachliche Auseinandersetzung über die mangelnde Kommunikation in der Schule herbeiführen. Dabei hat sie sich auf eine derartige Äußerung im Rahmen einer Lehrerversammlung beschränkt, sodass die Wahrnehmung auf diesen Teilnehmerkreis begrenzt war und insofern nur schulintern wahrgenommen werden konnte. Sie hat sich insoweit auf die „Äußerung“ in einem Gremium beschränkt, in dem gerade interne Probleme und Schwierigkeiten diskutiert (und gelöst) werden sollten. Dass sie sich dabei auch nonverbaler Kommunikationsmittel bedient hat, um ihre Kritik zu vermitteln, ist per se nicht zu beanstanden. Die Handlungsweise der Klägerin stellte auch keine Störung des Ablaufs der dienstlichen Veranstaltung in Form einer Lehrerkonferenz dar und verhinderte keine sachliche Auseinandersetzung mit den verschiedenen Fragestellungen, auch im Hinblick auf die Problematiken, auf die sie aufmerksam machen wollte. Zwar hat die beamtete Lehrerin/der beamtete Lehrer, der im Rahmen des bestehenden Dienstverhältnisses an einer dienstlichen Veranstaltung teilnimmt, auch die Wohlverhaltenspflicht zu beachten und sich an diesem Rahmen zu orientieren. Vorliegend ist hingegen eine gravierende Störung des Ablaufes der Lehrerkonferenz nicht eingetreten. Nach der Aussage der Frau D. ausweislich des Protokolls vom 23.11.2017 sei aufgrund der Aktion der Klägerin Unruhe entstanden und sie selbst habe sich überfordert gefühlt; das sei sie aber auch schon vorher gewesen. Es habe keine massive Störung gegeben. Sie hätten sich danach weiterhin, wie auch schon vorher, mit dem Thema Kommunikation auseinandergesetzt. Der Schulleiter, Herr E., hat in seiner Vernehmung vom gleichen Tage angegeben, dass die Klägerin etwa zweimal durch den Raum gegangen sei mit einem Maulkorb und mit einem Schild um den Hals. Die Klägerin habe mitgeteilt, dass sie auf künstlerische Art habe mitteilen wollen, dass ihr bei der letzten Sitzung ein Maulkorb durch ihn verpasst worden sei. Er selbst sei nicht eingeschritten. Er habe zur Performance auch später keine Kritik oder sonst irgendetwas geäußert. Das Verhalten der Klägerin habe die Lehrerkonferenz nicht gestört und deshalb sei über ihr Verhalten auf der Lehrerkonferenz nicht gesprochen worden. Aus den genannten Aussagen ergibt sich, dass eine den Ablauf der Lehrerkonferenz behindernde Störung durch die Aktion der Klägerin nicht eingetreten ist. Die Konferenz konnte weiter durchgeführt werden. Dass die Klägerin mit der Performance eine Diskussion zu dem Thema Kommunikation vereitelt oder erschwert hat, ist nicht erkennbar geworden. Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 3, 78 LDG M-V, § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 3 LDG M-V i.V.m. § 167 Abs. 1 VwGO, §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO. Gründe nach § 124a Abs. 2 VwGO für die Zulassung der Revision liegen nicht vor. Die Klägerin wendet sich gegen eine Einstellungsverfügung des Beklagten, in der ein durch sie begangenes Dienstvergehen festgestellt und ihr gegenüber eine nicht disziplinarische Missbilligung ausgesprochen wurde. Mit Schreiben vom 21.07.2017 teilte der Beklagte der Klägerin mit, dass gegen sie ein Disziplinarverfahren eingeleitet worden sei. Ihr werde vorgeworfen, auf einer Lehrerkonferenz in der Regionalschule „C.“ am 08.06.2017 mit vor dem Gesicht getragenen Maulkorb für Hunde und um den Hals gehängtem Transparent erschienen zu sein. Mit Verfügung des Beklagten vom 31.01.2018 wurde das gegen die Klägerin eingeleitete Disziplinarverfahren unter Aussprache einer nicht disziplinarischen Missbilligung eingestellt. Dadurch, dass die Klägerin auf einer Lehrerkonferenz in der Regionalen Schule “C.“ am 08.06.2017 mit vor dem Gesicht getragenen Maulkorb für Hunde und um den Hals gehängtem Transparent teilgenommen habe und im Versammlungsverlauf 2 – 3 mal demonstrativ durch den Raum gelaufen sei, habe sie rechtswidrig und schuldhaft die Wohlverhaltenspflicht verletzt und ein innerdienstliches Dienstvergehen im Sinne des § 47 BeamtStG begangen. Eine Verhängung einer Disziplinarmaßnahme sei nicht verhältnismäßig, da das Gewicht der vorgeworfenen schuldhaften Pflichtverletzung nur von geringer Bedeutung sei. Gegen die ihr am 03.02.2018 zugestellte Einstellungsverfügung hat die Klägerin am 02.03.2018 Klage erhoben. Sie hat vorgetragen, sie habe nicht gegen ihre Dienstpflichten aus § 34 Abs. 3 BeamtStG verstoßen. Sie habe ausschließlich behördenintern auf nach ihrer Meinung bestehende Missstände in der Kommunikation im Kollegium aufmerksam gemacht und habe dazu als Kunstlehrerin eine „Performance“ als Meinungsäußerung gegen die aus ihrer Sicht bestehenden Kommunikationsprobleme im Kollegium für ein angemessenes Maß gehalten. Auch ein Beamter könne sich – innerdienstlich – auf seine Grundrechte berufen. Dabei könne insbesondere die Kunstfreiheit nur dann eingeschränkt werden, wenn dadurch Rechte mit Verfassungsrang tangiert würden. Dies sei vorliegend nicht ersichtlich. Die Klägerin hat beantragt, die Einstellungsverfügung vom 31.01.2018 aufzuheben, soweit ihr eine nicht disziplinarische Mitbilligung ausgesprochen und festgestellt wurden, dass sie gegen ihre Dienstpflichten verstoßen habe. Der Beklagte hat beantragt, die Klage abzuweisen. Er hat sich im Verfahren inhaltlich nicht geäußert. Mit Urteil vom 27.11.2019 hat das Verwaltungsgericht die Klage der Klägerin abgewiesen. Diese habe durch ihr Verhalten in der Lehrerkonferenz am 08.06.2017 ein zu missbilligendes Dienstvergehen begangen, indem sie gegen ihre Wohlverhaltenspflicht verstoßen habe. Ihr Verhalten habe eine Sachlichkeit vermissen lassen, die ein integres Verhalten der Beamten gegenüber dem Dienstherrn erfordere. Ihrer „Performance“ komme eine über einen Meinungsaustausch hinausgehende Qualität zu. Aus Sicht eines objektiven Betrachters sei in dem Tragen eines Maulkorbs eine bloßstellende und herablassende Meinungskundgabe jedenfalls gegenüber ihrem Vorgesetzten zu sehen, die keine gegenseitige Achtung zum Ausdruck bringe. Die Inszenierung verlasse den Rahmen der im Beamtenverhältnis rechtlich zulässigen Kritik und sei mit der berufserforderlichen Integrität nicht zu vereinbaren. Dadurch sei die Wahrung des Betriebsfriedens und damit die Sicherung der staatlichen Aufgabenwahrnehmung bei objektiver Betrachtungsweise nicht gewährleistet gewesen. Auch bei der Kunstausübung als Mittel zum Zweck sei das politische Mäßigungsgebot im Sinne des § 33 Abs. 2 BeamtStG einzubeziehen. Die Klägerin sei gehalten gewesen, sich gegen einen von ihr wahrgenommenen Verstoß des Schulleiters auf dem Dienstweg zur Wehr zu setzen. Auf den dagegen eingelegten Antrag der Klägerin hat der Senat mit Beschluss vom 16.12.2020 die Berufung zugelassen. Mit Schriftsatz vom 22.12.2020 hat die Klägerin ihre Berufung begründet. Darin führt sie aus, § 34 Satz 3 BeamtStG verpflichte nicht dazu, lediglich die Kommunikationsform zu wählen, die es im Rahmen von innerdienstlichen Auseinandersetzungen dem jeweiligen Gegenüber, auch soweit es der Dienstherr sei, die beste Möglichkeit gebe, auf die Kritik zu reagieren und sie gegebenenfalls abzuwehren. Gerade bei innerdienstlichen Auseinandersetzungen müsse einem Beamten bei Ausübung der Meinungsfreiheit zugestanden werden, dass er das Mittel verwendet, das am besten geeignet sei, seinen Standpunkt gegenüber den anderen Beteiligten, insbesondere auch dem Dienstherrn, durchzusetzen. Dazu könne er auch einen „Überraschungseffekt“ anwenden, um die größtmögliche Wirkung zu erzielen. Sie habe eine Kommunikationsform gewählt, die ungewöhnlich erscheine; das mache sie aber nicht zu einem Dienstvergehen. Es sei den Kolleginnen und Kollegen und dem Dienstvorgesetzten möglich gewesen, auf diese Form der Kommunikation angemessen zu reagieren. Sie habe nicht die notwendige Sachlichkeit vermissen lassen. Diese werde erst dann verlassen, wenn es nicht mehr um die Sachkritik als solche, sondern zum Beispiel um persönliche Bloßstellungen gehe. Dies sei nicht der Fall gewesen. Mit dem Tragen des Maulkorbes habe sie zum Ausdruck bringen wollen, dass im Kollegium die freie Meinungsäußerung und die Artikulation von Missständen nicht gewünscht sei. Dies sei sachbezogen und diene ausschließlich dem Meinungsaustausch. Man würde ihr auch nicht verwehren können, bei einer verbalen Diskussion ihren Eindruck zu artikulieren, dass dem Kollegium ein „Maulkorb angelegt“ werde. Nichts Anderes gelte für die Kommunikation durch eine Performance. Diese habe ausschließlich dienstintern im Rahmen einer Lehrerkonferenz stattgefunden. Die Klägerin beantragt, die Einstellungsverfügung vom 31.01.2018 unter Aufhebung des Urteils des Verwaltungsgerichts Greifswald vom 27.11.2019 aufzuheben, soweit der Klägerin eine nicht disziplinarische Missbilligung ausgesprochen und festgestellt wurde, dass sie gegen ihre Dienstpflichten verstoßen habe. Der Beklagte beantragt, die Berufung zurückzuweisen. Er verweist auf die Gründe der angefochtenen Entscheidung des Verwaltungsgerichts. Das berufliche Tätigkeitsfeld eines Beamten sei keine Bühne für künstlerische Betätigungen um ihrer selbst willen. Das Interesse des Landes am Verbleib der angegriffenen Verfügung in der Personalakte sei nicht durch die Beendigung des Beamtenverhältnisses erloschen. Es sei nicht auszuschließen, dass die Klägerin sich wieder im Landesdienst bewerben wolle bzw. die Akte im Rahmen der Bewerbung in anderen Bundesländern relevant werde. Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Verwaltungsvorgänge und der Gerichtsakte sowie das Protokoll der mündlichen Verhandlung vom 20.10.2021 Bezug genommen.