4 L 216/09

Leitsatz: 1. Jede mögliche Verbesserung der Einnahme- und Ausgabesituation kann - vorbehaltlich einer zu berücksichtigenden "Bagatellgrenze" - geeignet sein, die Beanstandung der gesamten Haushaltssatzung zu rechtfertigen. (Rn.41) 2. Die Aufsichtsbehörde kann gehalten sein, über zunächst allgemein gehaltene und in der Verfügung aufgezeigte Maßnahmen Einnahmemöglichkeiten und Einsparpotenziale konkretisierend aufzuführen und dabei die Einwände der Gemeinde wertend zu berücksichtigen. Die Begründungsintensität einer Beanstandungsverfügung hat sich am (substanziierten) Vorbringen der betroffenen Gemeinde zu orientieren. Legt die beaufsichtigte Gemeinde im Rahmen ihrer Anhörung bzw. mit ihrem Widerspruch gegenüber der Aufsichtsbehörde dar, aus welchen besonderen (substanziierten) Gründen geforderte Einnahmeerhöhungs- bzw. Ausgabereduzierungsmöglichkeiten nicht genutzt werden können, obliegt es der Rechtsaufsichtsbehörde, sich mit den vorgetragenen Gründen auseinanderzusetzen und das Für und Wider eines Eingriffs sachgerecht abzuwägen.(Rn.44) Die zulässige Berufung ist begründet. Die Klage ist zulässig. In Übereinstimmung mit der vorinstanzlichen Auffassung hat insbesondere der Ablauf des Haushaltsjahres 2007 nicht zu einer Erledigung des Verfahrens geführt, denn Gegenstand des Widerspruchs ist nicht die Haushaltssatzung selbst, sondern ihre - in die kommunale Selbstverwaltungshoheit eingreifende und über das Haushaltsjahr 2007 hinaus Rechtwirkungen äußernde - Beanstandung. Zudem betraf die Beanstandung nicht nur die Haushaltssatzung für das Jahr 2007, sondern auch das Haushaltskonsolidierungskonzept, dessen zeitliche Geltung sich bis in das Jahr 2015 erstreckt. Die Klage ist aber unbegründet; denn die angefochtene kommunalaufsichtliche Beanstandungsverfügung des Beklagten vom 10. Dezember 2007 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Rechtsgrundlage des angefochtenen Bescheides ist § 136 Abs. 1 Satz 1 der Gemeindeordnung für das Land Sachsen-Anhalt - GO LSA -. Danach kann die Kommunalaufsichtsbehörde Beschlüsse und Anordnungen der Gemeinde, die das Gesetz verletzen, beanstanden und verlangen, dass sie von der Gemeinde binnen einer angemessenen Frist aufgehoben werden. Die Klägerin hat angesichts eines Fehlbedarfs für das Jahr 2007 in dem Verwaltungshaushalt gegen § 90 Abs. 3 GO LSA verstoßen, wonach der Haushalt in jedem Haushaltsjahr in Planung und Rechnung der Erträge und Aufwendungen (Ergebnishaushalt) auszugleichen ist. Denn bei § 90 Abs. 3 GO LSA handelt es sich um eine strikte Verpflichtung der Gemeinden, deren Verletzung nur dann den Tatbestand für eine Beanstandung nicht erfüllt, wenn es - als extremer Ausnahmefall - bei einem nicht ausgeglichenen Haushalt von vornherein objektiv keine Möglichkeiten gab, die Haushaltssituation zu verbessern (vgl. dazu im Einzelnen: OVG Sachsen-Anhalt, Beschl. v. 30.01.2007 - 4 L 708/04 -). Auch das Haushaltskonsolidierungskonzept sieht entgegen § 92 Abs. 3 GO LSA keinen Ausgleich innerhalb des Konsolidierungszeitraums vor. Da unstreitig die Haushaltssatzung 2007 und das Haushaltskonsolidierungskonzept 2007 nicht den Vorgaben der §§ 90 Abs. 3, 92 Abs. 3 GO LSA entsprachen, war die tatbestandliche Voraussetzung des § 136 Abs. 1 Satz 1 GO LSA erfüllt. Auf die weiteren, von den Beteiligten insoweit erörterten Gesichtspunkte kommt es daher nicht mehr an. Die Entscheidung des Beklagten, die rechtswidrigen Gemeinderatsbeschlüsse über die Haushaltssatzung 2007 mit dem Haushaltsplan 2007 sowie das Haushaltskonsolidierungskonzept 2007 zu beanstanden, ist entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts und der Klägerin frei von Ermessensfehlern; insbesondere ist die Klägerin in ihrem Recht auf Selbstverwaltung (Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG, Art. 87 Verf LSA) nicht verletzt. Die Rechtsaufsicht des Staates über die Gemeinden (Art. 87 Abs. 4 Verf LSA) ist das notwendige Gegenstück der kommunalen Selbstverwaltung. Das Recht auf Selbstverwaltung besteht nur im Rahmen der Gesetze (zu Inhalt und Reichweite des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG siehe ausführlich BVerfG, Beschl. v. 23.11.1988 - 2 BvR 1619/83 u.a. -, DVBl. 1989, 300). Im Wege der Rechtsaufsicht stellt der Staat sicher, dass auch die von den Gemeinden ausgeübte öffentliche Gewalt die Bindung an Recht und Gesetz (Art. 20 Abs. 3 GG, Art. 2 Abs. 4 Verf LSA) beachtet (§ 133 GO LSA). Dabei ist die Kommunalaufsichtsbehörde, wie der Gesetzeswortlaut zeigt (§§ 136 ff. GO LSA), nicht verpflichtet, in jedem Fall einzuschreiten, in dem sich die Gemeinde bei der Erfüllung ihrer Aufgaben nicht in Einklang mit den Gesetzen hält. Bei der Ausübung ihres Ermessens hat die Kommunalaufsichtsbehörde zu beachten, dass die Aufsicht allein dem öffentlichen Interesse dient. Bei einem nicht ausgeglichenen Haushalt hat die Kommunalaufsichtsbehörde unter Beachtung der allgemeinen Haushaltsgrundsätze (§ 90 GO LSA) und des Selbstverwaltungsrechts der Gemeinde (Art. 2 Abs. 3, 87 Verf LSA; Art. 28 Abs. 2 GG) zu prüfen, ob der Ausgleich des Haushalts oder zumindest eine Verbesserung der Einnahme- oder Ausgabesituation möglich ist und ob eine mit der Folge der vorläufigen Haushaltsführung verbundene Beanstandung mit dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz vereinbar ist (OVG Sachsen-Anhalt, Beschl. v. 30.01.2007, a. a. O.). Falls die Gemeinde ein die Vorgaben des § 92 Abs. 3 GO LSA erfüllendes Haushaltskonsolidierungskonzept aufstellt oder fortschreibt, kann nur in Ausnahmefällen eine Beanstandung der Haushaltssatzung ermessensgerecht sein. Denn dann ist die Gemeinde der vom Gesetzgeber gerade für den Fall eines nicht ausgeglichenen Haushalts vorgesehenen Verpflichtung nachgekommen (OVG Sachsen-Anhalt, Beschl. v. 05.08.2009 - 4 L 353/08 -). Falls aber die Gemeinde kein oder ein den Vorgaben des § 92 Abs. 3 GO LSA nicht genügendes Haushaltskonsolidierungskonzept aufstellt oder - wie hier - fortschreibt, ist der Ermessensspielraum der Kommunalaufsichtsbehörde für eine kommunalaufsichtliche Beanstandung der Haushaltssatzung deutlich weiter (OVG Sachsen-Anhalt, Beschl. v. 05.08.2009, a. a. O.). Die Beanstandung einer Haushaltssatzung ist dabei in beiden Konstellationen nicht zwingend davon abhängig, ob sie - wie vom Verwaltungsgericht angenommen - geeignet ist, eine nachhaltige Verbesserung der Einnahme- und Ausgabesituation der Gemeinde zu bewirken. Jede mögliche Verbesserung der Einnahme- und Ausgabesituation kann - vorbehaltlich einer zu berücksichtigenden „Bagatellgrenze“ - geeignet sein, die Beanstandung der gesamten Haushaltssatzung zu rechtfertigen (vgl. OVG Sachsen-Anhalt, Beschl. v. 05.08.2009, a. a. O.). Die Verpflichtung aus § 90 Abs. 3 GO LSA, den Haushalt in jedem Haushaltsjahr auszugleichen, gilt selbst dann, wenn ein Haushaltsausgleich allenfalls erst mittel- oder langfristig erfolgen kann. In dieser Verpflichtung ist als “minus” auch die Verpflichtung enthalten, den Ausgleich mit allen Kräften anzustreben. Die Gemeinde muss bei einer solchen Sachlage - was sich auch aus dem Gebot des § 90 Abs. 2 GO LSA ergibt, die Haushaltswirtschaft sparsam und wirtschaftlich zu führen - die gebotenen Maßnahmen treffen, um das Haushaltsdefizit zumindest abzubauen. Im Rahmen der von der Kommunalaufsichtsbehörde anzustellenden Ermessenserwägungen zur Beanstandung der Haushaltssatzung kann dabei neben der Höhe der in Rede stehenden Summen eine Rolle spielen, unter welchen Voraussetzungen eine Verbesserung der Einnahme- und Ausgabesituation möglich ist und ob sich die Gemeinde über einen längeren Zeitraum beharrlich geweigert hat, notwendige Konsolidierungsmaßnahmen durchzuführen (OVG Sachsen-Anhalt, Beschl. v. 05.08.2009, a. a. O.). Der Senat folgt dabei nicht der Auffassung der Vorinstanz, dass die Summe der potenziell einzusparenden und einzunehmenden Beträge erst dann nicht unerheblich sei, wenn sie wenigstens 3 bis 5 % des Defizits des jeweiligen Haushaltsjahres auszugleichen in der Lage wäre. Eine komplexe Bewertung der Finanzlage einer Gemeinde durch eine starre Grenze zu ersetzen, begegnet nicht zuletzt im Hinblick darauf Bedenken, dass die Wahrnehmung freiwilliger Selbstverwaltungsaufgaben in das freie Belieben jeder Kommune fällt und sie sich in Zeiten knapper Einnahmen vorausschauend bei der Erfüllung freiwilliger Selbstverwaltungsaufgaben selbst Restriktionen auferlegen kann (vgl. OVG Niedersachsen, Urt. v. 03.09.2002 - 10 LB 3714/01 -, zitiert nach JURIS). Gerade wenn die Gemeinde - wie hier - ein den Vorgaben des § 92 Abs. 3 GO LSA nicht genügendes Haushaltskonsolidierungskonzept fortschreibt, ist ein kommu-nalaufsichtliches Einschreiten schon dann gerechtfertigt, wenn die Einsparmöglichkeiten bzw. die Möglichkeit, Einnahmen zu erhöhen, jedenfalls eine „Bagatellgrenze“ überschreiten. Auch ist die Kommunalaufsichtsbehörde im Rahmen ihrer Ermessenserwägungen entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht gehalten, der Gemeinde konkrete Einsparungsmöglichkeiten aufzuzeigen (OVG Sachsen-Anhalt, Beschl. v. 06.07.2005 - 4/2 L 15/02 -). Gerade vor dem Hintergrund der zu respektierenden Spielräume aufgrund der Finanzhoheit der Gemeinde ist es ausreichend, wenn die Kommunalaufsicht abstrakt bestehende Einspar- bzw. Einnahmemöglichkeiten benennt; denn es liegt grundsätzlich in der Sphäre der Gemeinde, unter Berücksichtigung bestehender - möglicherweise nur ihr bekannter - Verpflichtungen, Kosten-Nutzen-Erwägungen anzustellen. Darüber hinaus bedarf eine Beanstandungsverfügung keiner weitergehenden Begründung, wenn das Ermessen auf ein Einschreiten gerichtet ist (sog. intendiertes Ermessen) und substanziierte, gegen ein aufsichtsbehördliches Handeln gerichtete Darlegungen der betroffenen Gemeinde fehlen. Ist eine Ermessenvorschrift dahin auszulegen, dass sie für den Regelfall von einer Ermessensausübung in einem bestimmten Sinne ausgeht, so müssen besondere Gründe vorliegen, um eine gegenteilige Entscheidung zu rechtfertigen. Liegt ein vom Regelfall abweichender Sachverhalt nicht vor, versteht sich das Ergebnis der Abwägung von selbst; in diesem Fall bedarf es auch keiner das Selbstverständliche darstellenden Begründung (BVerwG, Urt. v. 16.06.1997 - BVerwG 3 C 22.96 -, BVerwGE 105, 55, 57 m. w. N.). Die das Ermessen des Beklagten lenkenden Vorgaben im dargestellten Sinne sind im vorliegenden Fall Art. 87 Abs. 4 Verf LSA zu entnehmen. Hiernach hat die Kommunalaufsicht des Landes sicherzustellen, dass die Gemeinden die geltenden Gesetze beachten. Dieses Verfassungsgebot erfordert bei eindeutigen Rechtsverstößen ein Einschreiten der Kommunalaufsicht. Dies steht auch im Einklang mit der verfassungsrechtlich verankerten Selbstverwaltungsgarantie der Gemeinden (Art. 87 Abs. 1 Verf LSA), da diese „im Rahmen der Gesetze“ gewährleistet ist (vgl. auch OVG Niedersachsen, Beschl. v. 15.08.2007 - 10 LA 271/05 -, zitiert nach JURIS). Legt aber die beaufsichtigte Gemeinde im Rahmen ihrer Anhörung bzw. mit ihrem Widerspruch gegenüber der Aufsichtsbehörde dar, aus welchen besonderen (substanziierten) Gründen geforderte Einnahmeerhöhungs- bzw. Ausgabereduzierungsmöglichkeiten nicht genutzt werden können, obliegt es der Rechtsaufsichtsbehörde, sich mit den vorgetragenen Gründen auseinanderzusetzen und das Für und Wider eines Eingriffs sachgerecht abzuwägen. Der Klägerin ist mithin darin beizupflichten, dass sich die Begründungsintensität einer Beanstandungsverfügung am (substanziierten) Vorbringen der betroffenen Gemeinde zu orientieren hat und die Aufsichtsbehörde gehalten sein kann, über zunächst allgemein gehaltene und in der Verfügung aufgezeigte Maßnahmen Einnahmemöglichkeiten und Einsparpotenziale konkretisierend aufzuführen und dabei die Einwände der Gemeinde wertend zu berücksichtigen. Unter Berücksichtigung dieser Vorgaben sind die Ermessenserwägungen des Beklagten nicht zu beanstanden. Es liegt im öffentlichen Interesse, die finanzielle Handlungsfähigkeit der Klägerin durch geeignete und angemessene Mittel sicherzustellen, damit diese auch zukünftig ihre haushaltsrechtlichen Aufgaben erfüllen kann. Der Beklagte hat auch die Notwendigkeit und Zweckmäßigkeit seines Einschreitens in eigener Verantwortung nach pflichtgemäßem Ermessen geprüft und begründet. Weder eine fehlerhafte Betätigung des Entschließungs- noch des Auswahlermessens ist feststellbar. In der streitbefangenen Beanstandungsverfügung vom 10. Dezember 2007 hat der Beklagte darauf verwiesen, dass die von ihm im Einzelnen dargestellten Veranschlagungen im Bereich der freiwilligen Aufgaben nicht der gegenwärtigen Leistungsfähigkeit der Klägerin entsprächen. Zur weiteren Begründung hat er ausgeführt, der Grundsatz der Sparsamkeit beinhalte, möglichst geringe Ausgaben für die nur unbedingt notwendigen Maßnahmen zu veranschlagen. Der Haushaltsausgleich müsse durch Ausschöpfung aller Einnahmemöglichkeiten und Reduzierung der Ausgaben auf das unbedingt notwendige Maß erreicht werden. Es sei eine weitere Reduzierung bzw. Streichung der Ausgaben für freiwillige Aufgaben auf das Notwendigste vorzunehmen. Auch seien kostendeckende Friedhofsgebühren zu erheben und die Realsteuerhebesätze deutlich über den Landesdurchschnitt zu erhöhen. Die Ermessensentscheidung des Beklagten unterliegt jedenfalls hinsichtlich der geforderten Ausschöpfung der Einnahmen bei der Erhebung kostendeckender Friedhofsgebühren sowie der Erhöhung der Realsteuerhebesätze keinen rechtlichen Bedenken. Insoweit bedurfte es auch nicht der von der Klägerin geforderten weiteren „Prüfung“ in Form einer Auseinandersetzung mit den konkreten Umständen des Einzelfalls durch den Beklagten. Die Klägerin hat sich im Widerspruchsverfahren zu der von dem Beklagten geforderten Erhöhung der Realsteuerhebesätze nicht geäußert. Zu der Erhebung kostendeckender Friedhofsgebühren hat der Prozessbevollmächtigte der Klägerin im Widerspruch vom 27. Februar 2008 lediglich ausgeführt, dem Maßnahmevorschlag fehle die Eignung zur Erreichung des Konsolidierungsziels, weil das Konsolidierungspotenzial bei weitem nicht ausreiche, um auch nur die im Haushaltskonsolidierungskonzept 2007 ausgewiesenen Fehlbeträge der Jahre 2008 bis 2015 zu kompensieren. Allein dieser Einwand gibt keine Veranlassung zu einer vertiefenden Ermessensausübung. Vielmehr versteht es sich von selbst, dass allein die Erhebung kostendeckender Friedhofsgebühren eine nachhaltige Verbesserung der Haushaltslage der Klägerin nicht herbeiführen kann. Soweit der Prozessbevollmächtigte der Klägerin erst im Klageverfahren weitere Einwände hinsichtlich der von dem Beklagten geforderten Einnahmeverbesserungen erhebt, ist dies für die Ermessensausübung unbeachtlich, denn maßgebend für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage ist entweder - auf der Grundlage des klägerischen Vorbringens - der Zeitpunkt des Erlasses des „Widerspruchsbescheides“ vom 28. August 2008 oder - auf der Grundlage der vorinstanzlichen Auffassung - der Zeitpunkt drei Monate nach Einlegung des hiernach nicht beschiedenen Widerspruchs (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Urt. v. 26.10.1987 - 8 A 2385/86 -, zitiert nach JURIS). In jedem Fall sind damit nur die Ausführungen der Klägerin in ihrem Widerspruchsschreiben Gegenstand der Ermessensausübung durch den Beklagten. Soweit im Übrigen im Verhandlungstermin von Seiten der Klägerin die Erhebung kostendeckender Friedhofsgebühren als für die Bürger nicht zumutbar angesehen wurde, dürfte dieser kommunalpolitische Einwand einem aufsichtsbehördlichen Einschreiten kaum mit Erfolg entgegengehalten werden können. Allein durch die Erhebung kostendeckender Friedhofsgebühren und eine deutliche Erhöhung der Realsteuerhebesätze wäre zumindest eine Verbesserung der Einnahmesituation in einer eine Bagatellgrenze ersichtlich überschreitenden Größenordnung möglich, denn die Klägerin verzichtet insoweit auf Einnahmen von mehreren Zehntausend Euro. Dies gilt auch unter Berücksichtigung des Umstandes, dass Einnahmemöglichkeiten grundsätzlich auch mit Ausgaben verbunden sind. Allein zur Deckung der Ausgaben für die Friedhöfe im Stadtgebiet der Klägerin bedarf es nach dem Haushaltsansatz für das Jahr 2007 eines Zuschusses in Höhe von 20.000,00 €. Anhaltspunkte dafür, dass das Anheben der Grundsteuer zur Abwanderung von ansässigen Unternehmen führte oder das Ansiedeln neuer Unternehmen erschwerte - wie das Verwaltungsgericht bei einer Erhöhung der Gewerbesteuer annimmt - und sich dadurch die Steuereinnahmen verringerten, sind nicht ersichtlich und auch von der Klägerin im Widerspruchsverfahren nicht dargelegt worden. Anhaltspunkte dafür, dass nur die nicht abschließend aufgezeigten Einnahme- und Einsparpotenziale in ihrer Gesamtheit den Beklagten zu einem Einschreiten gegenüber der Klägerin veranlasst haben, bestehen nicht. Mithin rechtfertigt sich die angegriffene Beanstandung schon aus den vom Beklagten aufgeführten, rechtlichen Bedenken nicht unterliegenden und vorstehend aufgezeigten Möglichkeiten der Einnahmeverbesserung. Es kann daher offen bleiben, ob die in dem Beanstandungsbescheid hinsichtlich der Reduzierung der Ausgaben angestellten Ermessenserwägungen des Beklagten insbesondere unter Berücksichtigung der ausführlichen Stellungnahme zu den einzelnen Positionen in dem Widerspruchsschreiben des Prozessbevollmächtigten der Klägerin den Anforderungen an eine „wertende“ Prüfung durch den Beklagten gerecht werden. Ermessensfehler sind auch im Hinblick auf die Wahl des Mittels nicht feststellbar. Die mit der Folge der vorläufigen Haushaltsführung verbundene Beanstandung ist mit dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz und dem Selbstverwaltungsrecht der Klägerin vereinbar. Das Mittel der Beanstandung war zur Erreichung des zulässigerweise verfolgten Zieles sowohl geeignet und erforderlich als auch angemessen bzw. verhältnismäßig im engeren Sinne. Seine Zielsetzung, dem Verstoß gegen das Gebot des Haushaltsausgleichs (§§ 90 Abs. 3, 92 Abs. 3 GO LSA) entgegen zu treten, konnte der Beklagte, nachdem alle Versuche einer Haushaltskonsolidierung erfolglos waren, in effektiver Weise nur noch durch eine förmliche Beanstandung erreichen. Auch insoweit unterliegt die Begründung der Ermessensentscheidung, wonach die Beanstandung als kommunalrechtliches Aufsichtsmittel die Klägerin am geringsten in ihrem Selbstverwaltungsrecht belaste, weil sie weiterhin die Möglichkeit habe, die Auswahl der einzelnen Konsolidierungsmaßnahmen eigenständig zu treffen, keinen rechtlichen Bedenken. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus den §§ 167 VwGO, 708 Nr. 10, 711 ZPO. Gründe für die Zulassung der Revision (§ 132 Abs. 2 VwGO) liegen nicht vor. Die Beteiligten streiten über die Rechtmäßigkeit einer kommunalaufsichtlichen Beanstandungsverfügung des Beklagten, mit welcher dieser unter anderem die Haushaltssatzung und das Haushaltskonsolidierungskonzept der Klägerin beanstandet. Die Klägerin erhielt 2004, 2006 und 2008 Liquiditätshilfe, d. h. Leistungen aus dem Ausgleichsstock nach § 12 FAG. Ihr Haushalt ist seit mehreren Jahren nicht ausgeglichen. Am 6. November 2007 beschloss der Gemeinderat der Klägerin die Haushaltssatzung für das Haushaltsjahr 2007 sowie eine Fortschreibung des Haushaltskonsolidierungskonzeptes 2005. Im Verwaltungshaushalt setzte die Klägerin die Einnahmen auf 8.521.400,00 € und die Ausgaben auf 14.265.100,00 € sowie im Vermögenshaushalt ausgeglichene Einnahmen und Ausgaben in Höhe von 1.185.800,00 € fest. Der Fehlbedarf im Verwaltungshaushalt beträgt damit 5.743.700,00 € und beinhaltet auch die Fehlbetragsabdeckungen aus den Vorjahren in Höhe von 4.854.800,00 €. Ausweislich der vorgelegten Finanzplanung wird bis zum Jahr 2010 ein Fehlbedarf im Verwaltungshaushalt von 9.561.132,00 € entstanden sein. Ausweislich des Haushaltskonsolidierungskonzeptes wird sich der Fehlbetrag bis 2015 auf 12.678.679,00 € erhöhen. Das prognostizierte Defizit für das Haushaltsjahr 2010 in Höhe von 9.561.132,00 € resultiert mit einem Betrag von 7.334.919,00 € aus Umlagezahlungen an den Abwasserzweckverband B.. Ferner obliegen der Klägerin erhebliche Zahlungsverpflichtungen aus dem Kapitaldienst für Darlehen der Straßenbaulasten (bis einschließlich 2010: 3.640.340,00 €). Die Ausgaben im Bereich der freiwilligen Aufgaben belaufen sich im Haushaltsjahr 2007 auf 167.600,00 € (1,78 % der Ausgaben des Verwaltungshaushaltes). In dieser Summe sind enthalten Mitgliedsbeiträge beispielsweise für eine Mitgliedschaft beim Städte- und Gemeindebund und die Mitgliedschaft im kommunalen Arbeitgeberverband Sachsen-Anhalt, ferner Zuschüsse für die freiwillige Feuerwehr, für Kinderspielplätze, Jugendzentren, Sportplätze und Dorfgemeinschaftshäuser. Die Klägerin betreibt vier Bauhöfe mit 13 Vollbeschäftigten. Sie hat im Jahr 2007 keine kostendeckenden Friedhofsgebühren erhoben und verfügte bis zu diesem Zeitpunkt auch nicht über eine Satzung, mit welcher sie Gewässerunterhaltungsbeiträge hätte erheben können. Sie verzichtete aus Gleichheitsgründen auf Mieteinnahmen für eine einem freien Träger überlassene Sekundarschule, weil sie dies mit dem Landkreis als Schulträger überlassenen Gebäuden stets so gehalten hat. Die festgesetzten Realsteuersätze für die Grundsteuer „B“ lagen unter dem Landesdurchschnitt; die Hebesätze für die Gewerbesteuer und die Grundsteuer „A“ über dem Landesdurchschnitt. Mit Bescheid vom 10. Dezember 2007 beanstandete der Beklagte sowohl die Haushaltssatzung 2007 mit dem Haushaltsplan 2007 nebst Anlagen als auch den Beschluss über das Haushaltskonsolidierungskonzept 2007. Ferner enthält der Bescheid unter Ziff. 3 Anordnungen betreffend das Haushaltsjahr 2008, die hier nicht streitbefangen sind. Zur Begründung führte der Beklagte aus, der Haushalt verstoße gegen das Gebot des Haushaltsausgleiches, weshalb die Veranschlagungen im freiwilligen Bereich der gegenwärtigen Leistungsfähigkeit der Klägerin widersprächen. Es liege zudem ein Verstoß gegen § 24 Abs. 3 Gemeindehaushaltsverordnung vor, wonach der Finanzplan für die einzelnen Jahre in den Einnahmen und Ausgaben ausgeglichen sein soll. Das Haushaltskonsolidierungskonzept sei zu beanstanden, da das Ziel, einen strukturellen Haushaltsausgleich im verlängerten Konsolidierungszeitraum zu erreichen, nicht erreicht werden könne. Um eine umfassende Haushaltskonsolidierung zu erreichen, müsse die Klägerin ihre freiwilligen Ausgaben einschneidend kürzen bzw. auf Null festsetzen, nicht kostendeckende Betriebe entweder annähernd kostendeckend betreiben oder veräußern, zudem sei über die Vereinheitlichung der Bauhöfe nachzudenken. Ferner müsse die Klägerin im Bereich der Friedhofsgebühren kostendeckende Gebühren erheben. Die Realsteuerhebesätze seien deutlich über den Landesdurchschnitt zu erhöhen. Mit dem hiergegen erhobenen Widerspruch machte die Klägerin im Wesentlichen geltend, die desolate Haushaltslage resultiere aus einem erheblichen Rückgang der Einnahmen und demgegenüber einem erheblichen Anstieg der Ausgaben, insbesondere aus Umlageverpflichtungen gegenüber dem AZV B. und dem Beklagten. Diesen fremdbestimmten Konsolidierungsbedarf könne die Klägerin selbst bei Einstellung sämtlicher freiwilliger Aufgaben nicht mit dem Ziel eines alsbaldigen Haushaltsausgleiches ausgleichen. Der Klägerin müsse es, um nicht in den Kernbereich des Rechts auf kommunale Selbstverwaltung einzugreifen, in gewissem Umfang zugestanden werden, freiwillige Aufgaben wahrzunehmen und dementsprechend auch die finanziellen Mittel hierfür bereit zu stellen. Mit Bescheid vom 28. August 2008 stellte das Landesverwaltungsamt das Widerspruchsverfahren mit der Begründung ein, das Haushaltsjahr 2007 sei am 31. Dezember 2007 beendet worden, die streitgegenständliche Haushaltssatzung habe somit keine Wirkung mehr auf das Haushaltsjahr 2007, so dass sich das vorliegende Verfahren in der Hauptsache erledigt habe. Am 22. September 2008 hat die Klägerin Klage erhoben und zur Begründung im Wesentlichen die Ausführungen aus dem Widerspruchsverfahren vertieft. Die Klägerin hat beantragt, Ziff. 1 und 2 der Beanstandungsverfügung des Beklagten vom 10. Dezember 2007 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides des Landesverwaltungsamtes Sachsen-Anhalt vom 28. August 2008 aufzuheben, Der Beklagte hat beantragt, die Klage abzuweisen, und ergänzend ausgeführt, ihm sei bewusst, dass ein Haushaltsausgleich während des Konsolidierungszeitraumes nicht möglich sei; eine nachhaltige Verbesserung sei indes zu erwarten. Der Klägerin sei zuzumuten, ihre Einnahmemöglichkeiten auszuschöpfen und ihre Ausgaben zu reduzieren, soweit dies möglich und vertretbar sei. Mit Urteil vom 2. Oktober 2009 hat das Verwaltungsgericht Magdeburg der Klage stattgegeben und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt: Die Voraussetzungen des § 68 Abs. 1 VwGO seien erfüllt, denn die Klägerin habe ein Vorverfahren durch Einlegung des Widerspruchs eingeleitet. Jedenfalls sei die Klage als Untätigkeitsklage nach § 75 VwGO zulässig, da das Landesverwaltungsamt ohne zureichenden Grund nicht in der Sache über den Widerspruch entschieden habe. Das Widerspruchsverfahren habe sich nicht mit Ablauf des Haushaltsjahres erledigt, denn Gegenstand des Widerspruchs sei nicht die Haushaltssatzung selbst, sondern ihre Beanstandung gewesen. Zudem erschöpfe sich die hier beanstandete Haushaltssatzung nicht in der Festsetzung von Einnahmen und Ausgaben, sondern setze mit Außenwirkung Steuersätze fest, die ihrerseits die Grundlage von Abgabenbescheiden bildeten. Auch erstrecke sich die Wirkung einer nicht beanstandeten Haushaltssatzung über das Jahr hinaus; so gelte etwa bei vorläufiger Haushaltsführung der Stellenplan der vorausgegangenen Haushaltssatzung (§ 96 Abs. 4 GO LSA). Die Klage sei auch begründet, denn die Beanstandung der Haushaltssatzung 2007 und der Fortschreibung des Haushaltskonsolidierungskonzeptes sei ermessensfehlerhaft. Vorliegend lägen zwar die tatbestandlichen Voraussetzungen für ein Einschreiten der Kommunalaufsicht vor, denn die beanstandeten Beschlüsse verletzten das Gesetz. Es sei unstreitig, dass sowohl die Haushaltssatzung als auch das Haushaltskonsolidierungskonzept nicht den Anforderungen der GO LSA entsprächen, denn die Haushaltssatzung sei entgegen § 90 Abs. 3 GO LSA nicht in Einnahmen und Ausgaben ausgeglichen und auch das Haushaltskonsolidierungskonzept sehe entgegen § 92 Abs. 3 GO LSA keinen Ausgleich innerhalb des Konsolidierungszeitraums vor. Die Beanstandung sei indessen ermessensfehlerhaft, denn auch im Bereich des Haushaltsrechts berechtige nicht jede Gesetzverletzung zum Einschreiten im Wege der Beanstandung. Die Kommunalaufsicht müsse sich insoweit zunächst konkret mit den gesamten Einnahmen und Ausgaben der Gemeinde und auch deren Ursachen auseinandersetzen. Nicht getätigte Einnahmen und beabsichtigte Ausgaben könnten nur Anlass für ein Einschreiten sein, wenn diese für sich genommen Ausdruck eines offensichtlichen Verstoßes gegen die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit seien. Denn die Kommunalaufsicht müsse bei der Beanstandung den Spielraum der Gemeinde im Rahmen ihrer Finanzhoheit berücksichtigen, der aus dem Recht auf kommunale Selbstverwaltung folge. Vor dem Hintergrund der zu respektierenden Spielräume aufgrund der Finanzhoheit sei es somit vorliegend nicht ausreichend, wenn die Kommunalaufsicht eine Reihe von abstrakt bestehenden Einspar- bzw. Einnahmemöglichkeiten benenne; sie müsse Verpflichtungen der Gemeinde berücksichtigen und Kosten-Nutzen-Erwägungen anstellen, wenn es sich aufdränge, dass Einnahmemöglichkeiten auch mit Ausgaben verbunden seien. Verblieben nach einer solchen Abwägung objektiv betrachtet keine Einsparpotenziale, dann sei ein Einschreiten stets ermessensfehlerhaft. Die Beanstandung der Ausgaben der Klägerin im Bereich der freiwilligen Selbstverwaltung verkenne, dass die Klägerin sich hier nur Ausgaben leiste, die vertretbar, also auch vor dem Hintergrund ihres zudem nicht selbst verschuldeten Defizits keinen „Luxus“ darstellten. Der Klägerin stehe hier ein Entscheidungsspielraum zur Seite, den sowohl die Kommunalaufsichtsbehörde wie auch das Gericht berücksichtigen müssten. Auch bei der Beanstandung der Ausgaben für Bauhöfe habe der Beklagte den aufgezeigten Spielraum der Klägerin verkannt und zudem die Tatsache unberücksichtigt gelassen, dass diese Ausgaben auf Leistungen beruhten, zu deren Erbringung die Klägerin rechtlich verpflichtet sei. Der bloße Hinweis des Beklagten auf das Vorhalten von Personal weit über dem Landesdurchschnitt ersetze vor dem geschilderten Hintergrund eigene Erwägungen nicht. Ferner trage die Beanstandung auch nicht deshalb, weil die Klägerin es in haushaltsrechtlich zu beanstandener Art und Weise unterlassen hätte, ihr zur Verfügung stehende Einnahmemöglichkeiten zu ergreifen. Das bloße Unterlassen der Wahrnehmung bestimmter Einnahmemöglichkeiten könne nur dann bei einer Beanstandung des Haushalts angeführt werden, wenn diese Einnahmemöglichkeit offensichtlich ohne erhebliche anderweitige Kosten genutzt werden könnte und der Gemeinde insoweit auch keinerlei Spielraum zur Verfügung stünde. Da die vom Beklagten angeführten Möglichkeiten zur Konsolidierung des Haushalts nicht trügen, stelle sich die Frage danach, ob die zusammengetragenen Einspar- und Einnahmemöglichkeiten erheblich seien, also zu einer Einsparung in Höhe von mindestens 3 % bis 5 % des Defizits beizutragen in der Lage seien, ebenso wenig wie die Frage, ob in den Fällen „überwiegend fremdbestimmter“ Fehlbeträge besondere Anforderungen an das Einschreiten bzw. Entschließungsermessen zu stellen seien. Auf Antrag des Beklagten hat der Senat mit Beschluss vom 10. August 2010 die Berufung zugelassen. Der Beklagte trägt zur Begründung der Berufung im Wesentlichen vor: Bei der vorzunehmenden Ermessensausübung sei zu prüfen gewesen, ob der Ausgleich des Haushalts oder zumindest aber eine Verbesserung der Einnahme- und Ausgabesituation in nicht unerheblicher Größenordnung möglich und ob eine mit der Folge der vorläufigen Haushaltsführung verbundene Beanstandung mit dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz vereinbar sei. Weder der Haushaltsplan des Haushaltsjahres 2007 noch die mittelfristige Finanzplanung oder das Haushaltskonsolidierungskonzept zeigten einen strukturellen oder kumulativen Haushaltsausgleich oder auch nur eine Verbesserung der Einnahme- und Ausgabesituation auf. Besonders hervorzuheben sei, dass die Klägerin es verabsäumt habe, ihre finanzielle Situation in Zukunft zumindest zu verbessern, in dem sie alle Möglichkeiten ausschöpfe, mehr Einnahmen zu erzielen und die Höhe der Ausgaben zu verringern. Auch unter Zugrundelegung des verfassungsrechtlich geschützten Rechts auf kommunale Selbstverwaltung könne der Grundsatz der sparsamen und wirtschaftlichen Haushaltsführung nicht pauschal auf das Absehen von „Luxusausgaben“ reduziert werden. Auch sei bei den Ausgaben gegenüber dem Haushaltsjahr 2006 eine nicht unerhebliche Steigerung zu verzeichnen, wie etwa bei den Jugendzentren bzw. Jugendbegegnungsstätten um 11.600,00 € und bei den Dorfgemeinschaftshäusern um 3.300,00 €. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts habe der Beklagte berücksichtigt, dass durch die Bauhöfe u. a. Leistungen erbracht würden, zu deren Erbringung die Klägerin rechtlich verpflichtet sei. Dennoch sei hier die Möglichkeit gegeben, diese Leistungen kostengünstiger zu erbringen, d. h. den Zuschussbedarf für die Bauhöfe zu reduzieren. Durch die Vereinheitlichung der Bauhöfe und der damit verbundenen Reduzierung der Beschäftigten sei unzweifelhaft eine erhebliche Reduzierung des Zuschussbedarfes möglich. Auch wenn bei der geforderten Umlagesatzung hinsichtlich der Zahlungen an den Gewässerunterhaltungsverband zunächst einmal ein tatsächlicher und materieller Aufwand entstehen sollte, stehe dies außer Verhältnis zu den auf längere Dauer erzielbaren (zusätzlichen) Einnahmen. Der Beklagte beantragt, das Urteil des Verwaltungsgerichts Magdeburg - 9. Kammer - vom 2. September 2009 zu ändern und die Klage abzuweisen. Die Klägerin beantragt, die Berufung zurückzuweisen. Sie macht geltend: Mit Ausnahme der unstreitig vorliegenden Verstöße gegen § 90 Abs. 3 GO LSA sowie § 92 Abs. 3 GO LSA könne der Klägerin entgegen der Ansicht des Beklagten bereits tatbestandlich keine Verletzung von haushaltsrechtlichen Bestimmungen vorgeworfen werden. Soweit die Klägerin die Vorgaben in den §§ 90 Abs. 3, 92 Abs. 3 GO LSA aufgrund überwiegend fremdbestimmter Fehlbeträge in ihrem Haushalt nicht einhalten könne, sei die Vorinstanz zutreffend davon ausgegangen, dass die streitgegenständliche Beanstandungsverfügung unter Berücksichtigung des verfassungsrechtlichen Grundsatzes kommunaler Selbstverwaltung ermessensfehlerhaft sei. Der Beklagte teile zwar im Ausgangspunkt die Rechtsauffassung des erkennenden Senats, des Verwaltungsgerichts Magdeburg wie auch der Klägerin, dass es im Rahmen der nach § 136 GO LSA notwendigen Ermessensausübung Aufgabe der Kommunalaufsichtsbehörde sei, zu prüfen, ob der Ausgleich des Haushaltes oder zumindest aber eine Verbesserung der Einnahme- und Ausgabesituation in nicht unerheblicher Größenordnung möglich sei und ob eine mit der Folge der vorläufigen Haushaltsführung verbundene Beanstandung mit dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz vereinbar sei. Nach Auffassung der Klägerin unterscheide sich jedoch das inhaltliche Verständnis von einer „Prüfung“ im Rahmen der Ermessensausübung durch die Rechtsaufsichtsbehörde. Nach der Rechtsprechung des erkennenden Senats werde das Erfordernis einer „Prüfung“ bei der vorzunehmenden Ermessensausübung als Aufgabe der Kommunalaufsicht bezeichnet. Die „Prüfung“, der damit verbundene Ermittlungsaufwand und Darlegungslast fielen mithin in den Aufgabenbereich der Rechtsaufsichtsbehörde. Natürlich müsse die beaufsichtigte Gemeinde mitwirken und der Aufsichtsbehörde erläutern, aus welchen Gründen von dort geforderte Einnahmeerhöhungs- bzw. Ausgabereduzierungsmöglichkeiten nicht genutzt worden seien bzw. nicht genutzt werden könnten. Sei dies wie im Falle der Klägerin erfolgt, obliege es nach den Grundsätzen abgestufter Darlegungslast der Rechtsaufsichtsbehörde und unter Berücksichtigung des Verfassungsrangs der Garantie kommunaler Selbstverwaltung der Rechtsaufsichtsbehörde, sich mit den vorgetragenen Gründen konkret auseinanderzusetzen und ggf. diese Prüfung vor Erlass einer Beanstandungsverfügung zu intensivieren, wenn die im Ausgangspunkt formulierte weitere Konsolidierungsförderung aufrecht erhalten werden solle. Die Prüfung durch den Beklagten, deren Durchführung vor Erlass der streitgegenständlichen Beanstandungsverfügung zu seinen Gunsten unterstellt werden möge, erfülle nicht die rechtlichen Anforderungen an das Prüfungserfordernis der Rechtsaufsichtsbehörde bei der Ermessensausübung vor Erlass kommunalaufsichtlicher Maßnahmen betreffend Beschlüsse über eine Haushaltssatzung bzw. ein Haushaltskonsolidierungskonzept. Denn ein Prüfung erfordere zwingend eine Auseinandersetzung mit den konkreten und hier von der Klägerin bereits im Widerspruchsverfahren detailliert vorgetragenen Umständen des Einzelfalls, da die in Rechte der Gemeinde eingreifende Aufsichtsmaßnahme als Verwaltungsakt gerade in ihrem Einzelfall regelnden Charakter habe. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten im Übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind, verwiesen.