2 M 33/21

Leitsatz: Für die rechtliche Einordnung einer in einem Genehmigungsbescheid enthaltenen Einschränkung als Inhaltsbestimmung oder Auflage kommt es auf den objektiven Erklärungsgehalt des Bescheides an. Die (subjektiven) Vorstellungen der Mitarbeiter der Behörde - einschließlich des Erstellers des Bescheides selbst - sind für die rechtliche Einordnung nicht relevant.(Rn.30) I. Die Antragstellerin begehrt die Abänderung des Beschlusses des Verwaltungsgerichts Halle vom 15. April 2019 - 8 B 167/19 HAL - und die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ihrer Klage vom 12. März 2019 im Verfahren 8 A 164/19 HAL gegen den Bescheid des Antragsgegners vom 7. März 2019 gemäß § 80 Abs. 7 Satz 2 VwGO. Die Antragstellerin betreibt am Standort A-Stadt eine Abfallbehandlungsanlage. Die Abfälle werden zur Sicherung instabiler Abbauhohlräume in dem ebenfalls von der Antragstellerin betriebenen Versatzbergwerk A-Stadt eingesetzt. Mit Bescheid vom 22. September 2004 erteilte der Antragsgegner der Antragstellerin für den Betrieb der Abfallbehandlungsanlage eine Genehmigung nach dem Bundes-Immissionsschutzgesetz. Unter Nr. I.1.1 wurde der Betrieb der bereits vorhandenen Einrichtungen genehmigt. Hierzu zählte ein Freilager mit einer Lagerkapazität von 8.000 m³ (11.200 t) (Nr. I.1.1 Buchst. b erster Spielgelstrich). Darüber hinaus wurden unter Nr. I.1.2 die Errichtung und der Betrieb zusätzlicher Einrichtungen genehmigt. Hierzu zählte eine Lagerhalle mit einer Lagerkapazität von 12.000 m³ (16.800 t). Die Lagerhalle sollte an die Stelle des unter Nr. I.1.1 Buchst. b erster Spielgelstrich genannten Freilagers treten und dieses ersetzen (Nr. I.1.2 Buchst. b zweiter Spiegelstrich). Unter II. wurden mehrere Nebenbestimmungen beigefügt. Nach Nr. II.1.1 sollte die Genehmigung für die unter Nr. I.1.2 genannten Einrichtungen erlöschen, wenn nicht innerhalb einer Frist von zwei Jahren nach Bekanntgabe mit der Errichtung begonnen wird. Nr. II.1.2 lautete: "Der Ausbau des bestehenden Freilagers zu einer Lagerhalle (s. Nr. I.1.2 Buchstabe b) zweiter Spiegelstrich) ist auch dann vorzunehmen, wenn im Übrigen von der Genehmigung zu Ziffer I.1.2 kein Gebrauch gemacht werden sollte. Der Ausbau zu einer Lagerhalle und ihre Inbetriebnahme hat innerhalb von zwei Jahren nach Bekanntgabe dieses Bescheides zu erfolgen." Mit Bescheid vom 21. Juli 2006 verlängerte der Antragsgegner die Frist für den Bau und die Inbetriebnahme der Lagerhalle um ein Jahr. Die Lagerhalle wurde bis heute nicht errichtet. Seit 2018 gingen zahlreiche Beschwerden über von dem Freilager ausgehende Geruchs- und Staubemissionen bei dem Antragsgegner ein. Mit Bescheid vom 7. März 2019 gab der Antragsgegner der Antragstellerin unter Anordnung der sofortigen Vollziehung auf, das Freilager innerhalb von sechs Wochen nach Zustellung dieser Entscheidung stillzulegen und vollständig zu beräumen. Als Rechtsgrundlage für die Stilllegungsanordnung führte der Antragsgegner § 20 Abs. 2 Satz 1 BImSchG an, da die Genehmigung für den Betrieb des Freilagers drei Jahre nach Bekanntgabe des Genehmigungsbescheides vom 22. September 2004 erloschen sei. Für den Fall, dass es sich bei der Verpflichtung zur Errichtung einer Lagerhalle um eine Auflage handeln sollte, stützte er sich hilfsweise auf § 20 Abs. 1 BImSchG. Die Antragstellerin erhob hiergegen am 12. März 2019 Klage zum Verwaltungsgericht im Verfahren 8 A 164/19 HAL, über die noch nicht entschieden ist. Der am 15. März 2019 gestellte Antrag der Antragstellerin auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ihrer Klage wurde mit Beschluss des Verwaltungsgerichts vom 15. April 2019 - 8 B 167/19 HAL - abgelehnt. Die hiergegen gerichtete Beschwerde der Antragstellerin wurde mit Beschluss des Senats vom 25. Juni 2019 - 2 M 42/19 - zurückgewiesen. Am 6. August 2019 wurde das Freilager beräumt. Im März 2020 legte der vom Ministerium für Wirtschaft, Wissenschaft und Digitalisierung Sachsen-Anhalt bestellte Sonderermittler Dr. H. einen Bericht zur Nichtbeachtung der Nebenbestimmungen der Genehmigung zum Betreiben eines Freilagers und zur Errichtung einer Lagerhalle durch die Antragstellerin vor. Der Sonderermittler sollte klären, warum die Antragstellerin die mit der Genehmigung vom 22. September 2004 erteilte Bestimmung zur Errichtung und zum Betrieb einer Lagerhalle nicht erfüllt und welche rechtliche Position sie dazu vertreten habe und ob der Antragsgegner als Aufsichtsbehörde seinen Aufgaben bei der Vollzugskontrolle vollumfänglich nachgekommen sei (S. 3). Der Sonderermittler beschrieb in dieser "Sachverhaltsaufklärung" u.a., wie die Nebenbestimmung Nr. II.1.2 zur Errichtung der Lagerhalle nach dem Erlass der Genehmigung vom 22. September 2004 von den Mitarbeitern des Antragsgegners verstanden worden sei (S. 5 ff.). Am 1. Oktober 2020 legte das Landesamt für Umweltschutz Sachsen-Anhalt (LAU) den "Jahresbericht 2018/2019 Luftqualitätsmessungen sowie Halbjahreswerte 2020 in A-Stadt und A-Dorf" vor (GA Bl. 81 ff.). Hierin wurden die Ergebnisse der seit dem 14. Dezember 2018 vorgenommenen Messungen des Staubniederschlags bzw. der Staubinhaltsstoffe sowie der PCDD/F-Depositionen an zwei Messstationen in A-Stadt und an einem Standort in A-Dorf dargestellt und bewertet. Am 22. Januar 2021 hat die Antragstellerin beim Verwaltungsgericht einen Antrag nach § 80 Abs. 7 VwGO gestellt. Sie stützt sich auf den Bericht des Sonderermittlers von März 2020 sowie den Messbericht des LAU vom 1. Oktober 2020. Der Bericht des Sonderermittlers belege, dass die Genehmigung für den Betrieb des Freilagers nach dem Verständnis der Amtswalter des Antragsgegners unbefristet erteilt worden und damit nicht erloschen sei. Nach dem Messbericht des LAU sei die Annahme eines Ausnahmetatbestandes und das Fehlen schädlicher Umwelteinwirkungen nicht mehr offensichtlich auszuschließen. Der Bericht belege, dass eine Gesundheitsgefahr durch das Freilager nicht bestanden habe. Der fehlende Nachweis von Beeinträchtigungen müsse im Rahmen der Interessenabwägung zu ihren Gunsten berücksichtigt werden. Es bestehe damit kein öffentliches Interesse (mehr) am Fortbestand der sofortigen Vollziehung des Bescheides. Mit Beschluss vom 8. März 2021 - 8 B 204/21 HAL - hat das Verwaltungsgericht den Antrag abgelehnt und zur Begründung ausgeführt, es lägen keine veränderten Umstände i.S.d. § 80 Abs. 7 Satz 2 VwGO vor, die zu einer Abänderung des Beschlusses vom 15. April 2019 - 8 B 167/19 HAL - Anlass gäben. Solche veränderten Umstände lägen zunächst nicht mit dem Bericht des Sonderermittlers vom März 2020 vor. Soweit die Antragstellerin darauf verweise, der Bericht des Sonderermittlers habe aufgedeckt, dass der Antragsgegner bis zur Weisung des Ministeriums vom 17. Januar 2019 selbst davon ausgegangen sein müsse, dass es sich bei der Nebenbestimmung Nr. II.1.2 nicht um eine Inhaltsbestimmung, sondern um eine Auflage gehandelt habe, stelle dies keinen veränderten Umstand i.S.d. § 80 Abs. 7 Satz 2 VwGO dar. Insbesondere könne sich hieraus nicht ergeben, dass die Nebenbestimmung, anders als im Beschluss der Kammer vom 15. April 2019 - 8 B 167/19 HAL - und im Beschluss des Senats vom 25. Juni 2019 - 2 M 42/19 - angenommen, nicht als Inhaltsbestimmung, sondern als Auflage einzuordnen sei. Sowohl die beschließende Kammer als auch der Senat hätten sich in den genannten Beschlüssen eingehend mit der Frage beschäftigt, wie die genannte Bestimmung rechtlich einzuordnen sei, und seien hierbei zu dem Ergebnis gekommen, dass eine Inhaltsbestimmung vorliege. Der Senat habe hierbei ausdrücklich hervorgehoben, dass auch dann, wenn der Antragsgegner lange Zeit davon ausgegangen sein sollte, dass der Betrieb des Freilagers ungeachtet des unterbliebenen Ausbaus zu einer Lagerhalle weiterhin von der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung gedeckt sei, dies an der formellen Illegalität nichts zu ändern vermöge. Der Bericht des Sonderermittlers ändere danach weder die Sachlage, weil diese bereits in den Verwaltungsvorgängen dokumentiert gewesen sei, noch die Rechtslage, weil die Frage, ob der Antragsgegner selbst lange Zeit davon ausgegangen sei, dass es sich bei der Nebenbestimmung um eine Auflage handele, für deren rechtliche Einordnung durch das Gericht unerheblich sei. Auch der Messbericht des LAU vom 1. Oktober 2020 enthalte keine Aussagen, die zur Annahme geänderter Umstände im Sinne des § 80 Abs. 7 Satz 2 VwGO führen könnten. Ohne Erfolg verweise die Antragstellerin insoweit darauf, dass nach diesem Bericht davon auszugehen sei, dass die Luftqualität im Umfeld des Bergwerkes auch nach Schließung des Freilagers Anfang August 2019 unverändert geblieben und somit davon auszugehen sei, dass die bei Erlass der Stilllegungsanordnung unterstellte Gefahr gesundheitlicher Beeinträchtigungen nicht bestehe. Auch dieser Messbericht lasse vielmehr keine Umstände erkennen, wonach die Entscheidung des Gerichts hätte anders ausfallen können. Die Antragstellerin habe bereits im Ausgangsverfahren vorgetragen, dass vom Betrieb des Freilagers keine schädlichen Umwelteinwirkungen ausgingen, und sowohl die beschließende Kammer als auch der Senat hätten hierzu ausgeführt, dass selbst dann, wenn vom Betrieb des Freilagers keine schädlichen Umwelteinwirkungen ausgehen sollten, die Genehmigungsfähigkeit dieses Anlagenteils jedenfalls nicht offensichtlich sei. Dies sei aber bei formeller Illegalität erforderlich, um die Annahme zu rechtfertigen, dass dies allein die Stilllegung nicht rechtfertigen könne. Schon vor diesem Hintergrund sei der Bericht des LAU nicht geeignet, eine andere rechtliche Bewertung zu rechtfertigen. Danach könne offenbleiben, inwieweit der Messbericht, der sich allein auf die Luftqualität im Umfeld des Bergwerkes beziehe, überhaupt geeignet sei, eine verlässliche Aussage zum Ausschluss schädlicher Umwelteinwirkungen zu treffen. Am 14. April 2021 ist der Bericht des 20. Parlamentarischen Untersuchungsausschusses des Landtags von Sachsen-Anhalt veröffentlicht worden (vgl. LT-Drs. 7/7570). Der Untersuchungsausschuss befasste sich u.a. mit dem Komplex Bergwerk A-Stadt (S. 23 ff.) und hierbei mit der Vorgabe und Aufsicht der Errichtung einer Lagerhalle (S. 75 ff.). II. Die Beschwerde der Antragstellerin hat keinen Erfolg. Die von ihr dargelegten Gründe, auf deren Prüfung der Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, rechtfertigen nicht die Änderung der erstinstanzlichen Entscheidung. 1. Die Antragstellerin macht geltend, sie habe mit dem Bericht des Sonderermittlers neue Umstände vorgetragen, die zum Zeitpunkt des Beschlusses des Verwaltungsgerichts vom 15. April 2019 nicht hätten geltend gemacht werden können und die für die Auslegung des Bescheides entscheidungserheblich seien. Soweit - wie hier - feststehe, dass der Ersteller des Bescheides selbst, dessen Nachfolger im Amt und auch alle anderen Mitarbeiter nicht von einer Inhaltsbestimmung ausgegangen seien und dies gegenüber der Antragstellerin u.a. durch mehrere Änderungen des Ausgangsbescheides dokumentiert hätten, erscheine es ausgeschlossen, dass sie - die Antragstellerin - nach dem objektiven Empfängerhorizont davon habe ausgehen können oder müssen, dass die Genehmigung für das Freilager erloschen sei. Das Verständnis des Erstellers eines Verwaltungsakts und damit des Antragsgegners sei für die rechtliche Einordnung der Nebenbestimmung Nr. II.1.2 als Inhaltsbestimmung oder Auflage erheblich. Aus dem Bericht des Sonderermittlers ergebe sich, dass Antragstellerin und Antragsgegner über zehn Jahre übereinstimmend davon ausgegangen seien, dass das Nichterfüllen der Nebenbestimmung Nr. II.1.2 der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung vom 22. September 2004 nicht zum Erlöschen dieser Genehmigung führe. Dies sei bei der Auslegung der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung vom 22. September 2004 aus objektiver Empfängersicht zu Grunde zu legen und führe dazu, dass die Nebenbestimmung Nr. II.1.2 der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung vom 22. September 2004 nicht als Befristung zu verstehen sei. Der Inhalt der erstmals durch den Sonderermittler ausgewerteten Verwaltungsvorgänge, insbesondere - LAGB (2013d): Hausinternes Schreiben Genehmigungsstand (…), H-Stadt 17.06.2013, - LAGB (2016g): Schreiben AZ xx/2016 vom 06.07.2016, - LAGB (2018f): Bericht 17.12.2018.docx, H-Stadt 17.12.2018 und - MW (2019b): Weisung, (…); Erlass einer Anordnung nach § 20 BImSchG, AZ xy-ra, M-Stadt 16.01.2019 sowie die Akten des Ministeriums für Wirtschaft, Wissenschaft und Digitalisierung des Landes Sachsen-Anhalt (MW) betreffend die Vorgänge um die Stilllegung ihres Freilagers, deren Beiziehung sie beantrage, sei für die Auslegung wesentlich, da sich hieraus das Verständnis der Beteiligten von der Nebenbestimmung Nr. II.1.2 ergebe. Der Sonderermittler habe festgestellt, dass der Antragsgegner bis zur Weisung des Ministeriums vom 17. Januar 2019 selbst davon ausgegangen sei, dass es sich bei der streitgegenständlichen Nebenbestimmung Nr. II.1.2 der Genehmigung vom 22. September 2004 nicht um eine Inhaltsbestimmung, sondern um eine Auflage handele. Bei dem Bericht handele es sich um eine neue Tatsache, die ihren bisherigen Vortrag belege und daher im Rahmen des gerichtlichen Ermessens bei der Entscheidung nach § 80 Abs. 5 VwGO unabhängig und von der formellen Illegalität hätte berücksichtigt werden müssen. Mit diesem Vortrag habe sich das Verwaltungsgericht nicht auseinandergesetzt. Der Abschlussbericht des 20. Parlamentarischen Untersuchungsausschusses zum Freilager in A-Stadt bestätige ihren Vortrag. Die darin wiedergegebenen Zeugenaussagen belegten, dass sich mit dem Bericht des Sonderermittlers und dem Ergebnis der Beweisaufnahme durch den Ausschuss entscheidungserhebliche Umstände, auf denen die ursprüngliche Entscheidung beruht habe, nachträglich geändert hätten und diese Umstände im ursprünglichen Verfahren unverschuldet nicht hätten geltend gemacht werden können. Für die Auslegung der Nebenbestimmung Nr. II.1.2 der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung vom 22. September 2004 komme es allein auf das Verständnis der Beteiligten zum Zeitpunkt des Erlasses der Genehmigung an und nicht auf die später geänderte Rechtsauffassung des Antragsgegners. Auch im Verwaltungsrecht gelte der Grundsatz der falsa demonstratio, wonach es nicht auf den objektiv erklärten, sondern auf den übereinstimmenden Willen der Beteiligten ankomme. Der Abschlussbericht des 20. Parlamentarischen Untersuchungsausschusses habe gezeigt, dass die Beteiligten ein übereinstimmendes Verständnis von der Nebenbestimmung Nr. II.1.2 der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung vom 22. September 2004 gehabt hätten. Es habe sich sowohl nach ihrer Auffassung als auch nach Auffassung des Antragsgegners um eine Auflage gehandelt. Das Verwaltungsgericht sowie der Senat hätten darauf abgestellt, dass die Nebenbestimmung nur als Inhaltsbestimmung habe verstanden werden können; deshalb sei es ihre Sache gewesen, in Kenntnis einer gänzlich fehlenden Genehmigung des Freilagers den Betrieb zu legalisieren. Dieses Verständnis, dass sich die Kammer aufgrund der beigezogenen - offenbar unvollständigen - Aktenvorgänge gebildet habe, könne nach Vorlage des Abschlussberichts des 20. Parlamentarischen Untersuchungsausschusses nicht mehr aufrechterhalten werden. Sämtliche Zeugen, insbesondere die Juristen des Antragsgegners, hätten dokumentiert, dass die Einordnung aufgrund der komplexen Sach- und Aktenlage sehr schwierig gewesen sei. Auch die eingeschaltete Fachanwältin habe die Vorgabe zur Errichtung der Lagerhalle bis zum Schluss als Auflage eingeordnet. Die durch die beiden Berichte offengelegten personellen und fachlichen Defizite des Antragsgegners hätten dazu geführt, dass erst die Fachaufsicht - unter dem Druck des Landtages - mit einer fachlichen Weisung und der neuen Einordnung als Inhaltsbestimmung Anfang 2019 die politisch gewünschte Grundlage für eine Stilllegung geschaffen habe. Aufgrund dieser neuen Erkenntnisse sei offensichtlich, dass die Eilentscheidung Anforderungen an ihr Verständnis gestellt habe, die im entscheidungserheblichen Zeitraum zwischen 2000 und 2018 von niemandem, auch nicht den Juristen des Antragsgegners, erfüllt worden seien. Sogar die Prozessbevollmächtigte des Antragsgegners sei im Zusammenhang mit dem Erlass der Anordnung weiter von einer Auflage ausgegangen. Wenn die Eilentscheidung damit begründet werde, sie selbst habe für die Legalisierung des Freilagerbetriebes Sorge tragen müssen, so werte das Gericht die offenkundigen personellen und fachlichen Defizite bei der Antragsgegnerin zu ihren Lasten, obwohl sie sich des genehmigungsrechtlichen Defizites - wie die neuen Dokumente zeigten - gar nicht habe bewusst sein können. Damit kann die Antragstellerin nicht durchdringen. Gemäß § 80 Abs. 7 Satz 1 VwGO kann das Gericht der Hauptsache jederzeit, d.h. ohne Bindung an Fristen, von Amts wegen oder - wie hier - auf Antrag eines Beteiligten, einen Beschluss über die Anordnung oder Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ändern oder aufheben. Das Verfahren nach § 80 Abs. 7 VwGO dient nicht in der Art eines Rechtsmittelverfahrens der Überprüfung, ob die vorangegangene Entscheidung - hier also der Beschlusses des Verwaltungsgerichts Halle vom 15. April 2019 (8 B 167/19 HAL) sowie der Beschluss des Senats vom 25. Juni 2019 (2 M 42/19) - formell und materiell richtig ist. Es dient allein der Möglichkeit, einer nachträglichen Änderung der Sach- und Rechtslage Rechnung zu tragen. Prüfungsmaßstab für die Entscheidung ist daher allein, ob nach der jetzigen Sach- und Rechtslage die Anordnung oder Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Klage geboten ist. Soweit ein Beteiligter den Antrag stellt, kann der Antrag nur damit begründet werden, dass sich entscheidungserhebliche Umstände, auf denen die ursprüngliche Entscheidung beruhte, geändert haben oder im ursprünglichen Verfahren nicht geltend gemacht werden konnten (§ 80 Abs. 7 Satz 2 VwGO). Prozessrechtliche Voraussetzung für die Ausübung der dem Gericht der Hauptsache eröffneten Abänderungsbefugnis ist somit eine Änderung der maßgeblichen Umstände, auf die die frühere Entscheidung gestützt war. Liegt eine derartige Änderung nicht vor, ist dem Gericht eine Entscheidung in der Sache verwehrt, weil sie auf eine unzulässige Rechtsmittelentscheidung hinausliefe (vgl. BVerwG, Beschluss vom 25. August 2008 - 2 VR 1.08 - juris Rn. 4 ff.; Schoch, in: Schoch/Schneider, VwGO, Stand: Juli 2020, § 80 Rn. 585 f.). Eine in diesem Sinne beachtliche Änderung der Sach- und Rechtslage macht die Antragstellerin nicht geltend; sie ist auch nicht ersichtlich. Der Senat hat in seinem Beschluss vom 25. Juni 2019 - 2 M 42/19 - (juris Rn. 35 ff.) zu Auslegung der Nebenbestimmung Nr. II.1.2 folgendes ausgeführt: "Der Senat teilt die Auffassung der Vorinstanz, dass es sich bei der Verpflichtung zum Ausbau des Freilagers zu einer Lagerhalle um eine Inhaltbestimmung und nicht nur um eine selbständig anfechtbare Auflage handelt. Während die Auflage im Sinne von § 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG eine Bestimmung ist, durch die dem Begünstigten ein Tun, Dulden oder Unterlassen vorgeschrieben wird, so dass die so statuierte Verhaltenspflicht mit dem begünstigenden Hauptverwaltungsakt akzessorisch verknüpft und selbstständig durchsetzbar ist, ist eine Inhaltsbestimmung ein Element der Hauptregelung, die das genehmigte Tun oder Verhalten entsprechend dem Antrag oder hiervon abweichend festlegt und konkretisiert, indem sie die genehmigte Handlung bzw. das Verhalten räumlich und inhaltlich bestimmt und damit die Genehmigung erst ausfüllt. Für die Abgrenzung ist die im Verwaltungsakt zum Ausdruck kommende Regelungsabsicht der Genehmigungsbehörde maßgeblich; es kommt darauf an, welche Rechtsfolgen sie – innerhalb des gesetzlichen Rahmens – mit der jeweiligen Festsetzung erzeugen will. Dabei ist für die rechtliche Einordnung einer im Genehmigungsbescheid enthaltenen Einschränkung der objektive Erklärungsgehalt des Bescheids und nicht die Bezeichnung der entsprechenden Regelung durch die Behörde entscheidend (zum Ganzen: BVerwG, Urt. v. 22.11.2018 – BVerwG 7 C 9.17 –, juris, RdNr. 23, m.w.N.). Auch eine als Befristung bezeichnete Regelung kann als Inhaltbestimmung zu verstehen sein (vgl. OVG NW, Beschl. v. 06.11.2017 – 12 B 1265/17 –, juris RdNr. 3). Bei der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung sind alle Regelungselemente, die das zugelassene Handeln des Betreibers räumlich und sachlich bestimmen und damit ihren Gegenstand und Umfang festlegen, zu den Inhaltsbestimmungen zu rechnen. Als weitere Kriterien für die Abgrenzung sind ergänzend auch das Gewicht und die Bedeutung der Genehmigungsvoraussetzung maßgeblich, deren Sicherstellung die Einzelbestimmung dienen soll (zum Ganzen: OVG NW, Urt. v. 10.12.1999 – 21 A 3481/96 –, juris, RdNr. 15 ff., m.w.N.). Regelungen von substanziellem Gewicht sind regelmäßig als Inhaltsbestimmungen einzuordnen (vgl. Mann, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Bd. II, § 12 RdNr. 124, 126, m.w.N.). Eine echte Auflage liegt nur dann vor, wenn deutlich wird, dass die Einhaltung der Nebenbestimmung Bestand und Wirksamkeit der Genehmigung nicht berühren soll; soweit eine Bestimmung besonderes Gewicht für die Anforderungen nach § 5 BlmSchG hat, handelt es sich um eine Inhaltsbestimmung oder um eine Bedingung (vgl. HessVGH, Beschl. v. 10.04.2014 – 9 B 2156/13 –, juris, RdNr. 53). Kommt der Regelung objektiv solches Gewicht zu, dass der Genehmigungsbescheid bei ihrem Wegfall sinnvoller- und rechtmäßigerweise nicht bestehen bleiben könnte, kann nicht angenommen werden, es habe dem Willen der Behörde entsprochen, dass die Genehmigung auch bei einem Wegfall der Regelung fortbestehen sollte (vgl. BayVGH, Urt. v. 30.07.2013, a.a.O., RdNr. 51). Gemessen daran stellt die Verpflichtung zum Ausbau des Freilagers zu einer Lagerhalle ungeachtet der Bezeichnung als "Nebenbestimmung" in der Sache eine Inhaltbestimmung dar. Nach der Begründung des Genehmigungsbescheides vom 22.09.2004 (S. 18, zweiter Absatz), die für die Auslegung einer Regelung als "echte Auflage" oder als Inhaltsbestimmung heranzuziehen ist (vgl. HessVGH, Beschl. v. 10.04.2014, a.a.O., RdNr. 55), stellt der Ausbau eine wesentliche Maßnahme zur Vorsorge gegen schädliche Umwelteinwirkungen (§ 5 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG) von dort gelagerten Abfällen dar, die nicht in das Ermessen der Antragstellerin gestellt werden könne. Insbesondere sollte damit sichergestellt werden, dass der Immissionsbeitrag der Anlage den in Nr. 3.3 der Geruchsimmissions-Richtlinie (GIRL) vorgesehenen Irrelevanzwert für die relative Häufigkeit von Geruchsstunden von 0.02 der Jahresstunden nicht überschreitet (vgl. S. 24, letzter Absatz des Genehmigungsbescheides). Die Immissionsprognose "Luftverunreinigungen" der W.U.P. vom November 2002 (Beiakte J, Bl. 431 ff.), auf den der Genehmigungsbescheid insoweit Bezug nahm, ging noch davon aus, dass eine Lagerhalle errichtet wird (S. 10 der Prognose), so dass die zu erwartenden Geruchsimmissionszusatzbelastungen auf allen Beurteilungsflächen im Untersuchungsraum weit unter der Relevanzgrenze der GIRL von 2 % Geruchsstunden im Jahr liegen werde und eine Ermittlung der Geruchsvorbelastung deshalb nicht erforderlich sei. Es war bereits wesentlicher Inhalt des Genehmigungsantrages der Antragstellerin, dass an die Stelle des Freilagers die Lagerhalle treten sollte, insbesondere um Staub- und Geruchsemissionen zu verhindern (vgl. Abschnitt 3.4.2 des Genehmigungsantrages). Vor diesem Hintergrund kam dem späteren Ausbau des Freilagers zu einer Lagerhalle erkennbar besonderes Gewicht für die Genehmigungsfähigkeit des Vorhabens zu. Das Freilager sollte – in Übereinstimmung mit dem Genehmigungsantrag – nur für eine Übergangszeit genutzt werden können. Der Antragsgegner musste davon ausgehen, dass die Frage, ob von der Anlage schädliche Umweltauswirkungen insbesondere in Form unzumutbarer Geruchsbelästigungen ausgehen, bei Beibehaltung des Freilagers offen und damit die Genehmigungsfähig der Anlage fraglich war. Ohne Erfolg bleibt auch der Einwand der Antragstellerin, der "übergreifenden Interpretation" des Verwaltungsgerichts, dass auch die Genehmigung für das Freilager befristet sei, stehe der rechtsstaatliche Grundsatz der Rechtsklarheit und Rechtssicherheit entgegen. Die Verpflichtung zum Ausbau des Freilagers zu einer Lagerhalle ergibt sich eindeutig aus der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung. Mit der Begründung, sie habe die Rechtsfolgen bei Nichtbeachtung dieser Verpflichtung nicht erkennen können, vermag die Antragstellerin die formelle Illegalität des Freilagers nicht in Frage zu stellen. Auch wenn der Antragsgegner lange Zeit davon ausgegangen sein sollte, dass der Betrieb des Freilagers ungeachtet des unterbliebenen Ausbaus zu einer Lagerhalle weiterhin von der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung gedeckt sei, vermag dies an der formellen Illegalität (objektiv) nichts zu ändern. Dass der Antragsgegner jahrelang keine Maßnahmen ergriffen hat, um die Verpflichtung zum Bau der Lagerhalle durchzusetzen, ist bei der Frage zu prüfen, welche Rechtsfolgen sich aus der formellen Illegalität der Anlage ergeben." Im Hinblick auf die hiernach für die Auslegung der Nebenbestimmung Nr. II.1.2 als Inhaltsbestimmung oder Auflage maßgeblichen Gesichtspunkte liegen weder aufgrund des Berichts des Sonderermittlers Dr. H. vom März 2020 noch aufgrund des Berichts des 20. Parlamentarischen Untersuchungsausschusses des Landtags von Sachsen-Anhalt vom 14. April 2021 veränderte Umstände vor. Beide Berichte gehen der Frage nach, wie die mit dem Vollzug der Genehmigung vom 22. September 2004 befassten Mitarbeiter des Antragsgegners die Nebenbestimmung Nr. II.1.2 verstanden haben. Hierbei geht der Sonderermittler Dr. H. - entgegen der Darstellung der Antragstellerin - davon aus, dass zwar der Ersteller des Bescheides die Regelung als Inhaltsbestimmung verstanden habe, dies jedoch von den nachfolgend mit dem Vollzug betrauten Mitarbeitern des Antragsgegners nicht erkannt worden sei. Auch im Bericht des 20. Parlamentarischen Untersuchungsausschusses kommt zum Ausdruck, dass die Mitarbeiter des Antragsgegners die Regelung zunächst als selbständige Auflage eingeordnet hätten, wobei indessen - entgegen der Darstellung der Antragstellerin - der Ersteller des Bescheides nicht selbst zu seinem Verständnis der Nebenbestimmung befragt wurde. Ersteller des Bescheides ist nämlich - nach den Angaben des Antragsgegners, an deren Richtigkeit zu zweifeln der Senat keinen Anlass hat - Herr Dr. M-L und nicht - wie die Antragstellerin vorträgt - Herr Dr. G. Diese Erkenntnisse sind für die Auslegung der Nebenbestimmung Nr. II.1.2 indessen ohne Belang. Es ist in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts geklärt, dass es bei der Auslegung von Verwaltungsakten in entsprechender Anwendung der §§ 133, 157 BGB nicht auf den wirklichen Willen des Erklärenden, sondern darauf ankommt, wie der Empfänger die Erklärung nach Treu und Glauben unter Berücksichtigung der für ihn erkennbaren Umstände verstehen musste. Entsprechend kommt es für die rechtliche Einordnung einer in einem Genehmigungsbescheid enthaltenen Einschränkung als Inhaltsbestimmung oder Nebenbestimmung auf den objektiven Erklärungsgehalt des Bescheides und nicht auf die Bezeichnung der entsprechenden Regelung durch die Behörde an (vgl. BVerwG, Beschluss vom 23. Januar 2018 - 8 B 28.17 - juris Rn. 7). Es kommt für die Auslegung auf den im Rechtsverkehr erklärten und nicht auf den empirisch feststellbaren inneren Willen des Erklärenden an (vgl. BVerwG, Beschluss vom 5. Juli 2007 - 2 B 39/07 - juris Rn. 7). Hiernach sind die (subjektiven) Vorstellungen der Mitarbeiter des Antragsgegners - einschließlich des Erstellers des Bescheides selbst - für die rechtliche Einordnung der Nebenbestimmung Nr. II.1.2 als Inhaltsbestimmung oder als Auflage nicht relevant. Dies hat der Senat bereits festgestellt, indem er ausgeführt hat, dass es an der formellen Illegalität (objektiv) nichts zu ändern vermag, wenn der Antragsgegner lange Zeit davon ausgegangen sein sollte, das der Betrieb des Freilagers ungeachtet des unterbliebenen Ausbaus zu einer Lagerhalle weiterhin von der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung gedeckt sei (vgl. Beschluss vom 25. Juni 2019 - 2 M 42/19 - juris Rn. 39). Entscheidend ist vielmehr der objektive Erklärungsinhalt des Bescheides, den der Senat in seinem Beschluss vom 25. Juni 2019 - 2 M 42/19 - umfassend gewürdigt hat. Insoweit sind neue entscheidungserhebliche Umstände weder vorgetragen noch ersichtlich. Etwas anderes ergibt sich auch nicht daraus, dass - worauf die Antragstellerin hinweist - der Inhalt eines Verwaltungsaktes auch durch eine Auslegung der Entscheidungssätze anhand der Gründe des Verwaltungsaktes bestimmt werden kann, wobei auch solche Umstände herangezogen werden können, die zwar aus dem gesamten Text nicht hervorgehen, aber den Beteiligten bekannt oder ohne weiteres erkennbar sind (vgl. OVG NRW, Beschluss vom 27. April 2020 - 2 B 422/20 - juris Rn. 8). Es ist nämlich nicht ersichtlich, welche Umstände, die sich nicht aus dem Text des Genehmigungsbescheides vom 22. September 2004 ergeben, den Beteiligten aber bekannt oder erkennbar waren, für dessen Auslegung von Bedeutung sein sollen. Auch der Hinweis der Antragstellerin auf den Grundsatz der falsa demonstratio führt nicht weiter. Nach diesem aus dem Privatrecht stammenden, auch im öffentlichen Recht geltenden Grundsatz hat im Fall einer irrtümlichen oder absichtlichen Falschbezeichnung das übereinstimmende Gewollte Vorrang vor dem tatsächlich Erklärten (vgl. BVerwG, Urteil vom 29. September 2015 - 4 CN 2.15 - juris Rn. 14; OVG Brem, Beschluss vom 30. März 2021 - 1 LA 180/18 - juris Rn. 17). In diesen Fällen ist der Wortlaut einer Erklärung, der als falsa demonstratio das übereinstimmende Gewollte nicht wiedergibt, für die Auslegung ohne Bedeutung (vgl. BVerwG, Beschluss vom 5. Juli 2007 - 2 B 39/07 - a.a.O. Rn. 3 f.). Es gilt nicht das fehlerhaft Erklärte, sondern das wirklich Gewollte (vgl. BGH, Urteil vom 18. Januar 2008 - V ZR 174/06 - juris Rn. 12). Im vorliegenden Fall liegen für die Anwendbarkeit des Grundsatzes der falsa demonstratio keine greifbaren Anhaltspunkte vor. Dessen Anwendbarkeit würde voraussetzen, dass der Antragsgegner absichtlich oder versehentlich nach dem objektiven Erklärungsgehalt der Nebenbestimmung Nr. II.1.2 eine Inhaltsbestimmung ausgesprochen hat, während nach dem übereinstimmenden Willen der Beteiligten, also der Antragstellerin und des Antragsgegners, abweichend hiervon die Beifügung einer Auflage gewollt war. Dafür ist nichts ersichtlich. Es gibt keine Hinweise darauf, dass sich die Antragstellerin vor Erlass der Genehmigung vom 22. September 2004 mit dem Antragsgegner dahin verständigt hätte, dass der Genehmigung die Verpflichtung zur Errichtung einer Lagerhalle (nur) als Auflage beigefügt werden sollte mit der Folge, dass die Genehmigung für das Freilager auch bei Nichterrichtung der Lagerhalle bis zum Ablauf der hierfür eingeräumten Frist weitergelten sollte. Vielmehr handelt es sich - soweit derzeit erkennbar - bei der der Genehmigung vom 22. September 2004 beigefügten Nebenbestimmung Nr. II.1.2 um eine einseitige Regelung des Antragsgegners, deren Auslegung (allein) nach Maßgabe des objektiven Empfängerhorizonts zu erfolgen hat. 2. Die Antragstellerin wendet unter dem Stichwort "Vertrauensschutz" gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts weiter ein, dass der Bericht des Sonderermittlers zu dem Ergebnis komme, dass es sich für die verantwortlichen Mitarbeiter des Antragsgegners nicht erschlossen habe, dass die Genehmigung zum Betrieb des Freilagers erlösche, wenn die Lagerhalle nicht errichtet werde. Der Senat habe in seinem Beschluss vom 25. Juni 2019 festgestellt, dass das Vorbringen eines Betreibers, er habe auf die Legalität des Vorhabens vertraut, unter Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten dann beachtlich sein könne, wenn der Betreiber durch Behördenauskünfte in diesem Vertrauen bestärkt worden sei und ihn insoweit ein Verschuldensvorwurf nicht treffe. Der Bericht des Sonderermittlers bestätige ihren Vortrag, dass das Verhalten des Antragsgegners ihr Vertrauen in den Bestand der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung vom 22. September 2004 vermittelt habe, sie mithin in diesem Vertrauen bestärkt habe. Von einer geänderten Rechtsauffassung habe sie erst in einem Gespräch am 18. Dezember 2018 Kenntnis erhalten, mithin über 14 Jahre nach Erlass der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung vom 22. September 2004. Diese Auffassung sei erstmals in einem Schreiben des Umweltministeriums im Zusammenhang mit der Ortsbegehung der Landtagsausschüsse am 13. Dezember 2018, also wenige Tage zuvor, geäußert worden. Ausweislich des Berichts des Sonderermittlers habe der Antragsgegner eine entsprechende Weisung des MW später mit Schreiben vom 17. Januar 2019 erhalten. Der Antragsgegner habe den Bescheid aus dem Jahr 2004 auch nach Erlöschen der Baugenehmigung zum Ausgangspunkt für mehrere Änderungen genommen. Noch 2018 sei der Antrag auf optimiertes Freilager als Änderung des (zwangsläufig als wirksam angesehenen) Ausgangsbescheides aus dem Jahr 2004 beantragt, geprüft und insoweit nicht beanstandet worden. Vor diesem Hintergrund hätte das Verwaltungsgericht darlegen müssen, wann und wodurch das ehemals bestehende Vertrauen der Antragstellerin in den Bestand der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung vom 22. September 2004 erschüttert worden sei. Das Verwaltungsgericht habe den objektiven Empfängerhorizont zur Ermittlung der Reichweite des Vertrauensschutzes zugrunde gelegt. Es hätte in seinem Beschluss jedoch auf die neuen Erkenntnisse in Form des Berichts des Sonderermittlers eingehen müssen, die zur Ermittlung des objektiven Empfängerhorizonts heranzuziehen seien. Denn der Bericht des Sonderermittlers setze sich gerade mit dem Verständnis des Verhaltens des Antragsgegners und dessen Beweggründen auseinander und könne insoweit veränderte bzw. ohne Verschulden im vorangegangenen Verfahren nicht vorgetragene Umstände darlegen, auf Grund derer jedenfalls die Möglichkeit einer abändernden, günstigeren Entscheidung bestehe. Aus dem Bericht ergebe sich, dass es sich für die verantwortlichen Mitarbeiter des Antragsgegners nicht erschlossen habe, dass die Genehmigung zum Betrieb des Freilagers erlösche, wenn die Lagerhalle nicht errichtet werde. Auch diese Einwände greifen nicht durch. Der Senat hat in seinem Beschluss vom 25. Juni 2019 - 2 M 42/19 - (a.a.O. Rn. 48 f.) zum Vertrauensschutz der Antragstellerin folgendes ausgeführt: "Die Behörde setzt allein durch jahrelange Duldung grundsätzlich keinen, einen atypischen Fall begründenden Vertrauenstatbestand dahingehend, dass sie von einer Stilllegung einer formell illegal betriebenen Anlage Abstand nehmen werde (VGH BW, Beschl. v. 19.09.2013 – 10 S 1725/13 –, juris, RdNr. 10, 12, m.w.N.); dies gilt jedenfalls solange die Behörde nicht eine entsprechende Erklärung abgibt (Jarass, a.a.O., § 20 RdNr. 47, m.w.N.). Ein zeitweiliges Nichteinschreiten kann nicht dazu führen, dass eine spätere Anordnung der Beseitigung unzulässig wird; dem steht schon entgegen, dass § 20 Abs. 2 Satz 1 BImSchG eine gesetzliche Regelverpflichtung zur Herstellung genehmigungskonformer Zustände begründet (OVG BBg, Beschl. v. 18.08.2010 – OVG 11 S 10.10 –, juris, RdNr. 41; vgl. auch BVerwG, Beschl. v. 30.01.2008 – BVerwG 7 B 47.07 –, juris, RdNr. 9). Das Vorbringen des Betreibers, er habe auf die Legalität des Vorhabens vertraut, kann unter Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten nur dann beachtlich sein, wenn der Betreiber durch Behördenauskünfte in diesem Vertrauen bestärkt worden ist und ihn insoweit ein Verschuldensvorwurf nicht trifft (vgl. Peschau, in: Feldhaus, Immissionsschutzrecht, Bd. 1/I § 20 BImSchG RdNr. 58, m.w.N.). Hiernach verleiht der Umstand, dass der Antragsgegner nach dem 27.09.2007 gegen den Weiterbetrieb des Freilagers viele Jahre nicht eingeschritten ist, dem Fall keine Atypik. Der Antragsgegner hat gegenüber der Antragstellerin auch keinen Vertrauenstatbestand dahingehend geschaffen, dass er den Weiterbetrieb des Freilagers für formell rechtmäßig halte bzw. nicht dagegen einschreiten werde. Die Antragstellerin kann sich insoweit nicht darauf berufen, der Antragsgegner sei über viele Jahre davon ausgegangen, dass die immissionsschutzrechtliche Genehmigung nicht erloschen sei. Zunächst ist festzuhalten, dass weder der Antragsgegner noch das Verwaltungsgericht die Auffassung vertreten haben, die immissionsschutzrechtliche Genehmigung vom 22.09.2004 sei insgesamt erloschen; vielmehr sind sie zu der Auffassung gelangt, die Genehmigung für den Betrieb des Freilagers sei erloschen (S. 7, letzter Absatz des Bescheides vom 07.03.2019 und S. 20, letzter Absatz des Urteilsabdrucks). Im Übrigen ergibt sich die formelle Illegalität des Freilagers – wie oben ausgeführt – daraus, dass der Betrieb nach dem 27.09.2007 wegen der Nichtbeachtung der Inhaltsbestimmung zum Ausbau des Freilagers zu einer Lagerhalle nicht mehr von der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung gedeckt ist. Grund für die formelle Illegalität des Freilagers ist die fehlende Übereinstimmung des tatsächlichen Betriebs der Anlage mit dem genehmigten. Diese fehlende Übereinstimmung war auch für die Antragstellerin offenkundig, unabhängig davon, ob dies dazu führte, dass die immissionsschutzrechtliche Genehmigung teilweise – in Bezug auf den Betrieb des Freilagers – erlosch. Vor diesem Hintergrund ist auch nachvollziehbar, dass der Antragsgegner die von der Antragstellerin gestellten Änderungsanträge bearbeitet hat. Auch der Umstand, dass für sie möglicherweise schwer oder nicht zu erkennen war, ob es sich bei der "Nebenbestimmung" Nr. II.1.2 um eine "echte Auflage" im Sinne von § 12 Abs. 1 BImSchG handelt, bei deren Nichterfüllung die Behörde gemäß § 20 Abs. 1 BImSchG den Betrieb der Anlage ganz oder teilweise untersagen kann, oder um eine Inhaltsbestimmung, deren Nichterfüllung zur formellen Illegalität der Anlage führt, begründet kein schutzwürdiges Vertrauen darauf, dass die Behörde den Zustand weiterhin dulden werde. Im Übrigen hat das Verwaltungsgericht zutreffend darauf verwiesen, dass im Jahr 2013 zwischen den Beteiligten u. a. wegen der geforderten Errichtung einer Lagerhalle auf der bisherigen Lagerfläche Gespräche stattfanden, bei denen eine Antragstellung im Jahr 2013 vereinbart worden sei, die dann aber nicht erfolgt sei. Spätestens mit dem an die Antragstellerin gerichteten Schreiben vom 12.07.2013 (Beiakte O, Bl. 94 ff.) gab der Antragsgegner zu erkennen, dass das Freilager abweichend von der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung noch nicht zu einer Lagerhalle ausgebaut war und dies nicht hingenommen werden könne. Darin führte er aus, wie bereits aus einer Vielzahl von Gesprächen bekannt sei, bestünden zwischen der von der Antragstellerin betriebenen Anlage in ihrer jetzigen Gestalt und dem Stand der erteilten Genehmigungen mehrere Differenzen; u.a. wurde beanstandet, dass die geforderte und genehmigte Lagerhalle nicht errichtet worden sei, jedoch Grund zu der Annahme bestehe, dass die ehemals beantragte Lagerhalle nicht den nunmehr an sie zu stellenden immissionsschutzrechtlichen Anforderungen gerecht werde. Mit Blick auf die aufgeführten schwerwiegenden Abweichungen der Anlage vom Genehmigungsstand forderte der Antragsgegner die Antragstellerin auf, den bereits mehrfach angekündigten Änderungsantrag bis zum 20.12.2013 vorzulegen. Die Errichtung der Lagerhalle war ferner Gegenstand eines Gesprächs vom 23.01.2014 (Beiakte O, Bl. 182 ff.). Dabei bestand Übereinstimmung, dass die Errichtung und der Betrieb der Halle, wie ursprünglich genehmigt, rechtlich nicht zulässig seien. Einvernehmlich sei festgelegt worden, dass zunächst kurzfristig eine Anordnung nach § 17 BImSchG mit dem Inhalt erlassen werde, dass die Planungsunterlagen für die Errichtung der Halle innerhalb einer noch festzusetzenden angemessenen Frist vorzulegen seien. Weder aus dem Umstand, dass zunächst der Erlass einer nachträglichen Anordnung nach § 17 BImSchG vorgesehen war, der Antragsgegner aber dann keine solche nachträgliche Anordnung erließ, noch aus der Einschätzung, dass die Lagerhalle in der von der Antragstellerin ursprünglich geplanten und genehmigten Form nicht mehr errichtet werden konnte, konnte die Antragstellerin den Schluss ziehen, der Antragsgegner werde auf die Herstellung genehmigungskonformer Zustände verzichten. Sie musste auch damit rechnen, dass der Antragsgegner den Betrieb des Freilagers stilllegt, falls eine Lagerhalle – aus welchen Gründen auch immer – weiterhin nicht errichtet wird. Unerheblich ist in diesem Zusammenhang auch, dass der Antragsgegner bei routinemäßigen Befahrungen der Anlage keine Festlegungen zur Vermeidung von Geruchsemission bzw. einer Einhausung des Freilagers traf. Daraus konnte die Antragstellerin nicht den Schluss ziehen, der Antragsgegner werde auch künftig in keinem Fall einschreiten, also auch dann nicht, wenn – anders als bei den routinemäßigen Befahrungen – erhebliche Geruchsbelästigungen entstehen." Im Hinblick auf die hiernach für die Gewährung von Vertrauensschutz maßgeblichen Gesichtspunkte sind keine veränderten Umstände i.S.d. § 80 Abs. 7 Satz 2 VwGO ersichtlich. Solche ergeben sich insbesondere nicht aus dem Bericht des Sonderermittlers Dr. H. vom März 2020. Sämtliche Umstände, auf die es für eine Zubilligung von Vertrauensschutz an die Antragstellerin ankommt, waren bereits bei Erlass des Beschlusses des Verwaltungsgerichts Halle vom 15. April 2019 - 8 B 167/19 HAL - sowie des Beschlusses des Senats vom 25. Juni 2019 - 2 M 42/19 - bekannt. Der Bericht des Sonderermittlers enthält insoweit keine neuen Erkenntnisse. Insbesondere sind die Erkenntnisse des Sonderermittlers - wie oben bereits ausgeführt - nicht für die Ermittlung des Inhalts der Nebenbestimmung Nr. II.1.2 nach Maßgabe des objektiven Empfängerhorizonts von Bedeutung. 3. Schließlich rügt die Antragstellerin, das Verwaltungsgericht habe nicht erkannt, dass auch in dem Messbericht des LAU ein veränderter Umstand i.S.d. § 80 Abs. 7 Satz 2 VwGO liege. Der Antragsgegner habe seine Ermessensentscheidung im streitgegenständlichen Bescheid auch darauf gestützt, dass vom Betrieb schädliche Umweltauswirkungen ausgingen. Wenn diese Annahme sich im Verlauf der gerichtlichen Überprüfung nunmehr durch zwei Messberichte, insbesondere den vom 1. Oktober 2020, als unzutreffend erweise, stelle dies eine neue Tatsache dar, der im Rahmen eines Verfahrens nach § 80 Abs. 7 VwGO nachzugehen sei. Auf Grund dieser Tatsache bestehe die Möglichkeit einer abändernden, günstigeren Entscheidung. Das Abstellen auf schädliche Umweltauswirkungen beim Erlass des streitgegenständlichen Bescheids vom 7. März 2019 stelle sich in Kenntnis des Messberichts des LAU als ermessensfehlerhaft dar, was zur Rechtswidrigkeit dieses Bescheids führe. Hier liege ein Ermessensfehler vor, da der Antragsgegner einen unzutreffenden Sachverhalt zu Grunde gelegt habe, wenn er ausführe, dass schädliche Umweltauswirkungen für die Nachbarschaft vorlägen. Dies habe das Verwaltungsgericht nicht erkannt, wenn es nur darlege, dass das Fehlen schädlicher Umwelteinwirkungen nicht zur Genehmigungsfähigkeit der Anlage führe. Beide Aspekte, sowohl das Fehlen schädlicher Umwelteinwirkungen, als auch die Genehmigungsfähigkeit eines gestellten Antrages, stellten zwei voneinander unabhängige Ausnahmetatbestände dar, die von ihr vorgetragen worden seien und denen im gerichtlichen Eilverfahren jeweils gesondert nachgegangen werden müsse. Sie habe nicht behauptet, aus dem Messbericht des LAU ergebe sich die Genehmigungsfähigkeit des gestellten Änderungsantrages nach § 16 BImSchG. Wohl aber widerlege der Bericht die Annahme schädlicher Umwelteinwirkungen, die vom Antragsgegner im Rahmen seiner Ermessenserwägungen herangezogen worden seien. Daraus folge, dass der Antragsgegner bei seiner Entscheidung von einer unzutreffenden Tatsachengrundlage ausgegangen sei. Dies führe zur Ermessensfehlerhaftigkeit. An der Aussage des Messberichtes, dass keine schädlichen Umweltauswirkungen vorlägen, ändere sich nichts durch die nachträgliche Interpretation des LAU. Dass durch den Betrieb des Freilagers keine Umweltbeeinträchtigungen ausgelöst würden, belegten nicht nur die vorgelegten Messberichte des LAU, sondern jetzt auch die Zeugenaussagen im Untersuchungsausschuss, insbesondere die Feststellungen des Sonderermittlers Dr. H., der hinsichtlich Staubabwehungen und Geruchsbildungen durch das Freilager darauf hingewiesen habe, dass es diese Beeinträchtigungen für die Bevölkerung bis zum Jahr 2018 zwar gegeben habe, diese aber zu keiner Zeit den Grad einer Gefährdung für die Bevölkerung oder die Umwelt erreicht hätten, so dass sich daraus auch kein Handeln der Behörden habe ergeben müssen (LT-Drs. 7/7570, S. 72). Die entscheidungserhebliche Tatsache, dass dem Antragsgegner bereits vor den Messberichten des LAU, nämlich zum Zeitpunkt des Erlasses der Anordnung, keine Anhaltspunkte für schädliche Umweltbeeinträchtigungen oder gar eine Gefährdung der Bevölkerung vorgelegen hätten, sei neu. Auch dieses Vorbringen verfängt nicht. Der Senat hat in seinem Beschluss vom 25. Juni 2019 - 2 M 42/19 - (a.a.O. Rn. 40 ff. und Rn. 51 ff.) zu der Frage, ob wegen des Fehlens schädlicher Umwelteinwirkungen ein atypischer Fall vorliege mit der Folge, dass der Antragsgegner seinen Ermessensspielraum verkannt habe, folgendes ausgeführt: " Wegen des hohen Rangs, den das Gesetz der Vermeidung schädlicher Umwelteinwirkungen bei Errichtung und Betrieb bestimmter Anlagen einräumt, und wegen der Bedeutung des immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahrens für die Erreichung dieses Ziels ermächtigt danach § 20 Abs. 2 Satz 1 BImSchG die Behörde dazu, im Regelfall die Stilllegung einer ungenehmigten Anlage anzuordnen. Der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz gebietet jedoch, in atypischen Fällen zu prüfen und darüber zu entscheiden, ob ein milderes Mittel ausreicht, die Einhaltung der Pflichten des Betreibers, wie § 5 BImSchG es fordert, zu gewährleisten (BVerwG, Urt. v. 15.12.1989 – BVerwG 7 C 35.87 –, juris, RdNr. 29; Beschl. v. 04.11.1992 – BVerwG 7 B 160.92 –, juris, RdNr. 3). Der zuständigen Behörde ist durch § 20 Abs. 2 Satz 1 BImSchG ein nur eingeschränktes Ermessen eingeräumt; sie soll bei Vorliegen der tatbestandlichen Voraussetzungen eine Stilllegungsanordnung treffen und muss demnach in der Regel gegen eine ungenehmigte Errichtung, einen ungenehmigten Betrieb und eine ungenehmigte wesentliche Änderung einer Anlage einschreiten und darf nur bei Vorliegen besonderer Gründe, also eines atypischen Falls, davon absehen (NdsOVG, Beschl. v. 12.12.2013 – 12 ME 194/13 –, juris, RdNr. 7). ... Ein atypischer Fall im Sinne von § 20 Abs. 2 Satz 1 BImSchG liegt vor, wenn die Behörde begründeten Anlass für die Annahme hat, die Anlage entspreche so, wie sie betrieben wird, den immissionsschutzrechtlichen Anforderungen. Dabei braucht die Behörde allerdings keine umfangreichen und zeitraubenden Ermittlungen über die materielle Genehmigungsfähigkeit der Anlage anzustellen. Sie darf dies umso weniger, je schädlicher die Umwelteinwirkungen sind, die von dem ungenehmigten Betrieb der Anlage ausgehen können. Dies gilt vor allem bei Gefahren für Leben und Gesundheit von Menschen. Der Schutz dieses Rechtsguts vor möglichen Gefahren wiegt ungleich schwerer als das Interesse des Betreibers, den möglicherweise nicht gefährlichen Betrieb einer ungenehmigten Anlage vorerst fortsetzen zu dürfen (zum Ganzen: BVerwG, Urt. v. 15.12.1989, a.a.O., RdNr. 30; Beschl. v. 04.11.1992, a.a.O.). Dies bedeutet, dass die formelle Illegalität der Anlage allein die Stilllegung dann nicht rechtfertigt, wenn die materielle Genehmigungsfähigkeit offensichtlich ist, also die Genehmigungsvoraussetzungen unzweifelhaft vorliegen und der Betreiber unverzüglich einen Antrag auf Erteilung der fehlenden Genehmigung stellt und das Genehmigungsverfahren zügig betreibt (vgl. NdsOVG, Beschl. v. 09.08.2016 – 12 ME 102/16 –, juris, RdNr. 16). Einen atypischen Fall hat der Senat auch angenommen, wenn die Behörde nicht erstmals und unvermittelt mit dem ungenehmigten Betrieb befasst wird, sondern die davon verursachten Umwelteinwirkungen aufgrund ihrer bisherigen Überwachungstätigkeit und bezüglich der Anlage erlassenen Maßnahmen bereits so weit unter Kontrolle hält, dass die Fortsetzung des Betriebes für die Zeit bis zum Abschluss des Genehmigungsverfahrens hingenommen werden kann (Beschl. d. Senats v. 12.06.2013 – 2 M 75/13 –, n.v., unter Hinweis auf OVG B-Stadt, Beschl. v. 16.07.1985 – 2 S 90.85 –, juris). ... Wie oben bereits dargelegt, würde die formelle Illegalität der Anlage die Stilllegung zwar dann nicht rechtfertigen, wenn die materielle Genehmigungsfähigkeit offensichtlich wäre, also die Genehmigungsvoraussetzungen unzweifelhaft vorliegen. Dazu müsste insbesondere feststehen, dass die Anlage so betrieben wird, dass zur Gewährleistung eines hohen Schutzniveaus für die Umwelt insgesamt schädliche Umwelteinwirkungen und sonstige Gefahren, erhebliche Nachteile und erhebliche Belästigungen für die Allgemeinheit und die Nachbarschaft nicht hervorgerufen werden können (§ 5 Abs. 1 Nr. 1 BImSchG) und Vorsorge gegen schädliche Umwelteinwirkungen und sonstige Gefahren, erhebliche Nachteile und erhebliche Belästigungen getroffen wird, insbesondere durch die dem Stand der Technik entsprechenden Maßnahmen (§ 5 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG). Eine solche Feststellung lässt sich im vorläufigen Rechtsschutzverfahren betreffend die Stilllegungsanordnung nicht treffen, vielmehr bedarf dies der näheren Prüfung in einem immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren. aa) Das Verwaltungsgericht ist unter Bezugnahme auf den angefochtenen Bescheid davon ausgegangen, dass die auf dem Freilager gelagerten Stoffe gefährliche feste Stoffe im Sinne der Nummern 5.2.2 und 5.2.7 der TA Luft enthalten, die entsprechend Nr. 5.2.3.5.1 der TA Luft in geschlossener Bauweise zu lagern seien. Die TA Luft konkretisiert die von Anlagenbetreibern einzuhaltenden Pflichten und stellt insoweit die Erfüllung von Schutz- und Vorsorgepflichten gemäß § 5 Abs. 1 Nr. 1 und 2 BImSchG sicher (BVerwG, Urt. v. 24.10. 2013 – BVerwG 7 C 36/11 –, juris, RdNr. 49). Mit diesbezüglichen Erwägungen der Vorinstanz setzt sich die Beschwerde nicht näher auseinander. bb) Unabhängig davon ist auch nicht abschließend geklärt, ob von dem Freilager schädliche Umwelteinwirkungen in Form unzumutbarer Geruchsbelästigungen ausgehen. Unter den Begriff der schädlichen Umwelteinwirkungen fallen auch Geruchsbelästigungen, die nach Art, Ausmaß oder Dauer geeignet sind, erhebliche Belästigungen für die Allgemeinheit oder die Nachbarschaft herbeizuführen. Ist die Schwelle der Erheblichkeit – wie bei Geruchsimmissionen – nicht durch Gesetz, Rechtsverordnung oder normkonkretisierende Verwaltungsvorschrift bestimmt, kommt es darauf an, ob die Immissionen das nach der gegebenen Situation zumutbare Maß überschreiten. Die Zumutbarkeitsgrenze ist auf Grund einer umfassenden Würdigung aller Umstände des Einzelfalls und insbesondere der speziellen Schutzwürdigkeit des jeweiligen Baugebiets zu bestimmen. Für die Beurteilung der Zumutbarkeit von Gerüchen darf auch auf die Geruchsimmissions-Richtlinie (GIRL) als Orientierungshilfe zurückgegriffen werden, wobei sich aber jede schematische Anwendung der dort bestimmten Immissionswerte verbietet (zum Ganzen: BVerwG, Beschl. v. 04.12.2018 – BVerwG 4 B 3.18 –, juris, RdNr. 6). Nach Nr. 3.1 der GIRL sind Geruchsimmissionen in der Regel als erhebliche Belästigung zu werten, wenn die Gesamtbelastung IG (Nummer 4.6) die in Tabelle 1 angegebenen Immissionswerte (IW) überschreitet. Bei den Immissionswerten handelt es sich um relative Häufigkeiten der Geruchsstunden. Diese Häufigkeit beträgt nach der Tabelle 1 in Wohn- und Mischgebieten 0,10 und in Gewerbe-, Industrie- und Dorfgebieten 0,15 der Jahresstunden. Nach Nr. 3.3 der GIRL soll die Genehmigung für eine Anlage auch bei Überschreitung der Immissionswerte der GIRL nicht wegen der Geruchsimmissionen versagt werden, wenn der von der zu beurteilenden Anlage in ihrer Gesamtheit zu erwartende Immissionsbeitrag (Kenngröße der zu erwartenden Zusatzbelastung nach Nummer 4.5) auf keiner Beurteilungsfläche, auf der sich Personen nicht nur vorübergehend aufhalten (vgl. Nummer 3.1), den Wert 0,02 überschreitet. Bei Einhaltung dieses Wertes ist davon auszugehen, dass die Anlage die belästigende Wirkung der vorhandenen Belastung nicht relevant erhöht (Irrelevanz der zu erwartenden Zusatzbelastung – Irrelevanzkriterium). Die von der Antragstellerin herangezogene Protokoll über die Begehung des Geländes am 08.01.2018 (Anlage ASt 43), bei der offenbar keine (auffälligen) Geruchsemissionen festgestellt wurden, ist nicht aussagekräftig, da diese Begehung lediglich eine Momentaufnahme darstellt. Auch das von der Antragstellerin zitierte Schreiben der M-GmbH vom 15.03.2019 (Anlage ASt 37) belegt nicht, dass von dem Freilager keine schädlichen Umwelteinwirkungen ausgehen können. Darin heißt es, nach den der M. vorliegenden Unterlagen, insbesondere den Untersuchungen der I-GmbH und der darauf aufbauenden Geruchsimmissionsprognose der Fa. G könnten erhebliche Geruchsbelästigungen durch den Betrieb der Außenlagerfläche im Bereich der L-Straße in A-Stadt-Bahnhof gutachterlich nicht nachvollzogen werden. Die im Jahr 2017 gemessenen Geruchsemissionen seien zu gering, um in über 200 m Entfernung erhebliche Geruchsbelästigungen hervorzurufen. Da nach den Angaben der Betreiberin auf der Außenlagerfläche aktuell keine anderen Abfallstoffe gelagert würden als zum Zeitpunkt der Messung, dürften sich die Geruchsemissionen seit dem Zeitpunkt der Messung nicht geändert haben. Sollten die Geruchsemissionen – aus welchen Gründen auch immer – höher bzw. erheblich höher sein als zum Zeitpunkt der Messung 2017, wäre dies aus fachlicher Sicht zunächst durch Geruchsemissionsmessungen (entweder direkt über sog. Haubenmessungen nach VDI 3880 Blatt 1 oder indirekt durch Rückrechnung über Fahnenbegehungen nach DIN EN ISO 16841 Blatt 2) in einem ersten Ansatz zu prüfen bzw. die Geruchsbelastung zu bestimmen. Erkenntnisse zu Luftschadstoffemissionen aus der Außenlagerfläche und damit auch zu Luftschadstoffimmissionen im Umfeld lägen ihnen (den Gutachtern) derzeit nicht vor. Aus fachlicher Sicht sei anzunehmen, dass die Luftschadstoffemissionen aus der Aufbereitungsanlage und der Außenlagerfläche in Summe die Emissionen aus dem Schacht A-Dorf nicht überschreiten. Da nach dem bisherigen Erklärungsmodell auch keine (akuten) Gesundheitsgefahren hervorgerufen würden, sei es aus fachlicher Sicht aufgrund vergleichbarer Emissionen und Immissionen auch in A-Stadt nicht zu erwarten, dass es durch den Betrieb der Außenlagerfläche (akute) Gesundheitsgefährdungen hervorgerufen werden. Aus gutachterlicher Sicht seien Messungen analog zu den Messungen in A-Dorf durchzuführen, um die aktuelle Geruchs- und Luftschadstoffemission zu ermitteln. Unabhängig davon sollte von der Betreiberin geprüft werden, ob etwaig geruchsträchtige Abfallchargen zur Emissionsminderung abgedeckt werden könne, z.B. mit Folien oder Gewebe. Aus diesen Ausführungen ergibt sich gerade nicht, dass schädliche Umwelteinwirkungen in Form erheblicher Geruchsbelästigungen ausgeschlossen werden können, insbesondere wenn geruchsträchtige Abfallchargen angeliefert werden. Entsprechend ihrem Vorschlag führte die M- GmbH im Auftrag der Antragstellerin am 28.03.2019 eine Geruchsemissionsmessung am Freilager und eine Geruchsimmissionsberechnung durch, die im Bericht Nr. M143719/19 vom 08.04.2019 (Anlage ASt 56, Bl. 49 ff. GA) dargestellt sind. Danach zeigte sich, dass die Irrelevanzschwelle der GIRL von 0,02 in den das Anlagengelände direkt umgebenden Wohnbebauungen überschritten werde. Es lägen Prognoseergebnisse von 0,04 – 0,07 vor. Unter der Voraussetzung, dass keine weiteren Vorbelastungen vorhanden seien, sei der Immissionswert von 0,10 bzw. 0,15 gemäß Genehmigungsbescheid aus dem Jahr 2004 eingehalten. Ob diese Voraussetzung erfüllt ist, bedarf der weiteren Aufklärung. Außerdem müsste sichergestellt werden, dass (besonders) geruchsintensive Stoffe, insbesondere solche, die ekelerregende Gerüche erzeugen und daher besonders belastend sind (vgl. dazu Nr. 5 der GIRL), dort nicht gelagert werden. cc) Auch wenn vom Betrieb des Freilagers keine schädlichen Umwelteinwirkungen im Sinne von §§ 3 Abs. 1, 5 Abs. 1 Nr. 1 und 2 BImSchG ausgehen sollten, stünde die Genehmigungsfähigkeit dieses Anlagenteils noch nicht fest. Gemäß § 6 Abs. 1 BImSchG ist die Genehmigung zu erteilen, wenn 1. sichergestellt ist, dass die sich aus § 5 und einer auf Grund des § 7 erlassenen Rechtsverordnung ergebenden Pflichten erfüllt werden, und 2. andere öffentlich-rechtliche Vorschriften und Belange des Arbeitsschutzes der Errichtung und dem Betrieb der Anlage nicht entgegenstehen. Ob auch sichergestellt ist, dass die Antragsgegnerin die übrigen in § 5 BImSchG normierten Pflichten erfüllen wird und die Voraussetzungen des § 6 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG erfüllt sind, ist bislang nicht geprüft worden." Im Hinblick auf die hiernach maßgeblichen Gesichtspunkte für die Frage, ob ein atypischer Fall vorliegt mit der Folge, dass dem Antragsgegner im Rahmen des § 20 Abs. 2 Satz 1 BImSchG ein Ermessensspielraum zusteht, liegen keine veränderten Umstände i.S.d. § 80 Abs. 7 Satz 2 VwGO vor. Es ist auch aufgrund des Jahresberichts 2018/2019 des LAU vom 1. Oktober 2020 betreffend die Luftqualitätsmessungen sowie Halbjahreswerte 2020 in A-Stadt und A-Dorf oder der im Bericht des 20. Parlamentarischen Untersuchungsausschusses auf Seite 72 wiedergegebenen Aussage des Sonderermittlers Dr. H. zu den Staubabwehungen und Geruchsbildungen durch das Freilager nichts dafür ersichtlich, dass dessen materielle Genehmigungsfähigkeit (offensichtlich) gegeben ist. Es ist insbesondere nicht abschließend geklärt, ob von dem Freilager schädliche Umwelteinwirkungen in Form unzumutbarer Geruchsbelästigungen ausgehen. Der Messbericht des LAU vom 1. Oktober 2020 ist insoweit unergiebig, da hierin lediglich die Ergebnisse der Messungen des Staubniederschlags bzw. der Staubinhaltsstoffe sowie der PCDD/F-Depositionen an zwei Messstationen in A-Stadt und an einem Standort in A-Dorf, nicht aber schädliche Umwelteinwirkungen durch Geruch behandelt werden. Die Einschätzung des Sonderermittlers Dr. H. zu Geruchsbildungen durch das Freilager bleibt zu vage. Im Übrigen hat der Senat darauf hingewiesen, dass die Genehmigungsfähigkeit des Freilagers selbst dann noch nicht feststeht, wenn von diesem Anlagenteil keine schädlichen Umwelteinwirkungen ausgehen sollten. Etwas anderes ergibt sich auch nicht daraus, dass der Antragsgegner in dem angefochtenen Bescheid vom 7. März 2019 "im Rahmen der Abwägung" berücksichtigt hat, dass die Anlage tatsächlich schädliche Umwelteinwirkungen hervorruft (S. 13). Diese Annahme ist - wie bereits ausgeführt - weder durch den Messbericht des LAU noch durch die Aussage des Sonderermittlers Dr. H. widerlegt. Im Übrigen ist eine auf mehrere Gründe gestützte Ermessensentscheidung grundsätzlich auch dann rechtmäßig, wenn nur einer der angezogenen Gründe sie trägt, es sei denn, dass nach dem Ermessen der Behörde nur alle Gründe zusammen die Entscheidung rechtfertigen sollen (vgl. BVerwG, Urteil vom 19. Mai 1981 - 1 C 169.79 - juris Rn. 22; SaarlOVG, Urteil vom 3. Februar 2021 - 1 A 198/20 - juris Rn. 44). Dafür ist hier nichts ersichtlich. Einer abschließenden Entscheidung darüber, ob die Erwägungen des Antragsgegners über von dem Freilager ausgehende schädliche Umwelteinwirkungen tragfähig sind, bedarf es daher nicht. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47, 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG. Die sich aus dem Antrag der Antragstellerin für sie ergebende Bedeutung der Sache bemisst der Senat nach den Empfehlungen in Nr. 19.1.6 und Nr. 19.1.1 des Streitwertkataloges für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013. Darin wird bei Streitigkeiten im Immissionsschutzrecht um die Stilllegung einer Anlage als Streitwert einen Betrag in Höhe von 1,25 % der Investitionssumme bzw. 5 % der Herstellungskosten oder, soweit nicht feststellbar, der entgangene Gewinn, mindestens aber der Auffangwert vorgeschlagen. Da Angaben zur Investitionssumme und zum Herstellungswert des Freilagers nicht vorliegen und diese Werte zudem das Interesse der Antragstellerin am Weiterbetrieb des Freilagers nicht wiederspiegeln, legt der Senat den entgangenen Gewinn der Antragstellerin zugrunde, allerdings begrenzt auf ein Jahr. Die Antragstellerin hat den bisherigen Unternehmensgewinn auf jährlich ca. 1.000.000 € beziffert. Dieser Wert ist im vorläufigen Rechtsschutzverfahren zu halbieren. Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).