1 B 41/22

Leitsatz: 1. Zur Nichtbeachtung höherrangigen Rechts betreffend die Umsetzung des Verursacherprinzips bei einer Ausweisung eines nitratbelasteten Gebietes. 2. Eine faktische Dispensierung des Saarlandes durch den Bund von der Notwendigkeit einer emissionsbasierten Eingrenzung des auszuweisenden Gebiets erscheint vor dem Hintergrund des Wortlauts und der Systematik der §§ 7 ff. AVV GeA (juris: BMEL-7-20201103-SF), deren Entstehungsgeschichte und ihres Sinn und Zwecks schwerlich vertretbar. In dem Verfahren ... in der Erwägung, dass 1. die Saarländische Ausführungsverordnung zur Düngeverordnung vom 8.1.2021 - SaarlAVDüV -,1ABl I, 108ABl I, 108 deren vorläufige Außervollzugsetzung die Antragsteller begehren, unter anderem Flächen über dem Grundwasserkörper DESL14, dessen Zustand aufgrund erhöhter Nitratkonzentrationen wasserrechtlich als „chemisch schlecht“ eingestuft wurde,2siehe Bl. 62 d. Beiaktesiehe Bl. 62 d. Beiakte als nitratbelastetes Gebiet ausweist, ein im Hauptsacheverfahren 1 C 235/21 im Einzelnen bezeichneter Teil der seitens der Antragsteller – als Eigentümer bzw. auf vertraglicher Grundlage – landwirtschaftlich genutzten Grundstücke unstreitig im über dem Grundwasserkörper DESL14 ausgewiesenen Geltungsbereich der SaarlAVDüV liegt, diese Grundstücke aufgrund der in der SaarlAVDüV zur Umsetzung des § 13a Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 der Düngeverordnung des Bundes - DüV -3vom 28. April 2020 (BGBl. I S. 846)vom 28. April 2020 (BGBl. I S. 846) vorgenommenen Gebietsabgrenzung hinsichtlich ihrer Bewirtschaftung zum Schutz der Gewässer vor Verunreinigung durch Nitrat besonderen Anforderungen bzw. Beschränkungen unterliegen, die Ertragsminderungen erwarten lassen, deren voraussichtlicher Umfang streitig ist, 2. die einschlägigen bundesrechtlichen Regelungen in der DüV und der zu dieser ergangenen Allgemeinen Verwaltungsvorschrift (AVV Gebietsausweisung - AVV GeA -)4Allgemeine Verwaltungsvorschrift zur Ausweisung von mit Nitrat belasteten und eutrophierten Gebieten (AVV Gebietsausweisung - AVV GeA) vom 3. November 2020 (BAnz AT 10.11.2020 B4)Allgemeine Verwaltungsvorschrift zur Ausweisung von mit Nitrat belasteten und eutrophierten Gebieten (AVV Gebietsausweisung - AVV GeA) vom 3. November 2020 (BAnz AT 10.11.2020 B4) ebenso wie die landesrechtlichen Regelungen in der SaarlAVDüV der Umsetzung der Richtlinie des Rates zum Schutz der Gewässer vor Verunreinigung durch Nitrat aus landwirtschaftlichen Quellen vom 12.12.1991 - RL 91/676/EWG -5ABl EG L375 vom 31.12.1991, 1, zuletzt geändert durch Verordnung (EG) Nr. 1137/2008 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22.10.2008, ABl EG L311, 1ABl EG L375 vom 31.12.1991, 1, zuletzt geändert durch Verordnung (EG) Nr. 1137/2008 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22.10.2008, ABl EG L311, 1 dienen, in der zu der vorbezeichneten Nitrat-Richtlinie ergangenen Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes6EuGH, Urteil vom 29.4.1999 - C-293/97 -, juris Rn. 50 ff.EuGH, Urteil vom 29.4.1999 - C-293/97 -, juris Rn. 50 ff. in Bezug auf das Verursacherprinzip geklärt7und in späteren Entscheidungen des Gerichtshofs nicht in Frage gestellt wird, vgl. EuGH, Urteile vom 22.9.2005 - C-221/03 -, Rn. 86 f., und vom 3.10.2019 - C-197/18 -, juris Rn. 36, 51, 73und in späteren Entscheidungen des Gerichtshofs nicht in Frage gestellt wird, vgl. EuGH, Urteile vom 22.9.2005 - C-221/03 -, Rn. 86 f., und vom 3.10.2019 - C-197/18 -, juris Rn. 36, 51, 73 ist, - dass die Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe nach der Richtlinie 91/676/EWG nicht verpflichtet sind, Belastungen zu tragen, die mit der Beseitigung einer Verunreinigung verbunden sind, zu der sie nicht beigetragen haben, - es den Mitgliedstaaten obliegt, bei der Durchführung der Richtlinie die anderen Verunreinigungsquellen zu berücksichtigen und den Inhabern landwirtschaftlicher Betriebe keine Kosten für die Beseitigung der Verunreinigung aufzuerlegen, die in Anbetracht der Gegebenheiten nicht erforderlich sind, - das Verursacherprinzip sich demgemäß als Ausdruck des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes darstellt, an den die Organe und die Mitgliedstaaten bei der Verfolgung eines dem Gemeinwohl dienenden Ziels gebunden sind und dessen Einhaltung die nationalen Gerichte sicherzustellen haben, - die Ausübung des Eigentumsrechts Beschränkungen unterworfen werden kann, sofern diese Beschränkungen tatsächlich dem Gemeinwohl dienenden Zielen der Gemeinschaft entsprechen und nicht einen im Hinblick auf den verfolgten Zweck unverhältnismäßigen, nicht tragbaren Eingriff darstellen, der die so gewährleisteten Rechte in ihrem Wesensgehalt antastet, 3. der Bund in Abstimmung mit den Ländern und unter ständiger Rückkopplung mit der Europäischen Kommission zur Umsetzung der Nitrat-Richtlinie in Deutschland die Vorschrift des § 13a DüV i.d.F. vom 28.4.2020 in die Düngeverordnung eingefügt und hierzu die AVV GeA erlassen hat,8vgl. zum Zustandekommen der Vorschriften etwa: Wagner/Rohleder, Die Ausweisung belasteter Gebiete nach der Düngeverordnung, DVBl. 2021, 8, 10vgl. zum Zustandekommen der Vorschriften etwa: Wagner/Rohleder, Die Ausweisung belasteter Gebiete nach der Düngeverordnung, DVBl. 2021, 8, 10 die insoweit am 25.3.2020 in Bezug auf die Erarbeitung der AVV GeA vereinbarten Eckpunkte9vgl. Wagner/Rohleder, a.a.O., DVBl. 2021, 8, 10vgl. Wagner/Rohleder, a.a.O., DVBl. 2021, 8, 10 vorsehen, dass dem Verursacherprinzip unter Beachtung des flächenbezogenen Ansatzes der Nitrat-Richtlinie bei der Festlegung der auszuweisenden Gebiete Rechnung zu tragen ist, indem bei den Grundwasserkörpern in schlechtem chemischen Zustand und bei den Grundwasserkörpern mit Schwellenüberschreitung oder steigendem Trend (§ 13a Abs. 1 Satz 1 Nrn. 1 und 2 DüV) eine Binnendifferenzierung vorzunehmen ist, mittels der geklärt wird, ob sich ein ausweislich der Messungen nach § 5 AVV GeA nitratbelasteter Grundwasserkörper in belastete und unbelastete Teilbereiche untergliedert (sog. immissionsbasierte Abgrenzung des Gebiets gemäß § 6 AVV GeA), und sich für die nach § 6 AVV GeA ermittelten belasteten Gebiete eine emissionsorientierte Modellierung zur Ermittlung der Nitrataustragsgefährdung und des Stickstoffsaldos nach Maßgabe der §§ 7 und 8 AVV GeA sowie gegebenenfalls eine Plausibilitätsprüfung nach § 9 AVV GeA anschließt, bevor die Gebietsausweisung nach Maßgabe des § 10 AVV GeA erfolgt, der Antragsgegner ausweislich seiner eigenen in den Verwaltungsunterlagen dokumentierten Einschätzung trotz aller Bemühungen zur Zeit der Gebietsausweisung mangels valider Daten jedenfalls nicht in der Lage war, hinsichtlich des streitgegenständlichen Grundwasserkörpers GWK DESL14 eine emissionsbasierte Eingrenzung und deren Plausibilisierung nach den Vorgaben der AVV GeA zu leisten,10vgl. z.B. (Entwurf der) Ministerratsvorlage zur SaarlAVDüV, Bl. 102 d. Beiakte = S. 4 des Vorlageentwurfs („Für das Saarland können zum jetzigen Zeitpunkt die Vorgaben der emissionsbasierten Eingrenzung – scil. gemäß der AVV GeA – auf Grund der noch fehlenden Datengrundlage nicht vollzogen werden.“) sowie die Emails vom 24.8.2020, Bl. 196 d. Beiakte, vom 2.9.2020, Bl. 236R d. Beiakte, vom 24.9.2020, Bl. 257 d. Beiakte und vom 24.11.2020, Bl. 399 d. Beiakte; vgl. auch die interne Stellungnahme vom 8.9.2020, Bl. 235 d. Beiakte, sowie die Stellungnahme gegenüber dem BMEL vom 30.9.2020, Bl. 281 d. Beiaktevgl. z.B. (Entwurf der) Ministerratsvorlage zur SaarlAVDüV, Bl. 102 d. Beiakte = S. 4 des Vorlageentwurfs („Für das Saarland können zum jetzigen Zeitpunkt die Vorgaben der emissionsbasierten Eingrenzung – scil. gemäß der AVV GeA – auf Grund der noch fehlenden Datengrundlage nicht vollzogen werden.“) sowie die Emails vom 24.8.2020, Bl. 196 d. Beiakte, vom 2.9.2020, Bl. 236R d. Beiakte, vom 24.9.2020, Bl. 257 d. Beiakte und vom 24.11.2020, Bl. 399 d. Beiakte; vgl. auch die interne Stellungnahme vom 8.9.2020, Bl. 235 d. Beiakte, sowie die Stellungnahme gegenüber dem BMEL vom 30.9.2020, Bl. 281 d. Beiakte die Übergangsregelung des § 18 Abs. 1 AVV GeA nur über bestimmte tatsächliche Schwierigkeiten anlässlich der ersten Gebietsausweisung hinweg hilft, und unter den vorliegenden Gegebenheiten allenfalls eine immissionsbasierte Abgrenzung nach § 6 AVV GeA entbehrlich machen kann, indes ein Absehen von der Notwendigkeit einer weiteren Modellierung des Grundwasserkörpers nach den §§ 7 und 8 AVV GeA nicht ermöglicht, zwar zu sehen ist, dass das Bundesumweltministerium mit Schreiben vom 30.10.202011Bl. 329 d. BeiakteBl. 329 d. Beiakte die Auffassung geäußert hat, die vom Antragsgegner praktizierte „Plausibilisierung über die Messdaten, d.h. allein über den Immissionsansatz“ bewege sich „im Rahmen der … erörterten Rechtsauslegung der §§ 9 Absatz 2 und … 10 Absatz 1, 2. Alt. AVV Gebietsausweisung“, indes eine derartige Auslegung der AVV GeA und die damit einhergehende faktische Dispensierung des Saarlandes durch den Bund von der Notwendigkeit einer emissionsbasierten Eingrenzung des auszuweisenden Gebiets vor dem Hintergrund des Wortlauts und der Systematik der §§ 7 ff. AVV GeA, deren Entstehungsgeschichte12Ein eine derartige Vorgehensweise in Gestalt einer die Möglichkeit einer rein immissionsbasierten Ausweisung vorsehender Änderungsantrag des Saarlandes zu § 10 Abs. 1 AVV GeA wurde im Rahmen der Beratungen des Bundesrates mehrheitlich abgelehnt (BR-Drs. 455/2/20 vom 16.9.2020)Ein eine derartige Vorgehensweise in Gestalt einer die Möglichkeit einer rein immissionsbasierten Ausweisung vorsehender Änderungsantrag des Saarlandes zu § 10 Abs. 1 AVV GeA wurde im Rahmen der Beratungen des Bundesrates mehrheitlich abgelehnt (BR-Drs. 455/2/20 vom 16.9.2020) und ihres Sinn und Zwecks schwerlich vertretbar erscheint, die verfahrensgegenständliche Gebietsausweisung mithin nicht unter Beachtung aller höherrangigen Vorgaben betreffend die Umsetzung des Verursacherprinzips innerhalb des Bundesgebiets zustande gekommen ist, 4. demgemäß weder feststeht, dass die landwirtschaftliche Nutzung aller im ausgewiesenen Gebiet gelegenen – unter anderem von den Antragstellern bewirtschafteten – Grundstücke zu einer die zulässigen Werte überschreitenden Nitratbelastung des Grundwasserkörpers GWK DESL14 beiträgt, noch feststeht, dass sich die Gebietsausweisung bei Vorliegen der erforderlichen Daten und vollständiger Durchführung der zur Gewährleistung des Verursacherprinzips vorgesehenen Prüfung als rechtmäßig erweisen würde, somit nach derzeitiger Aktenlage belastbare Feststellungen zur Wahrung des Verursacherprinzips und damit auch zur Verhältnismäßigkeit der Gebietsausweisung mit den Erkenntnismöglichkeiten eines einstweiligen Rechtsschutzverfahrens nicht getroffen werden können, es zudem der Klärung im Hauptsacheverfahren bedarf, ob mit Blick auf die Frage einer Außenwirkung der AVV GeA gegenüber Dritten für die Entscheidung über die Wirksamkeit der SaarlAVDüV allein auf die Nichteinhaltung des durch die AVV GeA vorgegebenen Prüfverfahrens abzustellen ist, es sich daher – ungeachtet der Frage der Berechtigung weiterer materiell-rechtlicher Einwände der Antragsteller, etwa betreffend die tatsächliche Eignung der Messstellen Quelle Münzingen und Quelle Keßlingen zur Bestimmung der Nitratbelastung des Grundwasserkörpers – derzeit als offen erweist, ob die Antragsteller die durch die Gebietsausweisung bewirkte Beschränkung in ihren Grundrechten aus den Art. 14 Abs. 1 bzw. 12 Abs. 1 GG im Sinne der zitierten Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes hinzunehmen haben, zudem fraglich erscheint, ob die vollständige Fassung der SaarlAVDüV mit Blick auf die nur grafische Darstellung der ausgewiesenen Gebiete unter Bezugnahme auf das Geoportal des Saarlandes (§ 1 Abs. 3 Satz 3 SaarlAVDüV), also ohne Auflistung der betroffenen Grundstücke unter Angabe von Gemarkung, Flur und Parzellennummer, den Vorgaben des § 1 Abs. 2 des Gesetzes über das Amtsblatt des Saarlandes genügend wirksam veröffentlicht worden ist, sich unter Berücksichtigung all dessen die Erfolgsaussichten im Normenkontroll-Hauptsacheverfahren nicht zuverlässig absehen lassen, 5. der Senat in einem Normenkontrollverfahren eine einstweilige Anordnung nach § 47 Abs. 6 VwGO nur erlassen kann, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten ist, nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts13BVerwG, Beschluss vom 25.2.2015 - 4 VR 5/14 -, juris Rn. 12; vgl. auch Bayerischer VGH, Beschluss vom 31.1.2022 - 13a NE 21.2474 -, juris Rn. 26; OVG des Saarlandes, Beschluss vom 20.12.2021 - 2 B 280/21 -, juris Rn. 11 m.w.N.BVerwG, Beschluss vom 25.2.2015 - 4 VR 5/14 -, juris Rn. 12; vgl. auch Bayerischer VGH, Beschluss vom 31.1.2022 - 13a NE 21.2474 -, juris Rn. 26; OVG des Saarlandes, Beschluss vom 20.12.2021 - 2 B 280/21 -, juris Rn. 11 m.w.N. zu Fallgestaltungen, in denen die Erfolgsaussichten in der Hauptsache bei prognostischer Betrachtung offen sind, im Rahmen der Prüfung des § 47 Abs. 6 VwGO die Folgen, die eintreten würden, wenn eine einstweilige Anordnung nicht erginge, der Normenkontrollantrag aber Erfolg hätte, den Nachteilen gegenüberzustellen sind, die entstünden, wenn die begehrte einstweilige Anordnung erlassen würde, der Antrag nach § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO aber erfolglos bliebe, wobei dem Antrag auf dieser Grundlage stattzugeben ist, wenn die für den Erlass der einstweiligen Anordnung sprechenden Erwägungen die gegenläufigen Interessen deutlich überwiegen, die in dem vorgelegten Privatgutachten vom 29.1.2021 getätigten Berechnungen betreffend - den seitens des landwirtschaftlichen Lohnunternehmens, dessen (Mit-)Ge-sellschafter der Antragsteller zu 1) ist, zu erwartenden Rohertragsverlust im Wesentlichen darauf stützen, dass drei größere landwirtschaftliche Betriebe mit einem Dienstleistungspotential von 70 ha/Jahr in der Gemarkung Münzingen, die seit Jahren feste Vertragspartner gewesen seien, komplett aus der Dienstleistung herausgefallen seien, ohne indes die naheliegende Frage zu beantworten, inwiefern die verordnungsrechtliche Vorgabe einer Verringerung der Nitratdüngung um 20 % maßgeblich dafür gewesen sein soll, dass die Dienstleistungen nicht mehr in Anspruch genommen werden, - die Weizenproduktion der Antragstellerin zu 2) auf der Prognose eines Qualitätseinbruchs, der einen monetären Verlust von 3 €/dt Weizen bedinge, sowie auf der Prognose einer quantitativen Ertragseinbuße von ca. 15 % basieren, ohne die sachliche Berechtigung dieser von den im Bundesratsverfahren betreffend die Änderung der DüV14BR-Drs. 98/20, S. 49BR-Drs. 98/20, S. 49 auf der Grundlage von Feldversuchsergebnissen und langjährigen in der Fachliteratur veröffentlichten Studien prognostizierten Ertragsminderungen um 3 bis 5 % erheblich abweichenden Prämisse im Grundsatz oder einzelfallbezogen zu plausibilisieren, - die Rapsproduktion der Antragstellerin zu 2) an einen in ihrem Betrieb verzeichneten Minderertrag im Jahr 2021, in dem sich die Ernte auf ca. 45 % des Durchschnitts der Vorjahre belaufen habe, anknüpfen, ohne darzulegen, dass die Ursachen witterungsunabhängig ausschließlich oder zumindest ganz überwiegend in der verminderten Düngung lagen, und ohne zu würdigen, dass ausweislich des Privatgutachtens mit dem Ertragsausfall ein ganz erheblicher und die Verluste kompensierender Preisanstieg einhergegangen ist, - es methodisch nicht genügt, dass die Antragsteller den der Ermächtigungsgrundlage der verfahrensgegenständlichen Verordnung zugrundeliegenden Prognosen allgemein unter Bezugnahme auf weitere Gutachten entgegentreten, - der in dem vorgelegten Privatgutachten weiterhin dargelegte Humusverlust als Folge eines gehemmten Einsatzes von Stickstoffdünger sich nach Aktenlage als lediglich langfristiger Effekt darstellen kann, mithin unter Zugrundelegung des Sachvortrags der Antragsteller und Berücksichtigung der Ausführungen in dem ihrerseits vorgelegten Privatgutachten nicht substantiiert dargelegt ist, dass sich ihre wirtschaftlichen Handlungsspielräume gerade in Folge der Gebietsausweisung zeitnah derart verengen werden, dass zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen nicht bis zum Abschluss der erstinstanzlichen Prüfung der Begründetheit ihres Normenkontrollantrags zugewartet werden könnte, daher im Rahmen einer Gesamtabwägung der Folgen einer vorläufigen Fortgeltung der angegriffenen Verordnung einerseits und deren vorläufiger Außervollzugsetzung andererseits angesichts des hohen Stellenwerts des Schutzgutes des Gewässerschutzes (Art. 20a GG)15vgl. OVG Schleswig-Holstein, Urteil vom 25.11.2020 - 5 KN 10/20 -, juris Rn. 103; Bayerischer VGH, Beschluss vom 31.1.2022 - 13a NE 21.2474 -, juris Rn. 59, m.w.N.vgl. OVG Schleswig-Holstein, Urteil vom 25.11.2020 - 5 KN 10/20 -, juris Rn. 103; Bayerischer VGH, Beschluss vom 31.1.2022 - 13a NE 21.2474 -, juris Rn. 59, m.w.N. und der sowohl verfassungsrechtlichen als auch europarechtlichen Verpflichtung des Antragsgegners zur ordnungsgemäßen Umsetzung gemeinschaftsrechtlicher Vorgaben16vgl. BVerfG, Beschluss vom 12.10.2010 - 2 BvF 1/07-, juris Rn. 133; EuGH, Urteil vom 3.10.2019 - C-197/18-, juris Rn. 73vgl. BVerfG, Beschluss vom 12.10.2010 - 2 BvF 1/07-, juris Rn. 133; EuGH, Urteil vom 3.10.2019 - C-197/18-, juris Rn. 73 die privaten (wirtschaftlichen) Interessen der Antragsteller zunächst zurückstehen müssen, am 13. Mai 2022 beschlossen: Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung wird zurückgewiesen. Die Antragsteller tragen die Kosten des Verfahrens als Gesamtschuldner. Der Streitwert wird – in Anwendung der im Beschluss des Senats vom 6.4.2021 - 1 C 256/20 - dargelegten Grundsätze auf das vorliegende einstweilige Rechtsschutzverfahren – auf 7.500.- € festgesetzt. Dieser Beschluss ist nicht anfechtbar.